Statsråds — 19 oktober 2026

1 § Hemlandspass och identitetskort som har utfärdats av behörig myndighet och som har ett lagringsmedium där fingeravtryck eller ansiktsbild är sparade får användas för att biometriskt verifiera innehavarens identitet med stöd av 2 §. Även upphållstillståndskort som har utfärdats av svenska myndigheter får användas för sådan verifiering. SOU 2026:55 Författningsförslag När biometrisk verifiering av identitet får användas

2 § tredje stycket passlagen och 3 kap. förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen. Pass utfärdas av de utlands- myndigheter som även är passmyndigheter. Vanliga pass utfärdas emellertid inte av alla utlandsmyndigheter utan endast av dem som har den tekniska utrustningen att ta sökandens fotografi och finger- avtryck. De vanliga passen tillverkas i Sverige och skickas därefter till den utlandsmyndighet där passet ska hämtas ut.76 Enligt förslag som lämnats i promemorian Ett statligt identitetskort ska utlandsmyndig- heterna få utfärda även ett statligt identitetskort.77 I propositionen En statlig e-legitimation föreslogs att utom riket bör beskickningar och karriärkonsulat fullgöra uppgifter som utfärdande myndighet av den statliga e-legitimationen i den utsträckning som beslutas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.78 Utlandsmyndigheterna skulle därmed – i de ärenden som vi redo- gjort för i avsnitt 13.3.2–13.3.4 – som utgångspunkt vara den myndig- het som bör kunna skapa en identitetsnyckel, eftersom de beslutar i ärendet och utfärdar den aktuella handlingen. Vi anser emellertid att dessa myndigheter inte bör kunna skapa en identitetsnyckel i sam- band med handläggningen av ett sådant ärende, på det sätt som Polis- myndigheten bör få göra. För det första kan vi konstatera att Sveriges 76 Missbruk av svenska pass – Omfattning och åtgärdsförslag, Ds. 2015:12, s. 72. 77 Ju2026/01595, s. 63. 78 Prop. 2025/26:250, s. 43. Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 utrikesrepresentation består av drygt 100 utlandsmyndigheter. Av dessa är cirka 70 passmyndigheter. Som vi anfört i avsnitt 13.4.1 anser vi att utgångspunkten bör vara att endast ett fåtal myndigheter kan skapa en identitetsnyckel. Möjligheten att kunna registrera upp- gifter i system ska som vi ser det vara förbehållet myndigheter som har en gedigen organisation, erforderlig kunskap inom identitets- förvaltning och tillräckliga resurser. Även om det i enstaka fall har konstaterats brister hos utlandsmyndigheter i fråga om bland annat hantering av upptagning av biometriska underlag79 saknas det enligt vår mening anledning att utgå från annat än att utlandsmyndigheter som är passmyndigheter i sig skulle ha erforderliga förutsättningar för att skapa en identitetsnyckel; som vi anfört i föregående avsnitt innefattar detta i sig inte några bedömningar som kräver särskild kunskap eller erfarenhet. Vi anser emellertid att det framstår som klart mindre lämpligt ur dataskyddshänseende att ge ett stort antal myndigheter rätt att regi- strera och – som vi återkommer till i kapitel 14 – uppdatera uppgifter i ett identitetsindex, särskilt som det behöver innehålla biometriska uppgifter. Behandling av känsliga personuppgifter i ett identitets- index skulle då behöva ske på ett stort antal platser utanför Sverige, många i tredje land. En sådan ordning kan innebära särskilda utman- ingar ur tekniskt hänseende för att upprätthålla informationssäkerhet och cybersäkerhet. Det kanske starkaste argumentet mot att en identitetsnyckel bör skapas av utlandsmyndigheterna är emellertid, som vi ser det, den personkrets som dessa myndigheters beslut om att utfärda pass eller identitetshandlingar normalt avser. För det första är det förhållandevis få sådana handlingar som utfärdas av utlandsmyndigheterna, åtminstone sett i ljuset av antalet pass och identitetskort som utfärdas av Polismyndigheten årligen (jämför tabell 13.2 och 13.3). Tabell 13.5 Utfärdade pass och identitetskort vid utlandsmyndigheterna År 2020 2021 2022 2023 2024 Antal 28 839 36 557 37 414 35 378 40 005 Källa: Regeringskansliets årsbok 2024, s. 74. 79 Integritetsskyddsmyndigheten, Beslut efter tillsyn enligt VIS-, SIS- samt dataskyddsförord- ningen – Sveriges generalkonsulat i Istanbul, dnr IMY-2024-2347, den 6 maj 2025. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel Att antalet ärenden om att registrera en identitetsnyckel – särskilt sett per utlandsmyndighet – kan antas vara förhållandevis få innebär också att det kan ta lång tid för myndigheterna och den personal som ska hantera sådana ärenden att bygga upp en rutin. Till detta kommer att de personer som ansöker om pass och identitetshand- lingar vid en utlandsmyndighet ofta är personer som mer eller mindre tillfälligt vistas utomlands.80 Vissa av dessa personer kommer därmed inom viss tid att kunna registreras i ett identitetsindex på annat sätt, exempelvis vid flyttning till Sverige eller i samband med att personen förnyar ett pass eller identitetskort i landet, hos Polismyndigheten. För dem som vistas utomlands under längre tid har vi visserligen i avsnitt 12.3.5 bedömt att ett svenskt medborgarskap som sådant medför närmast en presumtion för att det finns en sådan anknytning till Sverige att även personer som är varaktigt bosatta utomlands bör omfattas av den personkrets som kan ingå i identitetsindexet. Vi bedömde samtidigt att behovet av att verifiera identiteten mot ett identitetsindex kan antas vara mindre för dessa personer. Det är vad gäller dessa personer alltså inte fråga om ett behov av att kunna verifiera identitet för en bredare krets aktörer i samhället, som bör tillgodoses i första hand genom ett identitetsindex. Att inte kunna skapa en identitetsnyckel när utlandsmyndigheter utfärdar ett pass, ett identitetskort eller en särskild statlig e-legiti- mation kommer alltså endast att innebära att ett förhållandevis begränsat antal personer inte kan fångas upp och registreras i ett index på det sättet. Behovet i sig är därmed inte framträdande. Sett i ljuset av de särskilda tekniska och rättsliga utmaningar som behöver beaktas i fråga om myndigheter som är belägna utanför Sverige anser vi att utlandsmyndigheterna inte bör skapa en identitetsnyckel när de utfärdar ett pass, ett sådant statligt identitetskort som har före- slagits i promemorian Ett statligt identitetskort eller den statliga e-legi- timation som föreslagits i propositionen En statlig e-legitimation.81 80 Passdatalag, Ds 2015:44, s. 70. 81 Ju2026/01595 och prop. 2025/26:250. 14 Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex 14.1 Inledning För att ett register som innehåller personuppgifter eller information av annat slag ska kunna fylla sitt syfte är det naturligtvis av stor vikt att det innehåller riktiga och aktuella uppgifter. Även om ett identitets- index, enligt våra bedömningar, bör innehålla en begränsad upp- sättning uppgifter om de individer som är registrerade i det kan upp- gifterna antas behöva uppdateras i olika situationer, exempelvis om någon blir svensk medborgare eller identitetsuppgifterna ändras av annan anledning. I detta kapitel redogör vi närmare för detta. 14.2 Utgångspunkter En uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex kan som vi ser det aktualiseras i två huvudsakliga fall: för att en uppgift har förlorat sin aktualitet (se avsnitt 14.3) eller för att en uppgift är felaktig (14.4). Några gemensamma utgångspunkter kan inledningsvis belysas. 14.2.1 Vad vi avser med att en uppgift uppdateras Vår bedömning Med uppdatering av en uppgift som behandlas i ett identitetsindex avser vi som utgångspunkt att uppgiften ersätts eller – om den saknas – läggs till. Om en felaktig uppgift inte kan ersättas med en korrekt uppgift kan en uppdatering även innebära att den fel- aktiga uppgiften raderas. Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex SOU 2026:55 En fråga som bör belysas redan inledningsvis är vad vi avser med att uppgifter i ett identitetsindex uppdateras. Det kan som vi ser det innefatta tre alternativ: att en befintlig uppgift ersätts med en ny, att en ny uppgift läggs till eller att en uppgift raderas. Vid en sådan uppdatering av uppgifter i ett index som behöver kunna ske löpande på grund av att uppgifterna har blivit inaktuella, på det sätt vi beskriver i avsnitt 14.3, anser vi att de som utgångs- punkt ska ersättas med de nya uppgifterna. En sådan ordning har den fördelen att mindre mängder information lagras, vilket är att föredra både ur dataskyddshänseende och ur en teknisk synvinkel. De alfanumeriska uppgifter som behöver kunna kopplas till en identitetsnyckel är till sin karaktär sådana att de inte kan existera i olika versioner samtidigt; en person kan exempelvis inte ha två olika födelsedatum, namn eller personnummer på samma gång. Det skulle kunna argumenteras för att inte radera de tidigare uppgifterna utan att de tillåts vara kvar i systemet, på det sätt som exempelvis tillämpas i folkbokföringen avseende folkbokföringshistorik, som visar vilka adresser som en person tidigare har varit bosatt på. I folkbokförings- verksamheten sparas även information om tidigare namn som en viss individ har haft och andra identitetsuppgifter. I folkbokförings- sammanhang har sådana historiska uppgifter dock ett tydligt syfte. Exempelvis kan uppgifter om under vilken period en person varit folkbokförd på en viss adress ha betydelse i skatterättsliga samman- hang eller för att bedöma om någon haft rätt till ekonomiskt bistånd i egenskap av sammanboende. Vi ser inte samma behov att spara historiska uppgifter i ett identitetsindex, då syftet är att verifiera identitet för en person som en myndighet eller annan aktör möter, utifrån aktuella uppgifter om identiteten och biometriska uppgifter, inte historiska. Verifieringen främjas enligt vår mening inte av att ett identitetsindex innehåller information om att en viss individ tidigare har haft ett annat födelsedatum registrerat eller ett annat efternamn. Sådana uppgifter finns dessutom i många fall tillgäng- liga i andra register, exempelvis folkbokföringen. Vi har i övrigt inte identifierat något tydligt behov av att behandla även tidigare uppgifter om identitet i ett identitetsindex. Vi gör samma bedöm- ning i fråga om person-, samordnings- och individnummer samt de ansiktsbilder som ska kunna behandlas; om ett identitetsindex inne- håller flera olika bilder för en och samma individ skulle det kunna SOU 2026:55 Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex leda till att en okulär jämförelse blir mer osäker, om flera olika bilder ska bedömas manuellt. Även biometriska uppgifter bör enligt vår bedömning uppdateras genom att de tidigare ersätts med nya. Det kan visserligen tänkas att om flera biometriska uppgifter lagras skulle det främja en större säkerhet än vad som skulle vara fallet om underlaget var mer be- gränsat. Ett sådant argument har enligt vår mening emellertid i första hand bäring på om flera typer av biometriska underlag och de upp- gifter som kan tas fram ur dem finns tillgängliga för jämförelse.1 Det kan förutsättas att de biometriska uppgifter som behöver kunna lagras i ett identitetsindex håller en tillräcklig kvalitet. En uppdatering av nämnda uppgiftstyper bör enligt vår bedöm- ning alltså göras genom att befintliga uppgifter ersätts av de nya. Om en viss uppgift helt saknas sedan tidigare – exempelvis för att en person med samordningsnummer blir folkbokförd och får ett personnummer – kan en uppdatering även innebära att nya upp- gifter läggs till. Detsamma bör som vi ser det gälla för en uppgift om medborgarskap. I avsnitt 11.4.1 har vi bedömt att samtliga – för svenska myndigheter kända – medborgarskap för en viss individ bör kunna registreras i ett identitetsindex. En uppdatering av medborgar- skapet i ett index kan därför innebära såväl att uppgiften ersätts – exempelvis om någon erhåller ett svenskt medborgarskap och det tidigare inte behålls – eller läggs till den befintliga. Sistnämnda situa- tion kan till exempel uppkomma när någon får dubbelt medborgar- skap, eller om Migrationsverket vid utredningen av en asylansökan finner anledning att registrera ytterligare medborgarskap för den sökande. Uppgifter om medborgarskap kan också behöva uppdateras genom att ett medborgarskap tas bort. Som vi nämnt i föregående avsnitt kan en uppgift i vissa fall behöva raderas, nämligen om den är objektivt felaktig men det saknas korrekta uppgifter att ersätta den med. En uppdatering kan därför, i sådana situationer, också innebära att en uppgift raderas (se avsnitt 14.4). 1 Jfr Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning, SOU 2025:75, s. 424. Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex SOU 2026:55 14.2.2 Vikten av objektivt korrekta uppgifter De bedömningar vi gör i avsnitt 14.3 syftar till att uppgifter som be- handlas i ett identitetsindex behöver kunna uppdateras i vissa givna situationer för att de ska vara aktuella. Det är då helt givet att den uppgift som ska ersätta en befintlig uppgift objektivt ska vara riktig, inte endast i ljuset av det ändamål som den behandlas i ett identitets- index för och de verkliga förhållanden som den ska återspegla. Som vi återkommer till i avsnitt 14.4 är en grundförutsättning för att en rättelse enligt dataskyddsförordningen2 ska kunna göras också att en felaktig uppgift kan ersättas med en korrekt uppgift (jfr Högsta förvaltningsdomstolens avgörande, HFD 2019 ref. 9). Att den uppgift som ska användas för att uppdatera ett identitets- index är objektivt korrekt får emellertid säkerställas i annan ordning, med tillämpning av de krav på myndigheter att utreda ett ärende som kan följa av allmänna principer i 23 § förvaltningslagen (2017:900) eller av en utökad utredningsskyldighet i ett visst ärendeslag. Bevis- krav som eventuellt kan gälla i ett visst ärende får också betydelse. Exempelvis ställs vid en begäran om ändring av identitetsuppgifter i folkbokföringen krav på att den enskilde lägger fram bevisning som innebär att det klart framgår att de nya uppgifterna är riktiga (se nyss nämnda avgörande från Högsta förvaltningsdomstolen). Vid ändring av uppgifter i folkbokföringen som en följd av att någon har ansökt om namnbyte med tillämpning av namnlagen finns å andra sidan normalt inte anledning att betvivla ”riktigheten” i uppgifterna; om ansökan beviljas är det nya namnet per definition korrekt. Även vid ändring av ett person- eller samordningsnummer som beror på att den enskilde har bytt juridiskt kön saknas skäl att ifrågasätta de ändrade uppgifterna i sig. Identitetsuppgifter, särskilt i fråga om födelsetid, kan i vissa fall komma att ändras inom ramen för ett ärende om medborgarskap genom naturalisation. De beviskrav som gäller för den ärendetypen – som utgångspunkt att identiteten ska styrkas men att det i vissa fall kan räcka att den görs sannolik – kommer då att vara avgörande; hur ändrade uppgifter om identitet- eten har bedömts i praxis, se bland annat Migrationsöverdomstolens avgöranden MIG 2019:18, MIG 2023:7 och MIG 2024:6. Om biometriska uppgifter eller en ansiktsbild uppdateras an- kommer det på den myndighet som uppdaterar uppgiften i ett identi- 2 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016. SOU 2026:55 Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex tets-index att kontrollera att den är av sådan kvalitet som systemet förutsätter. Med hänsyn till att vi i avsnitt 14.3 gör bedömningen att en uppdatering av nämnda typer av uppgifter, i syfte att hålla dem aktuella, bör göras i de ärendeslag som vi redogjort för i kapitel 13 kan detta inte antas innebära några problem i praktiken. En kontroll av att underlagen och uppgifterna är av tillräcklig kvalitet kan även göras indirekt, genom att en biometrisk verifiering görs mot ett identitetsindex innan sådana uppgifter uppdateras. 14.3 Uppdatering för att uppgifter ska vara aktuella Att de uppgifter som behandlas i ett identitetsindex ska vara korrekta följer inte bara av att detta är en förutsättning för att tillförlitligheten till ett sådant system ska kunna bibehållas utan även av principen om riktighet i artikel 5.1 d dataskyddsförordningen. Av bestämmelsen framgår att alla rimliga åtgärder ska vidtas för att säkerställa att personuppgifter, som är felaktiga i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas, raderas eller rättas utan dröjsmål. Det åligger den personuppgiftsansvarige att självmant vidta sådana åtgärder. En personuppgift är felaktig om den inte stämmer överens med verkliga förhållanden. Vad som utgör de verkliga förhållanden som en viss uppgift ska spegla får avgöras utifrån ändamålet för behandlingen av personuppgiften (se EU-domstolens dom i mål C-434/16, Nowak). Även bedömningen av hur ofta en uppgift behöver uppdateras för att vara riktig avgörs utifrån det ändamål som den behandlas för. Uppdateringen av de behandlade uppgifterna utgör enligt EU-dom- stolen en väsentlig aspekt av skyddet för den registrerade med av- seende på behandlingen av personuppgifter (se domstolens dom i mål C-247/23, VP mot Országos Idegenrendészeti Foigazgatóság). Mot denna bakgrund måste det säkerställas att uppgifterna i ett identitets- index kan hållas uppdaterade när de verkliga förhållanden som de ska återspegla förändras. För att en uppgift i ett identitetsindex ska anses riktig i den mening som avses i artikel 5.1 d dataskyddsförordningen måste uppgiften alltså – med hänsyn till ändamålet med behandlingen – återspegla de verkliga förhållandena vid varje givet tillfälle då en verifiering eller identifiering mot ett index görs. Vad detta närmare innebär i för- hållande till de uppgifter som ska få behandlas varierar med typen Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex SOU 2026:55 av uppgift. Bedömningen får göras i ljuset av det ändamål som respek- tive uppgiftstyp behandlas för i ett identitetsindex, det vill säga att stärka möjligheterna att verifiera identitet i olika sammanhang, med hjälp av biometriska uppgifter. I detta avsnitt tar vi ställning till när de typer av uppgifter som ska få behandlas i ett identitetsindex bör uppdateras, på grund av att de kan anses ha förlorat sin aktualitet och därför inte längre kan betraktas som korrekta. Det är inte möjligt att på förhand förutse exakt när detta kommer att ske. Det är emellertid av vikt att uppdateringar, och därmed behandling av personuppgifter, inte görs i onödan, och att en reglering av när en uppdatering i ett identitetsindex bör göras präglas av dels förutsebart, dels tydlighet. Regleringen bör också så långt som möjligt säkerställa att principen om riktighet i dataskyddsförordningen upprätthålls. 14.3.1 Översiktlig bedömning av när uppgifter bör uppdateras Det är endast en begränsad uppsättning uppgifter som, enligt våra överväganden i kapitel 11, bör få behandlas i ett identitetsindex. Upp- gifterna är inte heller av sådant slag att de normalt sett kan antas kräva mer frekventa uppdateringar på grund av att de har förlorat sin aktualitet, vilket kan vara fallet i ett register vars innehåll utgörs av information som kontinuerligt och med korta intervaller tillförs från andra källor. För det första kan vi konstatera att en alfanumerisk identitets- nyckel av naturliga skäl aldrig behöver uppdateras. Uppgifter om identitetsbeteckning, det vill säga personnummer och samordnings- nummer, och Migrationsverkets individnummer, kan behöva upp- dateras endast i undantagsfall. Enligt vår bedömning rör det sig i praktiken endast om situationer där en person ändrar juridiskt kön, vilket innebär att person- eller samordningsnumret ändras. Uppgifter om personnummer kan däremot behöva uppdateras för den som har tilldelats ett samordningsnummer och som därefter folkbokförs. I avsnitt 14.3.4 och 14.3.5 gör vi bedömningar avseende i vilka situa- tioner dessa typer av uppgifter bör uppdateras. Uppgifter om identitet kan också ändras, exempelvis vid ett namnbyte i samband med giftermål eller när ett medborgarskap ändras. En uppdatering kan då behöva ske i identitetsindexet (se avsnitt 14.3.2). När det gäller ansiktsbild kan en sådan uppgift behöva uppdateras med vissa inter- SOU 2026:55 Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex vall både för vuxna och barn, i syfte att kunna upprätthålla möjlig- heten till en verifiering av identitet genom en okulär jämförelse. Be- hovet kan antas vara mer framträdande för barn. Eftersom biometriska uppgifter som har tagits fram ur ansiktsbilden ska kunna användas för en datorstödd jämförelse anser vi att det är av stor vikt att det finns ett aktuellt jämförelsematerial; en uppdatering av sådana upp- gifter med vissa intervall bör därför övervägas. Vi återkommer till detta i avsnitt 14.3.6. Våra bedömningar kring när olika slags upp- gifter i ett index bör uppdateras på grund av att de kan ha förlorat sin aktualitet kan redan här sammanfattas enligt följande. Tabell 14.1 Översikt av när inaktuella uppgifter i indexet bör uppdateras En uppgift om Bör uppdateras av När Identitet för personer med Skatteverket Ändring görs i folkbokförings- identitetsbeteckning verksamheten Personnummer Samordningsnummer Sekretessmarkering Identitet för personer som Migrationsverket Ändring görs i den centrala saknar identitetsbeteckning utlänningsdatabasen Individnummer Ansiktsbild Den myndighet som tar upp I ett ärende om Biometriska uppgifter biometriska underlag och – pass som skulle ha skapat en – statligt id-kort identitetsnyckel – statlig e-legitimation – uppehållstillståndskort – svenskt medborgarskap – folkbokföring – samordningsnummer Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex SOU 2026:55 14.3.2 Identitetsuppgifter Vår bedömning En uppgift om identitet – det vill säga namn, födelsetid och med- borgarskap – i ett identitetsindex bör uppdateras av Skatteverket när myndigheten ändrar en sådan uppgift i folkbokföringen. För den som saknar identitetsbeteckning bör Migrationsverket upp- datera en uppgift om identitet när myndigheten ändrar en sådan uppgift för honom eller henne i den centrala utlänningsdatabasen. Uppgifter om identitet är centrala inte bara i ett identitetsindex utan också i befintliga register som Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket för, exempelvis folkbokföringsverksamheten och den centrala utlänningsdatabasen. Dessa register har en central roll i att lagra och förmedla information om individer som av olika anled- ningar har en anknytning till Sverige. Uppgifterna i folkbokföringsverksamheten distribueras till andra offentliga aktörer i samhället genom Navet (Skatteverkets system för distribution av folkbokföringsuppgifter till samhället), och till övriga delar av samhället genom SPAR (Statens personadressregister). Uppgifterna hålls aktuella genom att ändringar i folkbokföringen slår igenom direkt i Navet och genom att SPAR uppdateras varje dag med nya uppgifter från folkbokföringen. Ett identitetsindex skulle enligt vår mening, när det gäller verifiering av identitet, poten- tiellt kunna få samma centrala och betydelsefulla roll i samhället som Navet och SPAR. Med hänsyn till detta framstår det som naturligt att uppgifter om identitet i ett identitetsindex bör kunna uppdateras på samma sätt som Navet och SPAR, det vill säga att när en ändring sker av en individs identitetsuppgifter i folkbokföringsdatabasen ska det även direkt återspeglas i indexet. Detta säkerställer att samma upp- gifter i fråga om identitet för en viss individ förekommer i samtliga dessa system. Motsvarande bör gälla i förhållande till den centrala utlänningsdatabasen för personer som saknar identitetsbeteckning. Mot bakgrund av det ovanstående anser vi att de verkliga förhål- landen som uppgifter om identitet i ett index behöver stämma överens med utgörs av motsvarande uppgifter om identitet som är registrerade för en viss individ i folkbokföringsverksamheten eller – för personer som saknar identitetsbeteckning – den centrala utlänningsdatabasen. SOU 2026:55 Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex I sistnämnda grupp ingår främst personer som innan inresa har fått ett uppehållstillståndskort med en giltighetstid som överstiger ett år utfärdat och som inte har flyttat till Sverige och blivit folkbokförda. I undantagsfall kan även personer som har ställning som varaktigt bosatta i Sverige komma att omfattas (se avsnitt 12.3.4). En viss identitetsuppgift riskerar med dessa utgångspunkter därför att vara inaktuell, och därmed oriktig, först efter det att en ändring gjorts i folkbokföringen eller centrala utlänningsdatabasen. Att det innan den tidpunkten kan ha kommit fram omständigheter som talar för att tidigare uppgifter inte är de korrekta förändrar inte bedömningen; det krävs som vi ser det att bedömningen av de nya uppgifterna också har manifesterats på något sätt – i detta fall genom att Skatte- verket eller Migrationsverket ändrar uppgifterna i respektive register. Möjligheten till identitetskontroll och andra utredningsåtgärder, samt de beviskrav som följer av praxis (se HFD 2019 ref. 9) vid ändring av identitetsuppgifter i folkbokföringsdatabasen, främjar en stabilitet i folkbokföringen. Genom att knyta tidpunkten för en uppdatering av sådana uppgifter i ett identitetsindex till Skatteverkets åtgärder i folkbokföringen, kan en motsvarande stabilitet i ett identi- tetsindex främjas för personer med en identitetsbeteckning. En ändring kan ske av olika anledningar. Det kan vara på Skatte- verkets initiativ enligt 31 § folkbokföringslagen (1991:481), som en följd av en tillämpning av lagen (2016:1013) om personnamn eller efter en anmälan från den enskilde. Det kan också ske efter en under- rättelse från någon annan myndighet; enligt 32 c § folkbokförings- lagen respektive 4 kap. 1 § lagen (2022:1697) om samordningsnummer ska en myndighet underrätta Skatteverkets folkbokföringsverksamhet om det kan antas att en uppgift i folkbokföringen om en person som är eller har varit folkbokförd eller har tilldelats ett samordnings- nummer är oriktig eller ofullständig. En tänkbar situation är att Migrationsverket i sina ärendehanteringssystem ändrar en uppgift om födelsetid för en viss person, som av något skäl har ett person- nummer eller ett samordningsnummer, exempelvis med anledning av att personen tidigare har vistats i landet med uppehållstillstånd på annan grund. Oavsett anledningen till det görs ändringen i folk- bokföringsverksamheten av Skatteverket. Vi anser därför att det är lämpligt att denna myndighet uppdaterar ett identitetsindex i sådana situationer. På så sätt ansvarar en och samma myndighet för att upp- Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex SOU 2026:55 datera uppgifter om identiteten för personer som förekommer både i folkbokföringen och i ett identitetsindex. För personer som saknar en identitetsbeteckning är det däremot inte möjligt att knyta uppdateringstidpunkten till en åtgärd av Skatte- verket. En ändring av identitetsuppgifter för en dessa personer be- höver inte nödvändigtvis vara knuten till ett beslut av Migrations- verket utan kan föranledas av utredningsåtgärder som vidtagits i exempelvis ett ärende om uppehållstillstånd; det kan röra sig om att sökanden har kommit in med nya identitetshandlingar eller att en ambassadförfrågan har genererat ny information om identiteten. Förutom när de nya uppgifterna kan få omedelbara konsekvenser – exempelvis om en sökandes ålder justeras så att han eller hon bedöms som vuxen i stället för barn – kommer ändrade bedömningar i fråga om medborgarskap eller födelsetid för en sökande dock ofta till uttryck först i samband med ett beslut i ärendet om uppehålls- tillstånd. En ändring av sådana uppgifter kan också vara ett resultat av ett avgörande från domstol efter överklagande av Migrations- verkets beslut. Gemensamt för dessa situationer är att de leder till en ändring i den centrala utlänningsdatabasen, inte i folkbokföringen. Med hänsyn till detta anser vi att för personer som saknar ett person- eller samordningsnummer bör en uppdatering av uppgifter om iden- titet i ett identitetsindex göras av Migrationsverket när myndigheten ändrar en sådan uppgift för honom eller henne i den centrala utlän- ningsdatabasen. För att säkerställa att en ändring av en uppgift om identitet i folk- bokföringen eller den centrala utlänningsdatabasen får genomslag i ett identitetsindex anser vi att en uppdatering alltid bör göras i dessa fall. Att överlåta till Skatteverket och Migrationsverket att i det en- skilda fallet ta ställning till om en uppdatering bör göras skulle med- föra en risk för att uppgifterna i ett index inte kommer att stämma överens med verkliga förhållanden på det sätt vi redogjort för ovan. SOU 2026:55 Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex 14.3.3 Särskilt om sekretessmarkering Vår bedömning När Skatteverket för in eller tar bort en sekretessmarkering för en person i folkbokföringen bör myndigheten uppdatera ett identi- tetsindex på motsvarande sätt. I avsnitt 13.2.2 har vi föreslagit att en markering bör göras i identitets- indexet när en identitetsnyckel skapas, om det i folkbokföringen finns en sekretessmarkering för individen i fråga. På samma sätt som när identitetsuppgifter ändras i folkbokföringen anser vi att det är av vikt att en sekretessmarkering återspeglas i ett index. Både när en sådan markering förs in i folkbokföringen och när den even- tuellt tas bort, bör det alltså medföra en motsvarande uppdatering i ett index, på samma sätt som görs i SPAR. Det är endast Skatteverket som kan registrera en sekretessmarkering i folkbokföringen. För att säkerställa att en ändring av en sekretessmarkering i folkbokförings- databasen får genomslag i identitetsindexet anser vi att en uppdatering alltid bör göras i dessa fall. Att överlåta till Skatteverket att besluta i det enskilda fallet om en uppdatering bör göras skulle medföra en risk för att uppgifter om namn i ett identitetsindex felaktigt lämnas ut, eller att de inte görs tillgängliga trots att en sekretessmarkering har tagits bort i folkbokföringen. 14.3.4 Person- och samordningsnummer Vår bedömning En uppgift om person- eller samordningsnummer i ett identitets- index bör uppdateras av Skatteverket när myndigheten ändrar en sådan uppgift i folkbokföringen. Person- och samordningsnummer är i likhet med identitetsuppgifter av central betydelse i den svenska identitetsförvaltningen och för att den enskilde ska kunna ta del av olika funktioner i samhället. Vad vi anfört i föregående avsnitt om hur identitetsuppgifter i folkbok- föringen förmedlas till Navet och till SPAR har enligt vår bedömning Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex SOU 2026:55 bäring även på en identitetsbeteckning. Vi anser därför att de verkliga förhållanden som uppgifter i ett identitetsindex om person- och sam- ordningsnummer ska återspegla utgörs av motsvarande uppgifter i folkbokföringen. En identitetsbeteckning riskerar därför att vara inaktuell, och därmed oriktig, först efter det att en ändring gjorts i folkbokföringen. Ett personnummer är unikt och följer normalt samma individ under hela livet. Det ändras inte om någon till exempel flyttar utom- lands och registreras som utflyttad. Ett samordningsnummer ersätts däremot av ett personnummer om personen folkbokförs i Sverige. Under vissa förutsättningar – om födelsetiden ändras eller en person byter juridiskt kön – kan ett person- eller samordningsnummer också behöva ändras, men då endast efter ansökan från den enskilde och beslut av Skatteverket. Att en uppgift om födelsetid eventuellt ändras inom ramen för ett ärende hos Migrationsverket eller hos en annan myndighet innebär inte att ett person- eller samordningsnummer ändras per automatik. I stället kan en skyldighet att underrätta Skatte- verket om detta uppkomma enligt 32 c § folkbokföringslagen. Det är då Skatteverket som ska ändra uppgifterna i folkbokföringsverk- samheten. Även om en identitetsbeteckning därmed kan antas ändras endast i få fall bör en ändring av sådana uppgifter i folkbokföringen naturligtvis återspeglas i ett identitetsindex så snart som möjligt. Detta också med hänsyn till att dessa identitetsbeteckningar kan användas som alfanumeriska sökbegrepp för att lokalisera en individ i ett index, eftersom de är unika (se avsnitt 18.3.1). Vi anser mot denna bakgrund att en uppgift om identitetsbeteck- ning bör uppdateras i ett identitetsindex när Skatteverket ändrar sådana uppgifter i folkbokföringsverksamheten, på samma sätt som för identitetsuppgifter. Med ändring avses enligt vår bedömning både att en person tilldelas en ny identitetsbeteckning och att ett befintligt person- eller samordningsnummer ändras. I likhet med vår bedöm- ning i avsnitt 14.3.2 behöver en uppdatering alltid göras av uppgift- erna i ett identitetsindex; det bör alltså inte ankomma på myndigheten själv att avgöra om så ska ske i det enskilda fallet. SOU 2026:55 Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex 14.3.5 Migrationsverkets individnummer Vår bedömning En uppgift om individnummer i ett identitetsindex bör uppdateras av Migrationsverket när myndigheten ändrar en sådan uppgift i den centrala utlänningsdatabasen. När en person för första gången blir aktuell i ett ärende hos Migra- tionsverket skapas ett unikt individnummer (dossiernummer).3 Individnumret förekommer i första hand i ärenden hos Migrations- verket men används även för att identifiera en utlänning i ärenden hos Polismyndigheten och i mål hos domstolarna. Individnumret följer individen i olika ärenden hos Migrationsverket och ändras, enligt den information vi fått av företrädare för myndigheten, normalt sett inte. Individnumret har visserligen inte samma spridning i samhället som uppgifter om identitet eller person- och samordningsnummer, men kan på samma sätt som en sådan identitetsbeteckning få betyd- else för att identifiera en utlänning i olika sammanhang. Ett individ- nummer bör enligt vår bedömning också att kunna användas som ett alfanumeriskt sökbegrepp för att lokalisera en individ i ett identi- tetsindex, eftersom det är unikt (se avsnitt 18.3.1). Individnumret används, som sagt, framför allt i Migrationsverkets verksamhet. Det är denna myndighet som eventuellt beslutar om en ändring av en sådan uppgift. Ändringen görs då i den centrala ut- länningsdatabasen och det är från detta register som uppgiften hämtas av andra system och myndigheter. Vi anser med hänsyn till detta att det verkliga förhållande som en uppgift om individnummer för en viss individ i ett identitetsindex ska spegla är motsvarande uppgift i den centrala utlänningsdatabasen. För att kunna hålla en uppgift om individnummer i ett index aktuell anser vi därför att en uppdatering bör göras av Migrationsverket när myndigheten ändrar en sådan upp- gift i den centrala utlänningsdatabasen. I likhet med vad som anförts angående identitetsuppgifter för personer med en identitetsbeteck- ning i avsnitt 14.3.2 innebär detta att samma myndighet kommer att ansvara för att uppdatera uppgifter om individnummer både i den centrala utlänningsdatabasen och i ett index. Härigenom motverkas att eventuella felaktigheter uppstår av misstag eller att en uppdater- 3 Säkerhetsskyddslagen – ytterligare kompletteringar, SOU 2025:42, s. 241. Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex SOU 2026:55 ing faller bort. Att samma myndighet ansvarar för ändringen respek- tive uppdateringen har även effektivitetsfördelar. Omständigheter som talar i annan riktning än att en uppdatering alltid bör ske när en ändring görs i den centrala utlänningsdatabasen har inte kommit fram. 14.3.6 Ansiktsbild och biometriska uppgifter Vår bedömning Ansiktsbild och biometriska uppgifter som tagits fram ur den bör uppdateras i ett identitetsindex av Polismyndigheten, Migrations- verket och Skatteverket i samma ärenden som en identitetsnyckel hade kunnat skapas. Ett identitetsindex syftar till att olika aktörer ska kunna använda bio- metriska uppgifter för att verifiera identitet i större utsträckning än vad som är möjligt i dag. Som vi anfört i avsnitt 14.3.1 kan ansikts- bilder och biometriska uppgifter behöva uppdateras med vissa inter- vall, både för vuxna och barn. De verkliga förhållanden som sådana uppgifter ska återspegla är, enligt vår bedömning, de fysiska känne- tecken som den individ som uppgifterna är kopplade till i ett identi- tetsindex har vid ett givet tillfälle. Om exempelvis ansiktsbilden för en viss individ föreställer ett yngre barn men personen vid verifierings- tillfället är vuxen, kan uppgiften svårligen anses spegla de verkliga förhållandena, varken i objektiv mening eller sett i ljuset av det ända- mål för vilket den behandlas. Detsamma gäller vid sådana förhållanden för biometriska uppgifter som tagits fram ur ansiktsbilden och lagrats i ett identitetsindex. Till skillnad från vad som gäller för de alfanumeriska uppgifter som vi redogjort för i avsnitt 14.3.2–14.3.5 är det inte möjligt att knyta tidpunkten för när en viss ansiktsbild eller biometrisk upp- gift som behandlas i ett identitetsindex blir inaktuell till någon viss objektiv åtgärd. Med hänsyn till att en viss persons fysiska känne- tecken normalt kan förändras över tid blir det i stället fråga om att kunna bestämma ett lämpligt, generellt, intervall som så långt som möjligt säkerställer att uppgifterna vid varje givet tillfälle är att be- trakta som riktiga. Det bör understrykas att endast den omständig- SOU 2026:55 Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex heten att en persons fysiska kännetecken förändras inte nödvändigt- vis innebär att de biometriska uppgifterna inte kan användas för att verifiera identitet, vilket alltså talar för att de alltjämt skulle vara riktiga i den mening som avses i artikel 5.1 d i dataskyddsförord- ningen. I detta sammanhang bör särskilt beaktas att utgångspunkten vid behandling av personuppgifter – och särskilt känsliga sådana – är att behandling endast ska ske i den utsträckning som är nödvändig. Även med hänsyn till detta anser vi att det är av central vikt för att ett identitetsindex ska fylla sitt syfte att det vid varje givet tillfälle finns ett så uppdaterat biometriskt jämförelsematerial som möjligt. Som vi återkommer till nedan anser vi också att uppdateringen bör ske i samband med att biometriska underlag tas upp av annan anled- ning; en ytterligare upptagning ska alltså inte krävas för att uppdatera ett index. Frågan är alltså med vilka intervall en uppdatering av den ansikts- bild och de biometriska uppgifter som är lagrade i ett identitetsindex bör ske, för att upprätthålla principen om riktighet men utan att sådana uppgifter behandlas i onödan. Vi gör följande överväganden. Möjliga intervall När det gäller ansiktsbilder är bedömningen av hur ofta de bör upp- dateras till stor del knuten till åldern på individen. En ansiktsbild och de biometriska uppgifter som tagits fram ur den anses kunna ge tillräckligt tillförlitligt underlag för jämförelse för en vuxen under cirka tio år. Den fysiska utvecklingen som särskilt yngre barn genom- går gör däremot att en lagrad ansiktsbild efter kort tid blir inaktuell. Som generell riktlinje över hur ofta barns ansiktsbilder behöver uppdateras på grund av fysiska ändringar eller åldrande har sagts att det för närvarande för spädbarn behöver ske efter veckor, för barn efter två år och för ungdomar efter fem år.4 I förarbetena till 3 § passlagen (1978:302) bedömdes en giltighetstid om tre år för pass till barn som inte fyllt tolv år innebära att problemet med att barns utseende förändras i förhållande till fotografiet i passet minskar.5 Enligt vår bedömning bör endast barn som har fyllt sex år omfattas av den personkrets som kan ingå i ett identitetsindex. Med hänsyn 4 Publikation från IOM UN Migration – Legal Identity Unit, Introduction to Biometrics, s. 26. 5 Åtgärder mot missbruk av svenska pass, prop. 2015/16:81, s. 20 f. Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex SOU 2026:55 till yngre personers begränsade rättshandlingsförmåga kan det dock med fog antas att det främst är ungdomar som kommer att behöva verifiera sin identitet mot ett identitetsindex (se avsnitt 12.4.1). Mot denna bakgrund kan vi konstatera att lämpliga intervall för en ansiktsbild och de biometriska uppgifter som tagits fram ur den skulle kunna vara allt mellan tre och tio år, utan att tillförlitligheten i dem som jämförelsematerial går förlorad. Ett intervall om tio år framstår däremot som alltför stort; bland annat i förslag om ett statligt identitetskort anfördes att en begränsning av giltighetstiden för en sådan handling till fem år är av stor betydelse ur ett säkerhetsper- spektiv, eftersom innehavarens utseende inte hinner förändras i så stor utsträckning under giltighetstiden.6 Vi delar denna bedömning. Vi anser därför att en generell utgångspunkt för när en ansiktsbild och de biometriska uppgifterna som tagits fram ur den bör upp- dateras i ett identitetsindex är ett intervall om cirka tre till fem år. Detta bör säkerställa att de är riktiga och ändamålsenliga. Begränsning till vissa ärenden och vissa myndigheter Nästa fråga är vid vilka konkreta situationer som en uppdatering av ansiktsbild och biometriska uppgifter bör göras. En uppdatering av uppgifterna förutsätter att biometriska underlag har tagits upp. I kapi- tel 7 har vi redogjort för olika ärendeslag där biometriska underlag kan tas upp av Migrationsverket, Polismyndigheten och Skatteverket och i kapitel 13 har vi övervägt i vilka ärendeslag en identitetsnyckel bör kunna skapas. Som vi återkommer till i kapitel 18 och 21 bör bio- metriska underlag också få tas upp för att, genom en jämförelse mot ett identitetsindex, kunna verifiera identitet eller identifiera någon. Det skulle därför kunna övervägas att föreslå att ansiktsbilden och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur den uppdateras vid varje sådant tillfälle. Vi anser emellertid att detta inte bör övervägas. För det första skulle en sådan ordning medföra att uppdateringar riskerar att ske med en frekvens som inte är nödvändig, vilket belastar systemet och de myndigheter som uppdaterar uppgifterna. Det står inte heller i överensstämmelse med principen om uppgiftsminimering i artikel 5.1 c i dataskyddsförordningen. Vidare måste kvaliteten på de biometriska underlag som tas upp och därmed de uppgifter som 6 Ett säkert statligt ID-kort – med e-legitimation, SOU 2019:14, s. 227. SOU 2026:55 Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex ska ersätta de som finns lagrade i ett identitetsindex garanteras. Detta talar enligt vår mening tydligt för att begränsa vid vilka tillfällen dessa uppgifter bör kunna uppdateras. För det fall upptagningen inte är tillräckligt bra i ett visst fall när identiteten ska verifieras medför det eventuellt att verifieringen misslyckas. Nivån för när underlaget är tillräckligt bra för att genomföra en verifiering och när det är av till- räcklig kvalitet för att lagras som nytt jämförelsematerial i ett index kan dock antas skilja sig. I kapitel 21 bedömer vi att en bred krets av myndigheter bör få använda ett identitetsindex, bland annat genom biometrisk verifiering av identitet. Dessa aktörer har inte tillgång till samma tekniska utrustning eller samma erfarenhet av att bedöma kvalitet i biometriska underlag som de myndigheter som ansvarar för att etablera en grundidentitet, det vill säga Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket. Vi anser mot denna bakgrund att ansvaret för att uppdatera biometriska underlag och biometriska uppgifter i ett identitetsindex bör vila endast på sistnämnda myndig- heter. Det är som vi ser det inte heller lämpligt ur dataskyddshänseende att ge en relativt bred krets av myndigheter sådan tillgång till känsliga personuppgifter som behövs för att kunna uppdatera biometriska underlag och biometriska uppgifter (se kapitel 18 och 21 angående hur ett index bör kunna användas). I avsnitt 13.4.2 har vi bedömt att utlandsmyndigheterna inte bör kunna skapa en identitetsnyckel. De bör därför inte heller kunna uppdatera biometriska underlag och uppgifter i ett index. Det ovan anförda begränsar de situationer när en uppdatering kan göras till Polismyndighetens, Migrationsverkets och Skatteverkets verksamhetsområden. Vi anser vidare att tidpunkten för när ansikts- bild och biometriska uppgifter ska uppdateras bör begränsas till vissa ärendeslag som dessa myndigheter handlägger, nämligen de där en identitetsnyckel – enligt våra bedömningar i kapitel 13 – hade kunnat skapas för en person som inte förekommer i ett identitetsindex. På detta sätt främjas effektivt att de uppgifter som ska användas för upp- dateringen är av tillräcklig kvalitet och att de tagits upp i samma ordning som vid skapandet av en identitetsnyckel, vilket även kan ha tekniska fördelar. Vi anser därmed att ansiktsbild och biometriska uppgifter inte bör kunna uppdateras i ett index i andra situationer där biometriska underlag tas upp, exempelvis vid en gränskontroll. Vi hänvisar i denna del till de överväganden vi gjort i avsnitt 13.3.9. Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex SOU 2026:55 Vi kan konstatera att de intervaller om cirka tre till fem år som vi nämnt ovan anknyter relativt väl till de giltighetstider som gäller för pass och för det statliga identitetskort som har föreslagits; giltig- hetstiderna för pass är – enligt 3 § andra stycket passlagen – fem år för personer som har fyllt tolv år och tre år för yngre personer. Det statliga identitetskortet föreslås få en giltighetstid om fem år, eller om sökanden inte har fyllt tolv år, tre år.7 För de personkategorier som kan och ska kunna ansöka om nämnda handlingar kommer en uppdatering av ansiktsbild och biometriska uppgifter därmed att kunna göras inom intervall om tre till fem år. Det rör sig enligt vår bedömning om merparten av de personer som bör kunna omfattas av ett index. Om den enskilde väljer att vänta längre – exempelvis för att han eller hon under en längre tid inte har behov av pass – riskerar uppgifterna att förlora sin aktualitet. Det bör emellertid understrykas att detta inte automatiskt innebär att de inte är riktiga i den mening som avses i artikel 5.1 d i dataskyddsförordningen. De kan mycket väl återspegla de verkliga förhållandena trots att en längre tid har gått, särskilt för vuxna personer. Vi anser inte att det bör övervägas att föreslå någon skyldighet för den som är registrerad i ett identitetsindex att inleda ett ärende vid viss tidpunkt, endast i syfte att ge förutsättningar för att uppdatera ansiktsbilden och de biometriska uppgifterna. Det kan också ifrågasättas om det i prak- tiken alls finns ett behov av en sådan skyldighet, i vart fall för svenska medborgare. Detta med hänsyn till att innehav av pass eller en annan giltig identitetshandling får anses vara av central betydelse för att en individ överhuvudtaget ska kunna delta i det vardagliga livet i Sverige. Detta talar som vi ser det mycket starkt mot att en person medvetet skulle avstå från att ansöka om eller förnya ett pass eller en identitetshandling endast i syfte att ansiktsbilden och biometriska uppgifter i ett identitetsindex inte ska kunna uppdateras. För personer som vistas i landet med ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd kan en uppdatering komma att ske med kortare intervall, beroende på tillståndets längd, i samband med att ett nytt uppehålls- tillståndskort utfärdas. För den med permanent uppehållstillstånd är giltighetstiden för uppehållstillståndskortet tre år, enligt bestäm- melsen i 4 kap. 22 a § utlänningsförordningen (2006:97). Det innebär att ansiktsbilden och biometriska uppgifter även för personer som tillhör dessa personkategorier kan komma att uppdateras i ett identi- 7 Promemorian Ett statligt identitetskort, Ju2026/01595, s. 68. SOU 2026:55 Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex tetsindex med de intervaller som vi ovan har bedömt som lämpliga. Att uppdatering kan ske med kortare intervall för de som har tids- begränsade uppehållstillstånd – i dag vanligtvis tretton månader eller två år – innebär enligt vår bedömning inte att uppgifterna behandlas i onödan på ett sätt som riskerar att hamna i konflikt med dataskydds- förordningen. Vi kan här konstatera att för personer som vistas i Sverige med uppehållsrätt och som är registrerade i ett identitetsindex kan det antas att ansiktsbild och biometriska uppgifter inte kommer att upp- dateras med samma intervall som för ovan nämnda personkategorier. De kan för det första inte få ett svenskt pass utfärdat och har ett mindre behov än svenska medborgare och tredjelandsmedborgare som är folkbokförda i landet av att ansöka om ett identitetskort som utfärdas av svenska myndigheter, eftersom de sannolikt har en god- tagbar identitetshandling utfärdad av en annan medlemsstat. De har normalt sett inte heller uppehållstillstånd och därmed inte ett uppe- hållstillståndskort, som kan behöva förnyas. Vi anser visserligen att det kan vara en brist att ansiktsbild och biometriska uppgifter för personer som vistas i Sverige med stöd av uppehållsrätt inte kan antas komma att uppdateras med samma intervall som för övriga person- kategorier. Det bör emellertid understrykas att endast den omständig- heten att uppgifterna inte uppdateras med ett visst intervall inte behöver innebära att de har förlorat sin aktualitet och därmed inte längre är riktiga, utifrån det ändamål för vilket de behandlas. Vi anser därför att det saknas grund för att föreslå en särskild, separat ordning som endast syftar till att kunna uppdatera ansiktsbild och biometriska uppgifter för personer med uppehållsrätt. Med hänsyn till att uppe- hållsrätten dessutom kan upphöra utan något formligt beslut, och så att säga existerar vid varje given tidpunkt, kan det även medföra problem att bedöma om en viss person tillhör denna personkrets. Ärenden om svenskt medborgarskap och ärenden i folkbokförings- verksamheten är inte av det slag att den enskilde kan antas inleda ett sådant ärende mer än vid ett eller enstaka tillfällen. Dessa ärenden kan därför generellt sett inte antas bidra till att uppgifter uppdateras med de regelbundna intervaller som vi förespråkar. Något som talar mot att ansiktsbilden och de biometriska uppgifterna ska kunna upp- dateras även i de ärendeslagen, exempelvis vid en ändring av identitets- uppgift i folkbokföringen som föregås av en identitetskontroll och upptagning av biometriska underlag, har enligt vår bedömning dock Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex SOU 2026:55 inte kommit fram. Även i dessa ärenden bör en uppdatering därför kunna ske. Sammanfattning Vi anser alltså att en ansiktsbild och biometriska uppgifter bör upp- dateras av Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket när biometriska underlag tas upp i ett sådant ärende där en identitets- nyckel hade kunnat skapas (se kapitel 13). Vilken myndighet som kommer att vara ansvarig i det enskilda fallet beror på ärendeslaget. I likhet med uppdatering av identitetsuppgifter anser vi att en upp- datering alltid bör ske i ett identitetsindex när biometriska underlag tas upp i dessa situationer. Det ska alltså inte göras någon bedömning av om de biometriska underlagen och de uppgifter som tas fram ur dem i det enskilda fallet är ”bättre” än de som sedan tidigare behandlas i ett index. När det gäller ansiktsbild skulle det kräva en subjektiv bedömning av en handläggare. Det kan leda till informationskonflikter samt godtycklighet och osäkerhet i tillämpningen. Frågan om de biometriska underlagen är av tillräcklig kvalitet för att ersätta de redan lagrade får i stället avgöras av den programvara som används för att ta upp dem, och lösas på annat sätt än genom lagstiftning. Med hänsyn till detta och till de intervall som vi anser att ansikts- bild och biometriska uppgifter bör kunna uppdateras med bedömer vi att dessa uppgifter, vid ett givet tillfälle då en verifiering eller en identifiering kan komma att göras mot ett identitetsindex, kommer att återspegla de verkliga förhållandena och därmed vara riktiga på det sätt som avses i artikel 5.1 d i dataskyddsförordningen. 14.3.7 Kontroller när en uppgift ska uppdateras När en uppgift i ett identitetsindex uppdateras i syfte att den ska vara aktuell, i de situationer som vi redogjort för i avsnitt 14.3.2–14.3.6, måste den myndighet som gör uppdateringen förvissa sig om att uppdateringen görs för rätt individ. I annat fall kommer uppgiften inte att vara riktig i den mening som avses i artikel 5.1 d i dataskydds- förordningen. Tillförlitligheten till ett index riskerar även att snabbt påverkas negativt. Rätt individ måste alltså lokaliseras i indexet. I de situationer som beskrivits i avsnitt 14.3.2–14.3.6 får en jämförelse SOU 2026:55 Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex ske mellan de uppgifter som är knutna till en viss identitetsnyckel och andra uppgifter som är tillgängliga i det enskilda fallet, det vill säga en verifiering av identiteten. Det är emellertid inte fråga om att i första hand få svar på frågan Är en viss person den som han eller hon utger sig för att vara? utan verifieringen syftar i dessa situationer till att kontrollera att rätt individ (identitetsnyckel) har lokaliserats. Det innebär att en verifiering inte, endast, kan ske genom att jämföra uppgifter i en identitetshandling som den enskilde överlämnar med underlag som har tagits upp från innehavaren, utan en kontroll be- höver göras mot identitetsindexet. Hur kontrollen sker beror på om- ständigheterna i det enskilda fallet. Om biometriska underlag har tagits upp – exempelvis vid en an- sökan om pass eller medborgarskap – bör biometrisk verifiering mot identitetsindexet användas i första hand, eftersom tillförlitligheten i en sådan verifiering är mycket hög; genom att en biometrisk verifi- ering görs kan det enligt vår bedömning i princip uteslutas att upp- gifter uppdateras för en annan individ än den som är aktuell i det ärende som föranlett att en uppgift behöver uppdateras. Om bio- metriska underlag däremot inte är tillgängliga får verifieringen ske på annat sätt. Om exempelvis en uppgift om identiteten behöver uppdateras av Skatteverket som en följd av att någon har bytt efter- namn (se avsnitt 14.3.2), kan verifieringen i praktiken gå till så att en identitetsnyckel lokaliseras i ett identitetsindex med hjälp av personnumret för den enskilde, varefter en jämförelse görs mellan de identitetsuppgifter som är kopplade till den individ som på detta sätt har lokaliserats och de som finns i folkbokföringen och i ärendet. Om en ansiktsbild finns tillgänglig för myndigheten, exempelvis i Migrationsverkets dossier i samband med att födelsetid för en person ändras i centrala utlänningsdatabasen, kan denna jämföras med den som finns lagrad i ett identitetsindex, för att främja tillförlitligheten i kontrollen. Eftersom ett identitetsindex, enligt våra överväganden i kapitel 21, bör kunna användas för att verifiera identitet med grund i biometriska uppgifter i många fler situationer än vad som är möjligt i dag skulle det kunna övervägas en skyldighet att lämna biometriska underlag i syfte att verifiera identiteten i samtliga situationer då uppgifter i ett identitetsindex behöver uppdateras på det sätt som framgår av av- snitt 14.3.2–14.3.6. En sådan skyldighet skulle emellertid kunna ut- göra ett oproportionerligt intrång i rätten till skydd för privatlivet Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex SOU 2026:55 enligt artikel 8.1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänsk- liga rättigheterna, Europakonventionen. Detta skydd inbegriper i vissa fall en rätt till skydd mot att bli fotograferad. Vidare skulle ett generellt krav om att lämna biometriska underlag kunna innebära ett krav även på att personen inställer sig personligen, vilket kan upp- levas som praktiskt betungande för både den enskilde och myndig- heten i fråga. Vid en sammantagen bedömning anser vi att det inte generellt bör krävas att biometrisk verifiering används för att lokali- sera rätt identitetsnyckel i ett identitetsindex, när en uppgift ska uppdateras i syfte att bibehålla dess aktualitet. Det ovan anförda kan ge intryck av att det kan vara problematiskt för en myndighet att förvissa sig om att rätt individs uppgifter upp- dateras i de situationer som framgår av avsnitt 14.3.2–14.3.6. Vår be- dömning är att så normalt sett inte är fallet. Det kan med fog antas att myndigheten har vidtagit nödvändiga utredningsåtgärder för att kontrollera identiteten på individen i det ärende som föranleder att en viss uppgift i ett identitetsindex behöver uppdateras. I samband med detta bör det även finnas möjlighet att ta fram andra relevanta uppgifter som identitetsbeteckning och identitetsnyckel. Redan i detta skede kan en verifiering mot indexet alltså ha gjorts, med tillämpning av någon av de metoder som vi redogjort för ovan. Huruvida rätt individ har lokaliserats ankommer på den myndighet som ska upp- datera en uppgift att ta ställning till. Nedan beskrivs några typsitua- tioner. 1. Migrationsverket anser att födelsetid för en viss individ som har ansökt om uppehållstillstånd behöver uppdateras, efter att ny information har kommit fram. Individnumret som sökanden har tilldelats är känt för myndigheten och det kan användas för att lokalisera individen i ett identitetsindex. Uppgift om personens identitetsnyckel kan också finnas i den dossier som finns upplagd för honom eller henne hos Migrationsverket. En jämförelse av ansiktsbilden som är lagrad för individen kan därefter göras mot den som finns i Migrationsverkets dossier. I detta sammanhang kan vi även notera att förslag har lämnats i regeringens proposi- tion Stärkt återvändandeverksamhet om att Migrationsverket, vid en muntlig utredning av rätten till uppehållstillstånd, ska få ta upp biometriska underlag om identiteten inte kan klarläggas på annat SOU 2026:55 Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex sätt.8 I så fall kan en biometrisk verifiering mot identitetsindexet göras i sådana situationer. 2. Skatteverket ändrar uppgift om namn i folkbokföringsverksam- heten och denna uppgift ska därför uppdateras även i ett identitets- index. Det kan antas att myndigheten har utrett vilken person som ändringen i folkbokföringen avser och därmed även har tillgång till dennes person- eller samordningsnummer. Identitetsbeteck- ningen kan användas för att lokalisera individen i ett index. En jämförelse kan då göras mellan de identitetsuppgifterna som är kopplade till individen och de som finns i ärendet, vilken utgör den påstådda identiteten, för att verifiera identiteten. Om en identitetskontroll enligt bestämmelserna i 26 a–c §§ folkbok- föringslagen har föregått ändringen av identitetsuppgifter kan en biometrisk verifiering också användas. 3. En ansiktsbild behöver uppdateras vid en ansökan om pass hos Polismyndigheten. Den ansiktsbild som tagits upp med stöd av

3 § Om det inte har kommit fram omständigheter som talar mot det får en myndighet förelägga den som inte har följt en begäran enligt 2 § första stycket 1, och som har inlett ärendet, att göra en handling tillgänglig och låta myndigheten ta fingeravtryck och ansikts- bild, för att en biometrisk verifiering av identitet ska kunna genom- föras. I föreläggandet ska det anges vad följden av att det inte följs kan bli. Överklagande

4 § En biometrisk verifiering får inte genomföras med stöd av lagen i verksamhet som en sådan behörig myndighet som avses i brotts- datalagen (2018:1177) utför i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Definitioner

5 § tryckfrihetsförordningen – ska riksdagen och beslutande kom- munala församlingar jämställas med myndigheter vid tillämpningen av lagen. Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter ska, enligt 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen, gälla även handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner och regioner utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana bolag, föreningar och stiftelser ska vid tillämpningen av lagen jämställas med myndigheter. Det anges i bestämmelsens andra stycke när kommuner och regioner ska anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande. Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter ska i tillämpliga delar också gälla handlingar hos de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen, om handlingarna hör till den verksamhet som nämns där. Detta framgår av 2 kap. 4 § offentlighets- och sekretess- lagen. Dessa organ ska, vid tillämpningen av lagen, jämställas med myndigheter. I bilagan finns bland annat arbetslöshetskassorna vad gäller verksamheten med prövning av ärenden enligt lagen om arbets- 9 Se 1 kap. 8 § regeringsformen och kommentaren till denna bestämmelse i Grundlagarna, RF, SO och RO, Holmberg, Stjernquist, Isberg, Eliason och Regner, JUNO Version 3 A, 2019-07-03. Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 löshetsförsäkring och av ärenden om medlemsavgift för arbetslös medlem. Vi har ovan kommit fram till att statliga och kommunala myndig- heter bör ha en möjlighet att biometriskt verifiera identitet mot ett identitetsindex eller mot handlingar. Fråga är om andra aktörer – på liknande sätt som i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen – bör jämställas med myndigheter vid användningen av ett sådant system för att säkert verifiera identitet. En grundläggande fråga i detta sammanhang är vilket behov av att kunna verifiera iden- titet biometriskt dessa aktörer kan anses ha. Att riksdagen och region- och kommunfullmäktige jämställs med myndigheter vid tillämpningen av tryckfrihetsförordningen och offent- lighets- och sekretesslagen grundar sig i det insynsintresse som finns för dessa aktörer. De kan däremot sällan antas komma i kontakt med personer vars identitet behöver verifieras och har, så vitt vi kan be- döma, därmed ett begränsat behov av att kunna biometriskt verifiera identitet mot ett index eller mot handlingar; till exempel får kommun- fullmäktige vanligen ta del av det beslutsunderlag som en myndighet inom kommunen, till exempel en socialnämnd, har tagit fram. Ett eventuellt behov av biometrisk verifiering av identitet för kommunen kan därmed tillgodoses på annat sätt än genom att kommunfullmäktige genomför en sådan kontroll. Motsvarande får anses gälla för riksdag och regionfullmäktige. Riksdagen och beslutande kommunala försam- lingar bör enligt vår bedömning därmed inte jämställas med myndig- heter vid tillämpning av ett system för att biometriskt verifiera iden- titet mot ett identitetsindex eller mot handlingar. När det gäller statliga bolag, föreningar och stiftelser jämställs de inte med myndigheter vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen. Det gör däremot bolag, föreningar och stiftelser där kommuner och regioner utövar ett rättsligt bestämmande inflytande, enligt 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Det handlar alltså om privaträttsliga subjekt. Även i det här avseendet är det insyns- intresset i dessa aktörers verksamhet som motiverar att de jämställs med myndigheter.10 Vi kan inte se att det är möjligt att inom ramen för denna utredning kartlägga och ta ställning till om det finns ett tydligt behov för dessa aktörer att kunna verifiera identitet biomet- riskt. Det finns därför enligt vår mening inte anledning att jämställa 10 Handlingsoffentlighet hos kommunala företag, prop. 1993/94:48, s. 16 ff. SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering dem med myndigheter vid tillämpning av ett system för att biometriskt verifiera identitet mot ett identitetsindex eller mot handlingar. De organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen är privaträttsliga subjekt. Det är vanligtvis fråga om organ som anför- trotts att fördela allmänna medel eller tilldelats andra myndighets- utövningsuppgifter, vilket är anledningen till att lagstiftaren har bedömt att de ska omfattas av handlingsoffentligheten, i den mån handlingar hos organet hör till den verksamhet som specificeras i bilagan.11 Det är enligt vår mening inte lämpligt att, i ett regelverk avseende ett system för att biometriskt verifiera identitet mot antingen ett identitetsindex eller mot handlingar, ange att organen i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen ska jämställas med myndigheter vid tillämpning av regelverket. Justeringar av organ och verksamheter i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen skulle i sådant fall få direkt genomslag i det regelverk vi överväger. På samma sätt som gäller för ovan nämnda organ syftar bilagan till att upprätthålla offentlig- hetsprincipen och tillgodose insynsbehovet i vissa organs verksamhet. Vid justeringar i bilagan bör hänsyn inte behöva tas till annat än just insynsbehovet; eventuella konsekvenser vad gäller användningen av ett eventuellt system för att biometriskt verifiera identitet bör då inte behöva beaktas. Med hänsyn till dessa omständigheter anser vi att de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen inte bör jämställas med myndigheter vid tillämpning av ett system för att biometriskt verifiera identitet mot ett identitetsindex eller mot handlingar. Kretsen av myndigheter bör inte initialt inskränkas I detta sammanhang kan det övervägas om det finns skäl att på något sätt särskilt avgränsa den krets av myndigheter som vi ovan bedömt bör få möjlighet att biometriskt verifiera identitet mot ett identitets- index eller mot handlingar. Det finns ett stort antal myndigheter i Sverige och alla har inte samma faktiska behov av att kunna genomföra en biometrisk verifiering av identitet i sin verksamhet. Detta kan särskilt antas gälla för myndigheter som handlägger få ärenden som rör enskilda. Exempelvis kan myndigheter som Riksrevisionen, Kemi- kalieinspektionen och Medlingsinstitutet sällan antas behöva verifiera 11 Regeringens prop. 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m., s. 148 ff. Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 identitet för enskilda personer. Det bör dock understrykas att detta endast är ett antagande om ett generellt behov, vilket inte behöver utesluta att även nämnda myndigheter i det enskilda fallet kan ha ett behov av att kunna biometriskt verifiera identitet för en person som man möter inom ramen för handläggningen av ett visst ärende eller i något annat sammanhang. I betänkandet Ett säkert statligt ID- kort – med e-legitimation anfördes, i samband med överväganden om krav på identifiering med statliga fysiska identitetshandlingar skulle föreslås på olika områden, bland annat följande. Att införa krav på identifiering genom uppvisande av en statlig fysisk identitetshandling på områden där det inte i dag finns någon reglering om hur identitetskontrollen ska gå till skulle dessutom innebära att kon- sekvenserna på varje område behöver övervägas mer noggrant än vad det finns utrymme till inom ramen för denna utredning. Det rör sig om vitt skilda områden vilket innebär att olika överväganden behöver göras för varje område.12 En möjlighet för myndigheter att biometriskt verifiera identitet mot ett index eller mot handlingar kan kräva samma typ av överväganden, vilket talar för att på något sätt, åtminstone initialt, begränsa kretsen av myndigheter som bör kunna omfattas av en sådan eventuell möjlig- het. Att verifiering av identitet med hjälp av biometriska uppgifter innebär behandling av känsliga personuppgifter och medför ett visst intrång i den personliga integriteten (se avsnitt 21.7.2) talar i samma riktning. Samtidigt kan vi konstatera att vårt uppdrag uttryckligen tar sikte på att lämna förslag som breddar möjligheterna till säkrare verifiering av identitet, med hjälp av biometriska uppgifter. Utgångs- punkten bör därför vara att ingen inskränkning bör göras. Det är enligt vår mening inte heller möjligt att inom ramen för denna utred- ning ta ställning till de faktiska behoven och förutsättningarna för samtliga myndigheter och lämna förslag som pekar ut vissa särskilt angivna myndigheter, utan att en sådan uppräkning riskerar att fram- stå som godtycklig. Det skulle också kunna uppfattas som att en säker kontroll av identitet inte bör tillämpas eller prioriteras hos de myndigheter som inte pekas ut. Ett alternativ skulle kunna vara att ge regeringen bemyndigande att i förordning – efter nödvändiga överväganden avseende den en- skilda myndighetens behov och förutsättningar att genomföra identi- tetskontroller – närmare peka ut vilka myndigheter som bör få möj- 12 SOU 2019:14, s. 195. SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering lighet att biometriskt verifiera identitet mot ett identitetsindex eller mot handlingar. På detta sätt skulle ”behöriga” myndigheter pekas ut, vilket också ligger i linje med den begreppsapparat som används i bland annat EU:s id-kortsförordning. En ordning som innebär att kretsen av myndigheter måste utökas efterhand har emellertid den nackdelen att det kan komma att dröja innan myndigheter med ett konkret behov faktiskt kan utnyttja en utökad möjlighet till biometrisk verifiering av identitet. Det framstår vidare som lämpligt att frågan om hur en viss myndighet bör hantera identitetskontroller inom ramen för sin specifika verksamhet hanteras och regleras på myndig- hetsnivå, genom myndighetsinterna föreskrifter eller riktlinjer, som är utformade på ett för verksamheten ändamålsenligt sätt; i 2017 års ID-kortsutredning anfördes – i fråga om de myndigheter som beta- lar ut olika förmåner från välfärdssystemen – att i de sammanhang en riktig identitetskontroll behöver göras av dem ”utgår vi från att dessa kommer att införa rutiner som stämmer överens med de för- slag vi lämnar och de bedömningar vi gör”.13 Motsvarande kan enligt vår mening antas gälla inom ramen för detta betänkande. Vi anser att det mot denna bakgrund kan ifrågasättas om det, av annan an- ledning än en ökad tydlighet och förutsebarhet, är nödvändigt eller lämpligt att initialt inskränka vilka myndigheter som bör kunna få biometriskt verifiera identitet mot ett index eller mot handlingar. Tillräcklig tydlighet och förutsebarhet kan i stället uppnås genom att myndigheter tar fram nödvändiga, interna, riktlinjer för när bio- metrisk verifiering bör eller ska användas i myndighetens verksamhet. Det är även möjligt för berörda myndigheter att informera om att biometriska identitetskontroller kan komma att användas i verksam- heten, exempelvis genom att detta framgår av myndighetens hemsida eller informationsmaterial som den enskilde kan ta del av i samband med att ett ärende inleds; redan i dag informerar exempelvis Försäk- ringskassan på sin hemsida om hur en ansökan om olika förmåner går till.14 Vid en sammantagen bedömning av det ovan anförda anser vi att kretsen av myndigheter inte bör begränsas. 13 SOU 2019:14, s. 194. 14 Se https://www.forsakringskassan.se/privatperson/studerande/bostadsbidrag-till-unga- under-29-ar, senast besökt den 8 juli 2026. Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 21.3.2 Privata aktörer Vår bedömning Privata aktörer bör, i nuläget, inte omfattas av en ny lag som regle- rar en generell möjlighet att biometriskt verifiera identitet mot ett identitetsindex eller mot handlingar. Vi ska, enligt vårt uppdrag, utvärdera om såväl statliga myndigheter som andra offentliga aktörer och privata aktörer bör omfattas av en möjlighet att använda biometriska uppgifter för en stärkt verifiering av identitet i olika sammanhang. Frågan är därmed om även privata aktörer, exempelvis företag, bör omfattas av en eventuell ny lag som reglerar en generell möjlighet att biometriskt verifiera identitet mot ett identitetsindex eller mot handlingar, i likhet med vad vi kommit fram till avseende myndigheter i föregående avsnitt. Frågan om pri- vata aktörers tillgång till och användning av biometriska uppgifter är som vi ser det nära förknippad med grundläggande rättsstatliga principer, EU-rättsliga och konventionsgrundade krav på skydd för personuppgifter samt nationella krav på rättssäkerhet. Det finns – på de skäl vi redogör för nedan – flera rättsliga och principiella hinder mot att ge privata aktörer en möjlighet att med stöd av lag biometriskt verifiera identitet mot såväl ett identitetsindex som mot handlingar. Privata aktörers behov varierar betydligt Av stor betydelse för den aktuella bedömningen är enligt vår mening att det kan konstateras att det finns ett tydligt behov av att kunna genomföra biometriska verifieringar av identitet. Det kan visserligen antas att även privata aktörer har ett behov av att kunna säkerställa att den person man möter är den som han eller hon utger sig för att vara. Kontroll av identitet kan utgöra ett betydelsefullt led i att mot- verka identitetsmissbruk som kan förekomma vid exempelvis ett köp, eller vid leverans av en vara. För det fall privata aktörer ges ett stöd i lag för att använda biometrisk verifiering mot ett index eller mot handlingar bör det dock vara förbehållet de aktörer som har ett mycket tydligt behov av att verifiera identitet, utifrån arten på den bedrivna verksamheten. Detta med hänsyn till i första hand det ingrepp i den personliga integriteten som biometrisk verifiering innebär (se av- SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering snitt 21.7). Vidare behöver en möjlighet till biometrisk verifiering mot handlingar – som vi redogjort för i avsnitt 21.2 – regleras i lag, och en förutsättning för sådan verifiering är att myndigheten har möjlighet att begära att den enskilde gör handlingen tillgänglig för kontroll. Detsamma gäller om en privat aktör ska få ställa ett sådant krav. Vi kan visserligen inte se något direkt rättsligt hinder mot att ge privata aktörer möjlighet att begära att den enskilde gör en hand- ling tillgänglig för biometrisk verifiering. Ett sådant mandat medför dock en utökad maktställning i förhållande till den person vars iden- titet behöver kontrolleras, och innebär att den enskilde dels behöver göra en handling tillgänglig, dels behöver lämna biometriska under- lag till den privata aktören som kan användas för kontrollen. För myndigheter står det enligt vår mening klart att det finns ett tydligt behov av att kunna biometriskt verifiera identitet framför allt i samband med handläggningen av ett ärende, redan med hänsyn till att en myndighet alltid måste veta vem som är part i ärendet, för att en korrekt bedömning ska kunna göras och för att ett beslut ska kunna fattas avseende rätt person. Identitetsmissbruk kan dock även få stora konsekvenser för privata aktörer, exempelvis vid kreditbedrägerier, som förekommer i stor utsträckning i Sverige. Kostnader som kan uppstå vid identitetsbedrägerier inkluderar direkta ekonomiska för- luster från lån och varor samt direkta kostnader för att reda ut situa- tionen, exempelvis i form av advokatkostnader eller kostnader för att få nya identitetshandlingar utfärdade. Av statistik från Brottsförebyg- gande rådet framgår att antalet anmälda identitetsbedrägerier visser- ligen har minskat kraftigt under senare år, från 27 901 år 2020 till 9 872 år 2024.15 Behovet av att kunna verifiera identitet på ett tillförlit- ligt sätt är enligt vår mening dock fortsatt aktuellt, inte minst med hänsyn till de stora kostnader som bedrägerierna för med sig; av statistik framgår att brottsvinsterna bara från identitetsbedrägerier uppskattades till 516 miljoner kr år 2024. När det gäller behov av veri- fiering av identitet av framgår av svar från en privat aktör på den enkät- undersökning som vi genomfört (se avsnitt 2.3) bland annat följande. 15 Statistik över anmälda brott, hämtat från BRÅ:s hemsida. Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 För medborgare medför ökad användning av biometri för att kontrol- lera identiteten att processer blir enklare, säkrare och mer tillgängliga. För bankerna medför ökad användning av biometri att utvecklingen av digitala banktjänster för både konsumenter och företag blir mer säkra och mer tillgängliga. Verifiering med hjälp av biometriska uppgifter skulle, som vi ser det, kunna vara ett effektivt sätt för många enskilda aktörer att motverka bedrägerier av olika slag där identitetsmissbruk är ett centralt moment. Genom att ge privata aktörer ett stöd i lag för att biometriskt verifi- era identitet mot ett identitetsindex eller mot handlingar skulle dessa kunna skyddas mot ekonomiska förluster förknippade med bedräge- rier, men även privatpersoner kan på detta sätt ges ett bättre skydd mot id-kapning. Att det för privata aktörer som kollektiv skulle finnas ett tydligt behov av att kunna använda biometrisk verifiering, och att en sådan möjlighet endast skulle föra med sig positiva effekter, är dock inte entydigt. I den enkätundersökning som vi genomfört anförde exempelvis en aktör inom försäkringsbranschen att man inte alls ser några positiva konsekvenser av en möjlighet att ta upp biometri, varken i den egna organisationen eller i försäkringsbranschen i stort, och att nuvarande ordning där en försäkringstagares identitet kon- trolleras i samband med ingående av försäkringsavtal – genom att personnummer anges och BankID används för autentisering – är ett fullgott verktyg. Man lyfte även fram att användning av biometri skulle leda till stora kostnader och komplicera handläggning och distribution av produkter på ett sätt som varken är nödvändigt eller motiverat. I slutändan skulle ett sådant system, enligt enkätsvaret, riskera att leda till högre premier för försäkringstagarkollektivet. Dessa faktorer kan, enligt vår mening, inte bortses från och gör sig – i vart fall i fråga om kostnader för enskilda personer – inte gällande på samma sätt för myndigheter. Även med beaktande av det ovan anförda bedömer vi att en stärkt möjlighet för privata aktörer att biometriskt verifiera identitet skulle kunna främja ett skydd mot ekonomiska förluster förknippade med bedrägerier. Privatpersoner skulle på detta sätt ges ett bättre skydd mot id-kapning. Det kan också påpekas att det skulle vara fråga om just en möjlighet – och inte en skyldighet – för privata aktörer att biometriskt verifiera identitet vid behov. Samtidigt är det enligt vår mening svårt att närmare konkretisera vilka behov privata aktörer har, då detta kollektiv är många gånger större än antalet myndigheter, SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering och bedriver verksamhet av synnerligen varierande slag. Antalet myn- digheter är förvisso också stort, men går som vi ser det inte att jäm- föra med antalet privata aktörer i samhället. Även om det faktiska behovet kan antas variera mellan myndigheter har de en betydande möjlighet att genom egna föreskrifter och myndighetsinterna rikt- linjer på ett enhetligt sätt identifiera behov av stärkt identitetskon- troll och anpassa verksamheten utifrån dessa behov. Lagstiftaren och regeringen har också en möjlighet att genom författning, reglerings- brev och andra styrdokument påverka myndigheternas arbete med att motverka identitetsmissbruk som riktar sig mot samhället. En motsvarande styrning är som vi ser det inte möjlig att implementera eller upprätthålla för privata aktörer. Arbetet mot identitetsmissbruk kan på nämnda sätt bedrivas på ett sammanhållet sätt av det offentliga även om enskilda myndigheters behov kan variera, och det kan därför anses finnas ett gemensamt behov på ett annat sätt än hos privata aktörer. Behovet är i fråga om myndigheter, enligt vår mening, också tydligare knutet till ett allmänt intresse av att motverka identitets- missbruk än vad som är fallet för privata aktörer, vars verksamhet många gånger i första hand drivs av ekonomiska intressen. Att öppna upp en möjlighet för samtliga privata aktörer att med stöd av en ny lag biometriskt verifiera identitet mot ett identitetsindex eller mot handlingar riskerar alltså att vila på ett otydligt behov som endast föreligger för en liten del av detta kollektiv. En generell rätt för privata aktörer att biometriskt verifiera identitet riskerar som vi ser det att leda till att sådan verifiering genomförs även i situationer då integritetsintrånget inte är motiverat utifrån den privata aktörens behov, antingen allmänt sett utifrån bedriven verksamhet eller i det enskilda fallet, till exempel för att det handlar om en transaktion av begränsat ekonomiskt värde. Det är enligt vår mening inte heller lämpligt att här peka ut endast vissa branscher eller sektorer; detta skulle kräva överväganden som inte ryms inom vårt uppdrag eller den tidsram vi har till vårt förfogande, och skulle även kunna framstå som godtyckligt, oavsett hur gränsdragningen görs. Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 Krav på tydlighet och förutsebarhet är svåra att upprätthålla Det övergripande ändamålet med den behandling av personuppgifter som behöver utföras vid biometrisk verifiering av identitet mot ett identitetsindex eller mot handlingar är att motverka identitetsmiss- bruk. Regeringen har i propositionen Anpassning av svensk rätt till den reviderade VIS-förordningen bedömt att motverkandet av identitets- bedrägerier utgör ett viktigt allmänt intresse.16 Vi delar denna bedöm- ning (se avsnitt 16.4.3). Även med denna utgångspunkt skulle det enligt vår mening krävas någon form av begränsning av i vilka situa- tioner en privat aktör bör få använda biometrisk verifiering med stöd av lag mot ett index eller mot handlingar; en helt oreglerad möjlighet att använda sådana kontroller skulle enligt vår bedömning inte vara proportionerlig. När det gäller biometrisk verifiering av identitet mot handlingar krävs, som vi redogjort för i avsnitt 21.2, i vart fall för de handlingar som omfattas av de EU-förordningar som vi redogjort för i avsnittet, stöd i nationell lagstiftning för att myndigheter ska få kräva att hand- lingen och därmed de biometriska underlag som är lagrade i den görs tillgängliga för kontroll. Detsamma gäller för privata aktörer. Sådant stöd i lag behöver vara utformat på ett sätt som innebär att tillämp- ningen blir tydlig och förutsebar. Ett krav på stöd i lag, som är tydligt utformat, gäller även den behandling av personuppgifter – däribland känsliga sådana – som behöver utföras vid en biometrisk verifiering mot en handling. EU-domstolen har i fråga om handlingar som om- fattas av EU:s id-kortsförordning uttalat att den uppgiftsbehand- lingen är av sådant slag att den kan ge ytterligare information om de berörda personernas privatliv och att den därför endast får ske för ändamål som är strikt begränsade till att identifiera den berörda personen och under vissa klart avgränsade förutsättningar i den lag som innehåller kravet på uppvisande av identitetskort eller uppehålls- handling (se EU-domstolens dom i mål C-61/22, Landeshauptstadt Wiesbaden, punkt 116). Frågan är hur krav på tydlighet och förutsebarhet kan upprätt- hållas för privata aktörer. En avgränsning som utgår från handlägg- ningen av ett ärende är av naturliga skäl inte möjlig att göra för privata aktörer, på det sätt som kan göras för myndigheter (se avsnitt 21.5.1). Det är enligt vår mening inte heller lämpligt att avseende privata 16 Prop. 2024/25:176, s. 39. SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering aktörer knyta användningen till att en identitetskontroll genomförs i annat fall, på det sätt vi redogör för i avsnitt 21.5.2. Detta med hän- syn till att privata aktörers verksamhet inte är reglerad på samma sätt som för myndigheter, dels genom allmänna förvaltningsrättsliga för- fattningar – exempelvis 5 § förvaltningslagen (2017:900) som anger att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsord- ningen – dels genom eventuella sektorspecifika regelverk som anger vilken typ av verksamhet som en myndighet ska och får bedriva, exem- pelvis i form av myndighetsinstruktioner. Dessa regelverk främjar en tydlighet och förutsebarhet, som saknas på motsvarande sätt för privata aktörer. En möjlighet att använda biometrisk verifiering av identitet, som är knuten till att den får genomföras i samband med att en identitetskontroll genomförs i annat fall än vid handläggningen av ett ärende, innehåller visserligen ett bedömningsutrymme för myndigheten. Det är dock begränsat dels av ovan nämnda skäl, dels av allmänna krav på myndigheter i fråga om saklighet och objektivitet. För privata aktörer bedömer vi däremot att bedömningsutrymmet skulle vara alltför stort, vilket skulle betydligt öka risken för sådan ändamålsglidning som vi återkommer till nedan, och de särskilda risker som detta i sin tur för med sig. Det skulle i stället kunna övervägas att knyta privata aktörers användning till situationer då identitetsbedrägerier aktualiseras, i första hand de som är hänförliga till lån, köp och kreditgivning. En gemensam nämnare för dessa former av bedrägerier är att de bygger på ingående eller fullgörande av någon form av avtal i något led, exem- pelvis vid ett köp av en vara på distans. Att knyta privata aktörers möj- lighet att biometriskt verifiera identitet till situationer som innebär att ett avtal ingås eller fullgörs skulle därför kunna vara ett alternativ. Det finns emellertid inte samma naturliga samband mellan identitet- ens betydelse och ingåendet eller fullgörandet av ett avtal som det finns i vart fall vid handläggningen av ett ärende enligt förvaltnings- lagen; enligt 19 § förvaltningslagen framgår uttryckligen att identitets- uppgifter ska lämnas när någon inleder ett ärende hos en myndighet. Vi kan vidare konstatera att vad som utgör ett avtal i det enskilda fallet får avgöras utifrån civilrättsliga regler, vilket kan kräva tolkning av parterna. Vad som utgör ett ärende hos en myndighet, och vem som är part i ärendet, torde däremot sällan medföra några svårigheter att avgöra. Det framstår inte heller som proportionerligt att privata Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 aktörer ges möjlighet att biometriskt verifiera identitet i samtliga avtalssituationer. Det är visserligen rimligt att utgå från att en privat aktör i normal- fallet inte kommer att besvära sig om att genomföra en biometrisk verifiering vid ingående eller fullgörande av ett avtal av begränsat eko- nomiskt värde. För att det integritetsintrång en biometrisk verifiering innebär ska vara motiverat med hänsyn till den privata aktörens behov skulle det emellertid, som vi ser det, förutsättas att ytterligare rekvisit är uppfyllda för att en verifiering ska vara tillåten, exempelvis att av- talet motsvarar ett visst värde eller att det finns omständigheter som talar för att det är fråga om ett bedrägeriförsök. Sådana, eller liknande, villkor skulle kräva ytterligare bedömningar och riskera att skapa ytterligare otydlighet och oförutsägbarhet. Varken de privata aktö- rerna eller de personer vars identitet behöver verifieras skulle med enkelhet kunna avgöra om de rättsliga förutsättningarna för en sådan kontroll är uppfyllda eller inte. Det har enligt vår mening inte i övrigt kommit fram något lämpligt sätt att på ett tydligt och förutsebart sätt reglera under vilka förut- sättningar privata aktörer bör få möjlighet att verifiera identitet mot ett index eller mot handlingar. Som vi konstaterat ovan varierar dessa aktörers behov stort och vi är tveksamma till att det på ett enhetligt och överskådligt sätt går att i författning specificera när de i så fall bör få verifiera identitet biometriskt. En träffsäker reglering – som endast möjliggör verifiering när det är proportionerligt – riskerar att bli mycket detaljerad och svårtillämpad. Risker för bristande förenlighet med dataskyddsförordningen Biometrisk verifiering av identitet mot ett index eller mot handlingar innebär att olika personuppgifter, däribland känsliga sådana, behöver behandlas. För det fall privata aktörer skulle ges stöd i en ny lag för att genomföra sådana kontroller ankommer det på aktören i fråga att säkerställa att behandlingen i ett visst fall är tillåten, det vill säga att personuppgifterna behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt (se artikel 5.1 a och 5.2 i dataskyddsförordningen17). Med hänsyn till privata aktörers kraftigt skiftande verksamheter och behov av biomet- 17 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning). SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering risk verifiering är det inte möjligt för lagstiftaren att på ett generellt sätt ta ställning till om det för dessa finns en tillämplig rättslig grund för behandlingen eller göra de proportionalitetsavvägningar som är nödvändiga. Att inte på förhand kunna ta ställning till om en privat aktör som vill verifiera identitet biometriskt har en rättslig grund för detta – och i så fall vilken – innebär enligt vår mening en risk för att be- handlingen inte kommer att vara förenlig med grundläggande principer i dataskyddsförordningen, däribland den princip om ändamålsbegräns- ning som anges i artikel 5.1 b. Risken för så kallad ändamålsglidning – det vill säga att uppgifter efter insamlingen används för nya eller utökade syften – måste enligt vår mening också särskilt beaktas avseende privata aktörer, mot bak- grund av att det ankommer på aktören i fråga att se till att behand- lingen av personuppgifter är laglig och att den utförs korrekt. Privata aktörer verkar i en annan ekonomisk kontext än myndigheter, och data betraktas inte sällan som en strategisk resurs. Ett tydligt allmänt intresse som grund för personuppgiftsbehandlingen kan ofta saknas. Det kan därför finnas ett incitament för privata aktörer att maximera värdet av investeringar som gjorts i ett insamlings- och verifierings- system, att återanvända uppgifter för nya affärsmässiga ändamål eller att kombinera uppgifterna med andra datakällor. Även om den ur- sprungliga, tillåtna användningen skulle vara tillräckligt snävt definierad i lag, till exempel genom att den begränsas till avtalssituationer, kan det finnas ett incitament hos en privat aktör att bredda användningen, exempelvis till användarprofilering eller risk- och kreditbedömning. En sådan utveckling kan ske gradvis utan tydliga beslutspunkter, vilket försvårar rättslig kontroll. En avtalsrättslig legitimering av ändamålen riskerar att urholka ändamålsbegränsningsprincipen i praktiken efter- som en användare sällan har reell möjlighet att motsätta sig avtals- ändringar, vilket i sin tur innebär en risk för ytterligare maktobalans och därmed ett bristande samtycke i dataskyddsförordningens mening. Risken för ändamålsglidning är enligt vår mening betydligt större avseende privata aktörer än för myndigheter, bland annat genom att det inte finns motsvarande rättsliga eller institutionella kontrollmeka- nismer för de förstnämnda. Myndigheter är bundna av legalitetsprin- cipen, vilket innebär att all behandling av personuppgifter måste ha stöd i lag och ligga inom ett klart definierat verksamhetsområde. En privat aktör kan i stället använda interna affärsbeslut för att efter hand utvidga sin verksamhet. De rättsliga spärrarna är därmed mindre ro- Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 busta än i offentlig sektor. Myndigheter omfattas vidare av tillsyn genom Riksdagens ombudsmän (JO), av objektivitets- och proportio- nalitetsprinciper samt av krav på offentlighet och transparens på ett annat sätt än privata aktörer. Beslut av en myndighet kan också nor- malt angripas med stöd av bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Privata aktörer står visserligen under tillsyn av Integritetsskyddsmyndigheten vid behandling av personuppgifter, men omfattas inte av samma krav på insyn, motiveringsskyldighet i samband med att beslut fattas, eller förutsebarhet, som gäller för myndigheter. Sammantaget skapar detta, som vi ser det, en reaktiv snarare än proaktiv kontrollmiljö, där en ändamålsglidning kan eta- bleras innan en eventuell rättslig prövning sker. Enskilda som hos en privat aktör kan bli föremål för en biometrisk verifiering har därmed svagare rättsmedel att ta till vid felaktig behandling eller missbruk. Till detta kommer att om privata aktörer skulle ges ett generellt stöd i lag för att använda biometrisk verifiering mot ett index eller mot handlingar saknas det hinder mot att de själva implementerar de tekniska lösningar som krävs för att utföra sådana kontroller i sin verksamhet. Biometriska system är ofta tekniskt generella; samma biometriska underlag och uppgifter kan användas i flera olika applika- tioner. Detta innebär att den tekniska tröskeln för vidarebehandling är relativt låg och att nya användningsområden kan införas utan att biometriska underlag samlas in på nytt. Det kan vara svårt – både från samhällets och enskildas sida – att kontrollera att en begränsning av hur biometriska uppgifter får behandlas efter kontrollen efterlevs. För privata aktörer där verksamheten i sig, och de ändamål som per- sonuppgifter får behandlas för, normalt inte är reglerade i lag eller annan författning på samma sätt som för myndigheter – exempelvis genom myndighetsinstruktioner och särskild registerlagstiftning – innebär detta en ytterligare ökad risk för ändamålsglidning. En annan risk – utifrån att den privata aktören skulle ha att bedöma om det finns en rättslig grund – är att det får betydelse vem, hos exem- pelvis ett företag, som genomför en biometrisk verifiering i det en- skilda fallet. Vi kan notera att det av EU:s id-kortsförordning fram- går att endast vederbörligen bemyndigad personal ska få använda biometriska uppgifter i handlingar för att kontrollera identitet (arti- kel 11.6). Detta gäller både för myndigheter och för privata aktörer. Myndigheter har emellertid myndighetsspecifika föreskrifter, rikt- linjer och arbetsindelningar. Den som utövar myndighet kan också SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering ådra sig straffrättsliga konsekvenser genom regler om tjänstefel. På detta sätt kan myndigheter i tillräcklig grad säkerställa att endast personal med nödvändig kompetens och behörighet är bemyndigad att utföra olika arbetsuppgifter. Motsvarande institutionell och rätts- lig kontroll saknas, som vi ser det, hos privata aktörer. Även detta ökar risken för att behandlingen av personuppgifter – i samband med biometrisk verifiering av identitet mot ett identitetsindex eller mot handlingar – inte skulle stå i överensstämmelse med dataskyddsför- ordningen. Risker för den personliga integriteten För att biometrisk verifiering av identitet mot ett identitetsindex eller mot handlingar ska kunna genomföras förutsätts att en ansiktsbild och/eller fingeravtryck tas. Att ta en ansiktsbild utan en persons sam- tycke kan under vissa omständigheter anses utgöra ett intrång i privat- livet i den mening som avses i artikel 8 i Europakonventionen och artikel 7 och 8 i EU:s rättighetsstadga.18 Samtidigt ska beaktas att själva upptagningen av en ansiktsbild inte innebär något ingrepp i intimsfären och inte heller medför något större fysiskt eller psykiskt obehag för personen (EU-domstolens mål C-70/18, Staatsecretaris van Justitie en Veilighed mot A m.fl., punkt 58). Att ta någons finger- avtryck är däremot ett sådant kroppsligt ingrepp som omfattas av skyddet i 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen. Även framtag- ning av biometriska uppgifter ur ansiktsbilden och fingeravtryck, och jämförelsen mot de uppgifter som finns lagrade i den handling som används för verifieringen, medför ett visst intrång i den person- liga integriteten, och det skydd för denna som framgår av bland annat artikel 8 i Europakonventionen (se avsnitt 21.7.3). En möjlighet för privata aktörer att ta upp en ansiktsbild eller fingeravtryck innebär som vi ser det särskilda risker för den personliga integriteten, genom att den enskilde behöver lämna biometriska underlag till en privat aktör utan offentlig kontroll. Den privata aktören skulle – vid biometrisk verifiering av identitet mot handlingar – även behöva behandla käns- liga personuppgifter. Vid verifiering mot ett identitetsindex skulle de biometriska uppgifterna, enligt vår bedömning, i stället tas fram av systemet, inte av den aktör som tar upp biometriska underlag (se 18 Biometri i brottsbekämpningen, prop. 2024/25:37, s. 47. Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 avsnitt 18.3.3). När det gäller biometrisk verifiering av identitet mot handlingar kan vi notera att 2017 års ID-kortsutredning ansåg att sådana kontroller åtminstone vid den tidpunkten inte skulle tillåtas.19 Europadomstolen har klargjort att artikel 8 i Europakonventionen inte endast innebär att staterna är skyldiga att avstå från alla åtgärder som kan innebära att rätten överträds, utan staten har under vissa om- ständigheter även en positiv skyldighet att aktivt säkerställa effektiv respekt för privat- och familjeliv.20 De faktorer som vi lyft fram ovan i fråga om en risk för ändamålsglidning medför som vi ser det också indirekt en risk för framtida, oförutsedda användningar av biometriska underlag av privata aktörer och att enskilda personer exponeras för integritetsintrång. Om privata aktörer implementerar egna tekniska lösningar och sparar biometriska underlag i strid med ett regelverk för ett generellt system för biometrisk verifiering av identitet, ökar riskerna för dataintrång och missbruk. Eftersom det är fråga om be- handling av biometriska underlag och biometriska uppgifter är even- tuella skador för den enskilde irreversibla, till skillnad från lösenord eller identitetshandlingar som kan bytas ut. Detta ställer högre krav på proportionalitetsbedömningen och talar enligt vår mening starkt för att endast aktörer med särskilda rättsliga och organisatoriska garantier och kontrollmekanismer – i vår mening myndigheter – bör omfattas av en eventuell ny lag som reglerar en generell möjlighet att biomet- riskt verifiera identitet mot ett identitetsindex eller mot handlingar. Vi anser mot denna bakgrund att det skulle medföra betydande svårigheter för staten att uppfylla de positiva skyldigheter som följer av artikel 8 i Europakonventionen vid en möjlighet för privata aktö- rer att med stöd av en ny lag biometriskt verifiera identitet mot ett identitetsindex eller mot handlingar. I förhållande till privata aktörer skulle, som vi nämnt ovan, den enskildes rättsmedel också vara mer begränsade vid en behandling som inte är proportionerlig och som därmed potentiellt sett står i strid med skyddet för den personliga integriteten i Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga. 19 SOU 2019:14, s. 312. 20 Se exempelvis Söderman mot Sverige, nr 5786/08, I. mot Finland, nr 20511/03 och K.U. mot Finland, nr 2872/02. SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering Sammanfattande bedömning En möjlighet att använda biometriska uppgifter för att verifiera identi- tet är enligt gällande rätt förbehållen en mycket begränsad krets av myndigheter, i vissa särskilt angivna ärendeslag och situationer. En reform i enlighet med våra bedömningar i avsnitt 21.5 skulle därmed i sig utgöra en betydande utvidgning av sådana typer av kontroller i samhället. Vidare skulle ett system med ett identitetsindex vara en helt ny företeelse i svensk identitetsförvaltning. Ett regelverk som ger myndigheter möjlighet att biometriskt verifiera identitet mot ett sådant index skulle därmed innebära dels ett nytt säkrare sätt att verifiera iden- titet biometriskt, dels att fler offentliga aktörer får möjlighet att veri- fiera identitet biometriskt i förhållande till vad som gäller i dag och de förslag som bereds i Regeringskansliet. Det finns enligt vår mening anledning att utvärdera utfallet av utvidgningar av angivna slag innan ett generellt stöd i lag för biometriska kontroller mot ett index eller mot handlingar eventuellt utökas till att även avse privata aktörer. Under alla omständigheter anser vi att en möjlighet för privata aktörer att verifiera identitet mot ett identitetsindex eller mot hand- lingar måste motiveras av ett tydligt behov och det måste finnas ett tydligt och förutsebart lagstöd för att vidta en åtgärd som innebär att biometriska underlag tas upp och biometriska uppgifter behand- las. Det måste även säkerställas att behandlingen är förenlig med dataskyddsförordningen och skyddet för den personliga integriteten. Utifrån de omständigheter vi redogjort för ovan anser vi att det är mycket tveksamt om det går att säkerställa att dessa krav uppnås. Det finns, som vi ser det, en alltför stor risk att en möjlighet för privata aktörer att biometriskt verifiera identitet mot ett identitetsindex eller mot handlingar inte är förenlig med vare sig dataskyddsförordningen eller skyddet för den personliga integriteten enligt regeringsformen, Europakonventionen eller EU:s rättighetsstadga. Mot denna bakgrund anser vi att privata aktörer, i nuläget, inte bör omfattas av en ny lag som reglerar en generell möjlighet att biometriskt verifiera identitet mot ett identitetsindex eller mot handlingar. Det skulle kunna övervägas att, genom ett bemyndigande i lag, ge regeringen en rätt att i förordning reglera privata aktörers möjlighet att använda biometrisk verifiering mot ett identitetsindex eller mot handlingar. Eftersom en möjlighet till biometrisk verifiering behöver regleras i lag skulle det inte vara möjligt för regeringen att besluta om Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 detta med stöd av den så kallade restkompetensen (jfr avsnitt 23.9). Ett särskilt bemyndigande för regeringen skulle dock göra det möjligt för regeringen att på förordningsnivå – utifrån att ett tydligt behov kan identifieras och efter noggranna överväganden avseende sådana faktorer som vi lyft fram ovan – utöka kretsen av aktörer som skulle få använda biometrisk verifiering av identitet. Exempelvis skulle det kunna vara fråga om aktörer vars verksamhet omfattas av lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av ter- rorism. Som vi redogjort för ovan anser vi emellertid att det finns anledning att utvärdera utfallet av ett generellt stöd i lag för biomet- riska kontroller mot ett index eller mot handlingar för myndigheter, innan detta eventuellt utökas till att även avse privata aktörer. Ett bemyndigande i lag skulle innebära ett betydande utrymme för reger- ingen att i förordning bredda tillämpningsområdet på sätt som inte går att i tillräcklig grad förutse. Bland annat bedömer vi att det för privata aktörer är betydligt svårare att definiera i vilka situationer bio- metrisk verifiering skulle få användas, i vart fall om möjligheten ska träffa annat än en mycket smal krets, vilket i och för sig skulle kunna vara relevant. Med hänsyn till att det är fråga om ingrepp i den person- liga integriteten som kan påverka en mycket stor grupp av personer – inklusive barn – och att biometrisk verifiering förutsätter behandling av känsliga personuppgifter, anser vi också att mycket stor försiktig- het är påkallad vad gäller att införa bestämmelser som möjliggör bio- metrisk verifiering i annat än lag. Mot denna bakgrund avser vi inte att lämna några förslag som inne- bär att regeringen får ett särskilt bemyndigande att i förordning före- skriva att även privata aktörer ska få möjlighet att verifiera identitet biometriskt. 21.4 Brottsbekämpande verksamhet Vår bedömning En generell möjlighet för myndigheter att i brottsbekämpande verksamhet verifiera identitet biometriskt – mot ett identitets- index eller mot en handling – bör utredas i annan ordning. SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering Vi har i avsnitt 18.2.1 bedömt att identifiering av en person i ett identi- tetsindex bör vara tillåten endast för att kunna avgöra om en identi- tetsnyckel ska skapas. Ett index bör, enligt vår mening, alltså inte kunna användas för identifiering i andra situationer och därmed inte i den brottsbekämpande verksamheten. Vidare är det inte möjligt att identifiera en person genom att kontrollera biometriska uppgifter som kan tas fram ur biometriska underlag i en handling som han eller hon innehar. Frågan som kvarstår är därmed om det, inom ramen för vårt uppdrag, bör utvärderas om en myndighet bör kunna verifiera identitet biometriskt – mot ett identitetsindex eller mot en handling – i brottsbekämpande verksamhet. Med brottsbekämpande verksamhet avses i vid bemärkelse sådan verksamhet som en brottsbekämpande myndighet bedriver för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder. Brottsdatalagen (2018:1177) gäller även vid personuppgiftsbehandling som en brotts- bekämpande myndighet utför i syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. I lagen (2025:170) om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna har brottsbekämpande verk- samhet definierats som sådan verksamhet som en brottsbekämpande myndighet bedriver för att förebygga, förhindra eller upptäcka brotts- lig verksamhet eller för att utreda eller lagföra brott (3 §). Vi återkom- mer i avsnitt 23.4 till den närmare innebörd begreppet brottsbekämp- ande verksamhet bör ha vid tillämpning av det regelverk vi föreslår. Den centrala regleringen av villkoren för den brottsutredande verksamheten finns i rättegångsbalken och i författningar som anslu- ter till balken. Regleringen innehåller bland annat detaljerade bestäm- melser om vilka åtgärder som ska vidtas under förundersökningens olika skeden och om vilka processuella krav som gäller för använd- ningen av straffprocessuella tvångsmedel. Regleringen innebär sam- mantaget att förutsättningarna och förfarandet för den brottsutredande verksamheten regleras på ett förhållandevis ingående sätt. Reglerna har tillkommit som ett resultat av en noggrann avvägning mellan intresset av att säkerställa enskildas berättigade krav på rättssäkerhet å ena sidan och intresset av att brott utreds på ett snabbt och effektivt sätt å andra sidan. När det gäller den brottsförebyggande verksam- heten är regleringen mer begränsad till sin omfattning. Inom ramen Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 för den brottsförebyggande verksamheten ryms vidare sådan verk- samhet som utgör olika former av förstadier till en förundersökning.21 Som vi anfört i avsnitt 18.2.1 bedömer vi att våra direktiv som ut- gångspunkt inte innefattar ett uppdrag att lämna förslag som syftar till att stärka den brottsbekämpande verksamheten hos berörda myn- digheter, även om utökade möjligheter till identifiering och verifiering av identiteten indirekt skulle kunna bidra till att motverka brottslighet som möjliggörs genom identitetsmissbruk, och främja att rätt perso- ner lagförs. Möjligheten att identifiera en person – det vill säga att genom en en-till-många-jämförelse mot ett register få svar på frågan Vem är du? – kan vara av stor betydelse i den brottsbekämpande verksamhet som bedrivs av olika myndigheter (se avsnitt 18.2.1). Under vårt arbete har Polismyndigheten också anfört att man efter- frågar en möjlighet att kunna använda en-till-många-jämförelser i ett register som innehåller uppgifter om personer med samordnings- nummer och om andra utlänningar, för att kunna identifiera personer som i olika sammanhang inte visar upp en giltig identitetshandling. Ett sådant behov är emellertid inte möjligt att tillgodose eller främja genom en möjlighet att biometriskt verifiera identiteten mot ett iden- titetsindex eller en identitetshandling, eftersom en sådan kontroll alltid innebär en en-till-en-jämförelse (se även avsnitt 7.2.1). Det kan också noteras att Polismyndigheten har bedömts få möj- lighet att använda biometriska uppgifter för jämförelser i register som förs av andra myndigheter – såsom Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier22 och uppgifter hos Skatteverket23 – i mycket specifika situationer. I dessa fall krävs bland annat att en åklagare ska fatta beslut om sådan jämförelse, att jämförelse får ske endast under förundersökning beträffande vissa allvarliga brott samt att jämförelse får göras endast om det finns särskild anledning att anta att det är gärningsmannen som har avsatt fingeravtrycket eller förekommer på ansiktsbilden, och åtgärden är av synnerlig vikt för brottsutredningen. Även om verifiering av identitet inte kan anses lika integritetskänslig som ett sådant förfarande bör det, enligt vår mening, beaktas att Polismyndighetens möjligheter att göra biomet- riska jämförelser mot myndighetsregister som inte förs i brottsbe- 21 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, prop. 2016/17:180, s. 31. 22 Prop. 2024/25:37, s. 130. 23 Utökade befogenheter för Skatteverket inom folkbokföringsverksamheten, prop. 2025/26:261, s. 85 f. SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering kämpande syfte är noga begränsade och förenade med särskilda, mycket specifika villkor. Vi kan vidare konstatera att en uttrycklig rätt att kontrollera identi- teten i brottsbekämpande verksamhet endast förekommer i relativt få fall. Polismyndigheten saknar en allmän rätt att kontrollera perso- ners identitet. Utan att det framgår av lag får en polisman emellertid, om det är nödvändigt för att en tjänsteuppgift ska kunna fullgöras, fråga en person om hans eller hennes namn och hemvist. I de fall personen inte svarar eller lämnar vad som kan antas vara oriktiga uppgifter krävs lagstöd för att kontrollera uppgifterna vidare. En rätt till sådan kontroll finns i vissa fall enligt polislagen (1984:387). Av 14 § polislagen följer att om en okänd person anträffas av en polis- man och det finns särskild anledning att anta att han eller hon är efter- spanad eller efterlyst och med stöd av lag ska berövas friheten, får personen omhändertas för identifiering. Identitetskontroll kan också förekomma vid fordonsstopp enligt bestämmelsen i 22 § 4 polislagen. Vidare har polisen en möjlighet enligt 24 kap. 2 § rättegångsbalken att begära identitetsuppgifter från en enskild i de fall denne är miss- tänkt för brott. Som vi redogjort för i kapitel 7 har Polismyndigheten också en rätt att genomföra identitetskontroller i samband med gräns- kontroller och inre utlänningskontroller, bland annat i gränsnära om- råden; dessa utförs dock normalt inte inom ramen för den brotts- bekämpande verksamheten utan som ett led i att upprätthålla en reglerad invandring. Även andra myndigheter med brottsbekämp- ande uppgifter har i vissa särskilt angivna fall en möjlighet att kon- trollera identitet; enligt 5 kap. 8 § tullbefogenhetslagen (2024:710) är förare av transportmedel skyldiga att på begäran av en tulltjänste- man legitimera sig eller på annat godtagbart sätt styrka sin identitet. I betänkandet Åtgärder i gränsnära områden anfördes att det finns ett behov av utökade möjligheter att kunna utföra identitetskontroller utan konkret misstanke om brott eller brottslighet, och Polismyndig- heten framhöll då att en identitetskontroll är en väsentligt mindre ingripande åtgärd än exempelvis kroppsvisitation, vilket skulle kunna vara en alternativ åtgärd för att uppnå samma syfte. Vidare anfördes att identitetskontroller – till exempel kontroller av förare av fordon – kan ha ett stort värde för underrättelseverksamheten, men att det saknas en möjlighet att kontrollera passagerare i fordon och fotgäng- are. Slumpmässiga stickprovskontroller bedömdes kunna ha stor be- tydelse också för underrättelseverksamheten, genom att information Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 som kommer fram vid kontrollerna antas kunna bidra till att exempel- vis mer träffsäkra profiler kan tas fram och ännu okänd gränsöver- skridande brottslighet kan upptäckas och förhindras.24 Det är alltså tydligt reglerat i vilka särskilda situationer som iden- titetskontroller alls får genomföras i brottsbekämpande verksamhet. Vidare är det verksamhet som till sin natur har betydande inslag av myndighetsutövning och som kan omfatta rätt att använda tvångs- åtgärder. Vi anser därför att det inom ramen för vårt uppdrag inte bör övervägas att utöka möjligheterna för myndigheter att inom ramen för brottsbekämpande verksamhet genomföra identitetskontroller, jämfört med de som finns i dag, exempelvis till att avse sådana situa- tioner som lyftes fram i ovan nämnda betänkande. Att möjliggöra utökade kontroller av identiteten på fotgängare på det sätt som lyftes fram i ovan nämnda betänkande, eller av personer i allmänhet som en polisman kan påträffa, kräver noggranna överväganden ur rätts- säkerhetssynpunkt, vilket talar starkt mot att detta bör göras inom ramen för vårt sakligt och tidsmässigt begränsade uppdrag. Under vårt arbete har det även lyfts fram att det, för Polismyndig- hetens del, i första hand finns behov av att kunna identifiera och veri- fiera identiteten för tredjelandsmedborgare. Denna kategori av perso- ner är i sig en förhållandevis begränsad grupp. Vi kan även konstatera att Polismyndigheten, genom flertalet lagstiftningsåtgärder under senare år, har fått och föreslås få utökade möjligheter att med hjälp av biometriska uppgifter kontrollera tredjelandsmedborgares identi- tet i samband med inresa till landet och under vistelsen i Sverige, bland annat genom kontroller enligt lagen (2023:474) om polisiära befogenheter i gränsnära områden och enligt 9 kap. utlänningslagen. Även om åtgärderna inte har ett direkt brottsbekämpande syfte anser vi att dessa möjligheter att kontrollera identiteten för tredjelands- medborgare talar mot ett behov av motsvarande möjligheter i den brottsbekämpande verksamheten. Att biometriskt kunna verifiera identitet mot ett identitetsindex eller en handling, i de fall då en identitetskontroll får genomföras enligt gällande regelverk, skulle enligt vår bedömning kunna öka till- förlitligheten av kontrollen och främja att användning av så kallade look-a-like-handlingar upptäcks. Den brottsbekämpande verksam- heten är emellertid av särskilt ingripande karaktär och förändringar av den kräver särskilda överväganden. För att biometriska uppgifter 24 SOU 2021:92, s. 218 f. SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering ska få behandlas – vid biometrisk verifiering av identitet mot ett identitetsindex eller en handling – i brottsbekämpande verksamhet krävs att det är särskilt föreskrivet och absolut nödvändigt för ända- målet med behandlingen (se 2 kap. 12 § brottsdatalagen samt artikel 10 i dataskyddsdirektivet25). De situationer då biometrisk verifiering skulle kunna användas begränsas därför ytterligare. Införandet av en generell – och i förhållande till befintliga regelverk utökad – möjlighet för behöriga myndigheter att biometriskt verifiera identitet i brotts- bekämpande verksamhet förutsätter enligt vår mening ingående över- väganden avseende de brottsbekämpande myndigheternas olika verk- samheter och behov. Vad gäller biometrisk verifiering mot handlingar kan det vidare ifrågasättas om en eventuell möjlighet för brottsbekämpande myndig- heter att kräva att den enskilde, på begäran, överlämnar en handling skulle få någon reell verkan i praktiken; till skillnad från ett ansök- ningsärende, där bristande medverkan eventuellt kan medföra att ansökan avvisas eller avslås med hänvisning till att det inte går att säkerställa att den avser rätt person, finns det som vi ser det inte mot- svarande incitament för den enskilde att medverka i dessa avseenden i en situation av brottsbekämpande karaktär. En rätt att vidta tvångsåtgärder för att möjliggöra biometrisk verifiering av identitet bör, enligt vår mening, inte övervägas (se av- snitt 21.5.3). För det fall myndigheter får en rätt att i brottsbekämp- ande verksamhet biometrisk verifiera identitet – mot antingen ett identitetsindex eller mot handlingar – finns det, som vi ser det, en risk för sammanblandning mellan myndighetens befogenheter att vidta olika åtgärder i olika situationer. Det kan vidare framstå som oklart för den enskilde, som kanske är misstänkt för ett brott, vilka åtgärder han eller hon är skyldig att medverka till och när det finns en rättslig möjlighet att vägra att medverka till ett genomförande av åtgärden. Sett i ljuset av vårt övergripande uppdrag och den tidsram vi har till vårt förfogande anser vid därför sammantaget att eventuella ut- ökade möjligheter för myndigheter att i brottsbekämpande verksam- het verifiera identitet med hjälp av biometriska uppgifter mot ett identitetsindex eller en handling bör utredas i annan ordning. 25 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016. Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 21.5 Verifiering med hjälp av biometriska uppgifter Vår redogörelse för identitetsmissbruk och dess konsekvenser i kapi- tel 9 samt vår utvärdering av tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet i kapitel 10 visar, enligt vår mening, att myndigheters be- hov av att kunna verifiera identitet på ett annat sätt än i dag är mycket stort. Frågan är i vilken utsträckning myndigheters verifiering av identitet bör kunna göras med hjälp av biometriska uppgifter genom en jämförelse mot uppgifter i ett centralt register, såsom ett identi- tetsindex, alternativt mot handlingar, inom ramen för en sådan mer generell möjlighet som vi överväger. Myndigheter bör som utgångspunkt ha möjlighet att verifiera iden- titet genom kontroll mot biometriska uppgifter när det finns ett sådant behov i myndighetens verksamhet. Det är enligt vår bedömning emellertid inte lämpligt att låta myndigheter helt fritt avgöra när en persons identitet ska verifieras genom kontroll med hjälp av biomet- riska uppgifter och det bör inte finnas en generell möjlighet för myn- digheter att verifiera identitet i samtliga situationer där myndigheten anser att det finns ett behov. Behovet måste, som vi ser det, vara av en viss styrka för att åtgärden att verifiera identiteten biometriskt ska anses vara proportionerlig. Det är visserligen rimligt att anta att en myndighet inte skulle verifiera identitet biometriskt genom kon- troll mot ett index eller en handling i onödan. Vi anser dock att såväl myndigheternas användning av ett index som av en handling för bio- metrisk verifiering behöver begränsas till vissa situationer, för att skapa förutsebarhet och tydlighet – för såväl myndigheter som enskilda – om under vilka förutsättningar en sådan verifiering ska vara tillåten. Det är inte möjligt att inom ramen för vårt uppdrag utreda vitt skilda myndigheters olika behov av att kunna verifiera identitet i olika situationer. Ett regelverk för sådana kontroller behöver därför inne- hålla tillräckligt generellt utformade bestämmelser, men som på lämp- ligt sätt begränsar och specificerar under vilka förutsättningar det bör vara möjligt för myndigheter att biometriskt verifiera identitet mot ett identitetsindex eller mot en handling. Sådana bestämmelser behöver utformas på ett sätt som möjliggör verifiering i situationer då det som utgångspunkt kan anses vara proportionerligt att en bio- metrisk verifiering görs, och som i möjligaste mån förhindrar verifi- ering i situationer då det framstår som för ingripande i förhållande SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering till myndighetens behov av att kontrollera identitet. Att hitta rätt balans i detta avseende medför vissa utmaningar. Utgångspunkten bör enligt vår bedömning vara att myndigheternas behov av att säkert kunna verifiera identitet tillgodoses i så stor ut- sträckning som möjligt, och det är av naturliga skäl myndigheten själv som bäst kan avgöra när det finns ett behov av säker verifiering i form av biometrisk sådan i dess verksamhet. Biometrisk verifiering av identitet bör dock inte användas slentrianmässigt, till exempel när personen är känd av myndigheten eller när en persons identitet inte är relevant för att myndigheten ska kunna agera korrekt i den aktuella situationen. Det kan i sistnämnda fall exempelvis vara fråga om åt- gärder som en myndighet vidtar inom ramen för sin serviceskyldighet och som inte innefattar någon form av myndighetsutövning. 21.5.1 Handläggning av ett ärende enligt förvaltningslagen Vår bedömning En myndighet bör få använda biometriska uppgifter för att verifiera identitet om det är nödvändigt vid handläggningen av ett ärende som omfattas av förvaltningslagens tillämpningsområde. Många myndigheters verksamhet består i mycket stor utsträckning av ärendehandläggning. Var gränsen går mellan ärendehandläggning och annan förvaltningsverksamhet, så kallat faktiskt handlade, får avgöras från myndighet till myndighet. I den del av en myndighets verksamhet som består av handläggning av ärenden får det, enligt vår bedömning, generellt sett anses finnas ett stort behov för myndig- heten att säkert kunna verifiera en persons identitet. Utan vetskap om vem en person är kan myndigheten som utgångspunkt inte ta ställning till exempelvis om personen har rätt att få en socialförsäk- ringsförmån eller bör beviljas serveringstillstånd enligt alkohollagen. Det bör därmed utvärderas under vilka omständigheter en myndig- het bör få verifiera identitet biometriskt vid handläggningen av ett ärende. En sådan utvärdering omfattar dels vilka typer av ärenden som bör aktualiseras, dels under vilka förutsättningar en biometrisk verifiering ska få göras i sådana ärenden. Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 Ärenden enligt förvaltningslagen Enligt 1 § förvaltningslagen gäller lagen för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna och handläggning av förvaltnings- ärenden hos domstolarna. Regleringen innebär därmed att en mycket stor del av den offentliga förvaltningen berörs av förvaltningslagen. Bestämmelserna i 5–8 §§ om grunderna för god förvaltning gäller även i annan förvaltningsverksamhet hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. Med uttrycket förvaltningsmyndighet avses samma typ av organ som i regeringsformen, det vill säga de organ som ingår i den offentligrättsliga statliga och kommunala organisationen. En gräns- dragning mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter kan göras på i huvudsak organisatoriska och funktionella grunder. Medan för- valtningsmyndigheter är organ vars huvudsakliga uppgift är att sköta den offentliga förvaltningen är domstolarna organ som har till huvud- saklig uppgift att ägna sig åt rättskipande verksamhet (avgöra rätts- tvister, tillämpa strafflag och pröva rättsfrågor).26 Vissa undantag från tillämpningsområdet gäller för kommunala ärenden där besluten laglighetsprövas (2 §) och i brottsbekämpande verksamhet hos Kustbevakningen, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket eller en åklagarmyndighet (3 §). I dessa fall ska merparten av bestämmelserna i förvaltningslagen inte tillämpas. Förvaltningslagen är vidare subsidiär (4 §), det vill säga en föreskrift som har tagits in i en annan lag eller i en förordning ska tillämpas i stället för förvaltningslagen om den särskilda föreskriften avviker från förvaltningslagen i något hänseende som regleras i lagen. Vi bedömer att en myndighet, som utgångspunkt, bör ha möjlighet att verifiera identitet biometriskt vid handläggningen av ett ärende som omfattas av förvaltningslagens tillämpningsområde. Det får vid handläggningen av denna typ av ärenden generellt sett anses finnas ett stort behov för myndigheten att kunna kontrollera att en person är den han eller hon utger sig för att vara. Att tillåta biometrisk veri- fiering av identitet vid handläggningen av ett ärende som omfattas av tillämpningsområdet för förvaltningslagen medför vidare att sådan verifiering blir möjlig i ett stort antal olika ärenden, hos ett mycket stort antal myndigheter, vilket främjar möjligheterna för det allmänna att motverka identitetsmissbruk. Med hänsyn till de ytterligare vill- kor som enligt vår bedömning bör vara uppfyllda för att en biomet- 26 Prop. 2016/17:180, s. 25 f. SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering risk verifiering ska vara tillåten (se nedan i detta avsnitt) anser vi att en så omfattande möjlighet till sådan verifiering är motiverad och proportionerlig (se avsnitt 21.7.3). Med hänsyn till att förvaltningslagen är subsidiär kan det finnas avvikande bestämmelser i annan lag som ska tillämpas i stället. Även i de fall det finns verksamhetsspecifika bestämmelser i annat regelverk som reglerar handläggningen av det aktuella ärendet – till exempel skatteförfarandelagen (2011:1244), socialtjänstlagen (2025:400) och socialförsäkringsbalken – är det dock fråga om ett ärende som omfattas av tillämpningsområdet för förvaltningslagen. Vad som kännetecknar ett ärende framgår inte av någon särskild bestämmelse i förvaltningslagen. Kännetecknande är emellertid att ett ärende regelmässigt avslutas genom ett uttalande från myndig- hetens sida som är avsett att få faktiska verkningar för en mottagare i det enskilda fallet. Ett ärende avslutas genom ett beslut av något slag. Vid bedömning av frågan om en myndighets ställningstagande är att anse som ett beslut i denna mening är det uttalandets syfte och innehåll som avgör dess karaktär, inte dess yttre form. Uttrycket handläggning innefattar alla åtgärder som en myndighet vidtar från det att ett ärende inleds till dess att det avslutas.27 Ett ärende hos en myndighet inleds oftast av den enskilde genom en ansökan, anmälan eller annan framställning, på det sätt som avses i 19 § förvaltningslagen. I en sådan situation handlar det vanligen om att den enskilde vill att myndigheten ska vidta någon form av åtgärd rörande honom eller henne, till exempel bevilja en förmån eller ett tillstånd. Det framstår som rimligt att myndigheten i dessa fall bör ha möjlighet att – på ett säkert sätt – bekräfta att den enskilde är den han eller hon påstår sig vara, för att kunna fatta ett korrekt beslut i ärendet. En myndighet skulle emellertid även kunna ha behov av att verifiera identitet biometriskt vid handläggningen av ett ärende som inleds av myndigheten själv, av en annan myndighet eller av en annan enskild än den som ärendet primärt berör. En enskild kan till exempel göra en anmälan till Försäkringskassan om misstänkt fusk. Om För- säkringskassan i en sådan situation inleder ett ärende kan det antas vara framför allt identitet hos den som anmälan avser som behöver kontrolleras, inte anmälarens identitet. Integritetsintrånget för den enskilde får anses vara större i en situation där denne inte initierat kontakten med myndigheten och kanske inte heller är intresserad 27 Prop. 2016/17:180, s. 286. Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 av att ha kontakt med myndigheten. Myndighetens behov av säker verifiering av identitet kan dock vara lika stort vid handläggningen av ett sådant ärende, och säker verifiering kan vara en förutsättning för att myndigheten ska kunna fatta ett korrekt beslut i ärendet. Biometrisk verifiering av identitet mot ett identitetsindex eller mot en handling bör enligt vår mening alltså vara möjlig för en myn- dighet vid handläggning av ett ärende som omfattas av tillämpnings- området för förvaltningslagen oavsett anledningen till att ärendet inletts. Detta eftersom en myndighet som utgångspunkt kan antas ha ett befogat intresse av att verifiera identitet biometriskt vid hand- läggningen av ett sådant ärende. Andra ärenden bör inte omfattas Att förvaltningslagen enligt 1 § gäller i förvaltningsverksamhet innebär att tillämpningsområdet är mycket omfattande. Fråga är om det bör vara möjligt för en myndighet att biometriskt verifiera identitet – mot ett identitetsindex eller mot en handling – vid handläggningen av andra ärenden än sådana som omfattas av förvaltningslagens tillämpningsområde. Vi har i avsnitt 21.4 bedömt att en möjlighet för myndigheter att i brottsbekämpande verksamhet biometriskt verifiera identitet bör utredas i annan ordning. Det innebär att utredningen inte bör lämna förslag som medför att biometrisk verifiering av identitet är tillåten till exempel inom ramen för en förundersökning eller vid handlägg- ningen av ett brottmål i allmän domstol. Såväl de allmänna domstolarna som förvaltningsdomstolarna handlägger emellertid ärenden och mål som varken omfattas av förvaltningslagens tillämpningsområde eller anses vara en del av den brottsbekämpande verksamheten. För de allmänna domstolarnas del kan det bland annat bli aktuellt att tillämpa lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen), som gäller handläggningen i tingsrätt, hovrätt och Högsta domstolen av sådana rättsvårdsärenden som ska tas upp av en tingsrätt och som inte ska handläggas enligt rättegångsbalken. Vid handläggningen av tvistemål tillämpar de allmänna domstolarna främst det regelverk i rättegångsbalken som tar sikte på just tvistemål. För förvaltningsdom- stolarna gäller förvaltningsprocesslagen (1971:291) vid rättsskipning i Högsta förvaltningsdomstolen, kammarrätt och förvaltningsrätt. SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering Domstolarnas verksamhet och handläggningen av mål och ärenden i dessa avseenden har en annan karaktär än förvaltningsmyndigheter- nas handläggning av ärenden. Vad gäller mål och ärenden som hand- läggs enligt ärendelagen och förvaltningsprocesslagen är det fråga om överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut. För det fall det finns oklarheter avseende en persons identitet vid handläggningen av ärendet hos förvaltningsmyndigheten kommer den myndigheten, enligt våra överväganden, att ha möjlighet att biometriskt verifiera identiteten. Det bör, enligt vår bedömning, endast i undantagsfall finnas behov av att i domstol kunna verifiera en persons identitet vid handläggningen av ett ärende enligt ärendelagen eller ett mål enligt förvaltningsprocesslagen. Något direkt behov av att kunna verifiera en persons identitet biometriskt vid handläggning av ett tvistemål kan vi inte heller se, även om tingsrätten normalt är första instans i dessa fall. Parterna i denna typ av mål är ofta kända för varandra och det kan antas sällan finnas incitament att försöka vilseleda andra om identiteten i dessa sammanhang. Vi kan vidare konstatera att så- dana eventuella behov i viss mån skulle kunna tillgodoses genom den möjlighet att biometriskt verifiera identitet som vi redogör för i av- snitt 21.5.2. Till de allmänna domstolarna räknas tingsrätter, hovrätter och Högsta domstolen. Vissa domstolar utgör en del av en tingsrätt eller hovrätt; här kan nämnas patent- och marknadsdomstolarna, som tillämpar lagen (2016:188) om patent- och marknadsdomstolar av- seende handläggningen av mål och ärenden, samt mark- och miljö- domstolarna, som tillämpar lagen (2010:921) om mark- och miljö- domstolarna avseende handläggningen av mål och ärenden. Det finns också specialdomstolar, där Arbetsdomstolen kan nämnas; lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister tillämpas på rättegången i tvister mellan arbetsgivare och arbetstagare. Inte heller vad gäller dessa – eller andra – ärenden och mål i domstolarna ser vi något direkt behov av att kunna verifiera en persons identitet biometriskt. Precis som vad gäller i tvistemål är parterna ofta kända för varandra i dessa typer av mål och ärenden och det kan antas sällan finnas incitament att försöka vilseleda en domstol om identiteten. Mot den här bakgrunden bedömer vi att behovet av att kunna veri- fiera identitet biometriskt i mål och ärenden hos domstolarna får anses begränsat. Det har enligt vår mening inte heller kommit fram några andra ärendeslag än sådana som omfattas av förvaltningslagens tillämp- Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 ningsområde som det generellt sett kan anses finnas ett behov av att kunna verifiera identitet biometriskt i. Vi anser därmed att en möjlig- het att verifiera en persons identitet biometriskt vid handläggningen av ett ärende bör kopplas endast till ärenden som omfattas av för- valtningslagens tillämpningsområde. Biometrisk verifiering ska vara nödvändig För att förhindra biometrisk verifiering när det inte behövs för hand- läggningen av ett ärende bör det krävas att ytterligare rekvisit är upp- fyllda för att sådan verifiering ska vara tillåten. Med tanke på det stora antalet myndigheter som kan komma att få möjlighet att verifiera identitet biometriskt, och det ännu större antalet ärendeslag som skulle kunna föranleda sådan verifiering, är det inte möjligt att – inom ramen för vårt uppdrag – ta ställning till under vilka närmare förut- sättningar en biometrisk verifiering bör göras i olika ärendeslag, till exempel ett socialförsäkringsärende hos Försäkringskassan, ett ärende om godkännande för F-skatt hos Skatteverket eller ett ärende om körkort hos Transportstyrelsen. Det bör, enligt vår mening, emellertid på ett generellt sätt regleras vad som ska krävas för biometrisk veri- fiering. Detta för att förhindra att sådan verifiering görs mer eller mindre slentrianmässigt vid handläggning av ärenden, utan att det finns ett faktiskt behov. Ett tänkbart rekvisit för biometrisk verifiering är att identiteten är av betydelse för handläggningen av ärendet. Vi bedömer att så kan anses vara fallet i den stora majoriteten ärenden som handläggs av olika myndigheter; utan vetskap om vem som till exempel ansökt om en förmån eller gjort en anmälan om bosättning hos Försäkrings- kassan kan det vara svårt för myndigheten att handlägga ärendet korrekt. Det framgår även av 19 § förvaltningslagen att en framställan från den enskilde ska innehålla uppgifter om den enskildes identitet, vilket tydliggör detta. Det förekommer emellertid även att myndig- heter handlägger ärenden av sådan karaktär att enskildas identitet inte är av direkt betydelse. Som ett exempel kan nämnas en sådan miljöbedömning som ska göras enligt 6 kap. miljöbalken. Ett villkor om att identiteten ska vara av betydelse för handläggningen av ären- det skulle utesluta att en biometrisk kontroll av identiteten kan göras vid handläggningen av sådana ärenden. Det skulle enligt vår mening SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering inte heller vara lämpligt att i lag förtydliga under vilka förutsättningar identiteten ska anses vara av betydelse för handläggningen av ett ärende. Med ett sådant villkor skulle det i stället ankomma på myn- digheten att utifrån dess verksamhet utvärdera under vilka förutsätt- ningar identiteten ska anses vara av betydelse och eventuellt ta fram riktlinjer eller liknande för användning av en möjlighet att verifiera identitet biometriskt. I ärenden som innefattar ett uttryckligt krav på att identiteten ska styrkas, som innebär att den enskilde ska styrka en viss behörighet, eller som avser beviljande av en förmån av något slag för en person bör det visserligen som utgångspunkt kunna antas att identiteten är av central betydelse. Ett villkor om att identiteten ska vara av bety- delse för handläggningen av ett ärende skulle emellertid ge myndig- heterna ett mycket stort skönsmässigt utrymme att bedöma när så ska anses vara fallet i dess verksamhet. Vidare möjliggör ett sådant villkor – enligt ordalydelsen – biometrisk verifiering av identitet även i de fall då det inte finns något egentligt behov av en biometrisk verifiering, till exempel när personen är känd av myndigheten sedan tidigare. Även om det är rimligt att anta att myndigheter inte kommer att verifiera en persons identitet biometriskt när det inte behövs anser vi att rekvisitet att identiteten ska vara av betydelse inte är lämpligt. Det skulle i stället kunna övervägas att biometrisk verifiering förut- sätter att det inte med tillräcklig säkerhet går att verifiera identiteten på något annat sätt än genom en biometrisk kontroll. Ett sådant vill- kor skulle signalera att andra åtgärder för att verifiera identiteten ska vidtas i stället, om sådana åtgärder bedöms tillräckliga i det enskilda fallet. Ordalydelsen i ett sådant villkor kräver emellertid inte att andra åtgärder också faktiskt har vidtagits först. Oaktat detta bedömer vi att ett villkor som föreskriver att biometrisk verifiering är tillåten endast när andra verifieringsåtgärder är otillräckliga riskerar att i för stor utsträckning begränsa möjligheterna att använda biometrisk verifiering, och ger intrycket av att det i det enskilda fallet måste motiveras varför en annan typ av kontroll inte är tillräcklig. Behovet av verifiering skulle därmed också kunna ifrågasättas. Rekvisitet med tillräcklig säkerhet kan antas skapa tillämpningsproblem och osäker- het kring när en biometrisk verifiering är tillåten. Vidare är det i många situationer inte möjligt för en myndighet att upptäcka identitetsmiss- bruk utan biometrisk verifiering och därmed är det svårt att i förväg veta när verifiering på annat sätt är tillräcklig. Även i ett ärende där Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 den enskilde till exempel åberopar en giltig identitetshandling – och en okulär jämförelse av personen och ansiktsbilden på handlingen inte ger anledning att misstänka några oegentligheter – kan det vara fråga om identitetsmissbruk som endast kan upptäckas genom en biomet- risk verifiering. För att ett system med biometrisk verifiering av identitet ska fylla en funktion i att motverka identitetsmissbruk och faktiskt komma till användning i mer än ett relativt begränsat antal situationer anser vi att myndigheter, vid handläggningen av ett ärende, bör kunna veri- fiera identitet biometriskt även om det inte kommit fram någon sär- skild omständighet i det enskilda ärendet som ger anledning att anta att den enskilde försöker vilseleda myndigheten om sin identitet. Det bör, enligt vår mening, till exempel vara möjligt för en myndighet att göra slumpmässiga biometriska kontroller av identitet i ärendeslag där myndigheten generellt sett har bedömt att det finns en risk för identitetsmissbruk. Även om identitetsmissbruk kan komma att upp- märksammas endast i en liten andel av sådana slumpmässiga kontroller kan de ha en avskräckande effekt och på så sätt motverka identitets- missbruk. Vi bedömer att möjligheten att verifiera identitet biometriskt vid handläggningen av ett ärende bör vara beroende av att detta är nöd- vändig vid handläggningen. Det bör, enligt vår mening, ankomma på den myndighet som handlägger ärenden av ett visst slag att avgöra om det är nödvändigt med en biometrisk verifiering av en persons identitet. För det fall en myndighet bedömer att det finns ett sådant behov får det, som utgångspunkt, anses vara nödvändigt med en sådan verifiering. Myndigheten behöver dock kunna peka på någon konkret omständighet som innebär att användning av biometriska uppgifter är nödvändig – exempelvis att en okulär kontroll av en identitetshandling av något slag inte är tillräcklig eller möjlig att genomföra – för att uppnå ändamålet med kontrollen. Sådana om- ständigheter kan som vi ser det både finnas på en mer övergripande nivå och hänföra sig till omständigheter i det enskilda fallet. Med detta menar vi att det ska vara nödvändigt att verifiera personens identitet biometriskt till exempel för att myndigheten bedömer att ärendet är av sådan karaktär att en säker verifiering behövs för att säkerställa en korrekt hantering. Biometrisk verifiering skulle även kunna anses vara nödvändig när ett ärende har inletts på distans genom att den enskilde använt en e-legitimation – till exempel BankID – SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering för att skriva under en ansökan; i sådana situationer görs normalt inga identitetskontroller, och en okulär kontroll av en identitetshandling kan av naturliga skäl inte genomföras, om inte den enskilde vid ett senare tillfälle besöker myndigheten på plats. I ärenden som inleds på distans utgör biometrisk verifiering – i form av en sådan verifi- eringsprocess som vi beskriver i avsnitt 27.4 – därför normalt den enda rimliga metoden att uppnå ändamålet att verifiera identiteten på ett säkert sätt. Sådan verifiering skulle därför, som vi ser det, nor- malt kunna anses nödvändig vid handläggningen av ärenden som in- letts på distans, om säker verifiering av identitet är av betydelse vid handläggningen av det aktuella ärendet. Det bör, som vi ser det, även kunna anses vara nödvändigt med stickprovskontroller, under förut- sättning att ärendeslaget i sig är sådant att säker verifiering av identi- tet kan anses vara av betydelse vid handläggningen av det aktuella ärendeslaget. Det bör alltså inte krävas att det i det enskilda ärendet finns anled- ning att misstänka att den enskilde försöker vilseleda myndigheten om sin identitet. Myndigheten måste däremot, som vi nämnt ovan, kunna visa att en biometrisk verifiering är nödvändig, exempelvis på grund av att myndigheten har fått indikationer på att det förekommer identitetsmissbruk i ett visst ärendeslag. Vid en kontroll av identitet på plats kan det även vara fråga om att den tjänsteman som möter personen har anledning att misstänka att handlingen är felaktig eller att någon annans identitetshandling används. I de fall en myndighet har personlig kännedom om personen i fråga kan det, enligt vår mening, dock inte anses vara nödvändigt att biometriskt verifiera personens identitet. Som exempel kan nämnas en person som regel- bundet får ekonomiskt bistånd från socialtjänsten och som träffat handläggaren av ärendet vid upprepade tillfällen. Rekvisitet nödvändig är avsett att ha samma betydelse som det data- skyddsrättsliga begreppet nödvändig. Enligt skäl 39 till dataskydds- förordningen bör personuppgifter bara behandlas om syftet med behandlingen inte rimligen kan uppnås genom andra medel.28 EU- domstolen har uttryckt det så att kravet på nödvändighet inte är upp- fyllt när det eftersträvade målet rimligen kan uppnås på ett lika effek- tivt sätt genom andra medel som i mindre utsträckning inskränker de registrerades grundläggande rättigheter. Begreppet nödvändig inne- 28 Se avgörandena i mål C-439/19, Latvijas Repbublikas Saeima, punkt 110, mål C-252/21, Meta Platforms m.fl., punkt 108 och mål C-26/22 och C-64/22, SCHUFA Holding, punkt 77. Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 bär däremot inte ett krav på att behandlingen av personuppgifter ska vara oundgänglig, utan att bara sådana uppgifter som behövs får be- handlas.29 I nationella bestämmelser om personuppgiftsbehandling anges ibland att behandlingen ska behövas till exempel för ett visst ändamål och ibland att den ska vara nödvändig. I detta sammanhang anses de båda uttryckssätten vara synonyma.30 I propositionen Framtidens dataskydd vid Skatteverket, Tullverket och Kronofogdemyndigheten uttalade regeringen att det är lämpligt att använda begreppet nödvändig i den nationella lagstiftningen, även om någon ändring i sak i förhål- lande till begreppet behövs i nuvarande ändamålsbestämmelser inte är avsedd. Vidare uttalades att kravet på nödvändighet inte innebär ett krav på att behandlingsåtgärden ska vara oundgänglig. En bestäm- melse som anger att behandlingen ska vara nödvändig för att utföra verksamhet inom de föreslagna dataskyddslagarnas respektive mate- riella tillämpningsområde hindrar, enligt regeringen, dock myndig- heterna från att behandla personuppgifter som inte kan hänföras till deras författningsreglerade uppgifter. 31 Det blir i det här avseendet fråga om en form av kombinations- reglering som inte bara avser förutsättningarna för myndigheter att använda biometrisk verifiering, utan även begränsar myndigheters möjlighet att behandla personuppgifter; det senare för att skapa för- enlighet med artikel 6 och 9 i dataskyddsförordningen. Biometrisk verifiering av identitet mot ett identitetsindex eller mot en handling är, enligt vår mening, att betrakta som en specifik utredningsåtgärd som får användas av en myndighet under vissa förutsättningar. Vid en biometrisk verifiering aktualiseras endast behandling av ett fåtal personuppgifter och uppgifterna behandlas endast i den situationen; verifieringen föranleder ingen ytterligare behandling av uppgifterna i myndighetens verksamhet i övrigt. Genom att knyta den materiella bestämmelsen om verifiering av identitet till det dataskyddsrättsliga rekvisitet nödvändig säkerställs att biometrisk verifiering av identitet får användas endast när det behövs för att uppnå ändamålet med den, det vill säga – i den situation vi nu utvärderar – när det behövs för att säkert verifiera personens identitet vid handläggningen av ett ärende enligt förvaltningslagen. Vid reglering av mer omfattande verksamhet 29 Ny dataskyddslag, prop. 2017/18:105, s. 189 och 194. 30 Behandling av personuppgifter vid Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvär- dering, prop. 2011/12:176, s. 30. 31 Prop. 2025/26:88, s. 132. SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering är det emellertid vanligt att det regelverk som specificerar myndighe- tens uppgifter och förutsättningarna för denna är separerat från regel- verket med bestämmelser om personuppgiftsbehandling. Som exempel kan nämnas utlänningslagen och utlänningsdatalagen (2016:27) samt socialtjänstlagen och lagen (2001:454) om behandling av personupp- gifter inom socialtjänsten. 21.5.2 Identitetskontroller i annat fall Vår bedömning En myndighet bör få använda biometriska uppgifter för att verifiera identitet – i annat fall än vid handläggningen av ett ärende som omfattas av förvaltningslagens tillämpningsområde – om det är nödvändigt när myndigheten, inom ramen för sin verksamhet, genomför identitetskontroller. Inte all verksamhet som bedrivs av en myndighet avser ärendehand- läggning. Många myndigheter har så kallad faktiskt verksamhet, till exempel rådgivning och annan service, uppföljning eller olika former av samverkan utan ärendeanknytning. En principiell skillnad mellan ärendehandläggning och faktiskt handlande är att handläggningen av ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt handlande karaktäriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss faktisk åtgärd.32 En möjlighet för myndigheter att verifiera identi- tet biometriskt i den faktiska verksamheten bör som vi ser det utvär- deras. För att en sådan möjlighet ska vara motiverad från integritets- synpunkt krävs det, enligt vår mening, att det finns ett visst mått av förutsebarhet och tydlighet vad gäller när en myndighet har rätt att genomföra en biometrisk verifiering av identitet. Myndigheters an- vändning av biometrisk verifiering får inte framstå som godtycklig och regelverket bör ge enskilda möjlighet att få en uppfattning om när en myndighet i så fall får begära sådan verifiering. 32 Prop. 2016/17:180, s. 24. Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 Identitetskontroller i annat fall än vid handläggningen av ett ärende enligt förvaltningslagen Det förekommer att myndigheter kontrollerar en persons identitet, till exempel genom en okulär kontroll av en identitetshandling, i olika sammanhang utan att den föranleds av handläggningen av ett specifikt ärende som omfattas av tillämpningsområdet för förvaltningslagen. Som exempel kan nämnas den identitetskontroll som genomförs med stöd av 8 kap. 6 § vallagen (2005:837) vid röstning i val. Ett annan ex- empel på identitetskontroller som inte är knutna till handläggningen av ett ärende är sådana kontroller som genomförs av personer som söker vård, för att kunna garantera trygghet och säkerhet i alla kon- takter med vårdgivare.33 Vidare har huvudmannen, enligt 6 a kap. 4 § skollagen (2010:800) en skyldighet att förhindra att obehöriga per- soner får tillträde till en förskola, skola eller ett fritidshem under tid när verksamheten pågår och kan behöva genomföra en identitetskon- troll med anledning av det. Om personen visar sig vara behörig för- anleder en sådan kontroll inga ytterligare åtgärder. Ett annat exempel som kan nämnas är identitetskontroller som genomförs i samband med det så kallade högskoleprovet. Vi bedömer att myndigheter som redan i dag utför identitetskon- troller inom ramen för sin verksamhet, och därmed har ett behov av att verifiera personers identitet, bör få möjlighet att under vissa för- utsättningar göra det på ett säkrare sätt, det vill säga genom användning av biometriska uppgifter. Att det ska vara fråga om identitetskontrol- ler inom ramen för myndighetens verksamhet innebär att genomföran- det av identitetskontrollen ska föranledas av den verksamhet myn- digheten bedriver. Det behöver inte finnas ett uttryckligt rättsligt stöd för myndigheten att genomföra identitetskontroller, men myn- digheten får givetvis inte agera utanför sitt uppdrag. Det regelverk vi överväger ska, enligt vår mening, inte kunna åberopas som själv- ständig rättslig grund för att genomföra en identitetskontroll på det sätt vi avser i sammanhanget. Om en myndighet bedömer att det finns rättsliga förutsättningar för att genomföra en identitetskon- troll, inom ramen för dess verksamhet, ska kontrollen dock kunna kompletteras med en jämförelse av biometriska uppgifter, med stöd av det nya regelverket. 33 https://www.vardhandboken.se/arbetssatt-och-ansvar/ansvar-och- regelverk/identifikation/oversikt/, hämtad 2026-03-16. SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering Det handlar alltså om situationer där myndigheten har ett behov av att verifiera en persons identitet, framför allt för att kunna bedriva sin faktiska verksamhet på ett korrekt och ändamålsenligt sätt, och där personen som utgångspunkt kan förvänta sig att myndigheten kommer att kontrollera hans eller hennes identitet, vanligen genom att begära att han eller hon visar upp en fysisk identitetshandling eller en annan handling som innehåller identitetsuppgifter. Att en myndig- het i en sådan situation även har möjlighet att verifiera identiteten biometriskt framstår, enligt vår mening, som tillräckligt förutsebart för den enskilde. Biometrisk verifiering ska vara nödvändig Vad gäller biometrisk verifiering av identitet vid handläggningen av ett ärende som omfattas av tillämpningsområdet för förvaltnings- lagen har vi i avsnitt 21.5.1 bedömt att en sådan verifiering bör vara nödvändig vid handläggningen för att få genomföras och begreppet är avsett att ha samma betydelse som det dataskyddsrättsliga begrep- pet. Fråga är om det samma bör gälla som villkor för biometrisk veri- fiering när en myndighet, inom ramen för sin verksamhet, genomför identitetskontroller. Vid handläggningen av ett ärende som omfattas av tillämpnings- området för förvaltningslagen kommer det i många fall att vara fråga om en verifiering på distans; få ärenden hos förvaltningsmyndigheter inleds i dag på plats hos en myndighet. När personen i fråga till ex- empel loggat in på Mina sidor hos Försäkringskassan med en e-legi- timation finns det i praktiken inget annat sätt för myndigheten att säkerställa att personen som använder e-legitimationen är den person som e-legitimationen utfärdats för än en biometrisk verifiering (se även avsnitt 19.3.6 avseende bärare av e-legitimationer). Det innebär, som vi ser det, att det ofta kommer att finnas stöd för en biometrisk verifiering i dessa fall. Vid biometrisk verifiering när en myndighet i annat fall än vid än handläggningen av ett ärende enligt förvaltningslagen genomför en identitetskontroll kommer det i stället i princip uteslutande att vara fråga om en verifiering som genomförs när personen i fråga fysiskt möter en representant för myndigheten. I dessa fall finns det därför, som utgångspunkt, en möjlighet att göra en okulär kontroll av en Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 identitetshandling eller – i avsaknad av en sådan handling – till exem- pel ett uppehållstillståndskort. Det går också i vissa fall att konstatera att det är en person som myndigheten tidigare har mött och vars identitet man därför har god kännedom om. Vidare handlar det, som utgångspunkt, om att ta reda på om en person är den han eller hon utger sig för att vara, i myndighetens faktiska verksamhet. Det kan givetvis finnas anledning för en person att försöka vilseleda en myn- dighet om sin identitet även i en sådan situation, men vi bedömer att incitamentet vanligen är svagare än vid handläggningen av ett ärende, inte minst då risken för upptäckt kan antas vara större när en person möter en företrädare för myndigheten än när kontakten sker helt på distans. En myndighet måste naturligtvis alltid agera inom ramen för sitt uppdrag och sin verksamhet. Det är emellertid inte alltid lika tydligt – särskilt för den enskilde – vilka åtgärder en myndighet får vidta inom ramen för den så kallade faktiska verksamheten som vilka utrednings- åtgärder myndigheten får vidta vid handläggningen av ett ärende. Det finns som utgångspunkt inte heller någon omedelbar möjlighet att överklaga en myndighets agerande i den faktiska verksamheten, med hänsyn till att sådant agerande sällan utmynnar i ett förvaltningsbe- slut, om inte den enskilde särskilt efterfrågar detta. Även med hänsyn till att det kan vara svårare att på ett tydligt sätt definiera myndigheters faktiska verksamhet, anser vi att en begränsning i form av att biomet- risk verifiering endast bör få genomföras när det är nödvändigt är lämplig också när en identitetskontroll genomförs, på samma sätt som beskrivs i föregående avsnitt (21.5.1). Även i den faktiska verksamheten kan frågan om när det är nöd- vändigt att använda biometrisk verifiering bero på såväl mer generella omständigheter som omständigheter i det enskilda fallet. Det ligger exempelvis – enligt vår mening – nära till hands att anse att biometrisk verifiering regelmässigt kan vara nödvändig vid identitetskontroller i verksamheter där identitetsmissbruk kan innebära direkta risker i verksamheten eller för andra, till exempel för att kunna garantera patientsäkerheten i vården. En viss myndighet kan också tillfälligt anse sig behöva genomföra förstärka identitetskontroller, till exem- pel på grund av en hotbild mot myndigheten, mot anställda eller mot enskilda som vistas i verksamheten. Omständigheter i det enskilda fallet skulle kunna vara att en okulär kontroll av en identitetshand- ling ger misstankar om att någons identitet utnyttjas. Myndigheten SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering måste alltså också i den faktiska verksamheten kunna peka på någon konkret omständighet som innebär att biometrisk verifiering är nöd- vändig; slentrianmässiga kontroller med hjälp av biometriska upp- gifter, som utan någon direkt anledning i praktiken ersätter den typ av identitetskontroll som annars genomförs i verksamheteten, bör alltså inte kunna användas. Den möjlighet till biometrisk verifiering som vi anser bör tillåtas i den faktiska verksamheten ska ses som en kompletterande utredningsåtgärd, inte som en självständig metod för myndigheter att genomföra identitetskontroller. Mot denna bakgrund anser vi därmed att även biometrisk verifi- ering av identitet när myndigheten genomför identitetskontroller – i annat fall än vid än handläggningen av ett ärende som omfattas av förvaltningslagens tillämpningsområde – bör få genomföras om det är nödvändigt att verifiera innehavarens identitet på detta sätt. Utifrån de olika förutsättningarna i myndigheters verksamhet med ärende- handläggning enligt förvaltningslagen respektive i deras faktiska verk- samhet, kan bedömningen av vad som är nödvändigt i den aktuella situationen dock, som vi pekat på ovan, komma att skilja sig åt. 21.5.3 En rätt att vidta tvångsåtgärder bör inte övervägas Vår bedömning En rätt att vidta tvångsåtgärder för att möjliggöra biometrisk veri- fiering av identitet bör inte övervägas inom ramen för utredningen. En utökad möjlighet för myndigheter att fysiskt få tillgång till en viss handling som den individ som myndigheten möter innehar skulle kunna stärka kopplingen mellan etablerad identitet och verifiering av identitet, både genom en okulär kontroll mot ett fotografi på hand- lingen och med grund i biometriska uppgifter. Vi har i avsnitt 10.5.1 dock bedömt att det inte är möjligt eller lämpligt att lämna förslag om att tvångsåtgärder i form av exempelvis kroppsvisitation ska kunna vidtas av en bredare skara myndigheter, i ärenden av vitt skilda slag, för att kunna få tillgång till en handling. Tvångsåtgärder av det slag som i vissa situationer får vidtas med stöd av 9 kap. utlänningslagen – kroppsvisitation och undersökning av en utlännings bagage – utgör ett betydande ingrepp i rätten till skydd för privatlivet och måste där- Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 för motiveras av ett angeläget samhälleligt behov och stå i rimlig rela- tion till det intresse åtgärden är avsedd att tillgodose.34 Vidare kräver både biometrisk verifiering av identitet mot ett identitetsindex och mot en handling att biometriska underlag – i form av ansiktsbild och/eller fingeravtryck – kan tas upp. Att ge exempelvis Försäkrings- kassan eller en kommunal myndighet ett mandat att vidta tvångsåt- gärder som kan innefatta ett mått av våld är emellertid helt uteslutet; de ärendeslag där sådana åtgärder får vidtas enligt gällande rätt är få och syftar i första hand till att upprätthålla en reglerad invandring och allmän ordning, vilket motiverar att tvångsåtgärder kan behöva vidtas. Detsamma kan enligt vår mening inte alls sägas för exempelvis ett ärende om en socialförsäkringsförmån eller ekonomiskt bistånd. Mot denna bakgrund anser vi att det, inom ramen för utredningen, inte bör övervägas att ge myndigheter en möjlighet att vidta tvångs- åtgärder i syfte att få till stånd en biometrisk verifiering av en persons identitet. Att det, enligt vår bedömning i avsnitt 18.3.2 och 20.3, inte bör regleras i författning hur biometriska underlag ska tas upp vid verifiering av identitet med hjälp av biometriska uppgifter, exempel- vis genom ett krav på personliga inställelse, innebär givetvis inte att tvångsåtgärder får vidtas utan lagstöd för att sådana underlag ska kunna tas upp. I avsnitt 23.8 tar vi ställning till om bristande medverkan från den person vars identitet ska verifieras biometriskt ska kunna medföra någon konsekvens. 21.6 Verifiering med hjälp av en ansiktsbild mot ett identitetsindex Vår bedömning En myndighet bör få verifiera identitet genom kontroll mot ansikts- bild i ett identitetsindex i de situationer som anges i avsnitt 21.5, under förutsättning att identiteten i det enskilda fallet inte har kunnat verifieras biometriskt mot indexet. För det fall en myndighets behov av att verifiera identitet med hjälp av biometriska uppgifter, mot ett identitetsindex, inte kan tillgodoses på detta sätt anser vi att det bör finnas möjlighet för myndigheten 34 Effektivare verktyg vid inre utlänningskontroll, prop. 2023/24:12, s. 15. SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering att i stället verifiera identiteten med hjälp av den ansiktsbild som enligt vår bedömning bör lagras i ett sådant index. Det kan vara så att det i vissa fall inte är praktiskt möjligt att genomföra en biometrisk veri- fiering, till exempel för att den enskilde inte medverkar till att dennes ansiktsbild kan tas upp. Det kan också uppstå tekniska problem hos myndigheten i fråga eller vid själva kontrollen i systemet som för- hindrar en biometrisk verifiering. För att myndighetens behov av verifiering – genom kontroll mot ett index – i dessa fall ändå ska kunna tillgodoses bör det vara möjligt att verifiera identitet genom kontroll mot en ansiktsbild, på det sätt vi beskrivit i avsnitt 18.4. Verifiering med hjälp av ansiktsbild bör enligt vår mening endast vara ett andrahandsalternativ. En sådan metod för verifiering kräver visserligen inte behandling av biometriska uppgifter, vilket kan anses tala för att den bör få användas i första hand, eller i vart fall vara till- gänglig för myndigheten under samma förutsättningar som en bio- metrisk verifiering mot ett identitetsindex. En verifiering med hjälp av ansiktsbilden är dock inte lika säker som en biometrisk verifiering. I de fall myndigheten bedömer att det finns förutsättningar för och behov av en kontroll mot ett identitetsindex bör den därför i första hand göras i form av en biometrisk verifiering. En sådan verifiering bör – som vi beskrivit i avsnitt 21.5 – endast få genomföras i vissa situationer, nämligen om det är nödvändigt vid handläggningen av ett ärende som omfattas av förvaltningslagens tillämpningsområde eller i annat fall om det är nödvändigt när en myndighet, inom ramen för sin verksamhet, genomför identitetskontroller. Med utgångspunk- ten att verifiering med hjälp av ansiktsbilden bör vara ett andrahands- alternativ ska denna metod endast få användas om dessa grundförut- sättningar är uppfyllda. I enlighet med vad vi anfört ovan bör det vidare krävas att identiteten inte har kunnat verifieras genom kontroll mot biometriska uppgifter i ett identitetsindex. Anledningen till att verifieringen har misslyckats bör dock sakna betydelse. Med tanke på det relativt begränsade intrång i den personliga integ- riteten som själva verifieringsprocessen innebär anser vi att det inte är oproportionerligt att biometrisk verifiering används i första hand när det är möjligt. Det är, enligt vår mening, inte heller oproportio- nerligt att möjliggöra att identitet verifieras med hjälp av ansiktsbild när biometrisk verifiering mot ett index inte är möjlig av någon an- ledning. Myndighetens behov av verifiering får anses väga tungt och den ansiktsbild som lämnats ut efter en begäran om verifiering bör Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 – som vi bedömt i avsnitt 18.5 – omedelbart förstöras efter att kon- troll av identiteten har genomförts. 21.7 Förenlighet med dataskydd och grundläggande rättigheter I avsnitt 5.2 har vi gett en översikt av dataskyddsförordningen och andra relevanta författningar på det dataskyddsrättsliga området och i avsnitt 5.3 har vi redogjort översiktligt för skyddet för den person- liga integriteten i regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga. I kapitel 16 har vi tagit ställning till om den behand- ling av personuppgifter som behöver utföras i en verksamhet med ett identitetsindex uppfyller de grundläggande förutsättningarna enligt dataskyddsförordningen samt om de grundläggande förutsättningarna för inskränkning av rättigheter är uppfyllda. Vidare har vi i kapitel 17 bedömt att verksamheten med ett identitetsindex kan anses vara nöd- vändig och utgöra en proportionerlig inskränkning i skyddet för den personliga integriteten och privatlivet som följer av bestämmelser i regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga samt att verksamheten kan anses proportionerlig på det sätt som av- ses i artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen. Vi underströk dock att det kan finnas utrymme för att göra en annan bedömning, såväl av lagstiftaren som av bland annat EU-domstolen, vilket vi återkommer till i avsnitt 22.11. I det här avsnittet tar vi ställning till om användningen av en möj- lighet att verifiera identitet biometriskt, antingen mot ett identitets- index eller mot handlingar, kan anses förenlig med dataskyddsregel- verket och grundläggande rättigheter. För att en myndighet ska kunna verifiera någons identitet biometriskt på dessa sätt är det nödvändigt att myndigheten behandlar personuppgifter. Den behandling som ut- förs måste då vila på en rättslig grund enligt artikel 6.1 e i dataskydds- förordningen (se avsnitt 5.2.3). Vid verifiering av identitet mot hand- lingar behöver myndigheten även behandla känsliga personuppgifter i form av biometriska uppgifter. Med hänsyn till vår bedömning i av- snitt 18.3.3 kommer det dock inte att vara nödvändigt för en myndig- het som vill verifiera identitet genom kontroll mot ett identitetsindex att behandla biometriska uppgifter; då ska endast en ansiktsbild skickas in och de biometriska uppgifterna – som ska jämföras med SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering de biometriska uppgifter som tidigare lagrats i indexet – ska tas fram av systemet. Behandling av känsliga personuppgifter, vilket innefattar biometriska sådana, förutsätter att ett undantag i artikel 9.2 i data- skyddsförordningen är tillämpligt. I avsnitt 21.7.1 belyser vi de rättsliga grunder enligt artikel 6.1 i dataskyddsförordningen som vi bedömer är aktuella vid biomet- riska kontroller av nämnda slag, nämligen allmänt intresse och myn- dighetsutövning. Vi tar i avsnitt 21.7.2 även ställning till de grundläg- gande krav som gäller för behandling av känsliga personuppgifter enligt artikel 9.2 i dataskyddsförordningen. I avsnitt 21.7.3 utvärderar vi om en möjlighet för en myndighet att verifiera identitet biometriskt i enlighet med våra överväganden i avsnitt 21.5 är proportionerlig och därmed förenlig med dataskyddsförordningen och grundläggande rättigheter. 21.7.1 Rättslig grund för att behandla personuppgifter Vår bedömning Nödvändig behandling av personuppgifter som utförs av en myn- dighet i syfte att biometriskt verifiera en persons identitet mot ett identitetsindex eller mot en handling kan utföras med stöd av de rättsliga grunderna uppgift av allmänt intresse och myndig- hetsutövning i artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen. För att personuppgiftsbehandling ska vara tillåten måste åtminstone ett av villkoren i artikel 6.1 i dataskyddsförordningen vara uppfyllt. Enligt vår mening finns tillämplig rättslig grund för personuppgifts- behandling i samband med biometrisk verifiering av identitet mot antingen ett identitetsindex eller mot handlingar i första hand i arti- kel 6.1 e, det vill säga att behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning. Av artikel 6.3 framgår att dessa grunder för behandlingen ska fast- ställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt, och att syftet med behandlingen ska vara nödvändigt för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den person- uppgiftsansvariges myndighetsutövning. Nämnda kriterier framgår även av 2 kap. 2 § dataskyddslagen (2018:218); i bestämmelsen specifi- Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 ceras när en uppgift av allmänt intresse eller myndighetsutövning ska utgöra rättslig grund för personuppgiftsbehandling enligt svensk rätt, i avsaknad av avvikande bestämmelser i annan författning. Alla uppgifter som riksdag och regering har gett i uppdrag åt stat- liga myndigheter att utföra är av allmänt intresse i den mening som avses i dataskyddsförordningen. På motsvarande sätt är de uppgifter som ålagts kommuner och regioner att utföra av allmänt intresse (se avsnitt 5.2.3). Behandling av personuppgifter som en myndighet utför inom ramen för sin verksamhet för att kunna verifiera identi- tet för en person som myndigheten möter görs för att myndigheten ska kunna bedriva den verksamhet som faller inom ramen för dess befogenhet på ett korrekt, rättssäkert och effektivt sätt. Till detta kommer att den biometriska verifiering som vi i avsnitt 21.5 har bedömt att myndigheter bör få använda i vissa situationer syftar specifikt till att motverka identitetsmissbruk; EU-domstolen har i mål C-70/18, Staatsecretaris van Justitie en Veilighed mot A m.fl., bedömt att målet att förebygga och bekämpa identitets- och doku- mentbedrägerier utgör tvingade skäl av allmänintresse. Vi anser mot denna bakgrund att den behandling av personuppgifter som en myn- dighet behöver utföra i samband med biometrisk verifiering av iden- titet mot ett identitetsindex eller mot en handling – i de situationer som anges i avsnitt 21.5 – är nödvändig av hänsyn till ett allmänt intresse. Behandlingen kan därför utföras med stöd av den rättsliga grunden uppgift av allmänt intresse i artikel 6.1 e i dataskyddsförord- ningen. Enligt våra överväganden i avsnitt 21.5.1 bör biometrisk verifiering få användas i samband med handläggningen av ett ärende som om- fattas av förvaltningslagens tillämpningsområde. Handläggningen av ett sådant ärende utmynnar normalt i ett bindande beslut av något slag, vilket utgör myndighetsutövning.35 Kontroll av identitet, oav- sett på vilket sätt det sker, utgör i sådana fall, som vi ser det ett led i handläggningen av ett ärende (jfr 19 § förvaltningslagen), och där- med myndighetsutövning. Om en myndighet utför nödvändig behand- ling av personuppgifter i syfte att biometriskt verifiera identitet mot ett identitetsindex eller mot en handling, som ett led i dess myndig- hetsutövning, bör även den rättsliga grunden myndighetsutövning i artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen därför kunna tillämpas. När det gäller de situationer som avses i avsnitt 21.5.2 – nämligen när myn- 35 Om folkbokföring, samordningsnummer och identitetsnummer, SOU 2021:57, s. 463. SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering digheten, inom ramen för sin verksamhet, i annat fall än vid handlägg- ningen av ett ärende som omfattas av förvaltningslagens tillämpnings- område genomför identitetskontroller – bör det, enligt vår bedömning, emellertid mer sällan vara fråga om myndighetsutövning. I sådana fall är det mer troligt fråga om så kallat faktiskt handlande, exempel- vis i samband med att identitet kontrolleras vid inpassering till en myndighetslokal eller vid kontakt med en vårdinrättning. När det gäller person- och samordningsnummer har dessa, som vi noterat i avsnitt 5.2.5, en särställning i dataskyddsförordningen. Enligt 3 kap. 10 § dataskyddslagen får sådana uppgifter behandlas utan samtycke endast när det är klart motiverat med hänsyn till ända- målet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl. Vi bedömer att behandlingen av person- och samordningsnummer vid biometrisk verifiering av identitet mot an- tingen ett identitetsindex eller mot handlingar – i de situationer som vi redogjort för i avsnitt 21.5 – är tillåten enligt 3 kap. 10 § dataskydds- lagen, då den utförs dels av ett allmänt intresse, dels i syfte att möjlig- göra en säker kontroll av identitet. Mot bakgrund av det ovanstående bedömer vi att det finns en tillämplig rättslig grund för den behandling av personuppgifter som en myndighet kan komma att utföra vid en biometrisk verifiering mot antingen ett identitetsindex eller mot handlingar. Behandlingen är nödvändig för de syften som angetts ovan och den aktuella rättsliga grunden kommer – om en generell möjlighet till biometrisk verifiering införs – att vara fastställd i nationell rätt på det sätt som krävs enligt artikel 6.3 i dataskyddsförordningen. Detta då vi i avsnitt 21.2. har bedömt att en generell möjlighet för myndigheter att verifiera identi- tet biometriskt behöver regleras i lag. 21.7.2 Undantag för behandling av biometriska uppgifter Vår bedömning Nödvändig behandling av biometriska uppgifter vid verifiering av identitet mot ett identitetsindex eller mot en handling kan utföras med stöd av undantaget i artikel 9.2 g i förordningen, det vill säga ett viktigt allmänt intresse. Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 Som vi noterat inledningsvis i avsnitt 21.7 bör det, vid ett införande av ett system med ett identitetsindex, inte vara nödvändigt för en myndighet som vill verifiera identitet genom kontroll mot indexet att behandla biometriska uppgifter; endast de biometriska underlagen – som inte utgör känsliga personuppgifter enligt artikel 9.1 i data- skyddsförordningen – behöver behandlas av en myndighet som be- stämmer att en biometrisk verifiering av identitet ska genomföras. Om en myndighet däremot vill verifiera någons identitet biometriskt mot en handling kommer myndigheten att behöva utföra behandling av känsliga personuppgifter enligt artikel 9.1 i dataskyddsförordningen. Även om behandlingen utförs lokalt i en applikation, exempelvis på den enskildes mobiltelefon eller i ett gemensamt backend-system (se avsnitt 27.4 för en teknisk beskrivning av hur detta kan genomföras), bedömer vi att den myndighet som bestämmer att verifieringen ska genomföras bör vara personuppgiftsansvarig för den behandling av känsliga personuppgifter som då utförs. Vi återkommer till frågan om personuppgiftsansvar i avsnitt 24.6. Behandling av känsliga personuppgifter är enligt artikel 9.1 i data- skyddsförordningen som huvudregel förbjuden. I artikel 9.2 finns en uttömmande uppräkning av undantag, som ska tolkas restriktivt.36 Det undantag som vi bedömer är relevant är det som framgår av arti- kel 9.2 g, nämligen behandling som är nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, på grundval av unionsrätten eller medlems- staternas nationella rätt, som ska stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till data- skydd och innehålla bestämmelser om lämpliga åtgärder för att kunna säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen. Vi har i avsnitt 16.4.3 redogjort för de allmänna förutsättningarna för att tillämpa undantaget. Det är som vi ser det givet att det utgör ett viktigt allmänt intresse att myndigheter – i de situationer vi redogjort för i avsnitt 21.5.1 och 21.5.2 – kan verifiera identitet på ett tillförlitligt sätt och med hjälp av biometriska uppgifter när detta är nödvändigt, oavsett om kontrol- len görs mot uppgifter i ett identitetsindex eller i en handling. Verk- samhet som innefattar myndighetsutövning anses generellt sett vara ett viktigt allmänt intresse. För myndigheters del innefattar detta bland annat den behandling av känsliga personuppgifter som är nöd- vändig för att de ska kunna utföra sina uppdrag enligt verksamhets- 36 Se till exempel EU-domstolens dom i mål C-252/21, Meta Platforms Inc, punkt 76. SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering lagstiftning och respektive myndighets instruktion.37 Vi bedömer att handläggning av ärenden som omfattas av förvaltningslagens tillämp- ningsområde alltid får anses falla inom en myndighets uppdrag, och normalt utgör myndighetsutövning. När det gäller biometrisk veri- fiering av identitet i sådana situationer som vi i avsnitt 21.5.2 bedömt också bör omfattas är det däremot sällan fråga om myndighetsutöv- ning. Även i de fallen syftar verifieringen av identitet dock endast till att säkerställa om en person är den som han eller hon utger sig för att vara. En sådan säkrare identitetskontroll leder i det enskilda fallet till större upptäcktsrisk för personer som utger sig för att vara någon annan. Det kan få långtgående konsekvenser för den enskilde att få sin identitet utnyttjad, och att motverka detta syftar i förläng- ningen till att tillförsäkra enskilda ett godtagbart skydd för den per- sonliga integriteten. EU-domstolen har i C-70/18, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid mot A m.fl., bedömt att målet att förebygga och bekämpa identitets- och dokumentbedrägerier utgör tvingande skäl av allmänintresse (punkt 49). Att motverka identitetsmissbruk som möjliggör olika former av välfärdsbedrägerier eller andra typer av utnyttjande av identitet bör mot denna bakgrund också utgöra ett viktigt allmänt intresse i den mening som avses i artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen. Vi anser mot denna bakgrund att biometrisk verifiering av identitet, i de situationer som vi i avsnitt 21.5 bedömt att sådana kontroller bör få användas av myndigheter, alltid får anses ske av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse. Den behandling som är nödvändig för att en myndighet ska kunna verifiera identitet under dessa förut- sättningar har därmed stöd i undantaget i artikel 9.2 g i dataskydds- förordningen, under förutsättning att övriga villkor i bestämmelsen är uppfyllda. 37 Prop. 2017/18:105, s. 83. Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 21.7.3 Proportionalitetsbedömning Vår bedömning Biometrisk verifiering av identitet mot ett identitetsindex eller en handling, i enlighet med våra bedömningar i avsnitt 21.5, utgör en proportionerlig inskränkning av skyddet för den personliga integriteten och privatlivet som följer av bestämmelserna i reger- ingsformen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga. Det är även proportionerligt på det sätt som avses i artikel 9.2 g i data- skyddsförordningen att behandla biometriska uppgifter vid sådan verifiering. Frågan är hur den behandling av personuppgifter som utförs vid bio- metrisk verifiering mot ett identitetsindex eller en handling påverkar den personliga integriteten. Vi har i avsnitt 17.2 redogjort för utgångs- punkter för den proportionalitetsbedömning som måste göras vid en inskränkning i skyddet av de rättigheter som framgår av regerings- formen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga samt vid tillämpning av artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen vid behandling av biometriska uppgifter. Med de utgångspunkterna gör vi följande bedömning. Biometrisk verifiering av identitet medför ett visst intrång i den personliga integriteten … Den behandling av personuppgifter som utförs vid en biometrisk verifiering av identitet påverkar enskildas personliga integritet. För det första behöver en ansiktsbild tas upp vid biometrisk verifiering mot såväl ett identitetsindex som mot en handling. Det kan under vissa omständigheter anses utgöra ett intrång i privatlivet i den mening som avses i artikel 8 i Europakonventionen och artikel 7 och 8 i EU:s rättighetsstadga att ta en ansiktsbild av en person utan hans eller hennes samtycke.38 Det ska emellertid beaktas att själva upptagningen av det biometriska underlaget, det vill säga ansiktsbilden, inte anses innebära ett ingrepp i intimsfären och inte heller medför något större fysiskt eller psykiskt obehag för personen (EU-domstolens mål C- 38 Prop. 2024/25:37, s. 47. SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering 70/18, Staatsecretaris van Justitie en Veilighed mot A m.fl., punkt 58). Vid biometrisk verifiering mot en handling, i enlighet med våra över- väganden i avsnitt 20.2, kan däremot även fingeravtryck komma att tas upp. Att ta någons fingeravtryck är ett sådant kroppsligt ingrepp som omfattas av skyddet i bestämmelsen i 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen. En myndighet som vill verifiera identitet biometriskt bör kunna begära att den enskilde låter myndigheten ta upp en ansiktsbild för att möjliggöra verifiering mot ett identitetsindex samt ta upp både ansiktsbild och fingeravtryck för att möjliggöra verifiering mot en handling. Myndigheten bör emellertid inte genom tvångsåtgärder kunna ta upp biometriska underlag för verifiering (se avsnitt 21.5.3). Den enskilde kan därmed motsätta sig att ansiktsbild eller fingerav- tryck tas upp och på så sätt förhindra en behandling av sådana person- uppgifter. Med hänsyn till att det finns en maktobalans mellan myn- digheter och enskilda kan man dock tänka sig att den enskilde i många fall känner sig tvungen att på begäran från en myndighet medverka till att biometriska underlag kan tas upp och att det i praktiken inte finns någon direkt valfrihet. En möjlighet att förelägga den enskilde att medverka till kontrollen – eventuellt vid äventyr av att en fram- ställan inte tas upp till prövning eller någon annan konsekvens – talar som vi ser det i samma riktning (se avsnitt 23.8). Det får således anses ske ett visst intrång i den personliga integriteten när biometriska underlag tas upp och detta särskilt när den enskilde egentligen mot- sätter sig biometrisk verifiering, men av någon anledning väljer att ändå medverka. Även framtagningen av biometriska uppgifter ur ansiktsbilden och fingeravtrycken och jämförelsen mot de biomet- riska uppgifter som antingen tidigare lagrats i ett identitetsindex eller tagits fram ur biometriska underlag i en handling i samband med kontrollen får anses medföra ett visst intrång i den personliga integ- riteten. Vid verifiering mot ett identitetsindex har vi bedömt att den myndighet som önskar verifiera identitet biometriskt inte ska ta fram biometriska uppgifter ur ansiktsbilden utan endast behandla ansikts- bilden (se avsnitt 18.3.3), vilket i viss mån begränsar det integritets- intrång som en verifieringsprocess kan innebära. De övriga personuppgifter som kan behöva behandlas i samband med en biometrisk verifiering av identitet – det vill säga identitets- uppgifter och eventuellt identitetsbeteckning – innebär enligt vår mening inte något särskilt integritetsintrång. Det är för det första Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 fråga om mycket få personuppgifter som behandlas och uppgifterna kommer dessutom som utgångspunkt att ha lämnats av den enskilde i samband med att ärendet som föranleder verifieringen inleddes, eller i samband med en identitetskontroll i annat fall; behandlingen utförs endast i syfte att bekräfta att identitetsuppgifterna är korrekta. Omfattningen av behandlingen är vidare begränsad till en person vid verifiering med biometriska uppgifter eftersom det är fråga om en en-till-en-jämförelse. Någon möjlighet att ensidigt göra en samman- ställning av uppgifter om flera individer finns inte, då biometrisk verifiering kräver medverkan av den enskilde vid verifieringstidpunkten vad gäller upptagning av biometriska underlag. Vid verifiering mot en handling krävs vidare att den enskilde gör handlingen i fråga till- gänglig. Ansiktsbild och/eller fingeravtryck som har tagits upp, samt de biometriska uppgifter som tagits fram ur dessa, i samband med verifieringen bör, enligt vår mening, dessutom förstöras direkt (se avsnitt 18.5 och 20.6). Med hänsyn till dessa omständigheter begränsas integritetsintrånget både vid verifiering mot ett identitetsindex och mot en handling. Vid verifiering mot en handling blir det dessutom endast fråga om en momentan behandling av biometriska uppgifter, som inte ska få användas på något annat sätt, vid andra tillfällen eller utan den enskil- des vetskap eller medverkan. Vidare har den enskilde – vid verifiering mot en handling – kontroll över det jämförelseunderlag, det vill säga handlingen, som används vid verifieringen. Därmed har den enskilde indirekt också kontroll över de biometriska uppgifter som tas fram och behandlas, vilket i sig begränsar i intrånget i den personliga in- tegriteten.39 Som framgår av avsnitt 21.5 är vår tanke också att möjlig- heten att verifiera identitet med hjälp av biometriska uppgifter ska användas endast när det är motiverat och vissa särskilda omständlig- heter är för handen. Sammantaget anser vi att den behandling av personuppgifter som en myndighet kan komma att utföra i samband med en biometrisk verifiering av identitet mot ett identitetsindex eller mot en handling innebär ett visst intrång i den personliga integriteten enligt artikel 8 i Europakonventionen och artikel 7 och 8 i EU:s rättighetsstadga. Sådan behandling kan enligt vår mening emellertid inte anses utgöra ett betydande intrång i den personliga integriteten enligt 2 kap. 6 § 39 EDPB:s yttrande den 23 maj 2024, Opinion 11/2024 on the use of facial recognition to stream- line airport passengers’ flow, s. 17. SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering andra stycket regeringsformen. Som vi påpekat ovan utgör det dock ett sådant kroppsligt ingrepp som omfattas av skyddet i bestämmel- sen i 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen att ta någons finger- avtryck, vilken enligt våra överväganden bör kunna aktualiseras vid biometrisk verifiering mot en handling. … men motiveras av ett starkt allmänt intresse Vid proportionalitetsbedömningen ska styrkan av det behov som ska tillgodoses genom inskränkningen i den personliga integriteten vägas mot inskränkningen. Syftet med att ge en bred krets av myndigheter möjlighet att kontrollera identitet biometriskt mot ett identitetsindex eller en handling är att motverka sådant identitetsmissbruk som vi redogjort för i kapitel 9. Detta syfte är som vi ser det av stor betydelse såväl för samhället som för enskilda. En utökad möjlighet till bio- metriska kontroller kompletterar, enligt vår mening, de möjligheter att genomföra identitetskontroller med grund i biometriska uppgifter vid etablering av identitet och vid utfärdande av identitetshandlingar som finns i dag, och som kommer att finnas vid genomförande av redan lämnade förslag. Att på detta sätt effektivt kunna kontrollera att en person är den som han eller hon utger sig för att vara samt mot- verka att personer som vistas i Sverige uppträder i olika identiteter i olika sammanhang är väsentligt för att kunna motverka identitets- missbruk. Ändamålet att minska möjligheten att använda till exempel kapade identiteter har i andra sammanhang, bland annat i fråga om mervärdes- skattebedrägerier, ansetts anknyta till statens säkerhet, den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning och brott och vara godtag- bart i ett demokratiskt samhälle. I regeringens proposition Åtgärder mot mervärdesskattebedrägerier bedömdes att åtgärden att kontrollera biometriska uppgifter från såväl ansiktsbild som fingeravtryck i hand- lingar sammantaget inte bör anses gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet och därför inte står i strid med regerings- formen eller Europakonventionen.40 Vi ser inte anledning att göra en annan bedömning i fråga om en möjlighet för myndigheter att – i enlighet med våra överväganden i avsnitt 21.5 – använda biometrisk verifiering av identitet vid såväl handläggningen av andra ärendeslag, 40 Prop. 2025/26:128, s. 42. Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 exempelvis för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen, som när myndigheter i annat fall genomför identitets- kontroller inom ramen för sin faktiska verksamhet. Att samla in biometriska underlag och ta fram biometriska upp- gifter i syfte att säkerställa korrekt identitet och minska risken för identitetsbedrägerier har även i lagstiftningsärenden på utlännings- rättens område ansetts syfta till att uppfylla viktiga allmänna intressen, och har inte bedömts utgöra ett otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet.41 Även EU-domstolen har uttalat sig angående begränsningar av de rättigheter som följer av artikel 7 och 8 i EU:s rättighetsstadga, i det ovan nämnda avgörandet, C-70/18, Staatssec- retaris van Justitie en Veiligheid mot A m.fl. EU-domstolen konsta- terade bland annat att förebyggande av identitetsbedrägerier utgör ett tvingande skäl av allmänt intresse. Vi kan här också notera att i förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en ram för interoperabilitet mellan EU-informationssystem lyftes – i samband med överväganden om proportionalitet – fram bland annat att en korrekt verifiering av identiteten för en person kan anses ha en positiv inverkan på rätten till respekt för privatlivet, och i syn- nerhet rätten till en persons identitet, då detta kan bidra till mindre förvirring kring identiteten.42 Vid en proportionalitetsbedömning bör därför beaktas att, utöver de kontrollmöjligheter som biometrisk verifiering mot ett index eller mot handlingar kan ge, medför sådan verifiering också ett skydd för enskilda mot att deras identitet ut- nyttjas av andra. Även målet att skydda enskilda är som vi ser det av stor betydelse från samhällssynpunkt. Vid verifiering mot ett index bör de biometriska uppgifter som ska jämföras med sådana uppgifter i indexet, enligt vår bedömning, tas fram ur ansiktsbilden av systemet och inte av den myndighet som ska verifiera en persons identitet (se avsnitt 18.3.3). När en persons identitet verifieras biometriskt mot en handling bör det, enligt vår bedömning, i stället vara den myndighet som verifierar identitet som rättsligt ansvarar för behandlingen av de biometriska uppgifterna (se avsnitt 24.6). Vid biometrisk verifiering av identitet mot handlingar kommer behandlingen av biometriska uppgifter i rättslig bemärkelse alltså att utföras av en större krets av myndigheter än vid verifiering 41 Se exempelvis prop. 2024/25:176, s. 39. 42 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en ram för inter- operabilitet mellan EU-informationssystem (polissamarbete och rättsligt samarbete, asyl och migration), COM(2017) 794 final, s. 18. SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering mot ett identitetsindex. Det medför, enligt vår bedömning, emeller- tid inte ett oproportionerligt intrång i skyddet för den personliga integriteten. Detta inte minst då myndigheterna – i vart fall i en så- dan verifieringsprocess som beskrivs i avsnitt 27.4 – bör vara tekniskt förhindrade att ha tillgång till de biometriska underlagen och de bio- metriska uppgifter som kan tas fram ur dem. I 3 kap. 3 § dataskyddslagen finns bestämmelser som komplet- terar artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen och reglerar när en myn- dighet får behandla känsliga personuppgifter med stöd av artikeln. Dataskyddslagen är enligt 1 kap. 6 § subsidiär och myndighets- eller verksamhetsspecifik reglering – såsom utlänningsdatalagen, dom- stolsdatalagen och ett sådant regelverk vi lämnar förslag om i kapi- tel 23 – har företräde. Regleringen är, enligt vår bedömning, ändå relevant eftersom den kan ge viss vägledning avseende under vilka förutsättningar det kan anses förenligt med artikel 9.2 g för en myn- dighet att behandla känsliga personuppgifter. Vi kan konstatera att enligt 3 kap. 3 § första stycket 2 dataskyddslagen får känsliga person- uppgifter behandlas av en myndighet om behandlingen är nödvändig för handläggningen av ett ärende. Enligt vår bedömning är en möjlighet att verifiera identitet biometriskt vid handläggningen av ett ärende som omfattas av tillämpningsområdet för förvaltningslagen – i enlig- het med våra överväganden i avsnitt 21.5.1 – förenlig med bestäm- melsen, vilket med styrka talar för förenlighet även med dataskydds- förordningen. Bestämmelsen i 3 kap. 3 § första stycket 3 dataskyddslagen tar i stället sikte på behandling av känsliga personuppgifter inom ramen för en myndighets faktiska verksamhet; regeringen bedömde att dataskyddslagen, mot bakgrund av vikten av att samhällets funktioner upprätthålls, bör ge myndigheter ett visst utrymme för behandling av känsliga personuppgifter även i den faktiska verksamheten.43 Enligt bestämmelsen får känsliga personuppgifter behandlas om behandlingen är nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse och inte innebär ett otillbörligt intrång i den registrerades personliga integ- ritet. Även här finns vissa likheter med en sådan möjlighet att veri- fiera en persons identitet biometriskt som vi övervägt i avsnitt 21.5.2, det vill säga när en myndighet i annat fall än vid handläggningen av ett ärende genomför identitetskontroller inom ramen för sin verk- samhet. Att nödvändig behandling av biometriska uppgifter vid 43 Prop. 2017/18:105, s. 88 ff. Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 verifiering av identitet kan utföras av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse har vi redan bedömt i avsnitt 21.7.2. Vidare anser vi att en biometrisk verifiering inte kan anses innebära ett otillbörligt intrång i den enskildes integritet om verifieringen är nödvändig när en myn- dighet, inom ramen för sin verksamhet, genomför identitetskontrol- ler. Myndighetens behov av säker verifiering av identitet får i en sådan situation anses stå i rimlig proportion till det relativt begränsade in- trång i den personliga integriteten det innebär för den enskilde att identiteten verifieras på detta sätt. Detta får anses vara fallet både när kontrollen genomförs i myndighetens faktiska verksamhet och vid handläggningen av ett ärende eller mål som inte omfattas av förvalt- ningslagens tillämpningsområde. Sammantaget är myndigheters behov av att kunna verifiera identi- tet på ett säkert sätt mycket stort och det samhällsintresse som ligger bakom detta behov är, enligt vår mening, angeläget. Med hänsyn till det, och till att det ingrepp i den personliga integriteten som en bio- metrisk verifiering i enlighet med våra överväganden medför får anses vara relativt begränsat, anser vi att åtgärden att kontrollera biometriska uppgifter från såväl ansiktsbild som fingeravtryck sammantaget inte kan anses gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. I enlighet med vår bedömning i avsnitt 21.2 bör en rätt för myndig- heter att kräva att den enskilde gör en viss handling tillgänglig för biometrisk kontroll, och i samband med detta låta myndigheten ta upp biometriska underlag, framgå av lag. Vi anser mot denna bakgrund att biometrisk verifiering av identi- tet av aktuellt slag innebär en proportionerlig inskränkning i skyddet för den personliga integriteten och privatlivet som följer av bestäm- melser i regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättighets- stadga. Det är, enligt vår bedömning, även proportionerligt på det sätt som avses i artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen att behandla biometriska uppgifter vid en sådan kontroll. Det kan noteras att i det här avsnittet ligger fokus på den integ- ritetspåverkan själva verifieringen innebär i det enskilda fallet, när en myndighet väljer att utnyttja möjligheten till biometrisk verifi- ering av identitet. Vi återkommer i avsnitt 22.11 till skillnaderna vad gäller påverkan på enskildas integritet mellan ett system med ett iden- titetsindex och ett system med utökad möjlighet att verifiera identi- tet biometrisk mot handlingar, där den största skillnaden, enligt vår bedömning, är att ett index kräver central lagring av biometriska upp- SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering gifter avseende alla personer vars identitet ska kunna verifieras med hjälp av indexet. 22 Jämförelse av de två huvudalternativen 22.1 Inledning I kapitel 11–18 respektive 19–20 samt kapitel 21 har vi utrett två huvudalternativ för att stärka kopplingen mellan fastställd grund- identitet och verifiering av identitet för en bred krets av aktörer; bio- metrisk verifiering mot ett identitetsindex respektive mot handlingar. Vi har bland annat tagit ställning till när en person bör registreras i ett identitetsindex (se kapitel 13) och till vilka handlingar som är lämpliga att använda för en biometrisk verifiering (se kapitel 19), vilket påverkar den personkrets som kan kontrolleras med grund i biometriska uppgifter. Vi har också tagit ställning till vilka aktörer som bör kunna verifiera identitet genom kontroll mot ett identitets- index respektive mot handlingar (se kapitel 21), vilket har betydelse för hur omfattande användningen av biometrisk verifiering kan antas bli, och därmed bland annat vilken effekt som kan antas uppnås. I det här kapitlet jämför vi ett system med biometrisk verifiering mot ett identitetsindex med sådan verifiering mot handlingar i olika avseenden och redogör för relevanta skillnader som vi bedömer finns mellan de olika systemen, bland annat vilka personkategorier som kan fångas upp, omfattningen av intrånget i skyddet för den personliga integriteten samt komplexitet, såväl rättsligt som tekniskt. Vi avslutar kapitlet med en sammanställning av för- och nackdelar med de olika alternativen och vår bedömning av vilket alternativ som vi anser är att föredra. Jämförelse av de två huvudalternativen SOU 2026:55 22.2 Personkretsar som kan fångas upp Utifrån våra överväganden i kapitel 13 om när en identitetsnyckel bör kunna skapas kan nedanstående slutsatser dras avseende den per- sonkrets som skulle kunna verifieras biometriskt mot ett identitets- index. De bedömningar vi gjort i kapitel 19 om vilka handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering ligger till grund för våra slut- satser avseende vilken personkrets som skulle kunna verifieras bio- metriskt mot handlingar. 22.2.1 Svenska medborgare Svenska medborgare kommer primärt att kunna registreras i ett iden- titetsindex i samband med utfärdande av pass och statligt identitetskort och, under en övergångsperiod, den statliga e-legitimation som enligt föreslag i propositionen En statlig e-legitimation ska utfärdas enligt lag om statlig e-legitimation och elektronisk identifiering1. Enligt förslag i promemorian Ett statligt identitetskort ska den statliga e-legi- timationen dock finnas på det statliga identitetskortet, när detta in- förs, och om den enskilde har en bärare av en statlig e-legitimation som utfärdats med stöd av lagen om statlig e-legitimation och elektronisk identifiering ska den makuleras innan ett statligt identitetskort läm- nas ut.2 Vi bedömer att en mycket stor andel svenska medborgare kommer att välja att skaffa en eller flera av dessa handlingar regelbundet och att andelen är större för de svenska medborgare som bor i Sverige än de som bor utomlands. I undantagsfall kan en svensk medborgare komma att registreras i indexet i samband med inflyttning från ut- landet eller tilldelning av samordningsnummer. Personer som blir svenska medborgare efter en anmälan eller ansökan om svenskt med- borgarskap kommer att kunna registreras i ett index i samband med det, om de inte redan har registrerats i samband med till exempel ut- färdande av uppehållstillståndskort. En stor majoritet av de svenska medborgarna kommer alltså, enligt vår bedömning, att kunna regist- reras i ett index, vilket innebär att deras identitet – som utgångspunkt – kommer att kunna verifieras biometriskt mot det. 1 Prop. 2025/26:250, s. 5 ff. 2 Ju2026/01595, s. 92 och 172. SOU 2026:55 Jämförelse av de två huvudalternativen Bedömningen att en mycket stor andel svenska medborgare kom- mer välja att skaffa en eller flera identitetshandlingar som utfärdas av svenska myndigheter innebär också att svenska medborgare – som utgångspunkt – kommer att kunna verifieras biometriskt med hjälp av sådana handlingar i stor utsträckning. Sammanfattningsvis anser vi att möjligheterna att kunna verifiera svenska medborgares identitet biometriskt kommer att vara goda både med ett identitetsindex och vid verifiering mot handlingar. 22.2.2 EES-medborgare Sannolikheten för att EES-medborgare som är folkbokförda i Sverige kommer att registreras i ett identitetsindex är, enligt vår bedömning, något lägre än för svenska medborgare och tredjelandsmedborgare som är folkbokförda. Vid utfärdande av pass och statligt identitets- kort ska biometriska underlag tas upp. En folkbokförd EES-medborg- are som ansöker om ett statligt identitetskort utan resefunktion kan därmed komma att registreras i ett index i samband med det. Det kan dock antas att det finns EES-medborgare som väljer att använda ett identitetskort från sitt hemland och inte ansöker om ett svenskt identitetskort. Även vid utfärdande av uppehållstillståndskort ska biometriska underlag tas upp; ett sådant kort utfärdas dock, som ut- gångspunkt, inte till EES-medborgare. Vid folkbokföring kan Skatte- verket begära dels att den enskilde överlämnar en identitetshandling, dels att biometriska underlag tas upp för att kontrollera att dessa motsvarar dem som finns i handlingen. Det är således inte obligatoriskt med upptagning av biometriska underlag i ett ärende om inflyttning till Sverige. Eftersom den rättsliga möjligheten finns kan det i prak- tiken emellertid vara så att Skatteverket i mycket stor utsträckning genomför en biometrisk verifiering mot handlingar vid folkbokföring av EES-medborgare och att dessa då kan registreras i ett index. EES-medborgare kan också komma att registreras i ett identitets- index i samband med tilldelning av ett samordningsnummer. Här är förutsättningarna som utgångspunkt samma som vid folkbokföring; Skatteverket kan begära dels att den enskilde överlämnar en identi- tetshandling, dels att biometriska underlag tas upp för att kontrollera att dessa motsvarar dem som finns i handlingen. Folkbokföring kräver emellertid som huvudregel personlig inställelse, medan samordnings- Jämförelse av de två huvudalternativen SOU 2026:55 nummer på identitetsnivå sannolik och osäker kan tilldelas även om den enskilde inte inställer sig personligen. Personer som tilldelats samordningsnummer utan att ha styrkt sin identitet – och som inte är svenska medborgare – kommer enligt lämnade förslag inte att kunna få ett statligt identitetskort.3 Personer med samordningsnummer – som inte är svenska medborgare – kom- mer inte att kunna få en sådan statlig e-legitimation som ska utfärdas enligt förslag till lag om statlig e-legitimation och elektronisk identi- fiering, oavsett om identiteten har styrkts eller inte.4 Endast vissa EES- medborgare som inte är folkbokförda kommer därmed – utifrån våra överväganden i kapitel 13 – att kunna registreras i indexet i samband med utfärdande av ett statligt identitetskort eller en sådan statlig e- legitimation. Att EES-medborgare som vistas i Sverige i viss utsträckning avstår från att skaffa en svensk identitetshandling innebär inte att deras iden- titet inte kan verifieras biometriskt mot handlingar; även hemlands- pass och identitetskort från andra länder som har utfärdats av behöriga myndigheter bör, enligt vår bedömning, som utgångspunkt kunna användas för en sådan kontroll (se avsnitt 19.3.1 och 19.3.2). EES- medborgare som vistas i Sverige kan på goda grunder antas ha antingen ett hemlandspass eller ett identitetskort, eller både och, eftersom det krävs för inresa i Sverige och nyttjande av den fria rörligheten inom EU. EES-medborgares identitet bör som utgångspunkt därmed gå att verifiera biometriskt mot handlingar. 22.2.3 Tredjelandsmedborgare Tredjelandsmedborgare som folkbokförs i Sverige har i normalfallet beviljats uppehållstillstånd med en giltighetstid som överstiger ett år och ska då få ett uppehållstillståndskort utfärdat. I samband med utfärdande av kortet kan personen registreras i ett identitetsindex. Skatteverket kan också komma att ta upp biometriska underlag i samband med folkbokföring av en tredjelandsmedborgare, vilket möjliggör registrering av personen i ett index i samband med ett sådant ärende, om han eller hon inte redan är registrerad. De tredje- landsmedborgare som redan är folkbokförda när ett index tas i bruk 3 Ju2026/01595, s. 7. 4 Prop. 2025/26:250, s. 23. SOU 2026:55 Jämförelse av de två huvudalternativen kan antas kunna bli registrerade i ett index inom några år, i samband med utfärdande av ett uppehållstillståndskort, ett statligt identitets- kort utan resefunktion eller en sådan statlig e-legitimation som ska utfärdas enligt lag om statlig e-legitimation och elektronisk identi- fiering. Tredjelandsmedborgare som tilldelas ett samordningsnummer kan komma att registreras i ett identitetsindex i samband med det, under förutsättning att Skatteverket tar upp biometriska underlag vid den identitetskontroll som myndigheten ska göra vid tilldelningen. Upp- tagning av biometriska underlag förutsätter personlig inställelse, men samordningsnummer på identitetsnivå sannolik och osäker kan till- delas även utan att personen i fråga inställer sig för identitetskontroll. Ett samordningsnummer kan alltså tilldelas utan att Skatteverket tar upp biometriska underlag. Personer med samordningsnummer på identitetsnivå sannolik och osäker – som inte är svenska medborgare – kommer, som vi nämnt i föregående avsnitt, inte att kunna få ett statligt identitetskort eller en sådan statlig e-legitimation som ska utfärdas enligt förslaget till lag om statlig e-legitimation och elektro- nisk identifiering. Dessa personer kommer därmed inte – utifrån våra överväganden i kapitel 13 – att kunna registreras i ett index i samband med utfärdande av en sådan handling. Tredjelandsmedborgare med kortare uppehållstillstånd än ett år som varken folkbokförs eller tilldelas ett samordningsnummer kom- mer alltså inte att registreras i ett identitetsindex. Som vi bedömt i avsnitt 12.3.3 bör de som beviljats ett uppehållstillstånd som inte överstiger ett år emellertid inte enbart genom detta kunna antas få en sådan anknytning till Sverige att deras identitet kan behöva veri- fieras biometriskt mot ett identitetsindex. Tredjelandsmedborgare, vars identitet kan antas komma att be- höva verifieras, kommer sannolikt att vara innehavare av någon av de handlingar mot vilka en biometrisk verifiering, enligt vår bedöm- ning i kapitel 19, bör kunna göras. Tredjelandsmedborgare som har beviljats uppehållstillstånd kommer att ha ett uppehållstillståndskort och den som vistas i Sverige med uppehållsrätt som familjemedlem till en EES-medborgare förutsätts ha ett giltigt hemlandspass, mot vilket en biometrisk verifiering kan göras, under förutsättning att handlingen innehåller ett digitalt lagringsmedium med biometriska underlag och identitetsuppgifter. Även andra tredjelandsmedborgare än familjemedlemmar till EES-medborgare kan – utöver uppehålls- Jämförelse av de två huvudalternativen SOU 2026:55 tillståndskortet – ha ett hemlandspass; merparten av de personer som beviljas uppehållstillstånd i Sverige har styrkt sin identitet med ett hemlandspass. Tredjelandsmedborgares identitet kommer därför normalt sett gå att verifiera biometriskt mot handlingar, om en sådan möjlighet införs. 22.3 Krav på medverkan Registrering av en person i ett identitetsindex förutsätter endast in- direkt medverkan av personen, eftersom registreringen sker i samband med handläggningen av ett ärende som denne initierat. Biometrisk verifiering mot ett identitetsindex kräver emellertid att den enskilde medverkar till upptagning av biometriska underlag, med hjälp av vilka en jämförelse kan göras mot de biometriska uppgifter som finns lagrade i indexet. Också vid biometrisk verifiering av identitet mot handlingar är det en förutsättning att den vars identitet ska verifieras medverkar till att lämna biometriska underlag. Verifiering mot handlingar förut- sätter också att personen i fråga är innehavare av en sådan handling mot vilken en kontroll bör kunna göras och gör den tillgänglig för den myndighet som ska verifiera identiteten. Handlingen utfärdas dock i ett tidigare skede, antingen efter ansökan av den enskilde om utfärdande av handlingen eller efter att den enskilde ansökt om och beviljats uppehållstillstånd och ett uppehållstillståndskort därmed utfärdats. Det är därför inte möjligt för myndigheten att veta anled- ningen till att den enskilde inte har någon handling tillgänglig som kan användas för verifiering och det är inte heller möjligt att tvinga den enskilde att skaffa en sådan handling. Även om det, enligt vår bedömning, bör framgå av lag att det finns en skyldighet för den enskilde att låta en myndighet ta upp biometriska underlag samt – vid verifiering mot handlingar – göra en handling tillgänglig, kan det inte uteslutas att vissa personer kommer att mot- sätta sig att underlag tas upp eller inte kommer att göra en handling tillgänglig. Detta är som vi ser det en begränsning i båda system. Even- tuella konsekvenser och åtgärder vid bristande medverkan från den enskilde, i ett system som bygger på verifiering mot handlingar, åter- kommer vi till i avsnitt 23.8. SOU 2026:55 Jämförelse av de två huvudalternativen 22.4 Identifiering av okända personer Identifiering av en person – på det sätt vi avser i det här betänkan- det (se avsnitt 7.3.1) – kräver en sökning i ett register med hjälp av biometriska uppgifter, så kallad en-till-många-jämförelse. Som vi konstaterat tidigare är det inte möjligt att identifiera en person vid en sådan en-till-en-jämförelse som en biometrisk verifiering mot en handling innebär (se avsnitt 21.4). Vi har också tidigare bedömt att identifiering av en person i ett identitetsindex bör vara tillåten endast för att kunna avgöra om en identitetsnyckel ska skapas och att sådan identifiering bör göras av Skatteverket, Polismyndigheten och Migra- tionsverket (se avsnitt 18.2). Inget av de två huvudalternativ som jäm- förs i det här kapitlet kommer alltså att medföra möjlighet för fler aktörer än Skatteverket, Migrationsverket och Polismyndigheten att identifiera personer och dessa myndigheter kommer endast att kunna använda ett index för identifiering i ett mycket begränsat syfte. Infor- mation som kommer fram vid en identifiering i ett index kan dock vara användbar i till exempel Skatteverkets folkbokföringsverksamhet, om identifieringen visar att den enskilde registrerats med en annan identitet vid en tidigare kontakt med Skatteverket, Migrationsverket eller Polismyndigheten. Även om möjligheten att identifiera en per- son i ett index bör vara begränsad motverkar den etablering av mul- tipla identiteter, vilket vi återkommer till i avsnitt 22.6. 22.5 Biometriska underlag som kan användas Vi har tidigare bedömt att fingeravtryck och sådana biometriska upp- gifter som kan tas fram ur dem inte bör lagras i ett identitetsindex (se avsnitt 11.4.5). Därmed kommer biometrisk verifiering mot ett index endast att kunna göras med en ansiktsbild och de biometriska uppgifter som tas fram ur bilden. Detta kan begränsa användningen i praktiken, exempelvis på grund av att viss teknisk utrustning inte fungerar vid ett visst verifieringstillfälle. Vad gäller biometrisk veri- fiering mot handlingar har vi däremot bedömt att såväl biometriska uppgifter som kan tas fram ur en ansiktsbild som ur fingeravtryck bör få användas för verifieringen (se avsnitt 20.2). Även en synlig ansiktsbild bör få användas (se avsnitt 20.2.4). Vid verifiering mot en handling bör det ankomma på den myndig- het som vill verifiera identiteten att avgöra vilka biometriska underlag Jämförelse av de två huvudalternativen SOU 2026:55 som tas upp och används i det enskilda fallet. Som vi lyft fram i sist- nämnda avsnitt kan möjligheten för myndigheter att i praktiken an- vända biometriska underlag i form av fingeravtryck vid en verifiering mot en viss handling emellertid vara begränsad med hänsyn till tek- niska skäl. En möjlighet att verifiera en persons identitet med hjälp av fingeravtryck kommer, enligt vår bedömning, vidare endast att kunna användas när personen i fråga inställer sig personligen hos myn- digheten. Detta eftersom det med nuvarande tekniska lösningar inte är möjligt att ta upp biometriska underlag i form av fingeravtryck på distans (se avsnitt 20.2.3). Skillnaden i vilka biometriska underlag som bör kunna användas vid verifiering enligt de två huvudalternativen bör därmed inte få någon större betydelse i praktiken, innan relevant teknik har utvecklats ytterligare. 22.6 Möjlighet att motverka olika former av identitetsmissbruk Både biometrisk verifiering mot ett identitetsindex och mot hand- lingar gör det möjligt att upptäcka om någon utger sig för att vara en annan person; verifieringen visar att personen i fråga inte är den person som registrerats med identiteten i ett index respektive inte är den person som den handling som personen använder för att legi- timera sig har utfärdats för. Båda dessa sätt att verifiera identitet bio- metriskt kan därmed, enligt vår bedömning, motverka att identiteter utnyttjas eller kapas. Biometrisk verifiering mot handlingar förhindrar dock inte att en person har handlingar i olika identiteter och uppträder i olika identi- teter i olika sammanhang. De möjligheter Polismyndigheten, Skatte- verket och Migrationsverket har – och vid genomförande av förslag som bereds inom Regeringskansliet kommer att ha – att verifiera per- soners identitet biometriskt vid utfärdande av olika rese- och identi- tetshandlingar kan dock antas kraftigt minska risken för att en person etablerar mer än en identitet i Sverige och därmed har handlingar som utfärdats av svenska myndigheter i flera olika identiteter. Registrering av en person i ett index bör, enligt vår bedömning, ske i samband med handläggningen av ett ärende i vilket en så kallad grundidentitet etableras i Sverige eller en handling med identitets- uppgifter utfärdas av svenska myndigheter (se kapitel 13). Även om SOU 2026:55 Jämförelse av de två huvudalternativen identifiering av personer i ett identitetsindex endast bör få användas för att kunna avgöra om en identitetsnyckel ska skapas kommer en sådan identifiering att motverka dels att en person kan etablera flera identiteter i Sverige, dels att en person kan få handlingar utfärdade i olika identiteter av svenska myndigheter. En motsvarande möjlighet saknas i fråga om ett system som bygger på biometrisk verifiering av identitet mot handlingar. Sammanfattningsvis kan biometrisk verifiering av identitet både mot ett identitetsindex och mot handlingar motverka att identiteter utnyttjas eller kapas, medan endast biometrisk verifiering mot ett identitetsindex direkt motverkar förekomst och användning av mul- tipla identiteter. 22.7 Särskilt om kvalificerade skyddsidentiteter och personer med sekretessmarkering i folkbokföringen Vi har tidigare bedömt att en identitetsnyckel bör kunna skapas i ett identitetsindex för en kvalificerad skyddsidentitet under vissa förut- sättningar (se avsnitt 13.3.8). Ett system med ett identitetsindex bör, enligt vår bedömning, kunna utformas på ett sådant sätt att det är säkert även för personer med kvalificerade skyddsidentiteter. Detta med hänsyn till de begränsade möjligheter att identifiera en person som bör finnas och till att de beslutsmyndigheter som beslutar om kvalificerade skyddsidentiteter bör besluta om hur dessa ska hanteras i ett identitetsindex (se nämnda avsnitt). Under arbetets gång har dock både Polismyndigheten och Säkerhetspolisen framfört farhågor om att ett identitetsindex skulle medföra risker för personer med kvali- ficerade skyddsidentiteter. Av säkerhetsskäl har vi inte kunnat ta del av den information eller de underlag som ligger till grund för myn- digheternas inställning. Det saknas emellertid anledning att ifråga- sätta att det finns grund för myndigheternas synpunkter. Vi utgår därför från att ett system med ett identitetsindex medför vissa risker för personer med kvalificerad skyddsidentitet. En möjlighet att bio- metriskt verifiera identitet mot handlingar medför – såvitt kommit fram i utredningen – däremot inga särskilda risker för personer med kvalificerad skyddsidentitet. Personen i fråga agerar antingen privat, i den egna identiteten, eller i tjänsten, och kan då välja i vilken identi- Jämförelse av de två huvudalternativen SOU 2026:55 tet han eller hon agerar och vilken identitetshandling som ska göras tillgänglig för en myndighet, om personen har handlingar i flera olika identiteter. Som vi lyft fram i avsnitt 11.4.6 och 13.2.2 behöver det – i ett sys- tem med ett identitetsindex – kontrolleras om en person som regist- reras i indexet har en sekretessmarkering i folkbokföringen. Det är av vikt att sådan information förs över till ett index, för att säkerställa att uppgifter som omfattas av en sekretessmarkering i folkbokföringen inte lämnas ut felaktigt. När information om sekretessmarkering för en individ ändras i folkbokföringen bör därför – i enlighet med våra bedömningar i avsnitt 14.3.3 – denna information uppdateras även i ett identitetsindex. Detta medför viss risk, även om det får förutsättas att rutiner införs som säkerställer att ändringar i folkbokföringen åter- speglas i ett index. I ett system som bygger på biometrisk verifiering mot handlingar saknas helt sådana risker. Mot denna bakgrund är en möjlighet att verifiera identitet mot handlingar att föredra från säkerhetssynpunkt – framför verifiering mot ett identitetsindex – för såväl personer med kvalificerad skydds- identitet som personer som har en sekretessmarkering i folkbokför- ingen. 22.8 Olika aktörers möjlighet att verifiera identitet Vi har tidigare bedömt att myndigheter bör få verifiera identitet bio- metriskt mot såväl ett identitetsindex som mot handlingar (se av- snitt 21.3.1). Med myndigheter avses i detta sammanhang samtliga statliga och kommunala organ, förutom riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna. Alla organ som ingår i den offentligrätts- liga statliga och kommunala organisationen bör alltså, som utgångs- punkt, ha möjlighet att verifiera identitet biometriskt oavsett vilket av de två huvudalternativen som genomförs. Vi har tidigare också bedömt att verifiering av identitet bör få genomföras under samma förutsättningar både vid verifiering mot ett index och mot handlingar, nämligen om det är nödvändigt vid handläggningen av ett ärende som omfattas av förvaltningslagens (2017:900) tillämpningsområde eller när en myndighet i annat fall, inom ramen för sin verksamhet, genomför identitetskontroller (se avsnitt 21.5). De rättsliga förutsättningarna för myndigheter kommer SOU 2026:55 Jämförelse av de två huvudalternativen alltså som utgångspunkt att vara samma med båda alternativen. Några omständigheter som inskränker de grundläggande förutsättningarna avseende i vilka situationer som myndigheter skulle kunna använda respektive system för biometrisk verifiering av identitet har vi inte identifierat. Som vi varit inne på ovan (se avsnitt 22.2) kommer det dock sannolikt att finnas vissa skillnader mellan alternativen i den personkrets vars identitet kan verifieras, vilket kan få betydelse för myndigheternas faktiska möjligheter att verifiera identitet biometriskt. Enskilda aktörer kommer, i enlighet med vår tidigare bedömning (se avsnitt 21.3.2), varken att ha möjlighet att verifiera identitet mot ett identitetsindex eller mot handlingar. De huvud- alternativ som utvärderas i detta och tidigare kapitel tar alltså båda primärt sikte på att motverka identitetsmissbruk som riktar sig mot offentliga aktörer. 22.9 Koppling till en grundidentitet Registrering av personer i ett identitetsindex kommer att ske i samband med handläggningen av ett ärende i vilket en så kallad grundidentitet etableras i Sverige eller en handling med identitetsuppgifter utfärdas av en svensk myndighet (se kapitel 13). Om en person registreras i ett index i samband med etablering av personens identitet i Sverige blir kopplingen mellan identiteten och verifieringen av denna mot indexet givetvis stark; verifieringen bekräftar – eller utesluter – att personen som kontrolleras mot indexet också är den person som har etablerat den aktuella identiteten. Vid utfärdande av en svensk identitetshandling – eller ett uppe- hållstillståndskort – handlar det snarare om att ge den enskilde en möjlighet att genom innehav av handlingen visa att han eller hon har en etablerad identitet i Sverige. Polismyndigheten och Migrations- verket har vissa – och har föreslagits få ytterligare – möjligheter att använda biometrisk verifiering vid utfärdande av sådana handlingar. Det medför att det vid utfärdandet av handlingen, och vid registrer- ingen av en person i ett index i samband med utfärdandet, även finns en koppling till grundidentiteten. Den identifiering som, enligt vår bedömning i avsnitt 13.2.1, behöver göras mot ett index i samband med att en identitetsnyckel skapas inom ramen för ett ärende om utfärdande av relevanta handlingar innebär också att det efter att in- Jämförelse av de två huvudalternativen SOU 2026:55 dexet tagits i bruk inte kommer att vara möjligt för en person att få handlingar utfärdade av Polismyndigheten eller Migrationsverket i flera olika identiteter. Mot bakgrund av dessa omständigheter finns det vid verifiering mot ett index en stark koppling mellan en tidigare fastställd grundidentitet och verifiering av identiteten även när perso- nen i fråga har registrerats i indexet i samband med utfärdande av en handling. Hur stark kopplingen mellan en grundidentitet och verifiering av identiteten är vid biometrisk verifiering mot handlingar beror, en- ligt vår bedömning, i stor utsträckning på mot vilken typ av handling som verifieringen genomförs. Vid kontroll mot handlingar som ut- färdats av svenska myndigheter finns det som vi ser det en stark sådan koppling; handlingen har utfärdats utifrån de identitetsuppgifter om personen i fråga som finns registrerade i Skatteverkets folkbokför- ingsverksamhet eller den centrala utlänningsdatabasen, och därmed i en etablerad identitet som personen har i Sverige. Vidare innehåller handlingarna vanligtvis en svensk identitetsbeteckning i form av per- sonnummer eller samordningsnummer vilket gör det möjligt att enkelt koppla personen till den etablerade identiteten. Som vi noterat i av- snitt 19.3.3 innehåller ett uppehållstillståndskort inte Migrationsver- kets individnummer. Det innebär som vi ser det emellertid inte att det saknas en koppling till den identitet som Migrationsverket har etablerat. De svenska myndigheter som utfärdar identitetshandlingar och vissa andra handlingar med identitetsuppgifter har fått utökade möj- ligheter att verifiera identitet biometriskt inför utfärdandet, varför risken för att en person innehar svenska handlingar i flera identiteter har minskat. Det går emellertid inte att utesluta att en person har handlingar från svenska myndigheter i mer än en identitet. Det går som vi ser det inte heller att utesluta att en person innehar handlingar från sitt hemland i en identitet och handlingar från svenska myndig- heter i en annan identitet. Vid biometrisk verifiering mot handlingar som utfärdats av andra aktörer än svenska myndigheter är kopplingen mellan den i Sverige etablerade identiteten och verifiering av identiteten, enligt vår bedöm- ning, betydligt svagare; innehållet i handlingen bygger inte på uppgif- ter om identitet som svenska myndigheter har tagit fram vid etabler- ingen av en identitet, utan på uppgifter som utländska myndigheter har registrerat. Dessa kan bygga på ett oklart och icke tillförlitligt SOU 2026:55 Jämförelse av de två huvudalternativen underlag, beroende på landet i fråga. Ett utländskt pass innehåller vis- serligen uppgift om namn, födelsetid och medborgarskap – det vill säga om personens identitet – men identiteten behöver inte vara unik, och passet innehåller av förklarliga skäl varken en svensk identitets- beteckning eller Migrationsverkets individnummer. Detsamma gäller för utländska identitetskort, som dessutom kan sakna uppgift om med- borgarskap. Vi återkommer till detta i avsnitt 27.4.3, där vi bedömer att avsaknaden av en möjlighet att koppla en utländsk handling till en svensk identitetsbeteckning inte utgör en mer framträdande risk i praktiken. I det sammanhanget bedömer vi även att ett särskilt regis- ter för sådana kopplingar inte bör övervägas. Vid verifiering mot ut- ländska handlingar kan det alltså komma att vara svårare att koppla personen och handlingen till en i Sverige etablerad grundidentitet. Sammantaget bedömer vi att tillförlitligheten i en biometrisk veri- fiering mot ett identitetsindex i en del fall kan vara högre än tillför- litligheten vid sådan verifiering mot handlingar som inte har utfärdats av svenska myndigheter. Det beror på att kopplingen mellan en etab- lerad identitet och verifiering av identiteten är starkare vid en kontroll mot indexet än mot sådana handlingar. Med hänsyn till att det kan antas att den absoluta merparten av de som vistas i Sverige och vars identitet kan behöva verifieras biometriskt mot handlingar har till- gång till handlingar som utfärdats av svenska myndigheter – det vill säga ett svenskt pass, ett statligt identitetskort eller ett uppehållstill- ståndskort – saknas enligt vår mening dock någon avgörande skillnad i effektivitet, genomslag och tillförlitlighet för respektive system. 22.10 Rättslig och teknisk komplexitet Skapandet av ett identitetsindex och införandet av en möjlighet att använda ett sådant index för biometrisk verifiering av identitet är, en- ligt vår bedömning, mycket komplext. Ett system med ett identitets- index kräver tydliga rättsliga ramar vad gäller bland annat registrering av personer och löpande uppdatering av uppgifter i indexet samt an- vändning av uppgifterna i indexet. Den omfattande centrala lagringen av biometriska uppgifter i systemet ställer mycket höga krav på inne- hållet i dessa rättsliga ramar för att säkerställa förenlighet med data- skyddsförordningen och grundläggande fri- och rättigheter. Regler- ingen behöver vara tydlig för myndigheter och enskilda och tillämp- Jämförelse av de två huvudalternativen SOU 2026:55 ningen förutsebar, vilket förutsätter ett relativt omfattande regelverk med i vissa avseenden detaljerade bestämmelser (se till exempel kapi- tel 13 och 14). Vidare kräver ett system med ett identitetsindex lö- pande åtgärder för att hålla uppgifterna i indexet uppdaterade och korrekta, och förutsätter samverkan mellan framför allt de tre myn- digheter som enligt vår bedömning bör kunna skapa en identitets- nyckel samt registrera och uppdatera uppgifter i ett index, nämligen Skatteverket, Polismyndigheten och Migrationsverket. Även om personer bör kunna registreras i indexet och uppgifter uppdateras i detta i samband med handläggningen av vissa ärendeslag är det ändå inte fråga om att använda befintliga system och register, utan om att skapa ett helt nytt system för att möjliggöra biometrisk verifiering på ett säkert sätt. Det är av naturliga skäl en rättsligt och praktiskt mycket komplex och krävande process. Även från teknisk synvinkel kan det med fog antas att ett system med ett identitetsindex innebär betydande komplexitet. Ett sådant system ställer synnerligen höga krav på tillgänglighet och kapacitet. De systemtekniska utmaningarna ligger inte bara i enskilda tekniska kom- ponenter utan i kombinationen av beräkningsintensiv logik, hantering av en stor mängd uppgifter och en potentiellt mycket stor mängd sam- tidiga anrop med krav på snabba svarstider och hög driftsäkerhet. Ett identitetsindex utgör en enskild, systemkritisk felpunkt. När ett stort antal verifieringar behöver genomföras samtidigt uppstår snabbt pro- cessuella flaskhalsar, som belastar tillgängliga CPU/GPU-resurser5 och minnesresurser. Belastningen ökar också på grund av den infor- mationssäkerhet som ett index kräver, i form av kryptering och de- kryptering av bland annat biometriska uppgifter i samband med en verifieringsbegäran. Även om ett index kan distribueras över ett fler- tal servrar eller datacenter kommer möjligheten att verifiera en person vid en given tidpunkt alltid att vara beroende av att systemet är till- gängligt och korrekt. Kommunikation mellan identitetsindexet och ett backend-system behöver även ske vid varje verifiering. Varje veri- fieringsbegäran måste snabbt och korrekt ledas till rätt nod i systemet, och en delning av information ställer också krav på replikering, så att uppdateringar av biometriska uppgifter och andra uppgifter som är kopplade till en identitetsnyckel slår igenom på ett korrekt sätt. 5 CPU (Central Processing Unit) hanterar allmänna uppgifter och systemet med normalt få, kraftfulla kärnor, medan GPU (Graphics Processing Unit) kan ha tusentals mindre kärnor optimerade för att hantera många liknande uppgifter samtidigt (parallell bearbetning). SOU 2026:55 Jämförelse av de två huvudalternativen Sammantaget ställer detta krav på flera oberoende driftmiljöer som är geografiskt separerade samt att gemensamma felkällor – såsom delad nätverksinfrastruktur, delade åtkomstkedjor och delade admi- nistrationssystem – kan motverkas och i möjligaste mån elimineras. Betydande horisontell skalning, vilket är en metod inom databehand- ling där man ökar ett systems kapacitet genom att lägga till fler maski- ner (servrar, instanser) i stället för att uppgradera en enskild maskin, kan antas vara nödvändigt. Att upprätthålla ett sådant system kräver en organisation och personal med särskild kompetens och erfaren- het av komplex, distribuerad drift. Ett identitetsindex måste också, med bibehållen drift, kunna uppgraderas och vidareutvecklas. Detta kan vara särskilt utmanande i en distribuerad miljö som alltid behö- ver vara i drift. En möjlighet för myndigheter att verifiera identitet biometriskt mot handlingar behöver givetvis också regleras rättsligt och även för detta alternativ är det viktigt med tydlighet och förutsebarhet, så att verifiering inte utförs i andra situationer än de som är tillåtna. Det är emellertid i huvudsak endast själva möjligheten att verifiera iden- titet som behöver regleras; det finns redan i dag tillämpliga regelverk för utfärdande av handlingar och personen vars identitet ska kontrol- leras har med stor sannolikhet redan en identitetshandling eller ett uppehållstillståndskort. Efter att en biometrisk verifiering har genom- förts bör dessutom både biometriska uppgifter och biometriska under- lag förstöras (se avsnitt 20.6); inga sådana uppgifter bör få lagras av någon aktör efter genomförd kontroll och behöver inte heller lagras särskilt i ett tidigare skede för att möjliggöra verifieringen, till skill- nad från vad som är fallet med ett identitetsindex. Någon uppdatering av uppgifter på det sätt som behöver kunna göras löpande i ett index är inte heller aktuellt. Det innebär att behovet av bestämmelser som reglerar behandlingen av personuppgifter, inklusive biometriska upp- gifter, är betydligt mindre än med ett index. Det innebär också att tekniska system för biometrisk verifiering mot handlingar inte med- för samma risker som ett identitetsindex, i vilket stora mängder käns- liga personuppgifter lagras centralt. Den tekniska infrastruktur som kan behövas för att implementera ett system baserat på biometrisk verifiering mot handlingar kan också antas vara mindre komplext än ett system som baseras på ett identi- tetsindex. I ett system som bygger på biometrisk verifiering mot en handling behöver de systemarkitektoniska utmaningarna inte samlas Jämförelse av de två huvudalternativen SOU 2026:55 till en central punkt på samma sätt som i ett identitetsindex utan kan fördelas mellan en mobilapplikation, som används för att ta upp bio- metriska underlag från den enskilde och från handlingens NFC-chip, och ett backend-system. Den biometriska jämförelsen skulle också potentiellt kunna genomföras helt i mobilapplikationen eller med an- vändning av system som förvaltas av den myndighet som vill verifiera identitet. Det innebär att risken för en enskild, systemkritisk felpunkt – på det sätt som finns för ett system som bygger på ett centralt iden- titetsindex – minskar betydligt. Beroende på vilka logiska funktioner som placeras i mobilapplikationen respektive ett backend-system – vilket vi återkommer till i avsnitt 27.4 – kan systemresurskrävande behandling av information delas mellan mobilapplikationen och back- end-systemet. Enligt vår bedömning kan behovet av en kraftfull, hori- sontellt skalbar och geografiskt distribuerad serverstruktur antas vara betydligt mindre i ett sådant system, oavsett om den biometriska jäm- förelsen genomförs i mobilapplikationen eller i ett backend-system. Viss horisontell skalbarhet förutsätts, men en betydande skillnad är att någon replikering av biometriska referensmallar över flertalet serv- rar och en betydande horisontell skalbarhet inte är tillämplig på samma sätt i ett system som bygger på verifiering mot handlingar. Någon uppdatering och replikering av identitetsuppgifter och biometriska uppgifter om en mycket stor mängd registrerade personer krävs inte, eftersom inga sådana uppgifter bör få sparas i samband med kontrol- len mot en handling. Nödvändig redundans skulle i ett sådant system i stället till viss del kunna uppnås genom ett robust användarflöde i mobilapplikationen, med möjlighet att ta upp biometriska underlag på nytt om kvaliteten inte är tillräcklig för en jämförelse eller om back- end-systemet tillfälligt inte skulle vara tillgängligt. En decentraliser- ing av den biometriska jämförelseprocessen medför emellertid inte bara fördelar utan vissa systemarkitektoniska utmaningar, beroende på hur systemet utformas, vilket vi redogör för närmare i avsnitt 27.4. Även med hänsyn till detta bedömer vi att ett system med ett identitetsindex är betydligt mer komplext – både rättsligt och tekniskt – att införa, underhålla och använda än en möjlighet att verifiera identitet biomet- riskt mot handlingar. SOU 2026:55 Jämförelse av de två huvudalternativen 22.11 Integritetspåverkan Registrering i ett identitetsindex i samband med handläggningen av vissa ärendeslag innebär inte att biometriska underlag behöver tas upp särskilt för att en biometrisk verifiering senare ska vara möjlig; bio- metriska underlag hade – utifrån våra överväganden i kapitel 13 – ändå tagits upp av en myndighet. Biometriska underlag tas också upp i sam- band med utfärdande av de handlingar mot vilka en biometrisk veri- fiering bör kunna göras, oavsett om handlingen kommer att användas för sådan verifiering vid ett senare tillfälle. Den enskilde har i prakti- ken ingen möjlighet att motsätta sig upptagning av biometriska under- lag varken i ett sådant ärende som ska kunna leda till registrering i indexet – inklusive utfärdande av vissa handlingar – eller vid utfärdande av en sådan handling mot vilken en biometrisk verifiering bör kunna göras; antingen ska myndigheten ta upp biometriska underlag eller så har myndigheten möjlighet att kräva att den enskilde lämnar så- dana underlag. Vid utfärdande av en handling har den enskilde emel- lertid själv inlett ärendet, nämligen genom en ansökan om en viss handling eller om uppehållstillstånd. Upptagningen av underlag i sådana fall kan som vi ser det svårligen anses förenad med någon egentlig skyldighet eller någon typ av tvång. Vid verifieringstillfället behöver biometriska underlag som huvud- regel tas upp särskilt för att möjliggöra verifieringen. Det gäller både vid verifiering mot ett index och mot handlingar. I de fall verifieringen görs i ett sådant ärende som ska kunna leda till registrering eller upp- datering av uppgifter i ett index hade biometriska underlag emellertid tagits upp ändå. Vid verifiering mot ett index handlar det endast om att ta upp en ansiktsbild, medan det vid verifiering mot handlingar kan vara fråga om ansiktsbild, fingeravtryck eller både och. Det får anses utgöra ett större integritetsintrång att ta upp fingeravtryck än att ta upp en ansiktsbild. Den största skillnaden mellan ett system med ett identitetsindex och en möjlighet att verifiera identitet biometriskt mot handlingar är, enligt vår bedömning, att det förstnämnda alternativet kräver central lagring av biometriska uppgifter avseende alla personer vars identitet ska kunna verifieras. Denna skillnad har stor betydelse för påverkan på enskildas personliga integritet. Registrering av ett mycket stort antal personer i ett identitetsindex och lagring av biometriska upp- gifter avseende dessa innebär att även personer vars identitet aldrig Jämförelse av de två huvudalternativen SOU 2026:55 – eller sällan – kommer att verifieras biometriskt av en myndighet påverkas. Det kan alltså vara fråga om att uppgifter lagras för att de är ”bra att ha”, något som kan vara svårt att förena med principen om uppgiftsminimering i dataskyddsförordningen. Lagringen av bio- metriska uppgifter blir ett intrång även i dessa personers integritet. Biometrisk verifiering mot handlingar kräver däremot endast att ytterligare behandling av personuppgifter utförs i samband med en faktisk verifieringssituation. En möjlighet att biometriskt verifiera identitet mot handlingar påverkar därmed endast de personer vars identitet kommer att kontrolleras på detta sätt av en myndighet, i de situationer vi redogjort för i avsnitt 21.5, vilket är en stor fördel från integritetssynpunkt. Vidare finns det, som vi ser det, en risk för att uppgifterna i ett identitetsindex – trots rättsliga och tekniska skyddsåtgärder – blir tillgängliga för obehöriga som kan använda upp- gifterna i andra sammanhang, utan den enskildes kännedom eller sam- tycke. Vid biometrisk verifiering mot handlingar är det innehavaren av handlingen som förfogar över den och därmed över det biomet- riska jämförelseunderlag som används vid verifieringen. Det innebär, enligt vår bedömning, ett betydligt mindre integritetsintrång än veri- fiering mot ett index, och även en betydligt mindre risk för att käns- liga uppgifter sprids till obehöriga. Att behandlingen av biometriska uppgifter, vid verifiering mot handlingar, i rättslig bemärkelse kom- mer att behöva utföras av en större krets av myndigheter leder enligt vår mening inte till någon annan bedömning. Detta då myndigheterna – i en sådan verifieringsprocess som beskrivs i avsnitt 27.3 och 27.4 – som utgångspunkt ska vara tekniskt förhindrade att ha tillgång till de biometriska underlagen och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dem; sådana uppgifter ska endast behandlas maskinellt, inte av någon handläggare hos myndigheten. Vi har tidigare bedömt att både verksamheten med ett identitets- index och en möjlighet att biometriskt verifiera identitet mot hand- lingar medför vissa inskränkningar i grundläggande rättigheter enligt regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga (se kapitel 16, 17 och 21). Sådana inskränkningar kan emellertid vara tillåtna om de åtgärder som vidtas av det allmänna inte är mer ingri- pande än vad som är nödvändigt för att uppnå syftet med åtgärderna, det vill säga om de är proportionerliga. Myndigheters behandling av biometriska uppgifter av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, med stöd av artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen, förutsätter också att SOU 2026:55 Jämförelse av de två huvudalternativen behandlingen står i proportion till det eftersträvade syftet (se av- snitt 16.4.3 och 21.7). Både ett system med ett identitetsindex och en möjlighet att biometriskt verifiera identitet mot handlingar förut- sätter alltså proportionalitet för förenlighet med grundläggande rät- tigheter och med dataskyddsförordningen. Med hänsyn till de skillnader från framför allt integritetssynpunkt som finns mellan dessa båda alternativ ser den proportionalitetsbedöm- ning som behöver göras – och som vi har gjort tidigare i betänkandet – dock olika ut (se kapitel 17 och avsnitt 21.7.3). Biometrisk verifier- ing av identitet mot handlingar i de situationer då en sådan verifiering enligt vår bedömning bör vara möjlig har en relativt begränsad integ- ritetspåverkan. Det kan, enligt vår mening, förhållandevis enkelt kon- stateras att det finns ett rimligt förhållande mellan det ingrepp i den enskildes rätt som en verifiering mot handlingar medför och det all- männas behov av att säkert kunna verifiera en persons identitet vid handläggningen av ett ärende som omfattas av förvaltningslagens tillämpningsområde. Detsamma får anses vara fallet när en biometrisk verifiering genomförs på grund av att en sådan kontroll är nödvändig när en myndighet i annat fall, inom ramen för sin verksamhet, genom- för identitetskontroller. Proportionalitetsbedömningen avseende ett system med ett identitetsindex är däremot svårare och kräver mer in- gående överväganden, särskilt vad gäller insamling och lagring av bio- metriska uppgifter i ett sådant centralt register. Vi har tidigare bedömt att verksamheten med ett identitetsindex kan anses vara proportionerlig (se avsnitt 17.5). Det finns, enligt vår mening, dock ett större utrymme för att göra en annan bedömning än den vi gjort i frågan om proportionalitet vad gäller ett index än vad gäller en möjlighet att verifiera identitet biometriskt mot hand- lingar. Integritetsskyddsmyndigheten har under arbetets gång ifråga- satt proportionaliteten i att lagra biometriska uppgifter för en så omfattande personkrets som det är fråga om, och det finns omstän- digheter som enligt vår mening talar för att skapandet av ett identi- tetsindex innebär ett för stort ingrepp från det allmännas sida i för- hållande till behovet av att motverka identitetsmissbruk, i synnerhet att även personer vars identitet aldrig eller sällan kommer att verifieras berörs genom att biometriska uppgifter kommer att lagras centralt också om dem. Även om det enligt vår mening är möjligt att vid en proportionalitetsbedömning landa i slutsatsen att ett identitetsindex står i proportion till det eftersträvade syftet går det, som vi ser det, Jämförelse av de två huvudalternativen SOU 2026:55 inte att med säkerhet konstatera att EU-domstolen skulle göra samma bedömning vid en eventuell framtida prövning. De integritetsrisker för enskilda som ett system med ett identitetsindex innebär medför, enligt vår bedömning, vissa risker för lagstiftaren, i det att det finns utrymme för olika bedömningar vad gäller frågan om proportionalitet. Det går som vi ser det därför inte att bortse från risken att möjligheten att implementera och använda ett sådant system begränsas eller helt uteblir. Motsvarande risk ser vi inte med ett system som bygger på en möjlighet för myndigheter att använda biometrisk verifiering mot handlingar; detta förekommer redan i många olika sammanhang, både nationellt och på unionsnivå. 22.12 Implementeringstid Implementeringstiden kan, enligt vår bedömning, antas bli olika lång för ett system med ett identitetsindex respektive en möjlighet att biometriska verifiera identitet mot handlingar. Som vi varit inne på tidigare i det här kapitlet är ett identitetsindex mycket komplext både rättsligt och tekniskt och ett sådant system kräver mer omfattande förberedelser, bland annat för Skatteverket, Migrationsverket och Polismyndigheten. Dessutom kommer det att ta tid innan de perso- ner som bör kunna verifieras biometriskt mot ett index har regist- rerats i detta; i avsnitt 13.3.2 och 13.3.3 har vi redogjort för med vilka intervall olika handlingar behöver förnyas, vilket har betydelse för när en majoritet av de personer som kan komma att omfattas av ett identitetsindex kommer att registreras, efter att indexet har tagits i drift. Möjligheterna att använda ett index för verifiering blir därmed begränsade inledningsvis. Vid införande av en möjlighet att biometriskt verifiera identitet mot handlingar kan däremot alla personer som vid den tidpunkten har en relevant handling i princip kontrolleras direkt, i de situationer då förutsättningarna för verifiering är uppfyllda (se avsnitt 21.5). En möjlighet att verifiera identitet genom kontroll mot handlingar kräver vidare inte lika omfattande förberedelser, i form av framtag- ning av mer komplexa, nya, it-system och den hårdvara som krävs för att kunna bygga upp ett identitetsindex, och av arbetsrutiner hos berörda myndigheter. En sådan möjlighet bör därmed kunna införas snabbare. Oaktat att ny mjukvara i form av en sådan mobilapplika- SOU 2026:55 Jämförelse av de två huvudalternativen tion som vi beskriver i avsnitt 27.4 kan behöva utvecklas – om veri- fiering ska kunna genomföras på distans – är detta i sig inte en helt nödvändig förutsättning för att kunna biometriskt verifiera identitet mot handlingar; det bör som vi ser det kunna vara möjligt i vart fall för Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket att även utnyttja befintliga lösningar som redan i dag används för biometriska kontroller. Det kan även finnas möjlighet att genomföra biometrisk verifiering mot handlingar på plats vid något av Statens servicecenters kontor (jfr avsnitt 27.3 och avsnitt 25.2.1). En sådan lösning skulle kunna medföra en betydligt kortare implementeringstid, åtminstone för de myndigheter som är anslutna till Statens servicecenter, även om det kan kräva anpassning av befintliga system och avtal. 22.13 Kostnader Det kan, enligt vår bedömning, med fog antas att ett system med ett identitetsindex medför högre kostnader för det allmänna än en möjlighet att biometriskt verifiera identitet mot handlingar. Pass, identitetskort och uppehållstillståndskort utfärdas löpande, obero- ende av möjligheterna att kontrollera biometriska underlag på hand- lingarna. Det som framför allt behövs för att möjliggöra biometrisk verifiering mot handlingar är därmed system för verifiering, som varken ska innehålla biometriska uppgifter eller några andra person- uppgifter utan bara möjliggöra momentana kontroller när förutsätt- ningarna för biometrisk verifiering är uppfyllda. Det handlar alltså i detta avseende om tillfällig behandling av personuppgifter, som inte ska lagras särskilt av någon aktör med anledning av verifieringen. Det innebär att kostnaderna för det allmänna för att ta fram ett system för verifiering mot handlingar – vid jämförelse med ett system med ett identitetsindex – kan antas bli relativt begränsade, även om ett sådant system givetvis måste vara tillförlitligt, säkert och robust. Att ta fram ett system för att möjliggöra biometrisk verifiering mot centralt lagrade uppgifter i ett identitetsindex är mer komplext och ställer högre krav på tillförlitlighet, säkerhet och robusthet. Redan skapandet av själva indexet kan antas medföra högre kostnader än att ta fram ett system för verifiering mot handlingar. Vidare behöver ett identitetsindex löpande tillföras uppgifter för att vara funktionellt, dels när personer registreras för första gången, dels när uppgifter om Jämförelse av de två huvudalternativen SOU 2026:55 tidigare registrerade personer uppdateras, vilket även det medför kostnader, bland annat genom att mer personal kan krävas för att genomföra dessa ytterligare moment. Förvaltningen av ett så omfat- tande och komplext system kan också antas medföra högre kostnader än förvaltningen av system som möjliggör biometrisk verifiering mot handlingar. För de enskilda bör det inte bli någon skillnad kostnadsmässigt; varken verifiering mot ett index eller mot handlingar som genomförs av en myndighet bör medföra någon kostnad för den person vars identitet verifieras, utöver eventuella kostnader för resa och förlorad arbetsinkomst för det fall verifiering görs i samband med personlig inställelse, i det enskilda fallet (se avsnitt 30.3). Vid användning av ett system med verifiering mot handlingar kan man möjligen också tänka sig att den enskilde känner sig tvungen att skaffa en rese- eller identitetshandling, om han eller hon inte har en sådan handling mot vilken en verifiering bör få göras. Det kan dock antas höra till ovan- ligheterna att en person som vistas i Sverige och vars identitet en myn- dighet vill verifiera varken har pass, identitetskort eller uppehållstill- ståndskort. Sammanfattningsvis bedömer vi att ett system med ett identitet- sindex kan antas medföra betydligt högre kostnader för det allmänna än utökade möjligheter att biometriskt verifiera identitet mot hand- lingar. För enskilda bör det dock inte bli någon skillnad kostnads- mässigt mellan verifiering mot ett index respektive mot handlingar; det bör i normalfallet överhuvudtaget inte kosta den enskilde något att identiteten verifieras biometriskt. 22.14 Sammantagen bedömning Vår genomgång i det här kapitlet visar att det finns ett flertal skill- nader mellan de två huvudalternativ för att biometriskt verifiera iden- titet som vi har utvärderat. I tabellen nedan ges en översikt av de skill- nader mellan ett system med ett identitetsindex och en möjlighet att verifiera identitet biometriskt mot handlingar som vi lyft fram ovan. Därefter redogör vi sammantaget för de för- och nackdelar med res- pektive alternativ som kommit fram samt avslutar med en bedömning av vilket alternativ som vi anser att utredningen bör gå vidare med. SOU 2026:55 Jämförelse av de två huvudalternativen Tabell 22.1 Skillnader mellan biometrisk verifiering av identitet mot ett identitetsindex och mot handlingar Verifiering mot ett identitetsindex Verifiering mot handlingar Stark koppling till grundidentitet Svagare koppling till grundidentitet för personer som saknar svenska handlingar Hög tillförlitlighet Lägre tillförlitlighet avseende personer som saknar svenska handlingar Mycket omfattande, central, lagring och Ingen lagring av biometriska uppgifter behandling av biometriska uppgifter Kontroll av ansiktsbild Kontroll av ansiktsbild eller fingeravtryck alternativt både ansiktsbild och fingeravtryck Medverkan krävs vid verifierings- Medverkan krävs vid verifieringstillfället i form tillfället i form av upptagning av av tillgängliggörande av handling och upptag- ansiktsbild ning av ansiktsbild och/eller fingeravtryck Även personer som inte kontrolleras berörs Endast personer som kontrolleras påverkas Motverkar multipla, utnyttjade och kapade Motverkar utnyttjade och kapade identiteter identiteter Rättsligt och tekniskt komplext Rättsligt och tekniskt enklare Längre tid för implementering och Kortare implementeringstid och möjlighet till uppbyggnadstid för indexet mer omedelbart genomslag Relativt stora kostnader framför allt Lägre kostnader både initialt och över tid initialt, men också löpande Något mer begränsad personkrets Mycket stor personkrets Risker för personer med kvalificerad Ingen särskild risk för personer med kvalifi- skyddsidentitet och sekretessmarkering cerad skyddsidentitet och sekretessmarkering i folkbokföringen i folkbokföringen 22.14.1 Ett system med ett identitetsindex Ett system med ett identitetsindex förutsätter en mycket omfattande lagring av biometriska uppgifter och berör även personer vars identi- tet aldrig – eller sällan – kan antas komma att verifieras biometriskt. Dessa omständigheter medför en stor integritetspåverkan för en mycket stor personkrets, inklusive majoriteten av alla svenska med- borgare. Integritetsskyddsmyndigheten har med hänsyn till detta varit skeptisk till ett identitetsindex under arbetets gång. Det finns, enligt vår mening, ett större utrymme för att göra en annan bedöm- ning än den vi gjort i frågan om proportionalitet vad gäller ett index än vad gäller en möjlighet att verifiera identitet biometriskt mot hand- lingar. Det medför att det inte med säkerhet kan konstateras att ett system med ett identitetsindex, som utformas i enlighet med våra bedömningar i kapitel 11–18 och 21, skulle vara förenligt med data- Jämförelse av de två huvudalternativen SOU 2026:55 skyddsförordningen och grundläggande rättigheter. Med hänsyn till det innebär det, enligt vår bedömning, en risk för det allmänna att införa ett system med ett identitetsindex; systemet kan komma att underkännas av EU-domstolen vid en eventuell framtida prövning. Motsvarande risk föreligger – som vi bedömt i avsnitt 22.11 – inte i förhållande till ett system för biometrisk verifiering mot handlingar. Ett system med ett identitetsindex är vidare både rättsligt och tek- niskt mycket komplext att införa och kan som en följd av det, på goda grunder, antas medföra förhållandevis stora kostnader, både initialt för att ta fram it-system och löpande, till exempel för förvaltning av indexet. Även registrering och uppdatering av uppgifter i ett index som omfattar en stor del av befolkningen kan antas medföra behov av personal för i vart fall Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket, med de kostnader som detta innebär. Vi bedömer vidare att implementeringstiden för ett identitetsindex blir längre än för en möjlighet att verifiera identitet mot handlingar. Dessutom behöver ett index byggas upp innehållsmässigt efter att regelverket trätt i kraft, vilket kommer att ske i takt med att Skatteverket, Polismyndigheten och Migrationsverket handlägger aktuella ärendeslag. Det kan därmed ta några år. Ett system med ett identitetsindex har fördelen att det kan mot- verka etablering och användning av multipla identiteter på ett annat mer direkt sätt än verifiering mot handlingar och vi bedömer att den starka kopplingen till grundidentitet som följer av verifiering mot ett index ger en något högre tillförlitlighet i verifieringen än verifi- ering mot handlingar, i vart fall handlingar som är utfärdade av ut- ländska myndigheter. Ett identitetsindex kan därför, enligt vår mening, vara ett mer effektivt verktyg för att motverka olika former av iden- titetsmissbruk än en möjlighet att verifiera identitet mot handlingar. Med hänsyn till att vårt huvuduppdrag är att stärka verifiering av etab- lerade identiteter och till att risken för utnyttjade och kapade identi- teter bedöms vara mer omfattande än renodlat falska identiteter an- ser vi dock att dessa omständigheter inte uppväger de ovan anförda nackdelarna med ett identitetsindex. Det bör också beaktas att ett identitetsindex endast möjliggör biometrisk verifiering av de perso- ner som har registrerats i indexet, medan möjligheten att biometriskt verifiera identitet mot handlingar potentiellt omfattar alla som har en relevant handling. SOU 2026:55 Jämförelse av de två huvudalternativen En annan omständighet att ta hänsyn till vid ställningstagande till vilket av huvudalternativen som utredningen bör gå vidare med är att Polismyndigheten under arbetets gång har motsatt sig ett system med ett identitetsindex. Polismyndigheten har i stället förespråkat en lös- ning som bygger på redan befintliga nationella och EU-gemensamma informationssystem, vilket vi har tagit ställning till i avsnitt 10.6. Vidare har Polismyndigheten framfört att de utmaningar som finns inom identitetsförvaltningens område främst är kopplade till perso- ner som inte är svenska medborgare; av våra direktiv följer dock att målsättningen med ett system för säkrare verifiering av identitet bör vara att så många som möjligt som vistas i Sverige på sikt ska kunna ingå. Polismyndigheten är emellertid en mycket central myndighet vad gäller den statliga identitetsförvaltningen och skulle, enligt vår bedömning, vara helt central för ett system med ett identitetsindex; införande av ett sådant system förutsätter i stor utsträckning Polis- myndighetens medverkan. Myndighetens framförda inställning till ett identitetsindex riskerar som vi ser det att försvåra – och i praktiken eventuellt även hindra – genomförande av ett förslag om införande av ett system med ett sådant index. 22.14.2 Biometrisk verifiering av identitet mot handlingar En stor fördel med biometrisk verifiering mot handlingar är att en sådan möjlighet inte kräver central lagring av biometriska uppgifter och därmed att endast de personer vars identitet kontrolleras på detta sätt kommer att påverkas direkt. Det gör integritetsintrånget betyd- ligt mindre än det intrång som ett identitetsindex medför. Utfallet av den proportionalitetsbedömning som behöver göras för att ta ställning till förenlighet med dataskyddsförordningen och grund- läggande rättigheter är, enligt vår bedömning, inte heller osäkert, på det sätt motsvarande bedömning för ett system med ett index kan vara. En möjlighet för myndigheter att biometriskt verifiera identitet mot handlingar kan, som vi ser det, inte anses vara mer ingripande än vad som är nödvändigt för att uppnå syftet att motverka använd- ning av utnyttjade och kapade identiteter vid kontakt med offentliga aktörer. Det får anses gälla både vid verifiering som är nödvändig vid handläggningen av ett ärende som omfattas av förvaltningslagens tillämpningsområde och vid verifiering som är nödvändig när en Jämförelse av de två huvudalternativen SOU 2026:55 myndighet, i annat fall, genomför identitetskontroller inom ramen för sin verksamhet. Vi har svårt att se att EU-domstolen, vid en even- tuell prövning, på ett generellt plan skulle motsätta sig ett regelverk som ger myndigheter en möjlighet att verifiera identitet biometriskt mot handlingar, särskilt med hänsyn till att biometrisk verifiering mot handlingar redan är en central del i många EU-gemensamma förord- ningar, i vart fall på utlänningsrättens område. Det kan också nämnas att EU-kommissionen har lämnat förslag till ändringar i artikel 9.2 i dataskyddsförordningen, bland annat att ett nytt led ska läggas till; ”Behandlingen av biometriska uppgifter är nödvändig för att bekräfta en registrerad persons identitet (kontroll), om den registrerade har ensam kontroll över de biometriska uppgifter eller de medel som krävs för kon- trollen”.6 Vidare bedömer vi att verifiering mot handlingar utgör ett rätts- ligt och tekniskt sett enklare alternativ än ett identitetsindex, som dessutom kräver kortare implementeringstid än ett index och i prin- cip kan få ett omedelbart genomslag. Kostnaderna kan också antas vara betydligt lägre både initialt och sett över tid, än för ett index. En möjlighet att verifiera identitet biometriskt mot handlingar motverkar – till skillnad från ett identitetsindex – emellertid inte eta- blering och användning av multipla identiteter. Vidare blir kopplingen till en i Sverige etablerad grundidentitet för vissa personkategorier något svagare, vilket i sin tur ger en något lägre tillförlitlighet i veri- fieringen av dessa personer än verifiering mot ett index. En möjlighet att verifiera identitet mot handlingar kan med hänsyn till dessa om- ständigheter vara mindre effektivt för att motverka olika former av identitetsmissbruk än ett index. En sådan möjlighet tar dock sikte på säkrare verifiering av etablerade identiteter, vilket är fokus för vårt uppdrag. Med hänsyn till de möjligheter att kontrollera identitet bio- metriskt som Polismyndigheten, Skatteverket och Migrationsverket har – och kommer att ha vid genomförande av förslag som bereds inom Regeringskansliet – finns det dessutom goda möjlighet fram- över att motverka att identitetshandlingar och uppehållstillståndskort utfärdas i flera olika identiteter för en och samma person. Detta ökar tillförlitligheten i en verifiering mot handlingar och innebär att olika delar av identitetsförvaltningen kan komplettera varandra. Som vi påpekat ovan omfattar en möjlighet att verifiera identitet biometriskt mot handlingar potentiellt alla som har en relevant handling, vilket 6 Se COM(2025) 837 final, 2025-11-19. SOU 2026:55 Jämförelse av de två huvudalternativen enligt vår bedömning ger en större personkrets än vid verifiering mot ett index. 22.14.3 Sammanfattande slutsats Vår bedömning Ett system för säkrare verifiering av identitet med grund i biomet- riska uppgifter bör bygga på en möjlighet för fler myndigheter att kontrollera sådana uppgifter mot handlingar. Mot bakgrund av genomgången i det här kapitlet anser vi att fördelarna med ett identitetsindex inte är av sådant slag att de väger upp nack- delarna. Ett system med ett identitetsindex bör, enligt vår mening, alltså inte föreslås av utredningen. Vi bedömer att en möjlighet att biometrisk verifiera identitet mot handlingar med god verkan kan förhindra att utnyttjade och kapade identiteter används vid kontak- ter med myndigheter. Med hänsyn till att en sådan möjlighet medför ett betydligt mindre integritetsintrång för enskilda än ett system med ett identitetsindex och kan antas vara mer kostnadseffektiv, anser vi att ett system för säkrare verifiering av identitet, med grund i biomet- riska uppgifter, bör bygga på en möjlighet för fler myndigheter att kontrollera sådana uppgifter mot handlingar. I kapitel 23–29 redo- gör vi för de särskilda frågor – om bland annat dataskydd och sekretess samt tekniska lösningar och informations- och cybersäkerhet – som aktualiseras i ett sådant system, och lämnar de författningsförslag som behövs. Statens offentliga utredningar 2026 Kronologisk förteckning 1. Skatteincitament för forskning och 17. Öresundsförbindelser 2050 – behov utveckling – ett nytt incitament baserat av kapacitet, redundans och svenskt- på utgifter för FoU-personal. Fi. danskt samarbete. LI. 2. 710 miljoner skäl till reformer. Ju. 18. Odlingstorv och klimatet. Fi. 3. Genomförande av plattformsdirektivet. 19. Stärkt tillsyn och uppföljning A. – förslag för att motverka 4. Rektor i fokus – förutsättningar för oegentlig läkemedelsförskrivning. S. ett pedagogiskt ledarskap. U. 20. Belägg för broms? Åtgärder 5. Utvidgad avdragsrätt för sponsring för starkare incitament till lägre m.m. Fi. kommunalskattesatser. Fi. 6. En nationell digital infrastruktur i 21. Återkallelse av svenskt medborgarskap. hälso- och sjukvården. Styrning med Ju. tydliga roller och ansvar för aktörerna. 22. Stärkt läkemedelsförsörjning S. i samverkan. Nationella åtgärder för 7. Förstärkt uppföljning och utvärdering fördelning, omfördelning och inköp av folkhälsopolitiken. vid brist. S. Del I: Effektivare folkhälsoinsatser 23. Tolkavgift och förbud genom hälsoekonomiska analyser. mot barntolkning. A. Del II: Utvärdering av alkohol- 24. Mervärdesskatt vid uthyrning politikens styrmedel. S. och överlåtelse av fastighet. Fi. 8. Rättssäker samhällsvård för barn och 25. Ett smittskydd för framtiden. S. unga. S. 26. Digitala verktyg inom bolagsrätten. 9. Registrering av EES-medborgare. Ju. Genomförande av EU:s direktiv om 10. Ökade möjligheter till tillgångsinriktad ytterligare digitalisering inom bolags- brottsbekämpning. Del 1 och 2. Ju. rätten. Ju. 11. Om överföring av Första AP-fondens 27. Lättnader i kraven på hållbarhets- verksamhet och tillgångar till Tredje rapportering. Ju. och Fjärde AP-fonderna. Fi. 28. Tillgång till passageraruppgifter 12. Om överföring av Sjätte AP-fondens i brottsbekämpningen. Ju. verksamhet och tillgångar till Andra 29. Förbud mot uppfödning av djur AP-fonden. Fi. för pälsproduktion. LI. 13. Straffansvar för deltagande i och samröre 30. Mer flexibla regler om verkställighet av med kriminella sammanslutningar. Ju. häktning och fängelsestraff. Ju. 14. Ädelmetallutredningen – en modernise- 31. Ett investeringsprogram för kultur. Ku. rad reglering av handel med ädelmetall- 32. Att säga ja! Kommunernas förutsätt- arbeten. KN. ningar att ta emot stora företagsetable- 15. Marken, vattnet, tankarna. ringar och företagsexpansioner. KN. Konsekvenser för samer av svensk 33. Vägen mot utfasning. Styrmedel för politik. Volym 1 och 2. Ku. ett fossilfritt samhälle. KN. 16. Försvarsexportinitiativ. För gemensam säkerhet. Fö. 34. Nya nätbrott och andra åtgärder för 53. Parallella samhällsstrukturer – ett kun- genomförandet av direktivet om skapsunderlag för förbättrad integration bekämpning av våld mot kvinnor och och minskat utanförskap. A. våld i nära relationer. Volym 1 & 2. Ju. 54. Stärkt egendomsskydd i regerings- 35. En åldersgräns för barns tillgång formen. Ju. till sociala medier. S. 55. Säkrare verifiering av identitet. 36. Bättre förutsättningar att inkludera Volym 1 och 2. Fi. personer med nedsatt beslutsförmåga i medicinsk forskning. S. 37. Förutsättningar för en likvärdig och språkutvecklande förskola. U. 38. Behovsstyrd vård. S. 39. Ett nytt system för återkrav inom socialförsäkringen. S. 40. Ny kärnkraft i Sverige – moderna regler för beredskap och skadeståndsansvar. KN. 41. Jämställdhet i en föränderlig tid – nuläge och vägar framåt. Volym 1 & 2. A. 42. Ett nytt regelverk för granskning av utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter. Volym 1 och 2. Ju. 43. Åtgärder mot överskuldsättning. Fi. 44. En stärkt förmåga till modern datadelning – integritetsfrämjande teknik i offentlig förvaltning. Fi. 45. Effektiva ingripanden mot brott i cybermiljö. Ju. 46. Ett sammanhållet, robust och konkur- renskraftigt Sverige – framtidens politik för utveckling i landsbygder och regioner. LI. 47. Rätt till ersättning vid avveckling av kärnkraft på grund av politiska beslut – reaktorer som inte tagits i drift. KN. 48. Tillträdesförbud. Ju. 49. Traditionell eller rationell. En premie- pension som kan nå målen. S. 50. En ny speciallärarutbildning. U. 51. Fri att lära och leva. Insatser mot hedersrelaterat våld och förtryck i för- skolan, skolan och fritidshemmet. U. 52. En reform av den statliga barn- och ungdomsvården. Volym 1, 2 och 3. S. Statens offentliga utredningar 2026 Systematisk förteckning Arbetsmarknadsdepartementet Justitiedepartementet Genomförande av plattformsdirektivet. [3] 710 miljoner skäl till reformer. [2] Tolkavgift och förbud mot barntolkning. Registrering av EES-medborgare. [9] [23] Ökade möjligheter till tillgångsinriktad Jämställdhet i en föränderlig tid brottsbekämpning. Del 1 och 2. [10] – nuläge och vägar framåt. Straffansvar för deltagande i och samröre Volym 1 & 2. [41] med kriminella sammanslutningar. Parallella samhällsstrukturer – ett kun- [13] skapsunderlag för förbättrad integration Återkallelse av svenskt medborgarskap. och minskat utanförskap. [53] [21] Digitala verktyg inom bolagsrätten. Finansdepartementet Genomförande av EU:s direktiv om Skatteincitament för forskning och ut- ytterligare digitalisering inom bolags- veckling – ett nytt incitament baserat rätten. [26] på utgifter för FoU-personal. [1] Lättnader i kraven på hållbarhets- Utvidgad avdragsrätt för sponsring m.m. rapportering. [27] [5] Tillgång till passageraruppgifter Om överföring av Första AP-fondens i brottsbekämpningen. [28] verksamhet och tillgångar till Tredje Mer flexibla regler om verkställighet av och Fjärde AP-fonderna. [11] häktning och fängelsestraff. [30] Om överföring av Sjätte AP-fondens Nya nätbrott och andra åtgärder för verksamhet och tillgångar till Andra genomförandet av direktivet om AP-fonden. [12] bekämpning av våld mot kvinnor och Odlingstorv och klimatet. [18] våld i nära relationer. Volym 1 & 2. [34] Belägg för broms? Åtgärder för starkare incitament till lägre kommunal- Ett nytt regelverk för granskning av skattesatser. [20] utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter. Mervärdesskatt vid uthyrning och Volym 1 och 2. [42] överlåtelse av fastighet. [24] Effektiva ingripanden mot brott Åtgärder mot överskuldsättning. [43] i cybermiljö. [45] En stärkt förmåga till modern Tillträdesförbud. [48] datadelning – integritetsfrämjande teknik i offentlig förvaltning. [44] Stärkt egendomsskydd i regeringsformen. [54] Säkrare verifiering av identitet. Volym 1 och 2. [55] Klimat- och näringslivsdepartementet Försvarsdepartementet Ädelmetallutredningen – en moderniserad reglering av handel med ädelmetallarbeten. Försvarsexportinitiativ. För gemensam [14] säkerhet. [16] Att säga ja! Kommunernas förutsättningar En åldersgräns för barns tillgång att ta emot stora företagsetableringar till sociala medier. [35] och företagsexpansioner. [32] Bättre förutsättningar att inkludera Vägen mot utfasning. Styrmedel för personer med nedsatt beslutsförmåga ett fossilfritt samhälle. [33] i medicinsk forskning. [36] Ny kärnkraft i Sverige – moderna regler för Behovsstyrd vård. [38] beredskap och skadeståndsansvar. [40] Ett nytt system för återkrav inom Rätt till ersättning vid avveckling av socialförsäkringen. [39] kärnkraft på grund av politiska beslut – Traditionell eller rationell. En premie- reaktorer som inte tagits i drift. [47] pension som kan nå målen. [49] En reform av den statliga Kulturdepartementet barn- och ungdomsvården. Marken, vattnet, tankarna. Volym 1, 2 och 3. [52] Konsekvenser för samer av svensk politik. Volym 1 och 2. [15] Utbildningsdepartementet Ett investeringsprogram för kultur. [31] Rektor i fokus – förutsättningar för ett pedagogiskt ledarskap. [4] Landsbygds- och Förutsättningar för en likvärdig och infrastrukturdepartementet språkutvecklande förskola. [37] Öresundsförbindelser 2050 – behov av En ny speciallärarutbildning. [50] kapacitet, redundans och svenskt-danskt Fri att lära och leva. Insatser mot heders- samarbete. [17] relaterat våld och förtryck i förskolan, Förbud mot uppfödning av djur skolan och fritidshemmet. [51] för pälsproduktion. [29] Ett sammanhållet, robust och konkurrens- kraftigt Sverige – framtidens politik för utveckling i landsbygder och regioner. [46] Socialdepartementet En nationell digital infrastruktur i hälso- och sjukvården. Styrning med tydliga roller och ansvar för aktörerna. [6] Förstärkt uppföljning och utvärdering av folkhälsopolitiken. Del I: Effektivare folkhälsoinsatser genom hälsoekonomiska analyser. Del II: Utvärdering av alkohol- politikens styrmedel. [7] Rättssäker samhällsvård för barn och unga. [8] Stärkt tillsyn och uppföljning – förslag för att motverka oegentlig läkemedelsförskrivning. [19] Stärkt läkemedelsförsörjning i samverkan. Nationella åtgärder för fördelning, omfördelning och inköp vid brist. [22] Ett smittskydd för framtiden. [25]

6 § passlagen och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur den kan då användas för att verifiera identitet mot ett index, efter att individen lokaliserats, antingen med hjälp av en identitets- nyckel eller genom en sökning med personnummer. 4. Migrationsverket bedömer i samband med en ansökan om för- nyelse av ett uppehållstillståndskort att födelsetiden för sökanden ska ändras i den centrala utlänningsdatabasen, och därmed även i ett index. En biometrisk verifiering kan då göras med hjälp av underlag som har tagits upp med stöd av 9 kap. 8 a § utlännings- lagen (2005:716). Lokaliseringen av individen i ett identitetsindex kan göras med individnummer, eventuell identitetsbeteckning eller en identitetsnyckel. 14.4 Rättelse och radering av felaktiga uppgifter Genom våra överväganden i avsnitt 14.3.2–14.3.6 bedömer vi att upp- gifterna i ett identitetsindex för en viss individ kommer att kunna uppdateras i den utsträckning som krävs för att de – normalt sett – ska anses riktiga enligt artikel 5.1 d i dataskyddsförordningen. Det 8 Prop. 2025/26:263, s. 135. Förslaget hade ännu inte trätt i kraft vid betänkandets brytpunkt för tryckning. Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex SOU 2026:55 kan dock tänkas att felaktigheter uppstår som inte kan hänföras till att uppgifterna inte är aktuella. En felaktig uppgift kan tänkas uppkomma till följd av en myndig- hets eller någon annans skrivfel, räknefel eller något annat liknande förbiseende. Det skulle kunna röra sig om att det vid ändring av ett efternamn i folkbokföringen, i ett senare skede, upptäcks av Skatte- verket att två bokstäver i det nya namnet av misstag har kastats om i den namnuppgift som registrerades i ett index, men att uppgifterna i folkbokföringsverksamheten är korrekta. När det gäller ansiktsbild och biometriska uppgifter kan det ifrågasättas om felaktigheter alls kan uppstå i ett identitetsindex för sådana uppgifter. Detta eftersom de ska kunna knytas till en identitetsnyckel endast inom ramen för de ärendeslag som vi redogjort för i kapitel 13. Det framstår enligt vår bedömning som mycket osannolikt att det inte skulle uppmärk- sammas att uppgifter registreras för fel person i ett sådant ärende; vid exempelvis en passansökan skulle felaktigheten innebära att en passhandling innehåller fel foto eller biometriska underlag, vilket får anses som i princip uteslutet, med hänsyn till de kontroller som sker i ett sådant ärende. Tekniska fel kan emellertid tänkas resultera i att biometriska uppgifter korrumperas i databasen och därmed inte längre överensstämmer med de verkliga förhållandena. I detta avsnitt belyser vi hur felaktiga uppgifter i ett identitetsindex bör kunna rättas och, i vissa fall, raderas. I detta sammanhang kan vi konstatera att en allmän möjlighet till rättelse följer av 36 § förvaltningslagen. Bestämmelsen ger stöd för en myndighet att rätta uppenbara felaktigheter i ett beslut som myndigheten fattat. En rättelse av en uppgift i ett identitetsindex kan som vi ser det dock inte göras med stöd av bestämmelsen. För det första kan en registrering eller uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex inte naturligt sägas göras genom ett beslut. I vart fall kommer det inte att manifesteras i någon särskild beslutshandling. En felaktig uppgift kan dessutom tänkas uppstå på grund av ett tekniskt fel, vilket inte omfattas av nyss nämnda bestämmelse. Den möjlighet till rättelse som följer av bestämmelsen i 36 § förvaltnings- lagen täcker därför inte behovet av att kunna rätta felaktigheter som uppkommit på detta sätt. Bestämmelsen är dessutom begränsad på så sätt att felaktigheten ska vara uppenbar. Den skyldighet att se till att personuppgifter som behandlas är riktiga som följer av artikel 5.1 d i dataskyddsförordningen innehåller inte någon motsvarande begräns- SOU 2026:55 Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex ning. En felaktig uppgift i ett index måste enligt vår mening kunna uppdateras oavsett anledningen till att felaktigheten har uppstått, och bör inte heller begränsas på så sätt att uppdateringen endast kan ske på initiativ av en myndighet. 14.4.1 Rättelse och radering enligt dataskyddsförordningen Vår bedömning En felaktig uppgift i ett identitetsindex bör genom en rättelse enligt dataskyddsförordningen uppdateras även i andra situationer än de som anges i avsnitt 14.3.2–14.3.6. Rätten till rättelse bör inte inskränkas. Om det saknas en korrekt uppgift ska den felaktiga uppgiften raderas. Oavsett anledningen till att en viss uppgift i ett identitetsindex är felaktig anser vi att den utan dröjsmål bör uppdateras genom att den rättas eller, under vissa förutsättningar, raderas. Det är naturligtvis inte ändamålsenligt att en objektivt konstaterbar felaktig uppgift inte kan uppdateras annat än i de situationer som vi redogjort för i avsnitt 14.3. Att den enskilde skulle vara tvungen att exempelvis ansöka om ett pass endast för att kunna rätta en felaktig uppgift är som vi ser det inte rimligt; ett sådant ärende är dessutom förenat med en ansökningsavgift. Att den personuppgiftsansvarige har en skyldighet att på eget initiativ vidta sådana åtgärder följer direkt av artikel 5.1 d i dataskyddsförordningen. Den registrerade har även en möjlighet enligt artikel 16 i dataskyddsförordningen att, av den personuppgiftsansvarige, utan onödigt dröjsmål få felaktiga person- uppgifter som rör honom eller henne rättade. Bestämmelsen ska tolkas mot bakgrund av artikel 5.1 d men även mot bakgrund av skäl 59 i förordningen, enligt vilket förfaranden bör fastställas som gör det lättare för registrerade att utöva sina rättigheter enligt för- ordningen, inklusive mekanismer för att begära och i förekommande fall få tillgång till och bland annat erhålla rättelse av personuppgifter. Bestämmelserna om rättelse motiveras av integritetsskäl.9 9 Författningsändringar på finansmarknadsområdet med anledning av EU:s dataskyddsförordning, prop. 2017/18:142, s. 48. Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex SOU 2026:55 Av artikel 23 i dataskyddsförordningen följer att rätten till rättelse kan begränsas i nationell rätt om en sådan begränsning sker med respekt för andemeningen i de grundläggande fri- och rättigheterna och utgör en nödvändig och proportionell åtgärd i ett demokratiskt samhälle för att säkerställa vissa i artikeln angivna syften. Ett sådant syfte är andra av unionens eller en medlemsstats viktiga mål av generellt allmänt intresse (artikel 23.1 e). Ett annat syfte är skydd av den registrerade eller andras rättigheter och friheter (artikel 23.1 i). Rätten till rättelse utgör enligt vår mening inte något hinder för att ett identitetsindex ska kunna fungera på ett ändamålsenligt sätt. Detta inte minst med hänsyn till att ett sådant systems funktion och effektivitet till stor del är avhängig av att de uppgifter som behandlas i det är riktiga. Även om ett identitetsindex syftar till att på ett effektivt sätt kunna motverka identitetsmissbruk – vilket enligt våra överväganden i avsnitt 16.4.3 är ett viktigt allmänt intresse – anser vi därför att det saknas anledning att med hänsyn till detta inskränka rätten till rättelse enligt artikel 16 i dataskyddsförordningen. Endast objektivt felaktiga uppgifter omfattas En rättelse med stöd av dataskyddsförordningen förutsätter att uppgiften i fråga är felaktig och att den kan ersättas med en korrekt uppgift. Med att en uppgift är felaktig menas att den, utifrån ända- målet för behandlingen av den, inte stämmer med verkliga förhål- landen. Rättelse används i första hand när det är enkelt för den person- uppgiftsansvarige att objektivt avgöra om det föreligger en felaktig behandling av en personuppgift, till exempel genom att fel person- nummer har angetts för en individ. I en sådan situation bör det sällan råda någon oenighet i fråga om uppgiften är felaktig eller inte. Om det däremot krävs en mer ingående materiell prövning ska rättelsen inte ske enligt dataskyddsförordningen. Det är inte möjligt att närmare ange när en uppgift i ett identitetsindex ska anses felaktig i ett enskilt fall utan det ankommer på den som ska rätta uppgiften att ta ställning till om den är felaktig. Vissa övergripande observationer kan emeller- tid lyftas fram. När det gäller de alfanumeriska uppgifter som bör få behandlas – det vill säga identitetsuppgifter, en identitetsbeteckning eller Migra- tionsverkets individnummer – har vi i avsnitt 14.3 bedömt att dessa SOU 2026:55 Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex är riktiga om de överensstämmer med motsvarande uppgifter i folk- bokföringsverksamheten eller den centrala utlänningsdatabasen, för en viss individ. Att avgöra om en uppgift av sådant slag är objektivt felaktig bör därmed i normalfallet inte vålla några problem utan inne- fattar att en jämförelse görs mellan uppgifterna i de olika registren. I en sådan situation torde det sällan råda oenighet om uppgiften är felaktig eller inte. Jämförelsen förutsätter emellertid att det går att lokalisera rätt individ i respektive register; i annat fall går det inte att veta att rätt underlag jämförs. För att lokalisera individen i ett index kan identiteten behöva verifieras på något av de sätt som vi beskrivit i avsnitt 14.3.7, eller på annat sätt som den personuppgifts- ansvarige anser är lämpligt. Om en felaktig uppgift upptäcks av den myndighet som också, enligt våra förslag nedan, ska rätta uppgiften, bör några problem med att lokalisera rätt individ givetvis inte uppstå; det är då, genom att felaktigheten i sig har upptäckts, utrett vilken individ som den felaktiga uppgiften är kopplad till. Att en ansiktsbild eller en biometrisk uppgift i ett identitetsindex är felaktig innebär, utifrån våra överväganden i avsnitt 14.3.6, att de inte återspeglar de fysiska kännetecken som individen har vid ett givet tillfälle. I vissa fall kan det vara enkelt att konstatera. Om till exempel ansiktsbilden i ett index har gått förlorad eller har blivit helt svart, på grund av tekniska problem, är den enligt vår mening alltid att betrakta som objektivt felaktig. Att den registrerade eller en handläggare vid en myndighet anser att ansiktsbilden inte är sär- skilt välliknande eller smickrande, eller anser att det finns en annan bild med bättre skärpa eller ljusförhållanden, innebär enligt vår mening däremot inte att uppgiften bör ses som felaktig. För att avgöra om en biometrisk uppgift är felaktig bör normalt krävas att en datorstödd jämförelse görs, om det inte på ett enkelt sätt går att konstatera att informationen i indexet har korrumperats eller raderats; om det helt saknas biometriska uppgifter för en viss individ är uppgiften att betrakta som felaktig, eftersom den då per definition inte kan motsvara de verkliga förhållandena. Att en bio- metrisk verifiering inte lyckas behöver däremot inte betyda att en uppgift i ett identitetsindex är felaktig utan det kan bero på andra faktorer. Exempelvis kan upptagningen av de biometriska underlagen i samband med verifieringen brista i ett visst fall på grund av tekniska problem med utrustningen. Det kan även vara så att den individ som lämnar de biometriska underlagen inte är den person som han eller Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex SOU 2026:55 hon utger sig för att vara och att de biometriska uppgifterna som tas fram ur underlagen därför inte avser den individ som rättelsen avser. Sammantaget får bedömningen av om de biometriska upp- gifterna är objektivt felaktiga i den mening som avses i dataskydds- förordningen avgöras av den som har att rätta dem, utifrån omständig- heterna i det enskilda fallet. Om det inte går att på ett enkelt sätt konstatera att information exempelvis helt saknas eller har korrum- perats, eller tillhör en annan individ, krävs som vi ser det sannolikt att bedömningen av om uppgiften är felaktig görs med stöd av den programvara som används för den biometriska jämförelsen, utifrån hur högt matchningsresultat jämförelsen generar. En rättelse förutsätter att det finns korrekta uppgifter För det fall det går att konstatera att en alfanumerisk uppgift i ett identitetsindex är objektivt felaktig bör den rättas med de uppgifter som finns i folkbokföringsverksamheten eller den centrala utlännings- databasen; dessa uppgifter utgör – i enlighet med våra överväganden i avsnitt 14.3.2–14.3.5 – de korrekta (riktiga) uppgifterna. Det går däremot inte att rätta sådana uppgifter i ett index direkt genom att exempelvis komma in med en ny identitetshandling, eftersom uppgift- erna i handlingen inte utgör de verkliga förhållanden som uppgifterna ska återspegla; i sådana fall får den enskilde begära att uppgifterna i folkbokföringsverksamheten eller den centrala utlänningsdatabasen ändras. Något kompletterande underlag från den registrerade är därför inte heller av betydelse i de fall en alfanumerisk uppgift i ett identitets- index behöver rättas. Situationen är en annan om ansiktsbild eller biometriska uppgifter i ett index behöver rättas. Korrekta uppgifter är i sådana fall inte alltid tillgängliga på samma sätt som när en alfanumerisk uppgift rättas. Om exempelvis Skatteverket upptäcker att ett tekniskt fel har lett till att en ansiktsbild i ett identitetsindex har raderats behöver ett nytt sådant underlag vara tillgängligt. Det kan tänkas att det på teknisk väg är möjligt att få fram ett underlag – exempelvis genom en säker- hetskopia – men det kan i många fall krävas att den registrerade vars uppgifter är felaktiga lämnar biometriska underlag som kan användas för att rätta en felaktig ansiktsbild eller biometrisk uppgift. Detta får enligt vår bedömning lösas med utgångspunkt i de normala utred- SOU 2026:55 Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex ningsåtgärder som en myndighet kan vidta i ett ärende. Det kan i vissa fall innebära att en felaktig ansiktsbild eller felaktiga biometriska uppgifter inte kan rättas. Vi anser dock inte att det bör finnas någon skyldighet för den enskilde att lämna biometriska underlag endast i syfte att en uppgift ska kunna rättas. Som skäl för denna bedömning hänvisar vi till vad vi anfört i avsnitt 14.3.7 angående att det inte generellt bör krävas att biometrisk verifiering används när en uppgift uppdateras i syfte att bibehålla dess aktualitet. Om en felaktig uppgift inte kan rättas ska den raderas Med hänsyn till att det för alfanumeriska uppgifter alltid kommer att finnas uppgifter som är riktiga tillgängliga – nämligen de som finns registrerade i folkbokföringsverksamheten eller den centrala utlänningsdatabasen – för den individ vars uppgifter behöver rättas i ett identitetsindex kommer det som vi ser det inte att i något fall bli aktuellt att radera sådana uppgifter. När det gäller ansiktsbild eller biometriska uppgifter kan en rättelse av dessa däremot förutsätta medverkan från den enskilde, genom att han eller hon lämnar biometriska underlag. Om det i ett enskilt fall av någon anledning inte är möjligt att få fram uppgifter som kan användas för en rättelse, exempelvis med hänsyn till att den enskilde inte kan, eller vill, lämna biometriska underlag i syfte att uppgifterna ska kunna uppdateras, följer det av artikel 5.1 d i data- skyddsförordningen att den felaktiga uppgiften ska raderas. Redan med hänsyn till utformningen av nämnda bestämmelse anser vi att det saknas utrymme för att fortsätta behandla en felaktig uppgift i ett identitetsindex, för att den inte går att rätta. Sett till syftet med ett identitetsindex kommer en radering av biometriska uppgifter för en individ att innebära att hans eller hennes identitet inte går att verifiera biometriskt mot systemet. Detta framstår, mot bakgrund av att syftet med ett index är just att biometriska uppgifter ska kunna användas för verifiering i större utsträckning, givetvis som en mindre ändamålsenlig ordning. Vi kan dock konstatera att en sådan begräns- ning inträder redan när uppgiften är att betrakta som felaktig; en verifiering går inte att göra mot felaktiga biometriska uppgifter. Raderingen i sig medför alltså inte någon ytterligare begränsning. Det saknas vidare, som vi ser det, hinder mot att biometriska upp- Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex SOU 2026:55 gifter uppdateras, genom att nya registreras för individen i fråga, vid ett senare tillfälle, inom ramen för något sådant ärende som vi beskrivit i avsnitt 14.3.6. Vi kan också konstatera att ett syfte med ett identitetsindex är att den enskilde ska kunna känna sig trygg med att andra inte kan uppträda som honom eller henne, genom möjligheten till biometrisk verifiering i olika sammanhang. Det kan därför finnas ett incitament för den enskilde att medverka till att lämna biometriska underlag så att en felaktig uppgift kan rättas eller, i annat fall, ta initiativ till att de uppdateras vid ett senare tillfälle. Med hänsyn till detta och till att det framstår som osannolikt att biometriska uppgifter överhuvudtaget skulle kunna bli felaktiga (se inledningen till avsnitt 14.4) annat än genom ett tekniskt fel, bör radering av sådana uppgifter i praktiken endast behöva göras i absoluta undantagsfall. 14.4.2 Ansvar för att rätta eller radera en felaktig uppgift Vår bedömning En uppdatering av en alfanumerisk uppgift i ett identitetsindex genom att den rättas eller raderas enligt dataskyddsförordningen bör för personer som har en identitetsbeteckning göras av Skatte- verket och i annat fall av Migrationsverket. En ansiktsbild och biometriska uppgifter bör rättas eller raderas av Polismyndigheten, Migrationsverket eller Skatteverket. Frågan är vem som bör kunna uppdatera en felaktig uppgift genom att rätta eller radera den. Den krets av aktörer som kan tänkas upp- täcka att ett identitetsindex innehåller en uppgift som är felaktig kan omfatta andra än Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatte- verket (se kapitel 21 om olika aktörers användning av ett index). Det är inte heller osannolikt att den registrerade själv är den som upp- täcker en felaktighet och då begär rättelse enligt dataskyddsförord- ningen. Vi anser emellertid att endast nyss nämnda myndigheter bör kunna rätta eller radera en felaktig uppgift i ett index. En annan ord- ning skulle vara svår att förena med våra överväganden i avsnitt 14.3.2– 14.3.6. Det är enligt vår bedömning lämpligast att en felaktig upp- gift rättas eller raderas av den myndighet som, enligt nämnda avsnitt, SOU 2026:55 Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex ansvarar för att i normala fall uppdatera den typ av uppgift som det är fråga om. Detta inte minst eftersom en felaktighet som uppstår av misstag ofta kan tänkas uppstå i samband med att en uppgift regi- streras eller uppdateras av myndigheten i fråga av annan anledning. Denna myndighet har då sannolikt lättast att rätta en uppgift, då den så att säga har ”närmst” till en korrekt uppgift som kan användas för att uppdatera en felaktig uppgift. Att en viss myndighet har en stor närvaro i samhället kan också vara en faktor att beaktas. Alfanumeriska uppgifter När det gäller identitetsuppgifter, person- och samordningsnummer samt Migrationsverkets individnummer har vi i avsnitt 14.3.2–14.3.5 föreslagit att Skatteverket respektive Migrationsverket bör ansvara för att uppdatera dessa uppgifter, beroende på typen av uppgift och personkategori i det enskilda fallet. Något som talar mot att ansvaret bör fördelas på samma sätt vid uppdatering i form av en rättelse eller radering av en felaktig uppgift av detta slag har enligt vår bedömning inte kommit fram. Skatteverket och Migrationsverket har inom ramen för sina verksamheter tillgång till de korrekta uppgifterna i folkbok- föringsverksamheteten respektive den centrala utlänningsdatabasen och bör därmed förhållandevis enkelt kunna rätta en felaktig uppgift. Att samma myndighet ansvarar för uppdateringen av dessa uppgifter – oavsett orsak – har enligt vår mening tydliga fördelar, bland annat genom att man kan dra nytta av befintliga resurser och beslutsstöd samt tekniska system. Vi anser alltså att en uppdatering i form av en rättelse eller radering av en alfanumerisk uppgift i ett identitets- index bör göras av Skatteverket för den som har en identitetsbeteck- ning och i annat fall av Migrationsverket. Ansiktsbilder och biometriska uppgifter Beträffande ansiktsbilder och biometriska uppgifter har vi i av- snitt 14.3.6 bedömt att en uppdatering bör göras av Polismyndigheten, Migrationsverket eller Skatteverket, beroende på vem av dessa myn- digheter som handlägger det ärende som föranleder uppdateringen. En rättelse eller radering för att en uppgift är felaktig kan emellertid behöva göras utan samband med ett sådant ärende. Det är därför Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex SOU 2026:55 inte möjligt att peka ut en ansvarig myndighet på samma sätt som vid en uppdatering som sker för att en uppgift ska vara aktuell. Sam- tidigt innebär det som vi ser det att det saknas hinder mot att göra en annan bedömning i fråga om vem som ska rätta en felaktig ansikts- bild eller biometrisk uppgift. För att sådana uppgifter ska kunna rättas kan det också vara en förutsättning att den enskilde medverkar genom att lämna biometriska underlag. Organisatoriska faktorer som tillgång till utrustning för att ta upp sådana underlag eller särskild kompetens i identitetsfrågor bör därför också beaktas. I avsnitt 13.4.1 har vi bedömt att Polismyndigheten, Migrations- verket och Skatteverket – beroende på ärendeslag – bör kunna skapa en identitetsnyckel. I samband med det tas biometriska underlag upp och olika kontroller görs av identiteten. Med hänsyn till detta anser vi att dessa myndigheter som utgångspunkt också får anses ha tillgång till nödvändig organisation, kompetens och utrustning för att på ett tillförlitligt sätt kunna rätta en felaktig ansiktsbild eller biometrisk uppgift. Det kan, som vi ser det, dock finnas skillnader mellan myndigheterna i sådana avseenden, som skulle kunna tala för att fördela ansvaret för att rätta eller radera en felaktig uppgift på annat sätt än enligt våra bedömningar i avsnitt 13.4.1 och 14.3. Ansvaret bör inte samlas hos en myndighet Att samla ansvaret hos en enda myndighet skulle kunna främja en tydlighet i ansvarsfördelningen, men också underlätta för den en- skilde, genom att det blir enklare för den som vill begära rättelse att veta var han eller hon ska vända sig. Den ökade arbetsbörda som rättelse av en ansiktsbild och en biometrisk uppgift kan tänkas med- föra är enligt vår mening inte ett tungt vägande skäl mot att samla ansvaret hos en myndighet, med hänsyn till att vi i avsnitt 14.4.1 bedömt att felaktigheter avseende sådana uppgifter mycket sällan kan antas uppkomma. För det fall ansvaret bör samlas hos en myndighet bör Polis- myndigheten i första hand övervägas. För det första kan vi konsta- tera att myndigheten kommer att vara den som möter majoriteten av de som kan komma att omfattas av ett identitetsindex, nämligen svenska medborgare. I avsnitt 13.4.1 har vi redogjort för omständig- heter som talar för att samla ansvaret för att skapa en identitetsnyckel SOU 2026:55 Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex hos Polismyndigheten, bland annat myndighetens större närvaro i samhället samt erfarenhet av identitetskontroller och av att ta upp biometriska underlag i samband med detta. Dessa omständigheter bör beaktas även i detta sammanhang. Vidare kan konstateras att Utredningen om säker och tillgänglig digital identitet lyfte fram det faktum att Polismyndigheten har huvudsakligt ansvar för att motverka identitetsrelaterad brottslighet, som en omständighet som med styrka ansågs tala för att denna myndighet bör ansvara för grundidentifier- ingen vid utfärdande av en sådan statlig e-legitimation som föreslogs av utredningen. Utöver dessa organisatoriska och kompetensrela- terade faktorer pekades på att en inställelse hos Polismyndigheten i sig har en brottsavhållande funktion eftersom det är mindre sanno- likt att någon presenterar en förfalskad id-handling för en polistjänste- man än för en handläggare på Skatteverket.10 Det finns dock omständigheter som talar i motsatt riktning. För det första kan felaktigheter i fråga om en ansiktsbild eller biometriska uppgifter uppstå i samband med att uppgifterna antingen registreras när en identitetsnyckel skapas eller när de uppdateras i enlighet med våra överväganden i avsnitt 14.3. Det är då viktigt att de snabbt kan rättas. Det framstår som givet att det i en sådan situation är den myndighet – exempelvis Skatteverket i ett ärende om flyttning till Sverige – som orsakade felaktigheten som snabbast och enklast kan rätta uppgiften. I annat fall skulle den enskilde eventuellt tvingas att lämna nya biometriska underlag hos Polismyndigheten, vid ett separat tillfälle och på annan plats. Redan risken för sådana konse- kvenser talar enligt vår mening mycket starkt mot att samla ansvaret hos sistnämnda myndighet. Även i de fall då en felaktig uppgift upp- täcks i efterhand är det inte osannolikt att den myndighet som regi- strerat en identitetsnyckel och eventuellt tidigare har uppdaterat en ansiktsbild och biometriska uppgifter för en viss individ har tillgång till korrekta uppgifter som kan användas för att rätta felaktigheten, och då utan den enskildes medverkan. Om den registrerade vill begära rättelse kan det också antas vara naturligt att han eller hon i första hand kontaktar den myndighet som han eller hon senast hade kontakt med i ett sådant ärende. Det finns alltså omständigheter som talar både för och emot att samla ansvaret för att rätta eller radera felaktiga uppgifter i form av en ansiktsbild och biometriska uppgifter hos en enda myndighet, 10 En säker och tillgänglig statlig e-legitimation, SOU 2023:61, s. 177 f. Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex SOU 2026:55 företrädesvis Polismyndigheten. De omständigheter som talar för är emellertid som vi ser det framför allt hänförliga till en större erfaren- het av identitetskontroller, men även tillgång till fler platser där bio- metriska underlag kan tas upp. Sett i ljuset av att vi bedömer att rättelse av ansiktsbilder och biometriska uppgifter kan antas behöva göras i mycket få fall kan sistnämnda faktor inte anses avgörande. Beträffande erfarenhet och kompetens bedömer vi att en rättelse eller radering av sådana uppgifter normalt inte innefattar större krav på särskild kompetens än vad som förutsätts vid skapandet av en identitetsnyckel. De brottsförebyggande effekter som en inställelse hos Polismyndigheten i andra sammanhang har bedömts föra med sig är enligt vår bedömning inte heller något tungt vägande skäl i det aktuella sammanhanget. I stället anser vi att de omständigheter som lyfts fram i föregående stycke i fråga om tillgång till korrekta uppgifter och ett behov av att snabbt och enkelt kunna rätta en upp- gift talar starkt för att ansvaret inte bör samlas hos en enda myndighet. Rättelse eller radering bör kunna göras av alla tre myndigheter Frågan är om ansvaret bör fördelas på något särskilt sätt mellan Polis- myndigheten, Migrationsverket och Skatteverket. Som vi konstaterat ovan är det inte möjligt att utgå från ärendeslaget. Det kan däremot övervägas att fördela ansvaret utifrån personkategori, på liknande sätt som vi föreslår avseende alfanumeriska uppgifter. En utgångspunkt skulle kunna vara en fördelning som utgår från följande personkate- gorier: svenska medborgare, EES-medborgare, tredjelandsmedborgare med identitetsbeteckning och tredjelandsmedborgare som saknar en identitetsbeteckning. Att avgöra vilken kategori som en viss individ tillhör kan i normalfallet inte antas vålla några svårigheter, varken för den enskilde eller för den myndighet som har att ta ställ- ning till om uppgiften ska rättas eller raderas. En ansiktsbild och bio- metriska uppgifter bör, enligt vad vi anfört i avsnitt 13.3 och 14.3, kunna registreras i ett index vid skapandet av en identitetsnyckel samt uppdateras löpande på följande sätt. SOU 2026:55 Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex Tabell 14.2 Ansvar för registrering och uppdatering för olika personkategorier Personkategori Registreras eller uppdateras Av i ett ärende om Svenska medborgare Pass eller statligt identitetskort Polismyndigheten Statlig e-legitimation -”- Flyttning till Sverige Skatteverket Ändring i folkbokföringen -”- EES-medborgare Flyttning till Sverige Skatteverket Samordningsnummer -”- Ändring i folkbokföringen -”- Statligt identitetskort Polismyndigheten Statlig e-legitimation -”- Tredjelandsmedborgare med Flyttning till Sverige Skatteverket identitetsbeteckning Samordningsnummer -”- Ändring i folkbokföringen -”- Statligt identitetskort Polismyndigheten Statlig e-legitimation -”- Svenskt medborgarskap Migrationsverket Tredjelandsmedborgare utan Uppehållstillstånd Migrationsverket identitetsbeteckning Uppehållstillståndskort -”- Utifrån den ovanstående uppställningen kan några övergripande observationer göras. Det kan på goda grunder antas att svenska medborgare, i den stora majoriteten av situationer, har kontakt med bara Polismyndigheten i ärenden som föranleder att en ansikts- bild och biometriska uppgifter registreras eller uppdateras i ett identitetsindex; en svensk medborgare kommer inte att ha kontakt med Migrationsverket i ett sådant ärende som avses i avsnitt 13.3 och 14.3 och med Skatteverket endast i relativt få relevanta fall. Ett undantag som kan noteras är utländska medborgare som naturali- serats och blivit svenska medborgare – i dessa fall kommer personen i fråga tidigare att ha haft kontakt med både Migrationsverket och Skatteverket. Antalet ärenden om naturalisation är enligt vår bedöm- ning dock – jämfört med antalet ärenden om pass och identitetskort – relativt få. Tredjelandsmedborgare som saknar identitetsbeckning kommer, så länge han eller hon tillhör den personkategorin, att kunna registreras i ett identitetsindex eller få uppgifter i ett sådant register uppdaterade, i enlighet med våra överväganden i avsnitt 14.3, endast av Migrationsverket. För såväl EES-medborgare som tredjelands- medborgare som har en identitetsbeteckning kan ansvaret för regi- Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex SOU 2026:55 strering respektive uppdatering av uppgifter i syfte att de ska vara aktuella däremot variera över tid, på ett annat sätt än för ovan nämna personkategorier. Exempelvis kan en identitetsnyckel skapas av Migrationsverket när ett uppehållstillståndskort utfärdas, varefter uppgifterna uppdateras av Skatteverket när utlänningen anmäler flyttning till Sverige. Om ett nytt uppehållstillståndskort utfärdas för personen under vistelsen i landet eller personen beviljas svenskt medborgarskap är det i stället Migrationsverket – enligt våra över- väganden i avsnitt 14.3.6 – som bör uppdatera ansiktsbilden och de biometriska uppgifterna. Om personen dessutom får ett sådant statligt identitetskort utan resefunktion som har föreslagits i promemorian Ett statligt identitetskort utfärdat kommer ansiktsbilden och de bio- metriska uppgifterna att uppdateras av Polismyndigheten. För svenska medborgare och tredjelandsmedborgare som saknar identitetsbeteckning skulle visserligen Polismyndigheten respektive Migrationsverket kunna anses ha ”huvudansvaret”. Även med beakt- ande av detta anser vi att det är svårt att formulera en generell regel, utifrån personkategorier, som vid den tidpunkt då en rättelse even- tuellt kan behöva göras i ett identitetsindex med någon säkerhet kan peka ut den myndighet som senast har tagit upp biometriska under- lag från en viss individ, och som därför skulle kunna ha bäst förut- sättningar att rätta en sådan uppgift. En ansvarsfördelning som utgår från en sådan princip förutsätter också att den myndighet som pekas ut har tillgång till en korrekt ansiktsbild eller biometriska uppgifter; för det fall biometriska underlag behöver tas upp för att en rättelse ska kunna ske anser vi att det bör kunna göras av vem som av Polis- myndigheten, Migrationsverket eller Skatteverket, i syfte att främja en snabb rättelse. Det är enligt vår mening inte heller osannolikt att den registrerade i praktiken kommer att vända sig med en begäran om att rätta en ansiktsbild eller biometrisk uppgift till den myndighet som han eller hon senast hade kontakt med i ett visst ärende som innebar att uppgifter registrerades eller uppdaterades i ett identitets- index. En viss naturlig fördelning i ansvaret kan därför antas ske. Det finns naturligtvis inte heller hinder mot att en myndighet i ett enskilt fall, inom ramen för sin serviceskyldighet enligt förvaltnings- lagen, hänvisar den registrerade till någon av de två andra myndighet- erna om man bedömer att en rättelse kan göras snabbare på det sättet. Vid en sammantagen bedömning av det ovan anförda anser vi att det är mest ändamålsenligt att en ansiktsbild och biometriska upp- SOU 2026:55 Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex gifter kan rättas eller raderas av Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket. 14.4.3 Kontroller när en uppgift behöver rättas eller raderas Vid en rättelse av en felaktig uppgift måste myndigheten naturligt- vis förvissa sig om att rätt individ lokaliseras i ett identitetsindex. Det kan i sig vara en förutsättning för att det i ett enskilt fall över- huvudtaget ska gå att bedöma om en viss uppgift är objektivt felaktig. Kontrollen bör på samma sätt som vi anfört i avsnitt 14.3.7 i första hand göras med biometriska uppgifter. En felaktig uppgift som beror på ett förbiseende eller tekniskt fel kan emellertid också upptäckas utan samband med ett visst ärende där den enskilde är närvarande och har lämnat biometriska underlag. Det kan också vara så att en biometrisk verifiering inte är möjlig i ett visst fall, eftersom det är just dessa uppgifter som är felaktiga. I sådana fall bör en verifiering dock kunna ske på annat sätt, genom en jämförelse med andra upp- gifter. Om en felaktighet upptäcks av den myndighet som, enligt våra överväganden i avsnitt 14.4.2, också kan rätta eller radera den felaktiga uppgiften, bör några problem med att verifiera identiteten inte upp- stå; det är då, genom att felaktigheten i sig har upptäckts, utrett vilken individ som den felaktiga uppgiften är kopplad till. En särskild verifi- ering av identiteten kan då tyckas onödig. En rättelse förutsätter emellertid ett den felaktiga uppgiften kan ersättas med en korrekt uppgift. Utifrån vad vi anfört i avsnitt 14.4.1 bör en alfanumerisk uppgift rättas med de uppgifter om individen som finns i folkbok- föringsverksamheten eller den centrala utlänningsdatabasen. Det innebär att någon ytterligare kontroll inte är nödvändig i dessa fall. Om det däremot är fråga om att rätta en felaktig ansiktsbild eller bio- metriska uppgifter kan korrekta sådana uppgifter behöva tas fram genom den enskildes medverkan. I det skedet måste identiteten på den person som lämnar underlagen verifieras. I annat fall finns det risk att felaktigheten rättas med hjälp av underlag som tillhör en annan person. Så får naturligtvis inte ske. Hur verifieringen bör göras beror alltså på omständigheterna i det enskilda fallet och an- kommer på den myndighet som rättar uppgiften att bedöma. Huru- vida rätt individ har lokaliserats i ett index ankommer också på den myndigheten att ta ställning till. Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex SOU 2026:55 Om det inte går att verifiera identiteten i ett visst enskilt fall kan detta, som vi ser det, medföra två olika konsekvenser. Om rätt individ inte kan lokaliseras i ett index går det inte heller att konstatera att en viss uppgift är att betrakta som objektivt felaktigt, eftersom det inte går att säkerställa vilka de verkliga förhållanden som uppgiften ska jämföras med utgörs av. I denna situation bör ingen åtgärd vidtas. Om en ansiktsbild eller biometrisk uppgift behöver rättas kan en misslyckad koppling till rätt individ leda till att en objektivt felaktig uppgift inte kan rättas, då det inte går att säkerställa att det finns korrekta uppgifter att rätta felaktigheten med. I detta fall anser vi att en felaktig ansiktsbild eller biometrisk uppgift i stället bör raderas (se avsnitt 14.4.1). 14.4.4 Underrättelseskyldighet avseende felaktiga uppgifter Vår bedömning Myndigheter bör inte vara skyldiga att underrätta Polismyndig- heten, Migrationsverket eller Skatteverket om det kan antas att en uppgift i ett identitetsindex är felaktig. Den faktiska möjligheten att rätta en felaktig uppgift som har regi- strerats i ett identitetsindex är avhängig av att berörd myndighet – Polismyndigheten, Migrationsverket eller Skatteverket – görs upp- märksam på felaktigheten. Myndigheten kan själv upptäcka felaktig- heten, exempelvis i samband med att en uppgift uppdateras, men det kan också röra sig om att den registrerade begär att uppgiften ska rättas och därför vänder sig till någon av nämnda myndigheter. En felaktighet kan också uppmärksammas av någon annan myndig- het än den som har att rätta en viss uppgift. Frågan är om det bör finnas en skyldighet för andra myndigheter att underrätta Polis- myndigheten, Migrationsverket eller Skatteverket om det kan antas att en uppgift i ett identitetsindex är felaktig. Vi kan konstatera att även utan en särskild underrättelseskyldighet har myndigheter en allmän skyldighet att samverka och bistå varandra. Detta kommer till uttryck i 8 § första stycket förvaltningslagen, där det anges att en myndighet inom sitt verksamhetsområde ska samverka med andra myndigheter. I för- SOU 2026:55 Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex arbetena till bestämmelsen framhölls att syftet med bestämmelsen är att samverkan mellan myndigheter ska leda till att förvaltningen generellt ska bli så enhetlig och effektiv som möjligt.11 Skyldigheten att samverka med andra myndigheter i 8 § förvaltningslagen gäller inte bara vid ärendehandläggning utan även vid annan förvaltnings- verksamhet, det vill säga sådan verksamhet som utgör förvaltnings- myndighetens eller domstolens faktiska handlande. Detta kan enligt vår bedömning omfatta verifiering av identitet mot ett identitets- index. Det bör dock framhållas att samverkansskyldigheten enligt förvaltningslagen inte innebär någon sådan uppgiftsskyldighet som enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) bryter sekretessen mellan myndigheter.12 Det är därför inte säkert att exempelvis Försäkringskassan – med stöd av 8 § förvaltningslagen – kan informera Skatteverket om att en viss namnuppgift i ett identi- tetsindex kan antas vara felaktig, utan hänsyn måste tas till eventuell sekretess som gäller för en sådan uppgift. Detta talar för en särskild underrättelseskyldighet, i likhet med vad som gäller i förhållande till oriktiga uppgifter i folkbokföringsverksamheten enligt 32 c § folk- bokföringslagen. Underrättelseskyldigheten i sistnämnda bestämmelse motiveras av att uppgifterna i folkbokföringen inte bara är en förutsättning för Skatteverkets fastställande av skatter utan även för att andra sam- hällsfunktioner ska ha ett korrekt underlag för beslut och åtgärder. Uppgifter i folkbokföringen kan ligga till grund för bland annat er- sättningar och bidrag men även samhällsplanering och forskning. Konsekvenserna av att uppgifterna inte speglar verkliga förhållanden kan vara flera. Exempelvis kan befolkningsstatistiken för vissa geo- grafiska områden bli missvisande och beskattning riskerar att ske på felaktiga grunder. Folkbokföringsuppgifter kan beskrivas som system- överskridande uppgifter som är centrala i många ersättningssystem för att bedöma rätten till och storleken på ersättningen. Uppgifterna registerförs hos en myndighet, Skatteverket, och används sedan av flera myndigheter. Fel i sådana uppgifter kan leda till felaktiga utbetal- ningar i flera system.13 11 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, prop. 2016/17:180, s. 70 ff. 12 Prop. 2016/17:180, s. 292. 13 Säkrare samordningsnummer och bättre förutsättningar för korrekta uppgifter i folkbokföringen, prop. 2020/21:160, s. 23 och Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, SOU 2019:59, s. 64 och 76 f. Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex SOU 2026:55 Även om ett identitetsindex enligt vår bedömning skulle kunna få en central funktion i fråga om verifiering av identitet skulle det inte ha samma funktion som en central källa för information om identi- teter som folkbokföringsverksamheten. En felaktighet i ett index kan endast leda till att det inte går att verifiera identitet vid ett visst givet tillfälle, men medför inte några sådana konsekvenser i fråga om exempelvis felaktiga utbetalningar av ekonomiska förmåner som en felaktig uppgift i folkbokföringen kan innebära. Konsekvensen av att en felaktig uppgift behandlas i ett identitetsindex drabbar alltså den enskilde i första hand, inte samhället. Uppgifterna hämtas inte heller in av andra aktörer och används i deras verksamhet på det sätt som sker avseende folkbokföringen, genom Navet och SPAR. Dessa omständigheter talar enligt vår bedömning tydligt mot ett behov av en särskild underrättelseskyldighet. Sättet på vilket en felaktighet kan uppstå talar som vi ser det också i viss mån mot ett behov av en särskild underrättelseskyldighet. Olika uppgifter i ett index kan nämligen i första hand antas vara felaktiga som en följd av ett tekniskt fel eller ett misstag eller förbiseende av Polismyndigheten, Migrationsverket eller Skatteverket, inte som resultat av ett medvetet agerande av den enskilde. Vi kan vidare konstatera att en uppgift om identitet, identitetsbeteckning eller Migrationsverkets individnummer, enligt våra bedömningar, inte kan anses vara felaktiga på samma sätt som i folkbokföringsverksam- heten. Detta med hänsyn till att bedömningen av när en uppgift i respektive system inte stämmer med verkliga förhållanden, och där- med är felaktig i dataskyddsförordningens mening, skiljer sig åt. När det gäller uppgifter i folkbokföringsverksamheten kan dessa vara felaktiga redan när de inte stämmer med faktiska förhållanden som rör den enskilde, exempelvis om han eller hon har flyttat utan att anmäla det till Skatteverket. Alfanumeriska uppgifter i ett identitets- index är – enligt våra överväganden i avsnitt 14.4.1 – däremot felaktiga först vid den tidpunkt då de inte överensstämmer med motsvarande uppgift i folkbokföringen. För personer som saknar en identitets- beteckning gäller motsvarande i fråga om alfanumeriska uppgifter i den centrala utlänningsdatabasen respektive ett index. Till detta kommer att en uppdatering av en alfanumerisk uppgift i ett index för personer med en identitetsbeteckning bör göras när en ändring görs i folkbokföringsverksamheten. Den underrättelseskyldighet för myndigheter som följer av 32 c § folkbokföringslagen kommer SOU 2026:55 Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex därför indirekt att få genomslag även för sådana uppgifter som be- handlas i ett identitetsindex. Detta talar enligt vår mening ytter- ligare mot ett behov av en särskild underrättelseskyldighet. När det gäller ansiktsbild och biometriska uppgifter bör det för sådana uppgifter – som vi anfört i avsnitt 14.4.1 – endast i undantags- fall alls kunna uppstå felaktigheter, annat än som resultat av ett tekniskt fel. Felaktigheter som beror på tekniska fel kan enligt vår bedömning antas uppmärksammas i första hand av de myndigheter som bör få registrera sådana uppgifter i ett identitetsindex, som då kan vidta åtgärder för att rätta eller radera uppgiften. En skyldighet att underrätta Polismyndigheten, Migrationsverket eller Skatteverket när det kan antas att en ansiktsbild eller biometrisk uppgift är felaktig skulle också kunna leda till att underrättelser sker i onödan, exempel- vis för att en biometrisk verifiering inte lyckas vid ett visst tillfälle och myndigheten därför – felaktigt – bedömer att det beror på att det biometriska jämförelsematerialet innehåller fel; det kan för bio- metriska uppgifter vara betydligt svårare att konstatera att det finns en objektiv felaktighet än vad som är fallet för alfanumeriska upp- gifter. Det kan också röra sig om att en handläggare vid en okulär jämförelse mellan ansiktsbilden och den enskilde bedömer att ansikts- bilden inte är välliknande, och därmed felaktig. En underrättelse- skyldighet som kan omfatta ett stort antal myndigheter bör som vi ser det inte innefatta sådana bedömningar utan det bör vara förhål- landevis enkelt att konstatera att det kan antas finnas en felaktighet. Sammantaget skulle en underrättelseskyldighet – i vart fall om den omfattar ansiktsbild och biometriska uppgifter – riskera att leda till en ökad arbetsbörda, i många fall i onödan. Den enskilde kan enligt vår bedömning också antas komma att ha ett incitament att på eget initiativ begära rättelse av felaktiga upp- gifter i ett identitetsindex med hänsyn till dess ändamål och syfte, nämligen att användas för att biometriskt verifiera identitet i många olika sammanhang; om uppgifterna är felaktiga riskerar en verifi- ering att misslyckas, på samma sätt som om uppgifter på en fysisk identitetshandling skulle vara felaktiga. Vi bedömer vidare att det saknas incitament för den enskilde att medvetet låta felaktiga upp- gifter behandlas i ett index, på det sätt som kan finnas i fråga om uppgifter i andra register och som kan medföra att den enskilde exempelvis får förmåner utbetalade utan att ha rätt till det. Även Uppdatering av uppgifter i ett identitetsindex SOU 2026:55 dessa omständigheter talar mot ett behov av en särskild underrättelse- skyldighet. Vid en sammantagen bedömning av det ovan anförda anser vi att det saknas ett behov som motiverar att en särskild underrättelse- skyldighet införs för myndigheter. 15 Radering av en individ i ett identitetsindex 15.1 Inledning I kapitel 12 har vi bedömt att ett identitetsindex bör kunna omfatta personer som har en anknytning till Sverige, exempelvis genom bo- sättning eller hemvist. Motsatsvis skulle en utgångspunkt för över- väganden om när en individ bör raderas ur ett identitetsindex därför kunna vara att det ska ske vid en tidpunkt då anknytningen till landet upphör av någon anledning. Behovet av att en individ fortfarande är registrerad i ett identitetsindex skulle då kunna anses ha minskat, eller upphört. Personuppgifter får inte förvaras under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen. Det följer av principen om lagringsminimering i artikel 5.1 e i dataskydds- förordningen1. I detta kapitel utvärderar vi under vilka förutsättningar en individ bör raderas, vilket i praktiken innebär att en identitets- nyckel och samtliga personuppgifter som kan vara kopplade till den i ett visst fall raderas. Radering av enskilda uppgifter som är knutna till en identitetsnyckel behandlas i avsnitt 14.4. I avsnitt 15.2 redogör vi för situationer då en radering kan tänkas aktualiseras på grund av att de yttre förhållandena för en viss individ har förändrats. Den enskilde kan också begära att bli bortglömd, i enlighet med artikel 17 i dataskyddsförordningen. Detta behandlar vi i avsnitt 15.3. I av- snitt 15.4 belyses möjligheten för en tillsynsmyndighet att förelägga om radering av personuppgifter. Ett eventuellt behov av att kunna radera en individ i andra situationer, om det finns särskilda skäl, be- handlar vi i avsnitt 15.5. Att radera en individ ur ett index medför att dennes identitet inte längre kan verifieras mot ett sådant system. Möjligheten att följa en 1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016. Radering av en individ i ett identitetsindex SOU 2026:55 viss individ upphör dessutom och det skydd som en registrering i ett identitetsindex kan ge, genom att utnyttjande av identiteten mot- verkas, går också förlorat. Utgångspunkten måste därför, som vi ser det, vara att det ska vara tydligt angivet under vilka förutsättningar som en individ bör kunna raderas. 15.2 Radering på grund av ändrade förhållanden I kapitel 13 har vi bedömt i vilka typer av ärenden en identitetsnyckel bör kunna skapas, utifrån de överväganden vi redogjort för i kapitel 12 avseende behov av att inkludera olika personkategorier i ett index. Det är som vi ser det därför naturligt att i det nu aktuella samman- hanget utgå från ändrade förhållanden som är hänförliga till dessa ärenden; utifrån att en identitetsnyckel exempelvis skapas när någon beviljas ett uppehållstillståndskort som gäller i mer än ett år kan det övervägas att radera en nyckel om uppehållstillståndet upphör att gälla. En radering skulle också kunna föranledas av yttre händelser som inte har någon direkt koppling till det ärendeslag i vilket en identitetsnyckel har skapats. 15.2.1 När den registrerade avlider Vår bedömning En individ bör inte raderas ur ett identitetsindex när han eller hon avlider. Vi kan konstatera att när en person avlider raderas han eller hon inte ur folkbokföringen. Det är viktigt att information om personen finns kvar, exempelvis för att i ett senare skede kunna utreda arvskifte. Syftet med att en person är registrerad i ett identitetsindex är där- emot att kunna verifiera hans eller hennes identitet i olika situationer. Den avlidne kan givetvis inte själv uppträda i situationer som innebär att hans eller hennes identitet behöver verifieras. Även avlidna per- soners identitet kan emellertid riskera att utnyttjas. I förarbetena till bestämmelsen om olovlig identitetsanvändning i 4 kap. 6 b § brotts- balken lyftes fram att det finns risk för att nyligen avlidnas identitets- uppgifter utnyttjas under tiden från dödsfallet till dess att detta har SOU 2026:55 Radering av en individ i ett identitetsindex registrerats i folkbokföringen. Regeringen ansåg däremot att det inte hade framkommit tillräckliga skäl för att utsträcka det straff- rättsliga skyddet till att gälla även avlidna personer.2 En verifiering, särskilt med biometriska uppgifter, mot ett identitetsindex kan som vi ser det emellertid motverka att någon försöker uppträda i den avlidnes identitet; det är inte säkert att den aktör som möter individen i alla situationer kontrollerar mot Navet eller SPAR om personen är avliden och en sådan registrering sker också – som noterades i nyss nämnda förarbeten – med viss fördröjning. Alla personer som enligt våra bedömningar bör kunna registreras i ett identitetsindex kommer inte heller att vara folkbokförda. I förarbetena till lagen (2022:1697) om samordningsnummer noterades att många personer som tilldelats samordningsnummer dessutom kan antas ha avlidit utan att infor- mation om detta har kommit Skatteverket tillhanda.3 Det kan vidare tänkas att en individ som är registrerad i ett index faktiskt inte är avliden, utan att denna omständighet baseras på felaktiga uppgifter eller ett falskt dödsfallsintyg.4 Det är enligt vår bedömning viktigt att personen då inte kan återkomma och bli registrerad i en annan identitet och på så sätt bryta den möjlighet att följa honom eller henne över tid som ett index syftar till att främja. Ovanstående talar enligt vår mening starkt mot att en individ bör raderas när han eller hon avlider. Avlidna undantas vidare från data- skyddsförordningens tillämpningsområde, enligt beaktandeskäl 27. Dataskyddsförordningens bestämmelser om skydd för behandling av personuppgifter utgör därför inte hinder mot att inte radera en individ som är avliden. Integritetshänsyn skulle dock oavsett kunna tala för att personuppgifter för den som är avliden bör raderas. Det är emellertid fråga om få uppgifter, vilka inte säger något direkt om personen, till skillnad från exempelvis information om civilstånd eller politisk övertygelse. Vi anser därför att uppgifternas karaktär inte i sig kräver att de raderas när någon avlider. Detta särskilt sett i ljuset av det skydd mot identitetsmissbruk, i form av att den avlidnes iden- titet utnyttjas, som en registrering i ett index kan främja. Att lagra information i ett index även för avlidna personer kan över tid innebära ökade krav på lagring och teknisk kapacitet. Vi anser dock att behov av lagringsutrymme inte utgör ett tungt väg- 2 Straffrättsligt skydd mot olovlig identitetsanvändning, prop. 2015/16:150, s. 20 f. 3 Stärkt system för samordningsnummer, prop. 2021/22:276, s. 93. 4 Rapport från Brå, Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet, 2015:8, s. 50 och 61 f. Radering av en individ i ett identitetsindex SOU 2026:55 ande skäl för att radera en individ när han eller hon avlider. Några andra omständigheter som talar mot att fortsatt lagra information om avlidna personer har vi inte funnit. Det bör dock på något sätt markeras i systemet att en viss person är avliden. 15.2.2 När omständigheterna som föranledde registreringen ändras Vår bedömning En individ bör inte – förutom vad gäller en kvalificerad skydds- identitet – raderas ur ett identitetsindex när de omständigheter som föranledde att en identitetsnyckel skapades ändras. En identitetsnyckel bör enligt våra överväganden i avsnitt 13.3 kunna skapas i vissa ärendeslag, för personer som av olika anledningar kan anses ha en sådan anknytning till Sverige som innebär att deras iden- titet därför kan behöva verifieras i olika sammanhang. Frågan är om individen bör raderas när de förhållanden som låg till grund för att en identitetsnyckel skapades har upphört eller förändrats av någon anledning. I detta avsnitt redogör vi för ett antal tänkbara sådana situa- tioner. Det kan redan här konstateras att som en följd av vår bedöm- ning ovan att en individ inte bör raderas ens när denne avlider, bör ändrade förhållanden i övrigt sällan kunna antas leda till en sådan åtgärd. För det första bör en identitetsnyckel, enligt våra överväganden i avsnitt 13.3.5, kunna skapas för den som beviljas ett uppehållstill- ståndskort med en giltighetstid som överstiger ett år. I avsnitt 12.4.3 har vi gjort bedömningen att det saknas behov av att den som vistas olagligen i Sverige omfattas av ett identitetsindex. Den som befinner sig i landet utan uppehållstillstånd och har meddelats ett verkställbart ut- eller avvisningsbeslut vistas här olagligen. Med hänsyn till att ut- gångspunkten är att den som har ett gällande avlägsnandebeslut, på eget initiativ, ska lämna landet inom en viss tid kan behovet av att per- sonen är fortsatt registrerad i identitetsindexet antas vara begränsat. Som vi konstaterat i avsnitt 12.4.3 kan emellertid även personer som vistas olagligen i Sverige ha rätt till viss sjukvård, skolgång och bistånd, vilket talar för att det finns ett visst behov av att verifiera identitet även SOU 2026:55 Radering av en individ i ett identitetsindex under denna tid. Detta särskilt med hänsyn till att det är fråga om personer som redan kan ha en anknytning till Sverige på ett sätt som medfört att de registrerats i ett identitetsindex.5 Det förekommer också att den som vistas i Sverige med gällande avlägsnandebeslut beviljas uppehållstillstånd under tiden som beslutet gäller. Det kan till exempel vara fråga om uppehållstillstånd på grund av verkställighets- hinder med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716), uppehålls- tillstånd som beviljas efter ny prövning med stöd av 12 kap. 19 § samma lag, eller att personen har rätt att vistas i Sverige med stöd av en sådan härledd uppehållsrätt som följer av artikel 20 i EUF-fördraget6 (se bland annat Migrationsöverdomstolens referat MIG 2023:10 och MIG 2025:4). Att kunna verifiera identitet mot ett index kan också främja verkställighetsarbetet. Mot bakgrund av dessa omständigheter anser vi att det saknas skäl att radera en identitetsnyckel på grund av att den registrerade individiden har meddelats ett verkställbart avlägsnandebeslut. Inte heller den omständigheten att beslutet verkställs eller upphör att gälla – vilket enligt 12 kap. 22 § utlänningslagen sker fem år efter det att utlänningen har lämnat landet i enlighet med beslutet – med- för enligt vår bedömning att individen bör raderas. Vid båda dessa tidpunkter är det möjligt för utlänningen att återvända till Sverige, om han eller hon efter utresan beviljas uppehållstillstånd eller visering (se 12 kap. 23 § utlänningslagen). Även om det i sådana fall finns möjligheter för Polismyndigheten och Migrationsverket att verifiera identitet eller identifiera en individ – på det sätt som redogjorts för i kapitel 7 och avsnitt 8.4.1 – anser vi att det finns fördelar med att över tid kunna följa en individ genom att verifiera identiteten även mot ett identitetsindex. För personer som registrerats i ett identitetsindex i samband med en anmälan om flyttning till landet och som därmed är folkbokförda skulle det kunna övervägas att radera en identitetsnyckel om personen registreras som utvandrad av Skatteverket. En person som är regi- strerad som utvandrad kan i många fall antas ha en mer begränsad kontakt med svenska myndigheter; av 20 § folkbokföringslagen fram- går att som huvudregel ska den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila utom landet under minst ett år avregistreras 5 Jfr Inhibition av verkställigheten, Ds 2024:23, kapitel 4 och Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud, SOU 2024:10, s. 45 ff. 6 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Radering av en individ i ett identitetsindex SOU 2026:55 från folkbokföringen som utflyttad. Vi har dock i avsnitt 12.3.1 bedömt att det finns ett behov av att även personer som har varit folkbokförda ska kunna omfattas av ett identitetsindex, med hän- syn dels till att personen behåller sitt personnummer även om en avregistrering sker, dels till att det inte är osannolikt att personen återkommer till Sverige eller på annat sätt behåller en anknytning till landet trots avregistreringen, exempelvis genom ett svenskt med- borgarskap. Vi anser därför att en individ inte bör raderas endast på grund av att han eller hon har registrerats som utvandrad av Skatte- verket. En identitetsnyckel bör vidare, enligt våra överväganden i av- snitt 13.3.7, kunna skapas för den som tilldelas ett samordningsnum- mer eller den vars samordningsnummer förnyas. Enligt 3 kap. 2 § lagen om samordningsnummer ska ett sådant nummer förklaras vilande antingen om någon ansökan om förnyelse inte har kommit in vid utgången av det femte kalenderåret efter det år då numret till- delades eller senast förnyades, eller om det finns andra skäl för det. Att ett samordningsnummer har förklarats vilande skulle kunna tyda på att individen inte längre har någon anknytning till Sverige, vilket i sin tur kan innebära ett minskat behov av att verifiera hans eller hennes identitet mot ett identitetsindex. I förarbetena till be- stämmelserna om vilandeförklaring lyftes dock fram bland annat att samordningsnumret, på motsvarande sätt som ett personnummer, är bestående och unikt genom att det är kopplat till en viss person oavsett om personen exempelvis har lämnat landet eller avlidit, att även ett vilandeförklarat nummer är informationsbärande och finns kvar i folkbokföringen, att det står varje aktör fritt att använda numret även om det har förklarats vilande och att det inte påverkar giltigheten av eventuella resehandlingar som utställts i ett nummer. Att ett sam- ordningsnummer förklaras vilande ansågs inte innebära att en individ per automatik bör avregistreras från de register som en myndighet administrerar.7 Dessa omständigheter leder enligt vår bedömning till slutsatsen att en individ inte bör raderas i ett index av den anled- ningen att ett samordningsnummer förklaras vilande. Vi har i avsnitt 13.3.2–13.3.4 bedömt att en identitetsnyckel bör kunna skapas när ett pass, ett statligt identitetskort eller en statlig e-legitimation utfärdas. Att giltighetstiden för en sådan handling löper ut innebär som vi ser det inte i sig att det skulle finnas ett minskat 7 Prop. 2021/22:276, s. 48 f. SOU 2026:55 Radering av en individ i ett identitetsindex behov av att kunna verifiera identiteten för innehavaren mot ett iden- titetsindex. Individen bör därmed inte raderas i dessa situationer. Slutligen bör en identitetsnyckel, enligt vår bedömning i av- snitt 13.3.1, kunna skapas vid en anmälan eller ansökan om svenskt medborgarskap. Det kan därför övervägas att radera en individ som förlorar sitt svenska medborgarskap, oavsett hur det har förvärvats. Den presumtion för att det genom medborgarskapet finns en sådan anknytning till Sverige att personen också bör omfattas av identitets- indexet som vi bedömt föreligger (se avsnitt 12.3.5) kan då tänkas ha upphört. Ett svenskt medborgarskap kan dock, enligt gällande rätt, förloras endast under vissa mycket specifika förhållanden. Enligt

7 §, inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Allmänt om dataskydd och grundläggande rättigheter SOU 2026:55 5.2.3 Grundläggande principer för personuppgiftsbehandling De grundläggande krav som måste följas vid all personuppgifts- behandling framgår av artikel 5.1 i dataskyddsförordningen. Av bestämmelsen framgår att personuppgifter ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade. Uppgifterna ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Ytterligare behandling för arkiv- ändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forsknings- ändamål eller statistiska ändamål ska inte anses vara oförenliga med de ursprungliga ändamålen (ändamålsbegränsning eller finalitets- principen). Uppgifterna ska vidare vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till ändamålen (uppgiftsminimering) samt riktiga och, om det är nödvändigt, uppdaterade. Alla rimliga åtgärder ska vidtas för att säkerställa att felaktiga personuppgifter raderas eller rättas utan dröjsmål (riktighet). Personuppgifter får inte förvaras under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen (lagringsminimering) och de ska skyddas genom lämpliga säkerhetsåtgärder (integritet och konfiden- tialitet). Enligt artikel 5.2 i dataskyddsförordningen är det den person- uppgiftsansvarige som ska säkerställa att kraven följs vid behand- lingen av uppgifterna. Rättslig grund för att behandla personuppgifter För att en behandling av personuppgifter ska vara laglig måste den vila på en rättslig grund enligt artikel 6.1 i dataskyddsförordningen. De rättsliga grunderna är samtycke, avtal, rättslig förpliktelse, grund- läggande intresse, allmänt intresse, myndighetsutövning och intresse- avvägning. Uppräkningen i artikel 6.1 är uttömmande. Grunderna är i viss mån överlappande och flera rättsliga grunder kan vara tillämp- liga avseende en och samma behandling.3 De rättsliga grunder som enligt vår bedömning framför allt kan bli aktuella i förhållande till den behandling av personuppgifter som kan förekomma vid verifi- ering av identitet är samtycke, allmänt intresse, myndighetsutövning och avtal. 3 Ny dataskyddslag, prop. 2017/18:105, s. 46. SOU 2026:55 Allmänt om dataskydd och grundläggande rättigheter • Samtycke av den registrerade definieras i artikel 4.11 i dataskydds- förordningen som varje slag av frivillig, specifik, informerad och otvetydig viljeyttring, genom vilken den registrerade, antingen genom ett uttalande eller genom en entydig bekräftande handling, godtar behandling av personuppgifter som rör honom eller henne. Om den registrerade har lämnat sitt samtycke till en behandling av personuppgifter krävs det inte att behandlingen är nödvändig, vilket är fallet vid tillämpning av övriga rättsliga grunder. Det unionsrättsliga begreppet har dock inte samma strikta innebörd som det svenska ordet nödvändig och det bör i dagsläget mer eller mindre regelmässigt anses vara nödvändigt att använda tekniska hjälpmedel och därmed behandla personuppgifter på automatisk väg, eftersom en manuell informationshantering inte utgör ett realistiskt alternativ för vare sig myndigheter eller privata aktörer.4 • Enligt artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen får personuppgifter behandlas om behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Alla uppgifter som riksdag eller regering gett i uppdrag åt statliga myndigheter att utföra är enligt regeringens mening av allmänt intresse. På motsvarande sätt är de obligatoriska uppgifter som ålagts kommuner och landsting att utföra av allmänt intresse. Om uppgifterna inte vore av allmänt intresse skulle myn- digheterna inte ålagts att utföra dem. Detta får anses gälla även i dataskyddsförordningens mening, eftersom det är upp till varje medlemsstat att fastställa de uppgifter som är av allmänt intresse. Även en privat aktör som fullgör ett uppdrag från en myndighet avseende en sådan uppgift som är fastställd i författning, regerings- beslut eller kommunalt beslut i fullmäktige kan vidta nödvändiga personuppgiftsbehandlingsåtgärder på samma rättsliga grund som om myndigheten själv utfört uppgiften.5 • Om behandlingen är nödvändig som ett led i den personuppgifts- ansvariges myndighetsutövning är den tillåten, enligt artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen. Myndighetsutövning innebär en be- fogenhet att i förhållande till en enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Befogenheten kan grunda sig på ett konkret beslut av regeringen eller riksdagen men grundas vanligtvis på bestäm- 4 Prop. 2017/18:105, s. 46 f. 5 Prop. 2017/18:105, s. 56 ff. Allmänt om dataskydd och grundläggande rättigheter SOU 2026:55 melser i den offentligrättsliga lagstiftningen som ger en myndighet en rätt eller skyldighet att agera på ett visst sätt. I propositionen Bättre möjligheter att samverka vid medborgarkontor uttalades bland annat att till myndighetsutövning kan hänföras inte bara beslut som innehåller direkta handlingsmönster i förhållande till den enskilde utan även beslut som har indirekta rättsverkningar, till exempel registreringsbeslut. Karakteristiskt för myndighets- utövning är att den enskilde befinner sig i någon form av beroende- förhållande till myndigheten.6 Den rättsliga grunden myndighets- utövning kan tillämpas av alla personuppgiftsansvariga som till- delats myndighetsutövande befogenheter.7 • Behandling av personuppgifter kan enligt artikel 6.1 b ske för att fullgöra ett avtal i vilket den registrerade är part eller för att vidta åtgärder på begäran av den registrerade innan ett sådant avtal ingås. Detta stöder indirekt näringsfriheten och speglar det faktum att de avtalsenliga skyldigheterna gentemot den registrerade ibland inte kan uppfyllas utan att vissa personuppgifter om honom eller henne kan behandlas. Om den särskilda behandlingen utgör en integrerad del i tillhandahållandet av den begärda tjänsten ligger behandlingen av dessa uppgifter i båda parters intresse, eftersom tjänsten i annat fall inte kan tillhandahållas och avtalet inte kan fullgöras. Behandling som utförs med stöd av någon av de rättsliga grunderna allmänt intresse eller myndighetsutövning måste vara fastställd i unionsrätten eller i nationell rätt i enlighet med artikel 6.3. Detta innebär dock inte ett krav på att själva behandlingen av personupp- gifter måste regleras. Det är i stället den rättsliga förpliktelsen, upp- giften av allmänt intresse respektive myndighetsutövningen som ska ha stöd i rättsordningen.8 De rättsliga grunderna uppgift av allmänt intresse och myndighetsutövning regleras i 2 kap. 2 § dataskyddslagen. 6 Prop. 1996/97:90, s. 26. 7 Prop. 2017/18:105, s. 62 f. 8 Prop. 2017/18:105, s. 48. SOU 2026:55 Allmänt om dataskydd och grundläggande rättigheter 5.2.4 Särskilt om känsliga personuppgifter För behandling av särskilda kategorier av personuppgifter – i svensk rätt kallade känsliga personuppgifter – finns särskilda bestämmelser i dataskyddsförordningen. Det gäller bland annat behandling av bio- metriska uppgifter. Behandling av känsliga personuppgifter är enligt huvudregeln i artikel 9.1 i dataskyddsförordningen förbjuden. Undantag för att behandla känsliga personuppgifter Det finns ett flertal undantag från förbudet i artikel 9.1 i dataskydds- förordningen. Dessa framgår av artikel 9.2. Undantagen kan sägas innehålla rättsliga grunder för att få behandla känsliga personupp- gifter. Bestämmelsen innehåller en uttömmande uppräkning av de situationer då behandling av känsliga personuppgifter kan få före- komma. Undantagen ska tolkas restriktivt.9 Bland möjliga undantag finns samtycke och att behandlingen är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, vilket framgår av artikel 9.2 a och g. Det kan noteras att artikel 9.2 inte erkänner grunden nödvändig för att full- göra ett avtal (jfr artikel 6.1 c) som ett undantag från förbudet att behandla känsliga personuppgifter. För privata aktörer kan det enda möjliga lagliga undantaget för att behandla känsliga personuppgifter ofta vara att få ett uttryckligt samtycke från den registrerade.10 Medlemsstaterna får enligt artikel 9.4 i dataskyddsförordningen behålla eller införa ytterligare villkor, även begränsningar, för be- handling av biometriska uppgifter. Sådana bestämmelser finns bland annat i registerförfattningar – exempelvis i 14 § utlänningsdatalagen – men även i 3 kap. dataskyddslagen. Bestämmelsen i 3 kap. 3 § data- skyddslagen reglerar närmare när känsliga personuppgifter får be- handlas av en myndighet med stöd av artikel 9.2 i dataskyddsförord- ningen. Bestämmelsen är enligt förarbetena avsedd att gälla för offentlig verksamhet där sektorspecifik reglering avseende behand- ling av känsliga personuppgifter saknas. Vidare anfördes i förarbetena att det kan finnas anledning för vissa sektorer att närmare precisera och avgränsa möjligheterna att behandla känsliga personuppgifter, men även att det kan finnas ett berättigat behov av att behandla 9 Se till exempel EU-domstolens dom i mål C-252/21, Meta Platforms Inc, punkt 76. 10 Jfr Artikel 29-gruppens riktlinjer om samtycke enligt förordning 2016/679 (WP259), som stöds av europeiska dataskyddsstyrelsen (EDPB), s. 19. Allmänt om dataskydd och grundläggande rättigheter SOU 2026:55 känsliga personuppgifter i en större omfattning än vad dessa bestäm- melser medger.11 I fråga om brottsbekämpande verksamhet finns särskilda bestämmelser i 2 kap. 11 och 12 §§ brottsdatalagen. 5.2.5 Särskilt om person- och samordningsnummer Person- och samordningsnummer utgör inte känsliga personupp- gifter i dataskyddsförordningens mening, men har ändå en särställ- ning genom att medlemsstaterna har möjlighet att införa särskilda villkor för behandlingen av sådana uppgifter. Medlemsstaterna får närmare bestämma på vilka särskilda villkor ett nationellt identifika- tionsnummer eller något annat vedertaget sätt för identifiering får behandlas. Ett nationellt identifikationsnummer eller ett annat veder- taget sätt för identifiering ska i sådana fall endast användas med iakt- tagande av lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter enligt förordningen (artikel 87). Enligt dataskyddslagen får personnummer och samordnings- nummer behandlas utan samtycke endast när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl (3 kap. 10 §). Den som ska behandla person- eller samordningsnummer ska alltså göra en intresseavvägning mellan behovet av behandlingen och de integri- tetsrisker som behandlingen innebär. Vid intresseavvägningen bör omständigheter som exempelvis om det eftersträvade syftet med be- handlingen kan uppnås på annat sätt, behandlingens omfattning och om behandlingen förutsätter samkörning av register tillmätas betyd- else.12 Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om i vilka fall behandling av personnummer och samordningsnummer är tillåten (3 kap. 11 §). Någon generell föreskrift har inte meddelats av reger- ingen i förordning (2018:219), men det är relativt vanligt med sektor- specifika bestämmelser. 11 Prop. 2017/18:105, s. 91. 12 Prop. 2017/18:105, s. 199. SOU 2026:55 Allmänt om dataskydd och grundläggande rättigheter 5.2.6 Dataskyddsdirektivet och brottsdatalagen Dataskyddsförordningen är inte tillämplig på den behandling av personuppgifter som behöriga myndigheter utför i syfte att före- bygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder (artikel 2.2 d). För personuppgiftsbehandling inom detta område gäller i stället dataskyddsdirektivet, som har genomförts i Sverige i huvudsak genom brottsdatalagen. Det är alltså myndighetens syfte med behandlingen av personuppgifter som är avgörande för vilket regelverk som blir tillämpligt. Med behörig myndighet avses primärt en myndighet som har till uppgift att före- bygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder, eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet, när den behandlar personuppgifter för ett sådant syfte (1 kap. 6 § brottsdatalagen). Polismyndigheten, Tull- verket, Kustbevakningen, Skatteverket, Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, de allmänna domstolarna och Kriminalvården är behöriga myndigheter, men enbart när de behandlar personupp- gifter för sådana syften.13 Brottsdatalagen är – liksom dataskyddslagen – subsidiär (1 kap. 5 §) och kompletteras av nationell rätt som innehåller preciseringar, undantag och avvikelser från brottsdatalagen. För Polismyndig- heten gäller lagen (2018:1693) om polisens behandling av person- uppgifter inom brottsdatalagens område, med tillhörande förord- ning (2018:1942). För Skatteverket gäller lagen (2018:1696) om Skatteverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, med tillhörande förordning (2018:1877). I 2 kap. brottsdatalagen finns bestämmelser om grundläggande krav på personuppgiftsbehandling, bland annat bestämmelser om rättslig grund för behandlingen. Lagen innehåller också särskilda be- stämmelser om behandling av känsliga personuppgifter. Biometriska uppgifter får endast behandlas om det är särskilt föreskrivet och absolut nödvändigt för ändamålet med behandlingen (12 §). Kravet på att det ska vara absolut nödvändigt innebär att behovet av att behandla sådana uppgifter måste prövas särskilt noga. 13 Se Sandén, Brottsdatalagen, JUNO version 1 E, 2024-06-05, kommentaren till 1 kap. 2 §. Allmänt om dataskydd och grundläggande rättigheter SOU 2026:55 5.3 Skydd för den personliga integriteten Som nämnts inledningsvis i detta kapitel kan behandling av person- uppgifter innebära risker för intrång i skyddet för den personliga integ- riteten. Regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättighets- stadga innehåller bestämmelser om skydd för sådana rättigheter. Under vissa förutsättningar får rättigheterna emellertid inskränkas. Den slutliga bedömningen av om en viss nationell rättsregel som in- skränker en grundläggande rättighet är proportionerlig ankommer i första hand på EU-domstolen och Europadomstolen. I detta av- snitt redogör vi översiktligt för skyddet för den personliga integri- teten och förutsättningarna för inskränkning av skyddet. 5.3.1 Regeringsformen Av 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen framgår att var och en är gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Uttrycket kroppsligt ingrepp avser i första hand våld mot människo- kroppen, men även smärre ingrepp som vaccinering och liknande företeelser.14 Att ta fingeravtryck omfattas av skyddet mot påtvingade kroppsliga ingrepp, medan det inte utgör ett kroppsligt ingrepp i den mening som avses i bestämmelsen att fotografera någon.15 Vidare är var och en, enligt 2 kap. 6 § andra stycket regerings- formen, skyddad mot betydande intrång i den personliga integri- teten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Med enskilds personliga förhållanden avses samma som i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagstiftningen, vilket innebär att regleringen träffar till exempel uppgifter om namn och andra identifi- kationsuppgifter, adress, familjeförhållanden och fotografier.16 Exempel på uppgiftssamlingar som innebär kartläggning är misstanke-, fingeravtrycks- och DNA-register. Vad som är ett betydande intrång får bedömas utifrån åtgärdens intensitet och omfattning samt uppgifternas integritetskänsliga natur. Avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden är inte 14 Prop. 1975/76:209 om ändring i regeringsformen, s. 147. 15 Kontroll av biometriska kännetecken i resehandlingar, prop. 2017/18:35 s. 12. 16 Biometri i brottsbekämpningen, prop. 2024/25:37, s. 47. SOU 2026:55 Allmänt om dataskydd och grundläggande rättigheter åtgärdens huvudsakliga syfte, utan vilken effekt den har. Vid bedöm- ningen av hur ingripande intrånget i den personliga integriteten kan anses vara i samband med insamling, lagring och bearbetning eller ut- lämnande av uppgifter om enskildas personliga förhållanden är det naturligt att stor vikt läggs vid uppgifternas karaktär. Ju känsligare uppgifterna är, desto mer ingripande måste det allmännas hantering av uppgifterna normalt anses vara. Även hantering av ett fåtal upp- gifter kan med andra ord innebära ett betydande intrång i den person- liga integriteten om uppgifterna är av mycket känslig karaktär. Vid bedömningen av intrångets karaktär är det också naturligt att stor vikt läggs vid ändamålet med behandlingen. Även mängden uppgifter kan vara en betydelsefull faktor i sammanhanget.17 Skyddet mot intrång som innebär övervakning och kartläggning av den enskildes personliga förhållanden och skyddet mot annat kroppsligt ingrepp än döds- och kroppsstraff får enligt 2 kap. 20 § regeringsformen begränsas genom lag, i den utsträckning som med- ges i 21–24 §§. Av 21 § följer att begränsningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och att begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Vidare får begräns- ningen inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. För andra än svenska medborgare får särskilda begränsningar i lag göras bland annat av skyddet mot integritetsintrång och kropps- ligt ingrepp (2 kap. 25 § regeringsformen). De förutsättningar för begränsningar av fri- och rättigheter som anges i 21, 22 och 24 §§ gäller inte för begränsningar som tar sikte enbart på utlänningar. Dock innehåller även Europakonventionen regler om hur inskränk- ningar av fri- och rättigheter får göras (se avsnitt 5.3.2) och lag eller annan föreskrift får inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen (2 kap. 19 § regeringsformen). Av praktiska skäl är det endast undantagsvis som det går att göra skillnad på svenska medborgare och utlänningar i lagstiftningen. I befintlig lagstiftning är det väsentligen i utlänningslagstiftningen som sådan särbehandling förekommer. Utlänningslagen (2005:716) innehåller till exempel flera inskränkningar av de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna som avser utländska medborgare. 17 En reformerad grundlag, prop. 2009/10:80, s. 180 ff. Allmänt om dataskydd och grundläggande rättigheter SOU 2026:55 5.3.2 Europakonventionen Europakonventionen gäller som lag i Sverige. Enligt artikel 8.1 har var och en rätt till respekt för bland annat sitt privat- och familjeliv. Skyddet enligt artikel 8 spänner över en rad områden. Privatliv är en bred term som inte går att uttömmande definiera. Det omfattar dock både fysisk och personlig integritet. Europadomstolen har i flera fall konstaterat att artikel 8 ålägger medlemsstaterna såväl en negativ förpliktelse att avstå från att göra intrång i rätten till respekt för privat- och familjelivet som en positiv förpliktelse att skydda en- skilda mot att andra enskilda handlar på ett sätt som innebär integri- tetsintrång (se exempelvis Airey mot Irland, nr 6289/73, X och Y mot Nederländerna, nr 8978/80 och Söderman mot Sverige, nr 5786/08). Att ta någons fingeravtryck utgör ett intrång i privatlivet (se s. och Marper mot Storbritannien, nr 30562/04 och 30566/04). Detsamma gäller att ta fotografier av en person utan dennes samtycke (se bland annat von Hannover mot Tyskland, nr 59320/00). Redan att en myndighet behandlar eller registrerar uppgifter om en persons privatliv, det vill säga personuppgifter, kan i vissa fall ut- göra en inskränkning av rätten till skydd för privatlivet (se Europa- domstolens avgörande i Leander mot Sverige, nr 9248/81). I det ovan nämnda målet s. och Marper mot Storbritannien uttalade Europadom- stolen att skyddet av personuppgifter är av grundläggande betydelse för en persons åtnjutande av sin rätt till respekt för privat- och familje- liv, att den nationella lagstiftningen måste ge lämpliga skyddsåtgärder för att förhindra sådan användning av personuppgifter som kan vara oförenlig med garantierna i artikel 8, och att behovet av sådana skyddsåtgärder är desto större när det gäller skyddet av person- uppgifter som genomgår automatisk behandling, inte minst när sådana uppgifter används för polisändamål. Enligt domstolen bör det särskilt säkerställas att sådana uppgifter är relevanta och inte alltför omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de lagras, och att de inte bevaras i en form som möjliggör identifiering av de registrer- ade längre än vad som krävs för det ändamål för vilket dessa uppgifter lagras (punkt 103). Målet Glukhin mot Ryssland, nr 11519/20, rörde ryska myndigheters användning av ansiktsigenkänningsteknik i sam- band med demonstrationer. Domstolen slog fast att behandlingen av den enskildes personuppgifter under demonstrationen var påträng- ande och oförenlig med värderingarna i ett demokratiskt samhälle. SOU 2026:55 Allmänt om dataskydd och grundläggande rättigheter Användningen av ansiktsigenkänningsteknik ansågs onödig och opro- portionerlig. Dessutom noterade domstolen att det saknades detaljer- ade regler och skyddsåtgärder som skulle reglera användningen av sådan teknik i nationell lag. Artikel 8.2 ger möjlighet att inskränka skyddet för privat- och familjeliv med stöd av lag om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säker- heten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oord- ning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Av Europadomstolens praxis framgår att laglighetskriteriet bland annat innebär att den nationella författ- ningen måste uppfylla vissa minimikrav i fråga om kvalitet och tydlig- het. Reglerna ska vara tillräckligt tydliga för att tillämpningen ska vara förutsebar, och de ska vara allmänt tillgängliga. Kravet att ett ingripande ska vara nödvändigt i ett demokratiskt samhälle innebär att det ska finnas ett angeläget samhälleligt behov av åtgärden i fråga. I det ligger bland annat en begränsning som innebär att åtgärden inte får gå längre än vad som är nödvändigt med beaktande av proportiona- litetsprincipen, det vill säga begränsningen ska stå i rimlig relation till det intresse som åtgärden är avsedd att tillgodose (se ovan nämnda mål s. och Marper mot Storbritannien och Glukhin mot Ryssland). Varje konventionsstat har själv en viss frihet att avgöra om en inskränkning är nödvändig; Europadomstolen förbehåller sig rätten att övervaka om så är fallet.18 5.3.3 EU:s rättighetsstadga Den personliga integriteten skyddas också av EU:s rättighetsstadga, som innehåller både preciserade rättigheter och allmänna principer. I artikel 3, 7 och 8 slås bland annat fast att var och en har rätt till integritet, respekt för sitt privat- och familjeliv samt skydd av sina personuppgifter. Enligt stadgan måste varje begränsning i utövandet av de fri- och rättigheter som erkänns i stadgan vara föreskriven i lag och vara förenlig med det väsentliga innehållet i dessa fri- och rättigheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitets- principen, göras endast om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot 18 Se Danelius, Danelius, Bull och Cameron, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2023, version 6, JUNO, s. 443. Allmänt om dataskydd och grundläggande rättigheter SOU 2026:55 mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller be- hovet av skydd för andra människors fri- och rättigheter (artikel 52.1). Av EU-domstolens praxis avseende begränsning av de rättigheter som följer av artikel 7 och 8 framgår följande generella utgångs- punkter. Undantag från och begränsningar av skyddet för person- uppgifter ska inskränkas till vad som är absolut nödvändigt (se bland annat de förenade målen C-203/15 och C-698/15, Tele2 Sverige AB och Secretary of State for the Home Department mot Post- och tele- styrelsen m.fl. och mål C-140/20, G.D. mot Commissioner of the Garda Síochána m.fl.). När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan för att uppnå det legitima mål som eftersträvas, ska den åtgärd väljas som är minst ingripande. En balanserad avvägning ska göras mellan å ena sidan målet av allmänt samhällsintresse och å andra sidan de berörda rättigheterna, för att säkerställa att de olägenheter som åtgärderna medför inte är orimliga i förhållande till de eftersträvade målen. Möjligheten att motivera en begränsning av rättigheter ska bedömas utifrån allvaret i det ingrepp som rättighetsbegränsningen medför och genom en prövning av huruvida betydelsen av det mål av allmänt intresse som eftersträvas med denna begräsning står i proportion till ingreppets allvar (se EU-domstolens dom i mål C-61/22, Landes- haupstadt Wiesbaden, punkt 83). En prövning mot proportionalitets- principen innefattar, enligt EU-domstolen, en prövning i tre led. Prövningen avser i det första ledet om åtgärden i fråga eftersträvar ett eller flera av unionen erkända mål av allmänt samhällsintresse och faktiskt är ägnad att uppnå dessa mål. I det andra ledet är fråga om rättighetsingreppen är begränsade till vad som är absolut nöd- vändigt, i den meningen att målen inte rimligen skulle kunna uppnås lika effektivt med andra medel som innebär ett mindre intrång i de berörda personernas grundläggande rättigheter. I det tredje ledet prövas om ingreppen står i rimlig proportion till de eftersträvade målen, vilket bland annat innefattar en avvägning mellan dessa mål och ingreppets allvar (se punkt 84). 6 Ärenden där en identitet kan behöva etableras 6.1 Inledning Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket har en central roll i den statliga identitetsförvaltningen genom att de ansvarar för att i vissa ärendeslag verifiera identitet för personer som vistas, eller vill vistas, i Sverige och – för det fall det inte kommer fram att per- sonen är känd för svenska myndigheter sedan tidigare – bestämma och registrera en grundidentitet. I vissa av de ärendeslag då nämnda myndigheter möter en person ligger fokus på att bestämma en grund- identitet, framför allt i ärenden om folkbokföring vid födsel i eller inflyttning till Sverige, vid tilldelning av samordningsnummer och vid ansökan om visering eller uppehållstillstånd innan eller i samband med inresa till Sverige. Även vid gränskontroller och inre utlännings- kontroller kan en grundidentitet behöva bestämmas i vissa fall. Gemensamt för samtliga ovan nämnda ärenden är att utredningen av identiteten är av central betydelse. Detsamma kan visserligen sägas för ett ärende om medborgarskap genom naturalisation och om ut- färdande av hemlandspass, identitetskort och uppehållstillstånds- kort. I dessa fall kommer däremot normalt inte någon grundidentitet att behöva etableras utan identiteten behöver i stället verifieras och, i undantagsfall, uppdateras; till exempel kan nya uppgifter om identi- teten komma fram vid ansökan om naturalisation, genom att sök- anden lämnar in ett hemlandspass som inte fanns tillgängligt när en grundidentitet etablerades i ett tidigare ärende om internationellt skydd. Det är enligt vår uppfattning dock inte fråga om att bestämma en grundidentitet i en sådan situation. Den identitet som då kan sägas etableras kommer däremot att ligga till grund för personens framtida kontakter med aktörer i det svenska samhället, vid vilka identiteten Ärenden där en identitet kan behöva etableras SOU 2026:55 kan behöva verifieras. En annan gemensam nämnare för de ärenden där en grundidentitet ofta behöver bestämmas är att det finns ett gällande, beslutat eller föreslaget rättsligt stöd för att använda bio- metriska uppgifter under processen för att kontrollera och verifiera identitet eller identifiera en person. I kapitel 7 redogör vi närmare för detta. Som utgångspunkt för den redogörelsen kan en kort redo- visning av de olika ärendeslag där en grundidentitet kan behöva eta- bleras vara av värde. 6.2 Migrationsverket och utlandsmyndigheterna Migrationsverket ansvarar för att verifiera identitet när en utlänning ansöker om uppehållstillstånd eller svenskt medborgarskap. Migra- tionsverket får i enlighet med 3 kap. 5 § utlänningslagen (2005:716) även handlägga en ansökan om visering, men det är i normalfallet utlandsmyndigheterna som både genomför utredningsåtgärder och fattar beslut i ärenden om visering. 6.2.1 Uppehållstillstånd Grunden för svensk utlänningslagstiftning är principen om en reglerad invandring. Det innebär bland annat att det för tredjelandsmedborgare som huvudregel krävs uppehållstillstånd för att få vistas i Sverige och att ett sådant tillstånd ska ha beviljats före inresan i landet. Uppehålls- tillstånd kan beviljas exempelvis på grund av skyddsskäl, anknytning till någon som bor i Sverige, arbete eller synnerligen ömmande om- ständigheter. Det är Migrationsverket som beslutar i ärenden om uppehålls- tillstånd och myndigheten behöver då vidta olika utredningsåtgärder för att verifiera utlänningens identitet eller identifiera honom eller henne. Identiteten ska som utgångspunkt vara styrkt i tillstånds- ärenden. Med hänsyn till att en ansökan i många fall kan avslås redan på grund av att detta beviskrav inte är uppfyllt finns det ett naturligt incitament för sökanden att medverka till att klarlägga sin identitet och lämna över de handlingar som krävs för detta. För att en sökande ska anses ha styrkt sin identitet på ett godtagbart sätt ska han eller hon som huvudregel kunna visa ett pass i original (se MIG 2009:7) eller en fotoförsedd identitetshandling i original utfärdad av behörig SOU 2026:55 Ärenden där en identitet kan behöva etableras myndighet i hemlandet. Den utredningsmetod som aktualiseras i ärenden om uppehållstillstånd är i första hand en granskning av dessa dokument och verifiering av identiteten kan då ske mot inne- hållet i handlingarna. I vissa fall gäller undantag från huvudregeln att identiteten ska vara styrkt, bevislättnad, det vill säga det är till- räckligt att sökanden gör sin identitet sannolik. Så är fallet bland annat i ärenden om internationellt skydd1 och i vissa ärenden om familjeåterförening (se exempelvis MIG 2011:11, MIG 2014:16 och MIG 2016:13). När det gäller personer som ansökt om internationellt skydd framgår av statistik från Migrationsverket för år 2012 till 2023 att endast cirka 25 procent av de som beviljades uppehållstillstånd på sådan grund hade visat upp en giltig passhandling.2 En möjlighet att ta upp biometriska underlag och att söka i EU-gemensamma och nationella register är då viktiga instrument för att verifiera identi- teten. Bestämmelser kring sådana möjligheter finns i flera EU-för- ordningar, bland annat gränsförordningen3 och in- och utreseförord- ningen4. Även muntliga intervjuer, medicinska åldersbedömningar och språkanalyser kan användas för att utreda identitet, även om dessa åtgärder får anses vara behäftade med tillförlitlighetsbrister. Nämnda utredningsåtgärder innefattar vanligtvis ett krav på att ut- länningen inställer sig personligen, antingen vid en svensk ambassad utomlands eller vid någon av Migrationsverkets enheter i Sverige. 6.2.2 Schengenviseringar och nationella viseringar En visering utfärdas för tillfälliga besök och måste ansökas om innan inresan. Syftet med en visering kan vara att besöka släkt eller vänner, ett turistbesök, ett affärsbesök eller en genomresa. Det finns två huvudtyper av visering: Schengenvisering och nationell visering. En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige ska som utgångspunkt, enligt 2 kap. 3 § utlänningslagen, ha någon av dessa typer av visering. Kravet på visering gäller dock inte för en utlänning som är EES- medborgare eller har uppehållstillstånd (se 2 kap. 8 a § utlännings- 1 Med anledning av införandet av EU:s migrations- och asylpakt har terminologin för asyl- förfarandet ändrats. Bland annat ska begreppet ”asyl” utmönstras till förmån för ”inter- nationellt skydd”, se Utmönstring av permanent uppehållstillstånd och anpassning av svensk rätt till EU:s migrations-och asylpakt, prop. 2025/26:262, s. 157 ff. 2 Riksrevisionens rapport Vem där – fastställande av identitet vid statliga myndigheter, RiR 2024:12, s. 34. 3 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1861 av den 28 november 2018. 4 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2226 av den 30 november 2017. Ärenden där en identitet kan behöva etableras SOU 2026:55 lagen) och det finns en förteckning över tredjeländer vilkas med- borgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och över de tredjeländer vars medborgare är undantagna från detta krav. Enligt huvudregeln är utlandsmyndigheterna behöriga att handlägga en ansökan om visering. Villkoren för utfärdande av en Schengenvisering regleras uttömmande i viseringskodexen5. En Schengenvisering kan beviljas för planerade vistelser på medlems- staternas territorium som inte varar längre än 90 dagar under en 180-dagarsperiod. En tredjelandsmedborgare som vill besöka Sverige i mer än 90 dagar behöver i stället antingen ansöka om uppehålls- tillstånd för besök eller om en nationell visering. En nationell visering får beviljas endast om det finns särskilda skäl och endast för längre tid än tre månader, dock högst ett år (3 kap. 4 § utlänningslagen). I förarbetena nämns som exempel på särskilda skäl att det rör sig om nära släktingar som önskar vistas i Sverige längre tid än tre månader eller att det kan vara fråga om affärsbesök.6 Den som ansöker om en Schengenvisering ska, enligt artikel 12 i viseringskodexen, ge in en giltig resehandling som uppfyller vissa kriterier avseende till exempel giltighetstid. Något uttryckligt bevis- krav för nationell visering finns inte i utlänningslagen, varken vad gäller sökandens identitet eller de särskilda skäl som krävs för bevilj- ande av visering. En klarlagd identitet är dock en förutsättning för ställningstagande till om det finns särskilda skäl för att bevilja visering, och för att en tredjelandsmedborgare ska uppfylla inresevillkoren enligt gränskodexen7 krävs att han eller hon innehar en giltig rese- handling. Vid prövningen av en ansökan om visering har myndig- heterna därför att verifiera sökandens identitet genom att kontrollera dennes resehandling, vilket är det främsta sättet att styrka identiteten. Även andra metoder kan vara av betydelse i vissa situationer, som till exempel sökningar i olika register och muntliga intervjuer. För utbyte av uppgifter om viseringar mellan EU:s medlemsländer finns Visa Information System (VIS), som regleras i VIS-förordningen8. 5 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av den 13 juli 2009. 6 Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden, prop. 2004/05:170 s. 272 f. och EU:s viseringskodex, prop. 2010/11:121 s. 36. 7 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016. 8 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 767/2008 av den 9 juli 2008. SOU 2026:55 Ärenden där en identitet kan behöva etableras 6.2.3 Förslag om registrering av EES-medborgare i vissa fall Enligt nu gällande bestämmelser i utlänningslagen saknas krav på att en EES-medborgare som vistas i Sverige med uppehållsrätt under en längre tid än tre månader ska registrera vistelsen hos svenska myndigheter. Eftersom EES-medborgare som utgångspunkt inte behöver uppehållstillstånd för att vistas i landet kommer en grund- identitet för denna kategori av personer därför normalt att etableras först när de folkbokförs eller tilldelas ett samordningsnummer (se avsnitt 6.4); EES-medborgare som vistas i landet med uppehållsrätt under kortare tid än ett år ska inte bli folkbokförda och behöver därför inte heller anmäla sin inflyttning till Skatteverket. För att utöka myndigheternas tillgång till information om dessa personer har förslag lämnats i betänkandet Registrering av EES-medborgare om att återinföra en registreringsskyldighet för EES-medborgare vid vistelser i Sverige som överstiger tre månader.9 Enligt förslagen i betänkandet ska Migrationsverket ansvara för registreringsförfarandet. I samband med utfärdande av ett registrer- ingsbevis ska myndigheten få kräva att sökanden visar upp ett giltigt pass eller ett giltigt identitetskort. Myndigheten ska också få foto- grafera sökanden och ta hans eller hennes fingeravtryck, i syfte att biometriskt verifiera sökandens identitet mot den handling som han eller hon har visat upp. Uppgifter om bland annat EES-medborgarens identitet kommer att få registreras i den centrala utlänningsdata- basen.10 På detta sätt kommer, som vi ser det, i många fall en grund- identitet att etableras av Migrationsverket inom ramen för ett ärende om registrering av EES-medborgaren, i ett tidigare skede än vad som är fallet i dag utan en särskild registreringsskyldighet. En identitet kommer även att kunna etableras av svenska myndigheter – närmare bestämt Skatteverket – i samband med registreringsförfarandet, genom tilldelning av samordningsnummer. Enligt förslagen i nämnda betänkande ska Migrationsverket begära ett samordningsnummer hos Skatteverket för en EES-medborgare när han eller hon får ett registreringsbevis utfärdat. En identitetskontroll – med användning av biometriska uppgifter – kommer då normalt att göras av Skatte- verket (se avsnitt 6.4.2). Begäran ska emellertid inte göras om EES- 9 SOU 2026:9, s. 119. 10 SOU 2026:9, s. 139, 158 f. och 194. Ärenden där en identitet kan behöva etableras SOU 2026:55 medborgaren är eller har varit folkbokförd eller redan har tilldelats ett samordningsnummer.11 6.3 Polismyndigheten I Sverige ansvarar Polismyndigheten för gränskontrollerna, såväl vid yttre (mot ett land utanför EU/Schengen) som inre gräns (mot ett annat EU- eller Schengenland). Även om Tullverket och Kust- bevakningen enligt lag är skyldiga att hjälpa Polismyndigheten vid en sådan kontroll och Kustbevakningen ska medverka till kontrollen genom att utöva kontroll av sjötrafiken har Polismyndigheten huvud- ansvaret. Polismyndigheteten ansvarar även för att kontrollera att personer som vistas i Sverige har rätt att göra det (inre utlännings- kontroller). 6.3.1 Gränskontroller Sverige ingår i Schengensamarbetet, vilket bland annat syftar till att uppnå målsättningen att upprätta ett område inom EU utan inre gränser med fri rörlighet för personer och därmed slopad person- kontroll. Alla som passerar en yttre gräns och reser in i Sverige ska däremot genomgå en obligatorisk inresekontroll. Det huvudsakliga regelverket för gränspassage finns i gränskodexen. Kompletterande bestämmelser finns i 9 kap. utlänningslagen och i utlänningsförord- ningen (2006:97). En utlänning som reser in i Sverige ska ha pass och av inrese- villkoren för tredjelandsmedborgare i artikel 6 i gränskodexen följer att en grundförutsättning för inresa är att utlänningen är innehavare av en giltig resehandling. Gränskontrollen syftar bland annat till att kontrollera att inresevillkoren enligt artikel 6 i gränskodexen är upp- fyllda. Av artikel 14.1 i gränskodexen framgår att en tredjelands- medborgare som inte uppfyller samtliga inresevillkor som utgångs- punkt ska nekas inresa. Med dessa bestämmelser som utgångspunkt krävs alltså för inresa i landet att identiteten är styrkt. Om personen ansöker om internationellt skydd kan inresa dock inte nekas enligt 11 SOU 2026:9, s. 170. SOU 2026:55 Ärenden där en identitet kan behöva etableras gränskodexen, även om identiteten inte är styrkt eller ens har gjorts sannolik. Omfattningen av kontrollen varierar beroende på om personen är EES-medborgare – och åtnjuter rätten till fri rörlighet – eller är tredjelandsmedborgare. Enligt artikel 8.2 i gränskodexen ska först- nämnda personkategori underkastas en grundläggande kontroll, som i första hand omfattar identitetskontroll samt kontroll av giltighet av resehandlingen för gränspassage samt sökning i relevanta databaser, bland annat Schengen Information System (SIS). För tredjelands- medborgare gäller en mer noggrann kontroll, enligt artikel 8.3 i gräns- kodexen. Denna innefattar de åtgärder som nyss nämnts, men även en sökning i VIS för att kontrollera om personen är viseringspliktig och vissa kontrollfrågor. Vid gränskontroller verifierar Polismyndig- heten alltså normalt sett identitet på personen i fråga genom att kontrollera rese- och tillståndshandlingar, men även andra metoder kan vara av betydelse i vissa fall, bland annat sökningar i EU-gemen- samma informationssystem med stöd av gränsförordningen, in- och utreseförordningen och VIS-förordningen. Gränskontroller aktualiserar i första hand ett behov av att kunna verifiera identitet, resehandlingar och tillstånd för vistelsen. Det är mer sällan fråga om att Polismyndigheten i samband med gränskon- trollen behöver bestämma och registrera en grundidentitet. 6.3.2 Inre utlänningskontroller En inre utlänningskontroll innebär en kontroll av en utlänning som finns inne i landet, i syfte att kontrollera utlänningens rätt att vistas här. Polismyndigheten har en generell befogenhet att vidta vissa utred- ningsåtgärder i syfte att kontrollera om en utlänning som vistas i landet saknar rätt att vistas här. Denna befogenhet är inte särskilt reglerad utan följer av myndighetens allmänna uppdrag att motverka olovlig vistelse. Myndighetens befogenhet att vidta vissa särskilda åt- gärder vid en inre utlänningskontroll regleras emellertid i lag, huvud- sakligen i 9 kap. utlänningslagen men även i lagen (2023:474) om polisiära befogenheter i gränsnära områden. Enligt 9 kap. 9 § tredje stycket utlänningslagen får en inre ut- länningskontroll endast vidtas om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller Ärenden där en identitet kan behöva etableras SOU 2026:55 om det annars finns särskild anledning till kontroll. De grundläg- gande kraven anger en allmän tröskel för när det anses vara moti- verat att vidta en särskild kontrollåtgärd, exempelvis möjligheten att eftersöka och omhänderta pass och andra handlingar eller att fotografera utlänningen och ta hans eller hennes fingeravtryck. För att kunna verifiera identitet för eller identifiera en utlänning som påträffas i Sverige och är föremål för en inre utlänningskontroll kan Polismyndigheteten behöva vidta olika utredningsåtgärder. Kontroll av pass och andra identitetshandlingar är naturligtvis centralt, men även frågor till utlänningen och kontroller i EU-gemensamma infor- mationssystem, eventuellt med hjälp av biometriska uppgifter, är betydelsefulla utredningsåtgärder. Stöd för detta finns i EU:s inter- operabilitetsförordningar12, VIS-förordningen, gränsförordningen och in- och utreseförordningen. En inre utlänningskontroll är till sin natur sådan att den genomförs vid ett tillfälle när utlänningen är personligen närvarande, men det finns även möjlighet att kräva att utlänningen inställer sig för utredning samt att hämta honom eller henne även utan föregående kallelse. I likhet med gränskontroller aktualiserar inre utlänningskontroller i första hand ett behov av att kunna verifiera identitet samt kontrollera resehandlingar och tillstånd för vistelsen. Det är mer sällan fråga om att Polismyndigheten i samband med en inre utlänningskontroll be- höver etablera en grundidentitet. 6.4 Skatteverket Skatteverket ansvarar för folkbokföringsverksamheten i Sverige. Vid bland annat inflyttning till Sverige och i ärenden om tilldelning av samordningsnummer är Skatteverket den myndighet som bestämmer en grundidentitet. 12 Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) 2019/817 och (EU) 2019/818 av den 20 maj 2019. SOU 2026:55 Ärenden där en identitet kan behöva etableras 6.4.1 Folkbokföring De materiella bestämmelserna om folkbokföring finns i folkbok- föringslagen (1991:481) och i folkbokföringsförordningen (1991:749). Barn som föds levande i landet ska folkbokföras om modern är folkbokförd eller om fadern är folkbokförd och vårdnadshavare. För att bli folkbokförd i Sverige efter inflyttning krävs att personen anses vara bosatt i landet i folkbokföringslagens mening, vilket innebär att han eller hon kan antas komma att regelmässigt tillbringa dygnsvilan i landet under minst ett år. Även den som kan antas komma att regel- mässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet ska folk- bokföras om han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sin egentliga hemvist här. En utlänning som måste ha uppehållsrätt eller uppehållstillstånd för att få vistas i Sverige får folkbokföras endast om detta villkor är uppfyllt eller om det finns synnerliga skäl för att han eller hon ändå ska folkbokföras. Som huvudregel gäller att en inflyttande ska styrka identiteten för att kunna folkbokföras.13 Den identitetskontroll som genom- förs innan folkbokföring är av stor betydelse för att motverka att oriktiga uppgifter registreras i folkbokföringsverksamheteten. Be- dömningen av en persons identitet utgör därmed en viktig del i ett sådant ärende. Vid födelse i Sverige krävs vanligtvis inte några mer omfattande utredningsåtgärder utan identiteten anses normalt styrkt utifrån de uppgifter som Skatteverket får från sjukhuset och som är tillgängliga om föräldrarna. Vid inflyttning till Sverige kan däremot fler utredningsåtgärder krävas. Skatteverkets prövning av om en person med uppehållstillstånd ska folkbokföras föregås dock av Migrationsverkets identitetsutredning och identitetsbedömning i uppehållstillståndsfrågan.14 En grundidentitet har då ofta redan be- stämts av Migrationsverket och kommer i många fall att ligga till grund för Skatteverkets bedömning. För EES-medborgare med uppehållsrätt kan utredningen om identiteten däremot behöva göras av Skatteverket i större utsträckning. En person som anmäler inflyttning från utlandet ska, enligt huvud- regeln, inställa sig personligen hos Skatteverket för identitetskontroll. Det framgår av 26 a § folkbokföringslagen. Identitetshandlingar spelar en avgörande roll vid Skatteverkets identitetskontroller i ärenden 13 Om folkbokföring, samordningsnummer och identitetsnummer, SOU 2021:57, s. 193. 14 Ett säkert statligt ID-kort – med e-legitimation, SOU 2019:14, s. 207. Ärenden där en identitet kan behöva etableras SOU 2026:55 om inflyttning till Sverige. Enligt 26 b och c §§ kan kontroller därför göras av de biometriska uppgifter som är lagrade i en identitets- handling. Skatteverket har också möjlighet att genom en begäran till Migrationsverket hämta in uppgifter från den centrala utlännings- databasen, med stöd av bestämmelsen i 7 kap. 15 b § utlännings- förordningen. 6.4.2 Tilldelning av samordningsnummer Skatteverket fastställer ett personnummer som identitetsbeteckning för varje folkbokförd person. Det har emellertid blivit allt vanligare att personer vistas såväl kortare som längre perioder i Sverige, även om de inte är bosatta i landet i folkbokföringslagens mening. För personer som inte folkbokförs fastställs normalt inget personnummer. De kan i stället tilldelas ett samordningsnummer, vilket syftar till att tillgodose myndigheternas behov av ett enhetligt nummer för att utbyta information om personen och undvika personförväxling, men även till att tillgodose den enskildes behov av att ha en fungerande identitetsbeteckning för att kunna sköta sitt vardagliga liv.15 Samordningsnumret är konstruerat som ett personnummer men med sifferkombinationer som inte kan förekomma i ett person- nummer. Siffrorna för dag adderas med 60. På motsvarande sätt som ett personnummer är ett samordningsnummer bestående och unikt, såtillvida att två identiska nummer inte förekommer och att det alltid är kopplat till en viss person, oavsett om denne lämnar landet eller avlider. Om en person med ett samordningsnummer senare blir folkbokförd ersätts numret däremot med ett personnummer. Tilldelning av samordningsnummer regleras i lagen (2022:1697) om samordningsnummer och i förordningen (2023:363) om sam- ordningsnummer. En person kan för det första tilldelas ett samord- ningsnummer på begäran av en sådan myndighet eller ett sådant annat organ som regeringen bestämmer. Det framgår av 2 kap. 1 § första stycket 1 lagen om samordningsnummer. Det är i dessa fall myndighetens behov av numret som styr om ett nummer ska till- delas. En myndighet som begär ett samordningsnummer ska endast göra det som ett led i myndighetens handläggning av ett ärende och 15 Personnummer och samordningsnummer, prop. 2008/09:111, s. 30. SOU 2026:55 Ärenden där en identitet kan behöva etableras inte som en fristående process inför en utlovad kommande ansökan.16 Enskilda kan också tilldelas ett samordningsnummer efter en egen ansökan, under förutsättning att personen har en sådan anknytning till Sverige att han eller hon kan antas behöva en identitetsbeteck- ning (2 kap. 1 § första stycket 2). En sådan anknytning kan exempel- vis vara att den enskilde eller någon annan i familjen äger eller innehar fast egendom, en tomträtt, en bostadsrätt eller en hyresrätt i Sverige.17 Huvudregeln är att den som ska tilldelas ett samordningsnummer ska styrka sin identitet, se 2 kap. 2 § lagen om samordningsnummer. Detta ska föregås av personlig inställelse för identitetskontroll. Vid en sådan kontroll ska pass eller annan identitetshandling och eventuellt uppehållstillståndskort som den enskilde innehar överlämnas på be- gäran av Skatteverket (3 §). Om en sådan handling innehåller bio- metriska underlag kan Skatteverket ta upp biometriska underlag för att jämföra dem med de som är lagrade i handlingen (4 §). Syftet med identitetskontrollen är att bedöma innehavarens identitet. Normalt sker identitetskontrollen vid Statens servicecenter. Det kan också finnas behov av att tilldela personer ett samord- ningsnummer även om deras identitet inte kan styrkas. Personer som ska registreras i exempelvis belastningsregister, misstanke- register eller i övrigt inom rättsväsendets informationssystem har typiskt sett inte något intresse av att styrka sin identitet och det saknas ofta identitetshandlingar. För att rättsväsendet ska kunna hålla reda på dessa personer behövs en enhetlig personbeteckning även om identiteten inte kan fastställas.18 Samordningsnummer kan därför enligt 5 § respektive 6 § tilldelas även när identiteten gjorts sannolik eller är osäker. Att den enskildes identitet har gjorts sannolik innebär att uppgifter om bland annat personens namn, födelsetid och medborgarskap har kunnat kontrolleras på något sätt även om identi- tetshandlingar inte personligen har överlämnats för kontroll, till exempel om personen har skickat in en kopia av en identitetshandling eller har inställt sig personligen för identitetskontroll men saknat handlingar av godtagbar kvalitet eller standard för att identiteten ska kunna bedömas vara styrkt.19 16 SOU 2021:57, s. 365. 17 Säkrare samordningsnummer och bättre förutsättningar för korrekta uppgifter i folkbokföringen, prop. 2020/21:160, s. 53. 18 Stärkt system för samordningsnummer, prop. 2021/22:276, s. 25. 19 Prop. 2021/22:276, s. 76, 89 och 140 f. 7 Verifiering av identitet och identifiering 7.1 Inledning En persons identitet kan behöva verifieras i en mängd olika samman- hang, såväl av myndigheter som av privata aktörer. Verifiering kan behöva ske inom ramen för ett ärende då en grundidentitet bestäms, i syfte att säkerställa att personen är den som han eller hon utger sig för att vara. Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket har en central roll i sådana ärenden och har – som vi återkommer till nedan – en bred flora av rättsliga verktyg för att utreda och verifiera identitet i exempelvis ett ärende om uppehållstillstånd eller vid en inre utlänningskontroll. Verifiering behöver emellertid också ske i många andra sammanhang, mot en redan etablerad identitet. I våra direktiv anges att kopplingen till grundidentiteten behöver stärkas, men verifiering sker enligt vår mening rätteligen mot den identitet som en person gör gällande och är registrerad med vid en viss tid- punkt, vilket inte nödvändigtvis är grundidentiteten. Identiteten för en person är enligt vår mening inte statisk utan den initiala identi- teten – grundidentiteten – som fastställs kan ändras över tid, av olika skäl. Till exempel kan en person som beviljas uppehållstillstånd i identitet A komma in med nya uppgifter om födelsetid i samband med en senare ansökan om naturalisation, och beviljas svenskt med- borgarskap i den identiteten med utgångspunkt i den nya födelse- tiden, det vill säga i identitet B; detta ska inte förstås som att personen har multipla identiteter, eftersom han eller hon endast är registrerad med en identitet, nämligen B. Identitet B är då den etablerade identi- teten som individen är känd under och kan förväntas uppträda i. En annan vanligt förekommande situation är att någon byter efternamn i samband med äktenskap. Även om grundidentiteten ofta kan komma Verifiering av identitet och identifiering SOU 2026:55 att vara densamma för en person under hela vistelsen i Sverige utgår vår fortsatta analys från hur identitet kan verifieras i olika samman- hang, utan någon begränsning till grundidentitet. Med detta sagt får etablering av grundidentiteten anses ha en särskilt viktig roll, då risken för att felaktiga, falska eller multipla identiteter etableras får antas vara som störst i detta skede. Som nämnts har Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket en central roll i identitetsförvaltningen genom att de ansvarar för att bestämma en grundidentitet för personer som av olika skäl vistas, eller vill vistas, i Sverige. Detta sker i första hand i samband med folkbokföring vid födelse i och inflyttning till Sverige, tilldelning av samordningsnummer och ansökan om visering eller uppehållstillstånd. En grundidentitet kan också i mer begränsad utsträckning behöva fastställas vid en gränskontroll eller en inre utlänningskontroll, eller vid registrering av en EES-medborgare. Förutom dessa ärenden kan vi konstatera att vid förvärv av svenskt medborgarskap genom naturalisation är utredningen av identiteten central. Beviljande av medborgarskap innebär också – i vart fall i teorin – att en ny identitet registreras för sökanden, genom att medborgarskapet ändras. Fokus för redogörelsen i detta kapitel av hur identitet kan verifieras är på de ärenden som handläggs av Polismyndigheten, Migrations- verket och Skatteverket och som förutsätter att identiteten utreds och kontrolleras närmare. Detta inkluderar ärenden om utfärdande av rese- eller identitetshandlingar. Fokus för vårt uppdrag är dock att stärka kopplingen mellan en etablerad identitet och verifiering av identiteten, med grund i biometriska uppgifter. Befintliga möjlig- heter att verifiera identitet i andra situationer kommer därför också att nämnas i detta kapitel; att lämna en mer heltäckande redogörelse för alla tänkbara situationer är emellertid inte möjligt. I avsnitt 7.2 beskriver vi vad som menas med verifiering av identitet och hur det förhåller sig till beviskrav som kan förekomma i ett ärendeslag. Det kan också vara så att en person av olika anledningar inte kan eller vill medverka till att klarlägga sin identitet och att en verifiering inte kan genomföras. Personen kan då behöva identifieras. Vad som avses med detta begrepp och vilka möjligheter som finns att identifiera en person beskriver vi i avsnitt 7.3. I avsnitt 7.4 redo- gör vi för vilka metoder för att verifiera identitet som kan användas och vilket gällande, beslutat och föreslaget rättsligt stöd som finns i vissa situationer. När det gäller redogörelsen av vilka olika åtgärder SOU 2026:55 Verifiering av identitet och identifiering för att verifiera identitet eller identifiera en person som kan aktuali- seras syftar den till att ge en översiktlig bild. De aktuella regelverken, i synnerhet de EU-förordningar som är tillämpliga på utlännings- rättens område, är mycket omfattande. Att i detalj redogöra för hur dessa ska tillämpas, eller vilka närmare åtgärder som ska eller bör vidtas i ett visst enskilt fall, är inte möjligt i detta sammanhang. Det är inte heller nödvändigt för att uppnå syftet med redogörelsen i detta kapitel, som i första hand är att tjäna som utgångspunkt för våra vidare övervändanden av vilka åtgärder som är lämpliga för att stärka möjligheten att verifiera identitet med grund i biometriska uppgifter. 7.2 Verifiering av identitet Verifiering av identitet syftar till att besvara frågan Är personen den som han eller hon utger sig för att vara? Det behöver alltså fastställas en koppling mellan den fysiska personen som myndigheten har kontakt med och de identitetsuppgifter som han eller hon uppger, eller som myndigheten på något annat sätt har fått fram. Verifiering avser alltså inte att bekräfta identitetsuppgifternas till- förlitlighet i sig eller att avgöra om ett visst beviskrav är uppfyllt. Sam- tidigt kan ett behov av att verifiera identiteten ofta aktualiseras just i ärenden där det finns ett beviskrav kopplat till identitet, exempel- vis genom att det av 11 och 12 §§ lagen (2001:82) om svenskt med- borgarskap (medborgarskapslagen) framgår att det som utgångs- punkt krävs att identiteten är styrkt för att en utlänning ska kunna beviljas svenskt medborgarskap. Det är då av stor vikt att klarlägga att personen också är den som hon han eller hon utger sig för att vara. I ett ärende där något beviskrav inte ställs upp eller där andra faktorer är avgörande kan verifiering av identitet vara av underordnad betydelse. En verifiering av identitet aktualiseras i många fall på initiativ av den enskilde genom att han eller hon ansöker om något – till exempel en Schengenvisering, ett svenskt medborgarskap eller ett svenskt pass – men kan även behöva göras i samband med att företrädare för en myndighet påträffar en person och behöver utreda vem han eller hon är. Ett exempel på sistnämnda situation är de inre utlänningskontroller som Polismyndigheten genomför. Verifiering av identitet och identifiering SOU 2026:55 7.2.1 Närmare om begreppet verifiering Vår definition Med verifiering av identitet avses i detta betänkande att en grupp av uppgifter jämförs med en annan, för att fastställa om en påstådd identitet är riktig, så kallad en-till-en-jämförelse. Om biometriska uppgifter används vid jämförelsen är det fråga om biometrisk veri- fiering av identitet. Det finns inte någon legaldefinition i svensk rätt av vad som avses med verifiering av identitet, men begreppet återfinns i flera av de EU-för- ordningar som är aktuella på utlänningsrättens område. I exempel- vis artikel 3.13 i in- och utreseförordningen1 definieras verifiering som förfarandet att jämföra en uppsättning uppgifter med en annan för att fastställa om en påstådd identitet är den riktiga. Verifiering av identitet genomförs som vi ser det i praktiken i två steg: dels en jämförelse mellan den påstådda identiteten och de identitetsuppgifter som utgör jämförelseunderlag, dels en koppling mellan sistnämnda underlag och den individ vars identitet ska veri- fieras, exempelvis med hjälp av biometriska uppgifter. Detta kan schematiskt illustreras på följande sätt. Figur 7.1 Biometrisk verifiering av identitet 1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2226 av den 30 november 2017. SOU 2026:55 Verifiering av identitet och identifiering Uppgifter om den påstådda identiteten kan komma myndigheten tillhanda exempelvis genom att de anges i en ansökan eller framgår av en handling som den enskilde lämnar över. Det är som vi ser det inte nödvändigt att identitetsuppgifterna som utgör den påstådda identiteten är direkt synliga för handläggaren vid myndigheten vid verifieringstillfället, utan det är tillräckligt att de finns indirekt till- gängliga, exempelvis genom att de är knutna till ett person- eller sam- ordningsnummer som den enskilde anger och är registrerade i något system hos myndigheten eller som den har tillgång till; exempelvis kan uppgifterna finnas lagrade i folkbokföringsverksamheten eller den centrala utlänningsdatabasen. När det gäller de uppgifter som kan utgöra jämförelseunderlag i ett visst fall framgår dessa normalt sett av en identitetshandling eller finns sparade i ett register. Exempel på sådana register är den centrala utlänningsdatabasen och centrala informationssystem inom EU, om ett sådant är tillgängligt i det enskilda ärendeslaget. Som exempel på sistnämnda register kan nämnas in- och utresesystemet och EU:s gemensamma databas för identitetsuppgifter, CIR; en kontroll mot detta register är obligatorisk i vissa situationer, bland annat vid en gränskontroll (se artikel 23.2 i in- och utreseförordningen) och när en tredjelandsmedborgare ansöker om internationellt skydd (se artikel 8.5 och 14 i screeningförordningen2). I avsnitt 7.4.3 åter- kommer vi till vilka register som kan aktualiseras i de ärenden som Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket handlägger, där någons identitet behöver verifieras. Det kan även tänkas att ett jämförelseunderlag utgörs av muntliga uppgifter från någon som intygar att den påstådda identiteten är korrekt. Tillförlitligheten i ett sådant underlag får enligt vår mening dock anses låg. Det saknas som vi ser det hinder mot att flera olika jämförelseunderlag används. För att en jämförelse mellan den påstådda identiteten och upp- gifter som i ett enskilt fall utgör jämförelseunderlag ska kunna göras på ett tillförlitligt sätt behöver dock först en koppling etableras mellan den vars identitet ska verifieras och ett visst jämförelseunderlag. Kopplingen kan göras på olika sätt. Om de identitetsuppgifter som utgör jämförelseunderlag har hämtats från en identitetshandling kan en okulär kontroll göras mellan ansiktsbilden på handlingen och personen som myndigheten möter (se avsnitt 7.4.2). En mer till- förlitlig metod är – som vi återkommer till i nyss nämnda avsnitt 2 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1356 av den 14 maj 2024. Verifiering av identitet och identifiering SOU 2026:55 och i avsnitt 7.4.3 – att använda biometriska uppgifter som kan tas fram ur handlingen eller som finns lagrade i ett register och jämföra dem med de som kan tas fram ur en ansiktsbild eller fingeravtryck som tas upp från den enskilde. En jämförelse som görs med hjälp av biometriska uppgifter är den metod som ska tillämpas enligt flera av de EU-förordningar som aktualiseras vid bland annat gränskontroller, inre utlänningskontroller och ansökan om uppehållstillstånd. Metoden har ett brett spektrum av praktiska tillämpningar. På flygplatser kan till exempel utökad automatisering av verifiering av identitet minska väntetiderna för säkerhets- och incheckningsprocedurer. Om ett centralt register används vid verifieringen kommer normalt sett de identitetsuppgifter som utgör den påstådda identiteten, eller andra uppgifter som lämnats av den enskilde eller som på annat sätt tagits fram i ärendet, att användas för att genom en alfanumerisk3 sökning mot hela databasen lokalisera en lagrad individ som matchar dessa; de biometriska uppgifter som är knutna till träffen kan därefter användas för att etablera en tillförlitlig koppling mellan de jämförelse- uppgifter i fråga om identitet som finns lagrade i registret och indi- viden. Även andra typer av uppgifter som kan vara knutna till den träff som har lokaliserats i ett register kan användas för att etablera en koppling. Till exempel kan en ansiktsbild som finns lagrad i den centrala utlänningsdatabasen i ett ärende jämföras okulärt med den person som ansöker om uppehållstillstånd. Det kan även tänkas att sidouppgifter av annat slag som finns lagrade i databasen jämförs med information som lämnats av den enskilde i ärendet eller som annars förekommer i ärendet, även om detta är mindre tillförlitligt. Det kan exempelvis röra sig om identitetsbeteckningar eller upp- gifter om kön. Huruvida en tillförlitlig koppling mellan en påstådd identitet och ett visst jämförelseunderlag kan göras får avgöras utifrån omständig- heterna i det enskilda fallet. Om biometriska uppgifter används av- görs detta ofta utifrån en datorstödd jämförelse, mot vissa angivna tröskelvärden. Under förutsättning att en koppling kan anses ha etablerats, och den påstådda identiteten och de identitetsuppgifter som utgör jämförelseunderlag också stämmer överens, kan myndig- heten anses ha fått svar på om den påstådda identiteten är riktig, 3 I artikel 3.15 i in- och utreseförordningen definieras detta begrepp som uppgifter som återges med bokstäver, siffror, särskilda tecken, mellanslag och skiljetecken. Vi använder begreppet i denna betydelse i betänkandet. SOU 2026:55 Verifiering av identitet och identifiering och därmed på den initiala frågan: är personen den som han eller hon utger sig för att vara? Om en koppling däremot inte har kunnat göras – exempelvis på grund av att en sökning med alfanumeriska uppgifter har resulterat i flera träffar, eller de biometriska uppgifter som finns lagrade för en viss träff i ett register eller i en viss handling inte matchar de som tagits fram på plats – kan en identifiering av personen behöva göras, för att identiteten hos den enskilde ska kunna verifieras. Vad detta innebär redogör vi för i avsnitt 7.3. Verifiering av identitet innebär alltså, som vi ser det, att en grupp av uppgifter jämförs med en annan; som anfört ovan behöver i prak- tiken två jämförelser, av två olika grupper av uppgifter, genomföras. Detta förändrar som vi ser det dock inte definitionen av begreppet i sig. När vi i detta betänkande talar om verifiering av identitet avser detta – om inte annat särskilt anges – båda stegen. Om kopplingen i det första steget görs med hjälp av biometriska uppgifter anser vi att det är fråga om att biometriskt verifiera identitet (jfr avsnitt 23.5.5 angående detta begrepp). 7.2.2 Verifiering i förhållande till beviskrav Vår bedömning Att ett visst beviskrav avseende identiteten i ett ärende är uppfyllt innebär inte automatiskt att det går att bekräfta att den påstådda identiteten är riktig. En viktig del i att kunna stärka identitetsförvaltningen är att identi- teten för personer som vistas i Sverige kan bestämmas med så stor visshet som möjligt, utifrån ett tillförlitligt uppgiftsunderlag. Bero- ende på ärendeslaget kan olika beviskrav, som utgör måttet på viss- heten, komma att tillämpas. Beviskraven är ofta mer oklara och splittrade inom förvaltnings- rätten än när det gäller brottmål och tvistemål av olika slag. En orsak är att förvaltningsprocessen innehåller mål av många olika slag som medför olika lösningar av såväl frågan om bevisbörda som kraven på bevisningens styrka (jfr HFD 2013 ref. 61 och HFD 2019 ref. 9). När det gäller identitet används huvudsakligen begreppet styrkt, Verifiering av identitet och identifiering SOU 2026:55 såväl i författning som i rättstillämpningen; även klarlagd och fast- ställd används men ger uttryck för ett och samma beviskrav (se MIG 2016:6). Ett annat beviskrav som förekommer exempelvis vid en ansökan om svenskt medborgarskap (se 12 § andra stycket med- borgarskapslagen) är sannolik, vilket beskriver ett medelhögt bevis- krav. Ett annat exempel där styrkt identitet inte krävs är vid prövning av en ansökan om internationellt skydd, med hänsyn till de bevis- svårigheter som kan finnas i sådana ärenden. Vi anser att det är viktigt att bedömningen av om ett beviskrav är uppfyllt inte blandas samman med verifiering av identiteten. Om ett visst beviskrav är uppfyllt eller inte har i första hand betydelse för ut- gången i ett visst ärende och svarar inte i sig på frågan om den person som myndigheten möter också är den som han eller hon utger sig för att vara; att personen kan anses ha uppfyllt det beviskrav som gäller i ett visst ärende behöver inte nödvändigtvis innebära att det har gått att bekräfta detta, i synnerhet om ett lägre beviskrav än styrkt tillämpas. Det kan även vara fråga om att identitetshandlingar har lånats ut eller framställts i fel identitet, vilket inte alltid kan upptäckas med lätthet; handlingen i sig kan vara äkta men uppgifterna i den avse någon annan person. Detta innebär alltså att även om myndig- heten anser att beviskravet i ärendet är uppfyllt kan identiteten be- höva verifieras, för att säkerställa att identiteten också kan knytas till den individ som gör den gällande. En sökning i ett register med alfanumeriska identitetsuppgifter är inte heller beroende av om identi- teten är styrkt eller inte. Att sökningen ger en träff, som matchar de identitetsuppgifter som den enskilde gjort gällande, betyder alltså inte ensamt att myndigheten har fått svar på om personen är den som han eller hon utger sig för att vara, utan verifieringen av identi- teten görs genom en en-till-en-jämförelse mot andra uppgifter kopp- lade till träffen, på det sätt vi beskrivit i avsnitt 7.2.1. Användning av biometriska uppgifter är då det säkraste sättet. Vi redogör i av- snitt 7.4.3 för vilka sökningar som får, eller i vissa ärendeslag ska, göras. SOU 2026:55 Verifiering av identitet och identifiering 7.3 Identifiering Att identifiera någon syftar till att besvara frågan Vem är du? Målet med en identifiering är att hitta en enda matchning i en databas utan att den enskilde aktivt måste, eller har kunnat, verifiera sin identitet. Det kan exempelvis vara fråga om ett ansiktsigenkänningssystem vid en konsert eller vid inpassering till en byggnad. I de ärenden där Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatte- verket möter en person kan identifiering typiskt sett aktualiseras först när tillförlitligt underlag som kan användas för att verifiera identi- teten saknas, eller när identiteten i övrigt är oklar. Det går då ofta inte att göra en en-mot-en-kontroll av en påstådd identitet. Ett exempel är att en utlänning påträffas av polis i landet och blir före- mål för en inre utlänningskontroll, men saknar identitetshandlingar eller inte vill medverka till att lämna information om sin identitet. Att i denna situation kunna identifiera personen är viktigt för att kunna klarlägga om han eller hon har rätt att vistas i Sverige och i förlängningen upprätthålla en reglerad invandring. Det kan också vara viktigt för att kunna skydda barn och unga som uppehåller sig i Sverige utan att ansöka om uppehållstillstånd eller som avvikit från boenden de placerats på som ensamkommande barn.4 En identifi- ering kan också behöva göras när en sökning i en databas med alfa- numeriska uppgifter – vilka i sig kan vara styrkta – har gett flera träffar. Detta eftersom identiteten omfattar namn, födelsetid och medborgarskap – uppgifter som kan vara desamma för flera individer utan att för den delen vara falska eller felaktiga (se avsnitt 3.2). 7.3.1 Närmare om begreppet identifiering Vår definition Med identifiering avses i detta betänkande en sökning i ett register med hjälp av biometriska uppgifter, för att avgöra om den person som myndigheten möter förekommer i registret med någon iden- titet, det vill säga en en-till-många-jämförelse. 4 Vissa identitetsfrågor inom utlänningsrätten, prop. 2020/21:159, s. 10. Verifiering av identitet och identifiering SOU 2026:55 Det saknas en legaldefinition av begreppet identifiering i svensk rätt. Begreppet förekommer däremot i olika sammanhang; till exempel framgår av artikel 4.14 i dataskyddsförordningen5 att biometriska uppgifter möjliggör eller bekräftar identifieringen av en fysisk person och i likhet med verifiering återfinns begreppet i flera av de EU- förordningar som är aktuella på utlänningsrättens område. Som exempel kan nämnas artikel 3.14 i in- och utreseförordningen, som definierar identifiering som förfarandet att fastställa en persons identitet genom en databassökning mot flera grupper av uppgifter, men även artikel 3.35 i AI-förordningen6 som anger att biometrisk identifiering innebär en jämförelse av upptagna biometriska uppgifter med biometriska uppgifter om enskilda personer som lagrats i en databas. Enligt bestämmelsen i 9 kap. 8 f § utlänningslagen (2005:716) kan fingeravtryck och fotografi tas upp för att genom en sökning i Schengens informationssystem (SIS) identifiera en utlänning, om identiteten inte kan fastställas på annat sätt. Identifiering innebär alltså att en sökning görs mot en större upp- sättning uppgifter i ett register för att avgöra om individen före- kommer med någon identitet7, en en-till-många-jämförelse Detta är en avgörande skillnad mot verifiering, som är en en-till-en-jämförelse mellan olika grupper av uppgifter. Att söka i ett register med alfa- numeriska uppgifter i form av ett personnummer eller identitetsupp- gifter som lämnats av den enskilde eller som framgår av en identitets- handling, i syfte att få en träff som kan användas för att biometriskt verifiera identitet, kan därmed också i sig anses utgöra en form av identifiering. När identiteten är oklar behöver identifiering i stället göras genom att biometriska uppgifter används i det första steget. Sökningar med hjälp av biometriska uppgifter pekas i flera EU- förordningar på utlänningsrättens område ut som ett sätt att bidra till en korrekt identifiering av personer. Sökningar baserade på bio- metriska uppgifter bidrar till en hög tillförlitlighet i jämförelsen och främjar möjligheten att lokalisera en unik träff som kan ligga till grund för verifiering av identiteten. Mot denna bakgrund avser vi med begreppet identifiering, i detta betänkande, endast en-till-många- jämförelser med hjälp av biometriska uppgifter. 5 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016. 6 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1689 av den 13 juni. 7 Anpassning av svensk rätt till den reviderade VIS-förordningen, Ds 2023:30, s. 54. SOU 2026:55 Verifiering av identitet och identifiering 7.3.2 Möjlighet att identifiera en person i olika sammanhang Att kunna identifiera någon utifrån biometriska uppgifter är, särskilt i ärenden där en grundidentitet kan behöva etableras, en betydelse- full åtgärd för att klarlägga vem en person är när identiteten inte kan bekräftas på annat sätt. Det finns därför ett förhållandevis brett stöd för detta i flera EU-förordningar. Framför allt kan artikel 23.4 och 27 i in- och utreseförordningen, artikel 19.3, 20 och 22i i VIS-förord- ningen8 och artikel 33.2 i gränsförordningen9 nämnas. Förordning- arna ger samtliga en möjlighet att identifiera en tredjelandsmedborgare vid gränskontroller och inre utlänningskontroller. VIS-förordningen är mer begränsad i dessa ärenden, då den endast omfattar – och ska omfatta – tredjelandsmedborgare som innehar visering eller uppe- hållstillstånd. Med stöd av gränsförordningen kan även personer som ansöker om internationellt skydd identifieras, och i tillståndsärenden kan tredjelandsmedborgare som inte omfattas av rörlighetsdirektivet identifieras enligt in- och utreseförordningen. Utöver nämnda förord- ningar ger artikel 20 och 20a i EU:s förordningar om interopera- bilitet10 stöd för att kunna identifiera tredjelandsmedborgare respek- tive personer som ansöker om internationellt skydd, i det senare fallet med stöd av artikel 14.2 i screeningförordningen. Nämnda förordningar innehåller, utöver artikel 9.2 i screeningförordningen som hänvisar till Eurodacförordningen11, inte ett uttryckligt stöd för att ta upp de biometriska underlag som ligger till grund för identifieringen. Kompletterande bestämmelser finns därför införda i 9 kap. utlänningslagen. Personkretsen som omfattas i dessa bestäm- melser i utlänningslagen är i viss mån begränsad, genom att gällande och föreslagna bestämmelser endast ger stöd för att ta fingeravtryck om utlänningen har fyllt sex år eller, när det gäller identifiering enligt artikel 27 i in- och utreseförordningen, tolv år (angående sistnämnda fall, se 9 kap. 8 d § utlänningslagen). Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier ger även vissa möjligheter att kunna identifiera en person vid en inre utlänningskontroll eller en ansökan om uppehållstillstånd. Vid en inre utlänningskontroll har Polismyndigheten, enligt bestämmelsen 8 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av den 9 juli 2008. 9 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1861 av den 28 november 2018. 10 Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) 2019/817 och (EU) 2019/818 av den 20 maj 2019. 11 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 603/2013 av den 26 juni 2013. Verifiering av identitet och identifiering SOU 2026:55 i 9 § utlänningsdataförordningen (2016:30) och 19 § utlänningsdata- lagen (2016:27), direktåtkomst till personuppgifter hos Migrations- verket, och av bestämmelsen i 15 § 6 utlänningsdatalagen framgår att fingeravtryck och fotografier i verkets register får användas vid inre utlänningskontroller. I ärenden om uppehållstillstånd som grundar sig på ett skyddsbehov kan Migrationsverket genomföra sökningar i det egna registret utlänningsdatabasen. Fingeravtryck får även kon- trolleras mot det biometriregister som Polismyndigheten för. Detta framgår av 15 § 1 respektive 5 utlänningsdatalagen och 5 kap. 1 § 5 lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Det kan i detta sammanhang noteras att förslag har lagts om att 15 § 1 utlänningsdatalagen ska ändras så att den avser samtliga ärenden om uppehållstillstånd.12 I propositionen Utökade befogenheter för Skatteverket inom folkbokföringsverksamheten har föreslagits att Migrationsverket ska kunna jämföra biometriska uppgifter som tas fram i ärenden med stöd av 9 kap. 8 § utlännings- lagen mot sådana uppgifter som, enligt de förslag som lämnats av regeringen i andra delar, ska få lagras hos Skatteverket.13 När det gäller ärenden om inflyttning till Sverige och tilldelning av samord- ningsnummer har förslag lämnats på bestämmelser som ska möjlig- göra att biometriska uppgifter används för att identifiera en person. Det kan inte utläsas att förslagen innehåller någon begränsning som innebär att de endast skulle avse tredjelandsmedborgare.14 Nedan ges en översikt av när identifiering med hjälp av biometriska uppgifter kan göras i olika sammanhang. De bestämmelser som anges i tabellen avser utlänningslagen om inte annat särskilt anges. Bestäm- melser som är kursiverade avser lämnade förslag. 12 Stärkt återvändandeverksamhet, prop. 2025/26:263, s. 182 f. Förslaget hade ännu inte trätt i kraft vid betänkandets brytpunkt för tryckning. 13 Utökade befogenheter för Skatteverket inom folkbokföringsverksamheten, prop. 2025/26:261, s. 81. 14 Prop. 2025/26:261, s. 103 f. och 114 f. SOU 2026:55 Verifiering av identitet och identifiering Tabell 7.1 Identifiering med hjälp av biometriska uppgifter Vid… … kan jämförelse göras med … med biometriska uppgifter uppgifter i som tagits upp enligt Gränskontroll SIS 9 kap. 8 f § och 9 kap. 8 § 1 VIS, In- och utresesystemet 9 kap. 8 d § CIR 9 kap. 8 § 2 Inre utlänningskontroll SIS 9 kap. 8 f § VIS 9 kap. 8 h §1 In- och utresesystemet 9 kap. 8 h § CIR 9 kap. 8 j §2 Migrationsverkets register 9 kap. 8 § 4 över fingeravtryck och fotografier Uppehållstillstånd SIS och CIR (skyddsbehov) 9 kap. 8 § 2 och 8 a § In- och utresesystemet 9 kap. 8 a § fjärde stycket (tillståndsärenden) Migrationsverkets register 9 kap. 8 § 2 över fingeravtryck och fotografier Polismyndighetens 9 kap. 8 § 2 biometriregister Uppgifter i folkbokförings- 15 § 14 utlänningsdatalagen3 verksamheten Av- och utvisning SIS 9 kap. 8 § 5 Schengenvisering VIS Artikel 13 i viseringskodexen4 Nationell visering VIS 9 kap. 8 j §5 Inflyttning till Sverige Uppgifter i folkbokförings- 26 d § andra stycket verksamheten folkbokföringslagen6 Migrationsverkets register 26 e § första stycket över fingeravtryck och folkbokföringslagen7 fotografier Tilldelning av Uppgifter i 2 kap. 4 a § lagen om samordningsnummer folkbokföringsverksamheten samordningsnummer8 Migrationsverkets register 2 kap. 4 b § lagen om över fingeravtryck och samordningsnummer9 fotografier 1 Anpassning av svensk rätt till den reviderade VIS-förordningen, prop. 2024/25:176, s. 55. 2 Anpassningar av svensk rätt till EU:s förordningar om interoperabilitet, Ds 2022:21, s. 89. Förslag på en bestämmelse i 8 j § finns även i prop. 2024/25:176. 3 Prop. 2025/26:261, s. 110. Med den ordning som föreslås i prop. 2025/26:263 kommer Migrations- verket att kunna göra en sökning i alla ärenden om uppehållstillstånd och även vid ansökan om svenskt medborgarskap. 4 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av den 13 juli 2009. 5 Prop. 2024/25:176, s. 35 f. 6 Prop. 2025/26:261, s. 103. 7 Prop. 2025/26:261, s. 103 f. 8 Prop. 2025/26:261, s. 114. 9 Prop. 2025/26:261, s. 115. Verifiering av identitet och identifiering SOU 2026:55 Utöver vad som framgår av tabellen ovan saknas, såvitt vi har kunnat finna, stöd för myndigheter eller andra aktörer för att – utanför den brottsbekämpande verksamheten – identifiera personer, i den mening som avses i detta betänkande, det vill säga genom en en-till-många- jämförelse med biometriska uppgifter. Om sökningen med biometriska uppgifter ger en träff har per- sonen identifierats. Det kan normalt antas att den träff i databasen som lokaliserats också innehåller identitetsuppgifter och andra upp- gifter, exempelvis om resehandlingar eller tidigare beslut om nekad inresa. Exempelvis vid en sökning som görs med stöd av EU:s för- ordningar om interoperabilitet ska polismyndigheterna, vid en träff som erhållits med hjälp av biometriska uppgifter, ha tillgång till upp- gifter i CIR om identiteten (se artikel 20.3). Under förutsättning att det är fråga om en enda träff och det i övrigt inte finns motstridiga uppgifter om identiteten kan identiteten på detta sätt ofta anses in- direkt ha verifierats. En manuell kontroll är dock nödvändig. 7.4 Metoder för att verifiera identitet Som vi nämnt i avsnitt 7.2.1 finns det flera möjliga metoder som kan användas för att utreda och verifiera identitet. Beroende på i vilket ärendeslag som en myndighet eller annan aktör möter den enskilde kan olika metoder aktualiseras i varierande utsträckning. I frånvaro av närmare reglering av vilka metoder som får eller ska tillämpas i ett visst ärende gäller, för svenska myndigheter, som utgångspunkt den generella utredningsskyldighet som följer av 23 § förvaltnings- lagen (2017:900), nämligen att en myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Syftet med utredningen är att klarlägga de för ärendet relevanta faktiska för- hållandena. Utredningen ska genomföras på ett objektivt sätt och kraven på omfattningen av myndighetens utredningsåtgärder kan variera med hänsyn till ärendets karaktär. 7.4.1 Identifiering som metod för att verifiera identitet Som noterats ovan kan identifiering användas utan att det krävs någon aktiv åtgärd från den enskilde sida, i vart fall om ansiktsbilder används vid jämförelsen. Om den myndighet som vill verifiera iden- SOU 2026:55 Verifiering av identitet och identifiering titet skulle kunna använda biometriska uppgifter för att identifiera en person genom en databassökning, och därmed också indirekt veri- fiera identiteten vid en träff, uppkommer därför frågan om denna metod kan eller bör användas direkt, utan att andra utredningsåtgärder först vidtagits. I betänkandet Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och resväg anfördes bland annat att problemen med att personer inte medverkar till att klarlägga sin identitet påverkar såväl myndigheter som sökande i allmänhet på så sätt att allt för stor andel av samhällets resurser används för att utreda identiteter och att ett sådant resursslöseri är av ondo och måste motverkas.15 Att stora resurser kan behöva läggas ner på att utreda utlänningens hemvist och resväg för att försöka utröna gentemot vilket land even- tuella skyddsskäl ska prövas, när handlingar som kan styrka identi- teten saknas, uppmärksammades även av Återvändandeutredningen.16 En eventuellt tidskrävande utredning av identiteten skulle alltså poten- tiellt kunna undvikas genom att biometriska uppgifter används tidigt i utredningen för att identifiera en person och på det sättet få fram uppgifter om en tidigare registrerad identitet. En identifiering innebär – som vi anfört i avsnitt 7.3.1 – att en sökning görs mot en större uppsättning poster i en databas med bio- metriska uppgifter, vilket i ett dataskyddsperspektiv utgör behand- ling av känsliga personuppgifter. Särskilda begränsningar gäller för behandlingen av sådana uppgifter och sökningar med biometriska uppgifter medför uppenbara risker för den enskildes integritet.17 Det är enligt vår mening viktigt att biometriska uppgifter inte används på ett sätt som innebär ett omotiverat intrång i den personliga integri- teten. Som utgångspunkt bör därför en restriktiv hållning intas. Vi kan konstatera att en ordning som innebär att identifiering kan göras först när det inte går att verifiera identiteten på annat sätt – det vill säga genom kontroll mot innehållet i en identitetshandling eller en alfanumerisk sökning och efterföljande verifiering genom en en-till- en-jämförelse med hjälp av biometriska uppgifter – tillämpas i bland annat artikel 23.4 och 27 i in- och utreseförordningen, artikel 19.3, 20 och 22i i VIS-förordningen och artikel 33.2 i gränsförordningen. Att behandling av biometriska uppgifter bör minimeras får även stöd i de uttalanden som gjordes i samband med att anpassningar 15 SOU 2004:132, s. 54. 16 Klarlagd identitet – Om utlänningars rätt att vistas i Sverige, inre utlänningskontroller och missbruk av identitetshandlingar, SOU 2017:97, s. 67. 17 Se exempelvis Fingeravtryck i pass, prop. 2008/09:132, s. 13. Verifiering av identitet och identifiering SOU 2026:55 gjordes i svensk rätt på grund av ändringar i SIS-regelverket; reger- ingen anförde bland annat att fotografier och fingeravtryck alltid får användas för att bekräfta identiteten på en person som har lokali- serats efter en alfanumerisk sökning i SIS, men att om identiteten kan bekräftas utan att använda biometriska uppgifter ska de inte heller användas.18 Mot denna bakgrund anser vi att utgångspunkten vid verifiering av identitet bör vara att identifiering med hjälp av biometriska upp- gifter används först om det inte är möjligt att på annat sätt verifiera identiteten. 7.4.2 Verifiering av identitet mot handlingar I flera av de ärendeslag där Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket har att verifiera identitet för någon förutsätts som ut- gångspunkt att personen kan styrka sin identitet, exempelvis för att kunna beviljas ett uppehållstillstånd eller tillåtas att resa in i landet. Identiteten styrks normalt genom att den enskilde överlämnar en giltig identitetshandling i form av ett pass, utfärdat av behörig myn- dighet i hemlandet, i original. Handlingen ska vara tillförlitlig och utfärdad på ett ur identitetssynpunkt tillfredsställande sätt.19 Också i andra situationer sker verifieringen genom att den enskilde visar upp fysiska identitetshandlingar och att innehållet i dem kontrolleras, exempelvis en synlig ansiktsbild eller andra biometriska underlag. Detta kan bygga på uttryckliga krav i den lagstiftning som reglerar ett visst ärendeslag eller ha civilrättsliga grunder. Exempel på först- nämnda situationer är ansökan om pass eller nationellt identitetskort; av bestämmelsen i 3 kap. 2 § Polismyndighetens föreskrifter och all- männa råd om pass och nationellt identitetskort (PMFS 2021:3) fram- går att en sökande vid ansökningstillfället i första hand ska styrka sin identitet genom att visa upp en godtagbar identitetshandling. Ett exempel på verifiering av identitet på civilrättsliga grunder är krav på att den som hämtar ut ett paket ska kunna legitimera sig, genom att visa upp en godkänd identitetshandling.20 En verifiering av identitet kommer i dessa fall i första hand att ske genom en jämförelse av de uppgifter som den enskilde lämnat 18 Ändrade bestämmelser om fotografier och fingeravtryck i SIS II-regelverket, prop. 2020/21:6, s. 16. 19 Jfr Medborgarskap och identitet, prop. 1997/98:178, s. 8 och MIG 2010:17. 20 https://www.postnord.se/privat/ta-emot/hamta/legitimering, hämtat den 19 maj 2026. SOU 2026:55 Verifiering av identitet och identifiering och de som framgår av identitetshandlingen, i kombination med en okulär jämförelse mellan ansiktsbilden på handlingen och den en- skilde. I vissa fall kommer de identitetsuppgifter som framgår av handlingen också i praktiken vara de enda som så att säga har lämnats av den enskilde, genom att handlingen konkret har överlämnats, exempelvis till polis vid en inre utlänningskontroll. Någon egentlig jämförelse med andra uppgifter om identiteten sker i så fall inte, utan det är i stället själva innehavet av handlingen som kan sägas utgöra ett påstående om att den enskilde har en viss identitet. För att en handling på ett tillförlitligt sätt ska kunna verifiera innehavarens identitet be- höver normalt kontroller göras av om den är äkta och om den är ut- färdad till innehavaren. I detta avsnitt beskriver vi översiktligt hur detta går till och vilka åtgärder som myndigheter kan vidta i olika situationer. Som nämnts ovan är redogörelsen inriktad på ärenden där en grundidentitet kan behöva etableras. Även ärendeslag där en identitetshandling utfärdas av svenska myndigheter behandlas. Handlingen behöver vara tillgänglig En grundläggande förutsättning för att kunna använda en handling för att verifiera identitet är att myndigheten eller aktören i fråga har tillgång till den, som utgångspunkt i original; i MIG 2009:7 uttalade Migrationsöverdomstolen att i alla ärenden om tidsbegränsat uppe- hållstillstånd där den sökande omfattas av ett krav på pass ska passet visas upp i original. Syftet med att en passhandling ska visas upp i original är att möjliggöra en högre grad av kontroll av dess äkthet och minska risken för oegentligheter. Att handlingen ska visas upp för myndigheten i original innebär indirekt att den enskilde behöver inställa sig personligen. I annat fall är det normalt sett inte möjligt att jämföra fotografiet på handlingen med personen eller de biometriska uppgifter som kan tas fram ur biometriska underlag som finns lagrade i handlingen med de som tas upp på plats21, vilket vi återkommer till nedan. Det finns även ut- tryckliga lagkrav på personlig inställelse för att lämna över identitets- handlingar, bland annat i ärenden om folkbokföring vid inflyttning från utlandet och i ärenden om tilldelning av samordningsnummer 21 För vissa personkategorier kan en digital passkontroll göras i ärenden om uppehållstillstånd för studier eller arbete, genom att sökanden, med hjälp av en särskild mobilapplikation tar ett foto av sig själv och låter applikationen skanna av den data som finns lagrad i passhandlingen. Verifiering av identitet och identifiering SOU 2026:55 på identitetsnivå styrkt identitet. Detta framgår av 26 a och 26 b §§ folkbokföringslagen (1991:481) och av 2 kap. 2 och 3 §§ lagen (2022:1697) om samordningsnummer. Syftet med personlig instäl- lelse i dessa ärenden är en stärkt identitetskontroll för att motverka att felaktiga uppgifter registreras i folkbokföringsverksamheten.22 Vid en gränskontroll eller inre utlänningskontroll görs granskningen av passhandlingen, av naturliga skäl, i den enskildes personliga när- varo. Även vid en ansökan om pass och nationellt identitetskort krävs personlig inställelse, enligt 6 § passlagen (1978:302) och 3 § förord- ningen (2005:661) om nationellt identitetskort. Detsamma ska gälla vid ansökan om det statliga identitetskort som föreslagits i prome- morian Ett statligt identitetskort och som ska ersätta det nationella identitetskortet.23 Den enskilde har ofta ett naturligt incitament att medverka till att lämna över handlingar som behövs för att verifiera hans eller hennes identitet. En ansökan kan annars komma att avslås redan på grund av att kravet på styrkt identitet inte är uppfyllt (se MIG 2011:11 avseende uppehållstillstånd och 11 § 1 medborgarskapslagen). Ett annat exempel är att en person riskerar att nekas inresa i Sverige enligt artikel 14.1 i gränskodexen24 om han eller hon i samband med en gränskontroll inte kan visa upp en giltig passhandling. I vissa situationer kan personen emellertid ha ett intresse av att medvetet undanhålla identitetshandlingar eller helt sakna handlingar, exempel- vis vid en inre utlänningskontroll eller vid en ansökan om inter- nationellt skydd.25 Att det förekommer att identitetshandlingar medvetet undanhålls har konstaterats i tidigare utredningar.26 Polis- myndigheten, Migrationsverket och Skatteverket har därför vissa möjligheter att vidta åtgärder för att få tillgång till en handling. Nedan ges en kort översikt av dessa möjligheter. Lagrumshänvisningar av- ser bestämmelser i utlänningslagen om inte annat särskilt anges; kursivering avser bestämmelser som inte har trätt i kraft. 22 Stärkt system för samordningsnummer, prop. 2021/22:276 s. 58. 23 Ju2026/01595, s. 71. 24 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016. 25 Av statistik från Migrationsverket för år 2012 till 2023 framgår att endast cirka 25 procent av de som beviljades uppehållstillstånd som asylsökande hade visat upp en giltig passhandling, se RiR 2024:12, s. 34. 26 Se exempelvis Verkställighet vid oklar identitet m.m., SOU 2003:25, s. 136 ff. SOU 2026:55 Verifiering av identitet och identifiering Tabell 7.2 Åtgärder för att kunna få tillgång till identitetshandlingar Vid.. … kan följande åtgärder vidtas … med stöd av Gränskontroll Kroppsvisitation, undersökning av 9 kap. 2 § bagage, handresgods och handväskor. Inre Skyldighet att överlämna pass eller 9 kap. 9 § utlänningskontroll andra handlingar. Kroppsvisitation och undersökning av 9 kap. 9 a § bagage, om det kan antas att utlän- ningen har handlingar med sig men på begäran inte överlämnar dessa. Omhändertagande av pass och andra 9 kap. 4 a § identitetshandlingar. Uppehållstillstånd Omhändertagande av pass och andra 9 kap. 4 § första stycket identitetshandlingar. Kroppsvisitation och undersökning av 9 kap. 4 § andra stycket1 bagage, om det kan antas att utlän- ningen har handlingar med sig men på begäran inte överlämnar dessa. Ansökan om Tillämpning av påskyndat förfarande, Artikel 28.6, 39.4 och 42.1 c internationellt skydd bedömning av ansökan som ogrundad. i screeningförordningen Inflyttning till Skyldighet att på begäran överlämna 26 b § folkbokföringslagen Sverige pass eller andra handlingar. Tilldelning av Skyldighet att på begäran överlämna 2 kap. 3 § lagen om samordningsnummer pass eller andra handlingar. samordningsnummer 1 Prop. 2025/26:263, s. 114 f. Om personen gör motstånd finns stöd i 10 § 4 polislagen (1984:387) för polisman att, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att utföra åtgärder i form av bland annat kroppsvisitation. Om personen inte vill gå med på att lämna från sig handlingarna får Migrationsverket, enligt 9 kap. 10 § utlänningslagen27, begära biträde av Polismyndig- heten för att genomföra åtgärden. Tvång kan då användas. Utöver ovanstående har vi i nationell rätt inte kunnat finna något rättsligt stöd för myndigheter eller privata aktörer att förmå den vars identitet behöver verifieras att överlämna pass eller andra identitets- handlingar för kontroll. Till viss del kan det hänföras till att behov av sådana åtgärder saknas i ärenden där ansökan kan avslås på grund av att identiteten inte är styrkt. Även i sådana ärenden anser vi emeller- 27 Bestämmelsen ska från och med den 13 juli 2026 ha en ny beteckning, 9 kap. 29 §. Verifiering av identitet och identifiering SOU 2026:55 tid att det är av vikt att identitet kan verifieras på ett tillförlitligt sätt, i vart fall för att minska risken för att den enskilde i framtida ärenden uppträder i en annan identitet. Vi kan notera att när det gäller för- måner som handläggs av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och kommuner saknas bestämmelser som ställer upp ett visst bevis- krav angående identiteten eller anger att sökanden ska visa upp en identitetshandling. För privatpersoner som vill använda Försäkrings- kassans självbetjäningstjänster är det i praktiken fråga om använd- ande av en e-legitimation, ofta BankID. Digitaliseringen har inneburit att majoriteten av alla ansökningar om förmåner hos Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten görs med e-legitimation. Dessa myndigheter får därmed tillgång till fysiska identitetshandlingar endast om den enskilde väljer att visa upp eller använda sådana hand- lingar. I Riksrevisionens rapport Vem där – fastställande av identitet vid statliga myndigheter konstaterades att det i socialförsäkrings- ärenden finns stora risker med att säkerställa att en person som an- söker om förmåner faktiskt är den han eller hon utger sig för att vara, vilket kan leda till felaktiga utbetalningar.28 Särskilt om förslag avseende digitala kopior av handlingar De åtgärder som framgår av tabellen ovan syftar till att den myndig- het som ska verifiera identitet ska få tillgång till fysiska identitets- handlingar som personen i fråga kan ha med sig. I betänkandet Vissa åtgärder för stärkt återvändandeverksamhet och utlänningskontroll kon- staterades emellertid att det inte sällan är så att kopior på identitets- handlingar sparas i digitala medier, såsom mobiltelefoner, datorer eller surfplattor. Tillgång till sådan information och en möjlighet att omhänderta och undersöka utrustning som kan innehålla informa- tion om identiteten ökar förutsättningarna för att kunna verifiera identiteten. Förslag har därför lämnats på nya bestämmelser i 9 kap. utlänningslagen, som innebär att Polismyndigheten och Migrations- verket under vissa förutsättningar ska få vidta sådana åtgärder.29 Enligt förslaget till en ny 9 kap. 19 § utlänningslagen ska Polis- myndigheten, vid en inre utlänningskontroll, om det är nödvändigt för att fastställa en utlännings identitet, få besluta om att omhänderta 28 RiR 2024:12, s. 6. 29 Prop. 2025/26:263, s. 79 ff. SOU 2026:55 Verifiering av identitet och identifiering elektronisk kommunikationsutrustning som denne har i sin besitt- ning, som sannolikt har använts av honom eller henne och som kan antas innehålla information om identiteten. Ett sådant beslut ska enligt 20 § även få fattas av Polismyndigheten och Migrationsverket vid en ansökan om uppehållstillstånd som ges in vid eller efter inresa i landet, under förutsättning att utlänningen inte kan göra sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig och att rätten till uppehålls- tillstånd inte kan bedömas ändå. En polisman ska enligt förslaget till 26 § få kroppsvisitera utlänningen och undersöka utlänningens bagage, handresgods, handväskor och liknande, om det kan antas att han eller hon har med sig sådan utrustning som kan omhänder- tas. Omhändertagen utrustning ska enligt förslaget till 23 § få under- sökas, och de handlingar som påträffas vid undersökningen ska få kopieras. Undersökningen föreslås få omfatta information som lagras både i och utanför det fysiska föremålet, det vill säga även i exempelvis chattapplikationer i en telefon eller i sociala medier som kan nås via telefonen. Någon fast åldersgräns för när dessa åtgärder ska få användas föreslogs inte utan ett barns ålder föreslogs beaktas särskilt vid den proportionalitetsavvägning som ska göras inför be- slutet om tvångsåtgärden. Granskning av handlingar Som konstaterats inledningsvis behöver en kontroll ofta göras av om en handling är att betrakta som äkta och om den är utfärdad till innehavaren. Det kan ske på olika sätt. För det första kan en okulär jämförelse göras mellan den person som myndigheten eller en privat aktör möter och det fotografi som finns på handlingen. Det är inte fråga om en biometrisk verifiering eftersom ansiktsbilden inte är före- mål för en särskild teknisk bearbetning. En sådan okulär jämförelse görs exempelvis vid en gränskontroll, men är även den metod som an- vänds av privata aktörer när identiteten kontrolleras av någon anled- ning, till exempel vid inpassering till en byggnad eller för att säker- ställa att den som handlar på Systembolaget har fyllt 20 år. Kontrollen sker då förhållandevis snabbt. Endast en jämförelse av dessa upp- gifter kan enligt vår bedömning inte anses ge någon garanti för att innehavaren av handlingen också är den person som myndigheten möter utan innebär betydande tillförlitlighetsbrister; i betänkandet Verifiering av identitet och identifiering SOU 2026:55 Om folkbokföring, samordningsnummer och identitetsnummer anförde Skatteverket att det mänskliga ögat sällan kan med fullkomlig säker- het avgöra att det är samma person på ett foto som den som står framför en.30 Vi delar den bedömningen. För det andra kan handlingen granskas genom en kontroll eller närmare granskning av dokumentets fysiska utformning. I samband med en gränskontroll kontrolleras bland annat att samtliga sidor i ett pass ser äkta ut, och genom en passläsare kontrolleras att de alfa- numeriska uppgifter som finns lagrade elektroniskt i passet stämmer med den fysiska handlingen. Om passhandlingen av någon anled- ning kräver ytterligare granskning kan utrustning i form av lupp, UV- lampor och mikroskop användas, och på flygplatser finns tillgång till avancerad utrustning som hanteras av dokumenttekniker. Ett pass som är tekniskt äkta men utfärdat i fel identitet skulle däremot svår- ligen upptäckas i en gränskontroll.31 Migrationsverket skiljer sedan november 2022 mellan tre standar- diserade nivåer för undersökning av identitetshandlingar: nivå 0 (dokumentkontroll), nivå 1 (dokumentgranskning) och nivå 2 (äkt- hetsbedömning). Vid en dokumentkontroll görs en okulär kontroll och handlingen granskas med hjälp av enkel utrustning såsom pass- läsare, UV-lampa och lupp. Vid anmärkningar eller avvikelser, eller om det finns tips om att något inte står rätt till, görs en mer grundlig dokumentgranskning av certifierade dokumentgranskare vid Migra- tionsverket eller av id-sambandsmän vid utlandsmyndigheterna. En äkthetsgranskning görs endast vid Migrationsverkets dokument- verifieringsenhet, av experter som genomgått särskild utbildning. Det är få ärenden som lyfts till högre nivåer.32 30 SOU 2021:57, s. 232. 31 RiR 2024:12, s. 44 och 51. 32 RiR 2024:12, s. 36 ff. SOU 2026:55 Verifiering av identitet och identifiering Tabell 7.3 Översikt av Migrationsverkets dokumentgranskning Ärenden om Tillståndsärenden Svenskt medborgarskap internationellt skydd Granskning enligt nivå Granskning enligt nivå 0, 1 Granskning enligt nivå 0, 1 eller 1 eller 2 utförs på eller 2 utförs på utlands- 2 utförs av handläggare, samtliga handlingar myndighet (av lokalanställda, certifierad dokumentgranskare som lämnas in av utsända handläggare eller eller dokument-verifieringsenhet certifierad av utsänd id-samordnare) dokumentgranskare eller id-enhet I ärenden om inflyttning till Sverige och tilldelning av samordnings- nummer gör anställda på Statens servicecenter en maskinell kontroll av MRZ-koden (Machine Readable Zone) på passet och en kontroll med UV-ljus.33 Vid ansökan om Schengenvisering ska en kontroll av äktheten och tillförlitligheten i resehandlingar och andra handlingar av betydelse göras. Enligt EU-kommissionens handledning för hand- läggning av viseringsansökningar är rekommenderad bästa praxis för kontroll av om en resehandling utgör en efterbildning eller förfalsk- ning bland annat att jämföra med ett garanterat äkta exemplar av handlingen, att undersöka handlingen noggrant och att använda utrustning som UV-lampor och förstoringsglas.34 Förutom kontroll med hjälp av en elektronisk passläsare är övriga kontrollmetoder delvis beroende av kompetensen hos och bedöm- ningen av den enskilda tjänsteman som utför kontrollen och av till- gången till teknisk utrustning, för att okulärt undersöka en identitets- handling. Som exempel på detta framgår av rapporten Vem där – fast- ställande av identitet vid statliga myndigheter att vid inre utlännings- kontroll används generella kunskaper i dokumentgranskning som har getts vid polisutbildningen, och flera beslutsfattare och dokument- tekniker som Riksrevisionen då intervjuade beskrev medarbetarnas kunskap som låg i förhållande till uppgiftens komplexitet, med följden att falska handlingar riskerar att missas.35 Som konstaterades i betänkandet Ett säkert statligt ID-kort – med e-legitimation är det den som identitetshandlingen visas upp för som själv ansvarar för att bedöma om en viss handling är äkta och giltig. 33 RiR 2024:12, s. 64. 34 Kommissionens beslut K(2010)1620 av den 19 mars 2010. 35 RiR 2024:12, s. 49. Verifiering av identitet och identifiering SOU 2026:55 Kontroll av om en handling är äkta kan i huvudsak endast göras genom att de säkerhetsdetaljer som finns på den granskas manuellt.36 I vilken utsträckning eller hur detta sker i andra situationer än de som beskrivits ovan är enligt vår bedömning inte möjligt att redo- göra för i detta sammanhang. Biometriska kontroller mot handlingar En mer tillförlitlig metod för att bekräfta att en handling är utfärdad till den person som myndigheten möter är att använda biometriska uppgifter. Genom att en kontroll görs av de biometriska uppgifter som kan tas fram ur de biometriska underlag som finns lagrade i handlingen görs indirekt en kontroll av de uppgifter som personen lämnat till svenska myndigheter om sin identitet i ett tidigare ärende. Detta har lyfts i tidigare utredningar, bland annat av Utredningen om folkbokföring och samordningsnummer, som bedömde att en kon- troll av biometriska uppgifter i samband med en anmälan om flytt till Sverige och vid tilldelning av samordningsnummer kan utgöra ett effektivt verktyg för Skatteverket i dess arbete för att minska felen i folkbokföringsdatabasen.37 Nya bestämmelser som möjliggör detta infördes därför i folkbokföringslagen och lagen om samordnings- nummer. Sedan Skatteverket gavs en möjlighet att jämföra bio- metriska uppgifter vid en identitetskontroll har myndigheten emel- lertid endast genomfört sådana kontroller av ansiktsbilder. Myndig- heten har alltså inte genomfört några sådana kontroller av finger- avtryck. I syfte att främja användningen av biometriska uppgifter har förslag lämnats om att Skatteverkets folkbokföringsverksamhet ska få möjlighet att ta fram biometriska uppgifter även ur en ansikts- bild som är synlig på en identitetshandling eller ett uppehållstillstånds- kort, för att kontrollera biometriska uppgifter vid en identitets- kontroll.38 Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket har, bero- ende på ärendeslag, vissa möjligheter att ta upp biometriska underlag för att, med de biometriska uppgifter som kan tas fram ur underlagen, göra en en-till-en-jämförelse mot uppgifter som finns lagrade i en 36 SOU 2019:14, s. 354. 37 SOU 2021:57, s. 230. 38 Jfr Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning, SOU 2025:75, s. 385 och prop. 2025/26:261, s. 52 f. SOU 2026:55 Verifiering av identitet och identifiering handling som den enskilde har åberopat till stöd för sin identitet. Stöd för detta finns bland annat i EU-förordningar på utlännings- rättens område och i 9 kap. utlänningslagen, där särskilt följande kan nämnas. Vid gränskontroller kan, enligt artikel 8.3 i gränskodexen, biometriska underlag i resehandlingar kontrolleras, dock endast för tredjelandsmedborgare. För personer som ansöker om internationellt skydd ska kontrollen, enligt artikel 14.6 i screeningförordningen, bland annat innefatta en verifiering av minst en av de biometriska uppgifter som finns lagrade i en identitetshandling, resehandling eller annan handling. Enligt 9 kap. 8 b § utlänningslagen kan hand- lingar som har utfärdats av Migrationsverket, bland annat uppehålls- tillståndskort, kontrolleras både vid gränskontroller och i samband med en inre utlänningskontroll, oavsett om den avser en tredjelands- medborgare eller EES-medborgare. Vid en ansökan om uppehålls- tillstånd som görs innan inresa eller visering saknas däremot bestäm- melser som ger Migrationsverket eller utlands–myndigheterna rätt att ta upp biometriska underlag av sökanden för att kunna kontrol- lera de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa mot en åbe- ropad handling, utan dokumentkontrollen består i första hand av en granskning av dokumentets utformning. I detta sammanhang kan vi notera att det i betänkandet Registrering av EES-medborgare före- slogs att ett särskilt registreringsförfarande för EES-medborgare ska återinföras och att en ny bestämmelse ska införas i 9 kap. 8 k § utlän- ningslagen, som innebär att en EES-medborgare ska vara skyldig att, i ett ärende om registrering av uppehållsrätt, låta Migrationsverket fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck; en jämförelse ska i samband med detta få göras mot biometriska uppgifter som kan tas fram ur ett pass eller ett identitetskort som visas upp och som har ett lagringsmedium där fotografi eller finger- avtryck är sparade eller har ett synligt fotografi.39 Vid ansökan om pass och nationellt identitetskort saknas i nu- läget möjlighet att använda de biometriska uppgifter som tas fram vid ansökan för att kontrollera sådana uppgifter som kan tas fram ur biometriska underlag i en handling som sökanden använt för att styrka sin identitet. I promemorian Ett statligt identitetskort före- slogs dock en ny lag om statligt identitetskort, som bland annat innebär att en sådan kontroll ska kunna göras vid ansökan om det 39 SOU 2026:9, s. 39 och 194 ff. Verifiering av identitet och identifiering SOU 2026:55 statliga identitetskort som föreslogs, samt vid ansökan om pass.40 Vid utfärdande av en sådan statlig e-legitimation som föreslagits i propositionen En statlig e-legitimation ska en motsvarande kontroll kunna göras.41 Nedan ges en översikt av gällande, beslutat och föreslaget rättsligt stöd för att kontrollera biometriska underlag i identitetshandlingar som finns i relevanta ärendeslag. Lagrumshänvisningar avser bestäm- melser i utlänningslagen om inte annat särskilt anges. Kursiverade bestämmelser är förslag som har lämnats. Tabell 7.4 Möjlighet att kontrollera biometriska underlag i identitetshandlingar Vid … … kan biometri kontrolleras i … med stöd av Gränskontroll Uppehållstillståndskort, 9 kap. 8 b § uppehållskort, permanent uppehållskort, bevis om uppehållsstatus eller bevis för gränsarbetare Resehandlingar 9 kap. 8 c § Passhandling 5 a § passlagen Schengenvisering 9 kap. 8 d § Inre utlänningskontroll Uppehållstillståndskort, 9 kap. 8 b § uppehållskort, permanent uppehållskort, bevis om uppehållsstatus eller bevis för gränsarbetare Ansökan om Identitetshandling, 9 kap. 8 § 2 samt internationellt skydd resehandling artikel 9.1 b och 14.6 i eller annan handling screeningförordningen Inflyttning till Sverige Pass, identitetskort, 26 c § folkbokföringslagen1 uppehållstillståndskort och annan motsvarande handling Tilldelning av Pass, identitetskort, 2 kap. 4 § lagen om samordningsnummer uppehållstillståndskort och samordningsnummer annan motsvarande handling Naturalisation Uppehållstillståndskort 13 f § medborgarskapslagen2 Ansökan om Handlingar som används för 3 kap. 5 § och 4 kap. 2 § lag statligt id-kort att styrka identitet och om statligt identitetskort3 innehåller ansiktsbild eller fingeravtryck samt ett statligt id-kort som lämnas ut. 40 Ju 2026/01595, s. 191 och 221 f. 41 Prop. 2025/26:250, s. 60 f. SOU 2026:55 Verifiering av identitet och identifiering Vid … … kan biometri kontrolleras i … med stöd av Ansökan om pass Handlingar som används för 6 a § och 11 c § passlagen4 att styrka identitet och innehåller ansiktsbild eller fingeravtryck samt ett pass som lämnas ut. Utfärdande av Uppehållstillståndskort, 9 kap. 8 k §5 uppehållstillståndskort permanent uppehållskort, bevis om uppehållsstatus eller bevis för gränsarbetare Registrering av Pass och identitetskort 9 kap. 8 k §6 uppehållsrätt Registrering för Pass och identitetskort 7 kap. 8 § skatte- mervärdesskatt förfarandelagen7 1 Enligt förslag i prop. 2025/26:261 ska den nuvarande bestämmelsen flyttas till en ny bestämmelse, 26 d §. Detsamma gäller bestämmelsen i 2 kap. 4 § lagen om samordningsnummer, som föreslås flyttas till en ny bestämmelse, 2 kap. 4 a §. 2 Prop. 2025/26:263, s. 155 ff. 3 Promemorian Ett statligt identitetskort, Ju2026/01595, s. 191 f. 4 Ju2026/01595, s. 221. 5 Prop. 2025/26:263, s. 133 ff. 6 SOU 2026:9, s. 194. 7 Åtgärder mot mervärdesskattebedrägerier, prop. 2025/26:128, s. 39 f. Det finns alltså flera gällande och föreslagna möjligheter för Polis- myndigheten, Migrationsverket och Skatteverket att med hjälp av biometriska uppgifter koppla identitetshandlingar – och andra hand- lingar som innehåller identitetsuppgifter – till den person som myn- digheten möter och de identitetsuppgifter som han eller hon gör gällande. Vid en ansökan om förmåner som hanteras av Försäkrings- kassan, Pensionsmyndigheten och kommunerna saknas däremot be- stämmelser som ger myndigheterna möjlighet att koppla en eventuell identitetshandling till den sökande genom användning av biometriska uppgifter. Något rättsligt stöd för andra myndigheter eller privata aktörer att använda biometriska uppgifter för att kontrollera hand- lingar av olika slag har vi inte heller kunnat finna. Det kan i detta sammanhang noteras att i betänkandet från 2017 års ID-kortsutred- ning gjordes bedömningen att det inte bör införas någon skyldighet för den som innehar en handling som innehåller biometriska uppgifter att i andra sammanhang än vid gränskontroller och vid ansökan om ett statligt id-kort eller pass lämna sådana uppgifter för kontroll av Verifiering av identitet och identifiering SOU 2026:55 om dessa motsvarar dem som finns lagrade på handlingen.42 Vi åter- kommer till detta i avsnitt 10.5. 7.4.3 Verifiering mot uppgifter i ett register I många fall kan en tillförlitlig verifiering av identiteten ske genom att den enskilde lämnar in en godtagbar identitetshandling som på ett säkert sätt kan kopplas till honom eller henne genom en biometrisk jämförelse mot biometriska underlag som är lagrade i handlingen. Det kan då framstå som onödigt från processekonomisk synvinkel att också genomföra sökningar i olika register i sådant syfte, när sådan möjlighet finns. Beroende på ärendeslaget kan det dock finnas en skyldighet för myndigheten i fråga att söka i tillgängliga informations- system för att biometriskt verifiera identitet. Exempelvis ska Polis- myndigheten, enligt artikel 8.2 a i gränskodexen, verifiera identitet vid en gränskontroll genom en sökning i bland annat SIS. Sökningar i EU-gemensamma informationssystem för att verifiera identitet är också av vikt för att främja de mål som EU-förordningar på utlän- ningsrättens område eftersträvar. Av skäl 15 till in- och utreseförord- ningen framgår exempelvis att målet för in- och utresesystemet är att förbättra förvaltningen av de yttre gränserna, förhindra irreguljär invandring och underlätta hanteringen av migrationsströmmar, genom att i tillämpliga fall bidra till identifiering av personer som inte uppfyller, eller inte längre uppfyller, villkoren för längden på den tillåtna vistelsen på medlemsstaternas territorium. En sökning i register som innehåller identitetsuppgifter och/eller biometriska uppgifter är dessutom av vikt i de fall den identitet som görs gällande är oklar, exempelvis på grund av att en asylsökande saknar hemlands- pass. Sökningar kan även göras i andra syften än att verifiera identitet, till exempel för att avgöra om en person utgör ett hot mot den all- männa ordningen eller vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en asylansökan. Dessa situationer behandlas dock inte i detta sammanhang. De sökningar som kan genomföras i relevanta och tillgängliga system för att verifiera identitet kan göras antingen med hjälp av alfanumeriska uppgifter – i första hand identitetsuppgifter – eller biometriska uppgifter. Vid en sökning mot en hel databas med bio- 42 SOU 2019:14, s. 311. SOU 2026:55 Verifiering av identitet och identifiering metriska uppgifter är det emellertid fråga om identifiering av en person, vilket vi har redogjort närmare för i avsnitt 7.3. Inte bara alfanumeriska uppgifter om identitet kan ligga till grund för sök- ningen för att lokalisera en träff som kan användas för verifiering. Exempelvis kan, enligt artikel 18 och 22g i VIS-förordningen, en sökning göras med hjälp av numret på en visering eller ett uppehålls- tillstånd. Sökning med alfanumeriska uppgifter Med utgångspunkt i det identitetsbegrepp som vi definierat i av- snitt 3.2 – vilket omfattar namn, födelsetid och medborgarskap – är det inte osannolikt att en sökning i olika register enbart med dessa uppgifter resulterar i flera träffar. Även om det endast blir en enda träff innebär det inte med säkerhet att träffen avser samma individ som myndigheten möter, och det ger inte i sig någon ytterligare infor- mation om tillförlitligheten i de uppgifter som personen har lämnat om sin identitet. Syftet med en alfanumerisk sökning är som vi ser det i stället i första hand att få fram en träff, mot vilken biometriska uppgifter eller andra uppgifter kan jämföras, genom en en-till-en-jäm- förelse. Andra uppgifter som kan användas för jämförelsen kan till exempel vara en resehandlings typ och nummer, ansiktsbilder som inte utgör biometriska uppgifter eller andra uppgifter som kan ha kommit fram i ärendet och som kan kontrolleras mot dem som finns lagrade i databasen för den träff som sökningen resulterade i. Sådana uppgifter kan ha kommit fram under en muntlig intervju, vid en språkanalys eller vid förfrågningar till svenska beskickningar utom- lands som har möjlighet att vidta utredningsåtgärder för att få fram uppgifter om identitet från exempelvis folkbokföringsregister i den enskildes hemland. Det finns ett relativt brett stöd i EU-förordningar på utlännings- rättens område för att söka i olika gemensamma informations- system för att verifiera identitet. Förordningarna innehåller dock vissa begränsningar i fråga om personkretsen. Vid inre utlännings- kontroller och i ärenden om uppehållstillstånd är möjligheten att söka i SIS med stöd av artikel 34.1 i gränsförordningen begränsad till tredjelandsmedborgare. Vid gränskontroller och i ärenden om naturalisation kan en sökning göras även avseende EES-medborgare, Verifiering av identitet och identifiering SOU 2026:55 då enligt artikel 8.2 a i gränskodexen respektive artikel 34.2 i gräns- förordningen. In- och utreseförordningen är enligt artikel 23.2 och 26 begränsad till tredjelandsmedborgare och möjligheten att söka i EU:s centrala databas för identitetsuppgifter, CIR, enligt artikel 14.2 i screeningförordning, är begränsad till personer som ansöker om internationellt skydd, i situationer då identiteten inte redan har verifierats enligt artikel 8 i gränskodexen. VIS-förordningen, som i artikel 18, 19, 22g och 22h innehåller stöd för att söka med alfa- numeriska uppgifter vid en inre utlänningskontroll eller gränskontroll, är ännu mer begränsad i dessa ärenden, då den endast omfattar de tredjelandsmedborgare som innehar en visering eller ett uppehålls- tillstånd. När det gäller sökningar med alfanumeriska uppgifter i nationella register som den centrala utlänningsdatabasen och i folk- bokföringsverksamheten finns det däremot inte några begränsningar i personkretsen. Nedan ges en översikt av när sökningar med alfanumeriska upp- gifter kan göras i olika ärendeslag. När det gäller skyldigheten för Migrationsverket att lämna uppgifter till Skatteverket enligt 7 kap. 15 b § utlänningsförordningen i ärenden om inflyttning till Sverige och tilldelning av samordningsordningsnummer ska noteras att det sker genom utlämnande på medium för automatiserad behandling. Det är alltså inte fråga om att Skatteverket genom direktåtkomst kan göra sökningar i den centrala utlänningsdatabasen.43 43 SOU 2025:75, s. 502. SOU 2026:55 Verifiering av identitet och identifiering Tabell 7.5 Sökningar med alfanumeriska uppgifter Vid … … kan uppgifter … med stöd av hämtas från Gränskontroll SIS Artikel 33.1 i gränsförordningen och 11 § 1 förordningen (2021:1188) In- och utresesystemet Artikel 23.2 i in- och utreseförordningen VIS Artikel 18 och 22g i VIS-förordningen CIR (asylsökande) Artikel 14.2 i screeningförordningen och artikel 20a i IOF Centrala utlännings- 9 § utlänningsdataförordningen och databasen, CUD 11 § 2 och 19 § utlänningsdatalagen Navet 14 § folkbokföringsdatalagen (2026:126) Inre SIS Artikel 33.1 i gränsförordningen och utlänningskontroll 11 § 1 förordningen (2021:1188) In- och utresesystemet Artikel 26.1 i in- och utreseförordningen VIS Artikel 19 och 22.h i VIS-förordningen CUD och Navet Samma som vid gränskontroller Uppehållstillstånd SIS Artikel 33.1 i gränsförordningen och 11 § 4 förordningen (2021:1188) In- och utresesystemet Artikel 3.1.4 b, 9.2 och 26.1 i in- och (tillståndsärenden) utreseförordningen CIR (skyddsbehov) Artikel 14.2 i screeningförordningen och artikel 20a i IOF CUD 11 § 1 utlänningsdatalagen Navet 14 § folkbokföringsdatalagen Medborgarskap SIS (naturalisation) Artikel 34.2 i gränsförordningen och 11 § 7 förordningen (2021:1188) CUD 11 § 1 utlänningsdatalagen Viseringar VIS (även den europe- Artikel 15.2 b (och 9a) i VIS-förordningen iska sökportalen ESP) SIS Artikel 33.1 och 34.1 d och f i gränsförordningen samt 11 § 4 och 6 § förordningen (2021:1188) CUD och Navet Samma som i ärenden om uppehållstillstånd Inflyttning till CUD 10 kap. 27 § OSL och 7 kap. 15 b § Sverige utlänningsförordningen Tilldelning av CUD 10 kap. 27 § OSL och 7 kap. 15 b § samordningsnummer utlänningsförordningen Övriga ärenden Navet 14 § folkbokföringsdatalagen Verifiering av identitet och identifiering SOU 2026:55 För privata aktörer saknas rättsliga möjligheter att söka i något av de register som anges i tabellen ovan. I stället finns möjlighet att i egenskap av kund göra sökningar i bland annat Statens person- adressregister, SPAR, som är ett offentligt register som omfattar alla personer som är folkbokförda i Sverige och som har tilldelats samordningsnummer på de två högsta identitetsnivåerna; styrkt och sannolik identitetsnivå. SPAR får även innehålla uppgifter om personer som varit folkbokförda. Registret förs av Skatteverket. Många banker samt försäkrings- och kreditupplysningsföretag upp- daterar sina register via SPAR. En bedömning av om det kan bekräftas att en påstådd identitet är riktig genom en jämförelse med uppgifter som hämtats ur ett register, med hjälp av en sökning med alfanumeriska uppgifter, beror som vi ser det på omständigheterna i det enskilda fallet – i stor utsträckning på om det finns andra sidouppgifter som kan jämföras med de som lämnats av den enskilde eller som på andra sätt har kommit fram i ärendet. Som vi anfört ovan kan en träff utifrån en sökning med alfa- numeriska identitetsuppgifter i sig inte anses bekräfta en påstådd iden- titet. I ärenden om förmåner som handläggs av Försäkringskassan hämtar myndigheten in uppgifter automatiskt från folkbokförings- verksamheten via Navet. Sökningen i Navet görs endast med alfa- numeriska uppgifter om identitet som sökanden lämnat.44 Det finns därför en risk för att de uppgifter som hämtas in inte avser sökanden, i vart fall inte utan att andra uppgifter som lämnats och som finns knutna till träffen samtidigt jämförs, exempelvis om adress och civil- stånd. Även i sådana fall kan myndigheten, enligt vår mening, svår- ligen anses ha fått svar på frågan Är sökanden den som han eller hon påstår sig vara? Jämförelse med biometriska uppgifter i ett register Om sökningen med alfanumeriska uppgifter i ett register resulterar i en möjlig träff kan en biometrisk verifiering göras genom att de bio- metriska uppgifter som tagits fram ur fingeravtryck eller ansiktsbilder som har tagits upp av den enskilde jämförs med de som är lagrade i registret; detta utgör det första steget i verifieringen på det sätt vi beskrivit i avsnitt 7.2.1. Om den alfanumeriska sökningen har gett 44 RiR 2024:12, s. 68. SOU 2026:55 Verifiering av identitet och identifiering flera träffar uppkommer frågan om en-till-en-jämförelser bör göras mot var och en av träffarna eller om en identifiering med biometriska uppgifter i stället bör genomföras. Med hänsyn till vad vi anfört i av- snitt 7.4.1 bör utgångspunkten vara att identifiering genom en sökning med biometriska uppgifter mot hela databasen undviks, innan en bio- metrisk verifiering mot ett mer begränsat träffresultat har gjorts. Myn- digheten kan även vidta olika utredningsåtgärder i syfte att få fram ytterligare uppgifter om den enskilde som, genom en alfanumerisk sökning, kan ge en enda träff. Vilken metod som bör användas i ett enskilt fall är inte närmare reglerat och vi avser inte heller att närmare ta ställning till hur myndigheter som har att verifiera identitet generellt sett bör agera. Stöd för att använda biometrisk verifiering mot ett register finns i flera EU-gemensamma förordningar på utlänningsrättens område. I samband med inre utlänningskontroller och gränskontroller kan en verifiering göras mot biometriska uppgifter som är lagrade i in- och utresesystemet, SIS och VIS, med stöd av artikel 26.1 och 23.2 i in- och utreseförordningen, artikel 33.1 i gränsförordningen samt artikel 18, 19, 22g och 22h i VIS-förordningen. Det är i första hand tredjelandsmedborgare som omfattas. Sökningar i VIS avser dess- utom endast personer som innehar en visering eller ett uppehålls- tillstånd. För utlänningar som genomgår screening kan biometrisk verifiering göras med stöd av artikel 14.2 i screeningförordningen, i fall då identiteten inte redan har verifierats enligt artikel 8 i gräns- kodexen. I tillståndsärenden kan biometrisk verifiering göras av Migrationsverket enligt artikel 26.1 i in- och utreseförordningen, dock endast i ärenden där sökanden befinner sig i Sverige, vilket betydligt begränsar tillämpningsområdet i praktiken. Förutom screeningförord- ningen – som hänvisar till Eurodacförordningen – innehåller förord- ningarna inte något uttryckligt stöd för myndigheter att ta upp de biometriska underlag som används för jämförelsen, utan de reglerar åtkomsten till, och möjligheten att söka i, systemen. Kompletterande bestämmelser finns därför i 9 kap. utlänningslagen. Personkretsen som omfattas av dessa bestämmelser är i viss mån begränsad, genom att gällande och föreslagna bestämmelser endast ger stöd för att ta fingeravtryck om utlänningen har fyllt sex år eller, när det gäller veri- fiering enligt artikel 26 i in- och utreseförordningen, tolv år (se 9 kap. 8 h § utlänningslagen). När det gäller biometriska underlag som finns i Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier är de be- Verifiering av identitet och identifiering SOU 2026:55 gränsade på så sätt att de endast omfattar personer som tillhör den personkrets vars biometriska underlag kan, och ska kunna, tas upp med stöd av bestämmelserna i 9 kap. utlänningslagen. I regeringens proposition Utökade befogenheter för Skatteverket inom folkbokförings- verksamheten föreslås att Migrationsverket ska kunna jämföra biomet- riska uppgifter som tas fram i asylärenden mot sådana uppgifter som, enligt de förslag som lämnas i andra delar av betänkandet, kommer att lagras hos Skatteverket. En motsvarande möjlighet för Skatteverket att använda Migrationsverkets register över fingeravtryck och ansikts- bilder för att biometriskt verifiera identitet i ärenden om inflyttning till Sverige och tilldelning av samordningsnummer föreslås samtidigt.45 I samband med ansökan om och utfärdande av ett svenskt hem- landspass och ett nationellt identitetskort saknas i nuläget möjlighet att använda register som förs av Polismyndigheten eller andra myndig- heter för att biometriskt kontrollera sökandens identitet. I promemo- rian Ett statligt identitetskort lämnas emellertid förslag om ett pass- och identitetskortsregister som ska få innehålla biometriska uppgifter som har tagits fram ur den ansiktsbild som tas av sökanden och att ansikts- bilden ska få användas för sökning i registret i syfte att kontrollera sökandens identitet. Vidare föreslås att den utfärdande myndigheten ska få göra en biometrisk kontroll av den ansiktsbild som tas av sökan- den mot pass- och identitetskortsregistret.46 När det gäller uppehålls- tillståndskort utfärdas dessa i den identitet som Migrationsverket har etablerat för den enskilde, efter utredning av identiteten inom ramen för ett ärende om uppehållstillstånd. Vilka möjligheter Migrations- verket har – och genom lagda förslag kommer att ha – att verifiera sök- andens identitet biometriskt i ett ärende om uppehållstillstånd beror på grunden för tillståndet. I regeringens proposition Stärkt återvändande- verksamhet föreslås att en biometrisk kontroll ska få göras mot Migra- tionsverkets register över fingeravtryck och ansiktsbilder för att kontrol- lera sökandens identitet när bland annat ett uppehållstillståndskort ska lämnas ut; en kontroll ska dock i första hand göras mot en tidigare ut- färdad handling.47 Nedan ges en översikt av när biometrisk verifiering kan göras i olika ärendeslag. Lagrumshänvisningar avser bestämmelser i utlän- ningslagen om inte annat anges särskilt. Föreslagna bestämmelser 45 Prop. 2025/26:261, s. 80 f. 46 Ju2026/01595, s. 208 ff. 47 Prop. 2025/26:263, s. 133 ff. SOU 2026:55 Verifiering av identitet och identifiering är kursiverade. Med Migrationsverkets register avses de register som myndigheten för enligt 15 § utlänningsdatalagen. Tabell 7.6 Stöd för att använda biometrisk verifiering Vid … … kan biometriska underlag tas … för verifiering mot upp enligt Gränskontroll 9 kap. 8 § 1 SIS 9 kap. 8 d § VIS Artikel 6.1 f i gränskodexen In- och utresesystemet 9 kap. 8 § 2 och artikel 9.2 b i CIR (personer som ansöker om screeningförordningen internationellt skydd) Inre 9 kap. 8 f § SIS utlänningskontroll 9 kap. 8 h § In- och utresesystemet 9 kap. 8 h § VIS 9 kap. 8 § 4 Migrationsverkets register Uppehållstillstånd 9 kap. 8 a § (samtliga) In- och utresesystemet 9 kap. 8 § 2 och 9 kap. 8 a § SIS 9 kap. 8 § 1 och 2 (skyddsbehov) CIR och Migrationsverkets register Migrationsverkets register 9 kap. 8 a § (samtliga) Folkbokföringsverksamheten1 Av- och utvisning 9 kap. 8 § 5 Migrationsverkets register Schengenvisering Artikel 13 i viseringskodexen VIS Nationell visering 9 kap. 8 j §2 VIS Naturalisation 13 f § medborgarskapslagen3 Migrationsverkets register Inflyttning till Sverige 26 c § första stycket Migrationsverkets register och folkbokföringslagen4 folkbokföringsverksamheten5 Tilldelning av 2 kap. 4 § lagen om Migrationsverkets register och samordningsnummer samordningsnummer6 folkbokföringsverksamheten7 Ansökan om pass 6 a § och 11 c § passlagen8 Pass- och identitetskortsregistret Ansökan om statligt 3 kap. 5 § och 4 kap. 2 § lag om Pass- och identitetskortsregistret identitetskort statligt identitetskort9 Ansökan om 9 kap. 8 k §10 Migrationsverkets register uppehållstillståndskort 1 Jämförelsen kan göras med stöd av förslag till en ny punkt 14 i 15 § utlänningsdatalagen, se prop. 2025/26:261, s. 110. 2 Prop. 2024/25:176, s. 55. 3 Prop. 2025/26:263, s. 155 ff. 4 Prop. 2025/26:261, s. 102 ff. 5 Jämförelsen kan göras med stöd av förslag till nya bestämmelser i 26 d och e §§ folkbokföringslagen, se prop. 2025/26:261, s. 103 f. 6 Prop. 2025/26:261, s. 113. 7 Jämförelsen kan göras med stöd av förslag till nya bestämmelser i 2 kap. 4 a och b §§ lagen om samordningsnummer, se prop. 2025/26:261, s. 114 f. 8 Ju2026/01595, s. 221. 9 Ju2026/01595, s. 191 f. 10 Prop. 2025/26:263, s. 133 ff. Verifiering av identitet och identifiering SOU 2026:55 Om en-till-en-jämförelse mellan de biometriska uppgifter som finns i aktuellt register och de som tagits fram ur de biometriska underlag som tagits upp av den enskilde i ärendet visar att de matchar, och även de uppgifter om identitet som är kopplade till träffen matchar den påstådda identiteten har myndigheten fått bekräftat att den person som den möter också är den som han eller hon utger sig för att vara. De uppgifter som lämnats om identiteten får därmed anses tillför- litliga och kan läggas till grund för eventuell registrering i den kon- trollerande myndighetens egna, eller andra, register, eller för utfärd- ande av en viss typ av handling. 8 Registrering av uppgifter i vissa register 8.1 Inledning För att myndigheter och andra aktörer ska kunna verifiera identitet för en person som de kommer i kontakt med förutsätts att det finns ett underlag att jämföra den påstådda identiteten och de biometriska uppgifter som tagits fram mot (jfr avsnitt 7.4.1). I kapitel 7 har vi beskrivit hur Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket genom olika utredningsåtgärder kan verifiera iden- titet för personer som vistas eller vill vistas i Sverige, exempelvis i samband med en ansökan om uppehållstillstånd eller en inre utlän- ningskontroll. De alfanumeriska uppgifter om identiteten som myn- digheten då har fått fram, samt eventuella biometriska underlag som har tagits upp från personen och biometriska uppgifter som tagits fram ur dessa, kan behöva sparas i myndighetens egna och gemen- samma system. Vilka uppgifter som kan registreras och utifrån vilket underlag varierar beroende på ärendeslaget. De uppgifter som registreras kommer ofta att ligga till grund för senare verifiering av identitet i olika sammanhang eller för en registre- ring i andra myndigheters system; till exempel ligger Migrationsver- kets bedömning av identiteten som utgångspunkt till grund för de uppgifter om identitet som Skatteverket registrerar i folkbokförings- verksamheten för personer som beviljats uppehållstillstånd i Sverige.1 Biometriska uppgifter som registrerats av en myndighet kan också användas för att identifiera en person, vilket motverkar att någon uppträder i multipla identiteter. I detta kapitel redogör vi för när alfanumeriska uppgifter och biometriska underlag kan registreras i 1 Riksrevisionens rapport Vem där – fastställande av identitet vid statliga myndigheter, RiR 2024:12, s. 59 f. Registrering av uppgifter i vissa register SOU 2026:55 de olika ärendeslag som Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket ansvarar för som behandlats i kapitel 6. Identiteten behö- ver också utredas vid en ansökan om ett svenskt pass eller ett nationellt identitetskort, och såväl uppgifter om identiteten som biometriska underlag registreras i den fysiska handling som utfärdas av Polismyn- digheten. En betydande del av de personer som vistas i Sverige och har kontakt med myndigheter och andra aktörer i samhället använder sådana handlingar för att i olika sammanhang visa vem han eller hon är. Det är därför av intresse för våra fortsatta överväganden att redo- göra även för hur identitetsuppgifter samt biometriska underlag och biometriska uppgifter registreras i dessa ärenden. I registerförfattningar anges ofta vilka uppgifter som får behandlas i registret, se exempelvis 2 § utlänningsdatalagen (2016:27). Detta uttryck omfattar att uppgifterna får lagras i registret. I förarbetena till utlänningsdatalagen uttalas att ”Migrationsverket registrerar och lagrar fotografier i den centrala utlänningsdatabasen”.2 Det kan hävdas att lagring har en närmare anknytning till det rent tekniska förfarandet, exempelvis att lagra uppgifterna i en databas eller i en identitetshand- ling, medan registrering, som vi ser det, ger uttryck för myndighetens åtgärder ur en rättslig synvinkel, vilket är det vi fokuserar på i detta kapitel. Uttrycken får dock i allt väsentligt anses synonyma. Båda ut- trycken kan därför komma att användas i detta, och senare, kapitel. 8.2 Allmänt om registrering av uppgifter De identitetsuppgifter och andra uppgifter som är knutna till en viss person, däribland biometriska underlag och biometriska uppgifter, och som har kommit fram i ett ärende, kan som utgångspunkt behöva registreras vid handläggningen av samtliga ärenden där en grundiden- titet kan behöva etableras, det vill säga när det kan konstateras att per- sonen sedan tidigare inte är känd av svenska myndigheter med den identitet som han eller hon har uppgett. Sådana uppgifter kan också behöva registreras när det finns anledning att ändra befintliga uppgif- ter. Också i sistnämnda fall är det enligt vår mening fråga om att regi- strera uppgifter; Högsta förvaltningsdomstolen uttalade i rättsfallet HFD 2019 ref. 9, som avsåg ändring av uppgifter om identitet i folk- bokföringsdatabasen, att ”det inte klart framgår att de uppgifter som 2 Utlänningsdatalag, prop. 2015/16:65, s. 72 SOU 2026:55 Registrering av uppgifter i vissa register [klaganden] nu önskar få registrerade (vår kursivering) är riktiga”. Ett exempel på när befintliga uppgifter kan behöva ändras är om en utlän- ning, som utan att ha gjort identiteten sannolik beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd i egenskap av skyddsbehövande, lämnar in ett hem- landspass till Migrationsverket i samband med en ansökan om att för- länga uppehållstillståndet eller i ett ärende om medborgarskap genom naturalisation. Om de identitetsuppgifter som framgår av passhand- lingen skiljer sig från de som utlänningen lämnat i det tidigare ärendet, och bedöms som mer tillförlitliga, kan uppgifterna behöva uppdateras, genom att de nya uppgifterna registreras i den centrala utlännings- databasen. 8.2.1 Behovet varierar utifrån ärendeslaget I praktiken varierar behovet av att faktiskt registrera uppgifter utifrån vilken typ av ärende det är fråga om i ett enskilt fall. I de ärenden där den kontrollerande myndigheten fattar ett beslut efter en ansökan eller anmälan behöver nya uppgifter om sökanden ofta registreras, i vart fall om det är en förstagångsansökan. Det kan röra sig om folkbok- föring vid födelse i Sverige, tilldelning av samordningsnummer, viser- ing eller uppehållstillstånd innan eller i samband med inresa till Sverige. I dessa ärenden har personen ofta inte haft kontakt med svenska myn- digheter tidigare och uppgifterna om identiteten behöver då registre- ras, liksom biometriska underlag och biometriska uppgifter, om det finns stöd för det i det aktuella ärendeslaget. Vid ansökningar om internationellt skydd som görs i samband med inresa behöver en ny identitet i stort sett alltid registreras hos Migrationsverket, men vid en ansökan om förlängt uppehållstillstånd behöver några nya uppgif- ter om identiteten sällan registreras, trots att Migrationsverket fattar ett beslut i ärendet. Behovet att registrera uppgifter korrelerar alltså inte strikt med att myndigheten i fråga fattar ett beslut. I andra ärendeslag än de ovan nämnda är verifiering av en redan etablerad identitet i stället i fokus. Vid en anmälan om inflyttning från en tredjelandsmedborgare förutsätts att han eller hon har rätt att vistas i landet med stöd av ett uppehållstillstånd, vilket innebär att personen tidigare har haft kontakt med Migrationsverket i det ärendet. Detsamma gäller i ärenden om medborgarskap genom natu- ralisation, där det som utgångspunkt krävs att sökanden både har hem- Registrering av uppgifter i vissa register SOU 2026:55 vist i Sverige sedan viss tid och ett uppehållstillstånd, vilket innebär att en identitet redan finns registrerad hos Migrationsverket, och även hos Skatteverket. Vid gränskontroller kan det antas att det endast i fåtal fall är aktuellt för Polismyndigheten att registrera nya uppgifter om identitet för den som kontrolleras. I och med Schengensamarbetet är myndigheten bara ansvarig för att verifiera identitet på personer som reser direkt till Sverige från tredje land och i många fall har per- sonen därför redan haft kontakt med Migrationsverket eller en ut- landsmyndighet, som antingen utfärdat en visering för inresa eller beviljat ett uppehållstillstånd. Om personen reser in från ett annat land i Schengenområdet sker inte heller någon gränskontroll vid in- resa i Sverige, vilket framgår direkt av artikel 1 andra stycket i gräns- kodexen3. I fall när tredjelandsmedborgare ansöker om internatio- nellt skydd i samband med en gränskontroll bör Polismyndigheten i initialskedet vidta vissa utredningsåtgärder, som att ta upp biomet- riska underlag för att knyta en identitet till dessa, men har därefter, i enlighet med 6 kap. 14 § utlänningsförordningen (2006:97), att lämna över uppgifterna och ärendet till Migrationsverket, som registrerar uppgifterna inom ramen för ärendet om uppehållstillstånd. Det kan i detta sammanhang framhållas att den omständigheten att en person- akt, i enlighet med artikel 6 a i gränskodexen och artikel 14 i in- och utreseförordningen4, ska skapas för olika kategorier av tredjelands- medborgare i samband med en gränskontroll inte innebär att identi- tetsuppgifterna samtidigt ska registreras i nationella register. Vid inre utlänningskontroller är det enligt vår bedömning endast i ett begränsat antal fall som Polismyndigheten kan antas behöva regi- strera uppgifter om identiteten. Detta med hänsyn till att även om personen vistas utan tillstånd i Sverige har de allra flesta tidigare haft kontakt med Migrationsverket eller Polismyndigheten vid något till- fälle, exempelvis genom att utlänningen har ansökt om uppehållstill- stånd. EES-medborgare som rest in från ett annat land i Schengenom- rådet kan dock behöva avvisas genom ett beslut av Polismyndigheten och personens identitetsuppgifter kan i samband med det behöva regi- streras av myndigheten. Pass och nationella identitetskort får endast utfärdas till svenska medborgare. Det kan därför antas att i samband med utfärdande av dessa identitetshandlingar kommer en ny identitet i de flesta fall inte 3 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016. 4 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2226 av den 30 november 2017. SOU 2026:55 Registrering av uppgifter i vissa register att behöva registreras, utan det är fråga om att verifiera en sedan tidi- gare etablerad och, hos svenska myndigheter, registrerad identitet, och uppdatera uppgifterna i passregistret, bland annat den digitala ansiktsbild som tas upp vid ansökan. Detsamma kommer att gälla för det statliga identitetskort med resefunktion som föreslagits i prome- morian Ett statligt identitetskort.5 Om det behövs för att säkerställa att sökanden är svensk medborgare ska Polismyndigheten genom- föra en utredning; om sökanden saknar svenskt personnummer eller samordningsnummer ska en utredning om medborgarskap alltid göras och Polismyndigheten ska då vid behov lämna en begäran till Skatte- verket om att ett samordningsnummer tilldelas. Av Polismyndighe- tens föreskrifter och allmänna råd om pass och nationellt identitets- kort framgår att skäl att genomföra en utredning om medborgarskap till exempel kan vara att sökanden är eller har varit folkbokförd ut- omlands.6 Även om identiteten behöver verifieras i många andra situationer är det endast i de ärendeslag som vi redogjort för i kapitel 6 som det kan bli fråga om att registrera en helt ny identitet. I andra ärenden som Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket handlägger kan det i stället bli fråga om att uppdatera uppgifter om identiteteten i befintliga register. 8.2.2 Uppgifter från EU-gemensamma informationssystem Vår bedömning Alfanumeriska uppgifter om identitet som Polismyndigheten och Migrationsverket kan få tillgång till efter en sökning i SIS, VIS, in- och utresesystemet eller CIR för att identifiera en person får behandlas i den centrala utlänningsdatabasen. Av avsnitt 7.4.3 framgår att Migrationsverket och Polismyndigheten kan söka i EU-gemensamma informationssystem både för att verifiera identitet och identifiera en person i olika ärendeslag. Uppgifter som då kan inhämtas från in- och utresesystemet, Schengens informations- system (SIS), Informationssystemet för viseringar (VIS) och EU:s 5 Ju2026/01595. 6 3 kap. 6 § PMFS 2021:3, FAP 530-1. Registrering av uppgifter i vissa register SOU 2026:55 gemensamma databas för identitetsuppgifter (CIR) kan i olika ut- sträckning behöva registreras i den centrala utlänningsdatabasen (se närmare om detta i avsnitt 8.3.1). För att detta ska vara möjligt behöver behandlingen vara tillåten dels enligt dataskyddsförordningen7 och utlänningsdatalagen, dels enligt de relevanta förordningar som reglerar tillgången till det aktuella informationssystemet på EU-nivå. Förordningarna innehåller särskilda bestämmelser som på olika sätt kan begränsa hur uppgifter som har inhämtats från respektive infor- mationssystem får behandlas. I följande tabell ges en översikt av de bestämmelser i relevanta EU-förordningar som kan aktualiseras vid inhämtning av uppgifter från nämnda system. Tabell 8.1 Stöd för att hämta in uppgifter Ärendeslag System Reglering Inre utlänningskontroller In- och utrese- Artikel 28 i in- och Gränskontroller systemet utreseförordningen Ansökan om uppehållstillstånd (ej internationellt skydd) Inre utlänningskontroller VIS Artikel 30 i VIS-förordningen1 Gränskontroller Viseringsärenden Inre utlänningskontroller SIS Artikel 41 i gränsförordningen2 Gränskontroller Ansökningar om internationellt skydd Inre utlänningskontroller CIR Artikel 18 och 20 i IOF3 Gränskontroller Ansökningar om internationellt skydd 1 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av den 9 juli 2008. 2 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1861 av den 28 november 2018. 3 Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) 2019/817 och (EU) 2019/818 av den 20 maj 2019. Vårt uppdrag omfattar inte att närmare analysera om det finns ett behov av författningsändringar för att Polismyndigheten och Migra- tionsverket ska kunna registrera uppgifter som inhämtats från dessa EU-gemensamma system i den centrala utlänningsdatabasen. Sådana överväganden har, i varierande utsträckning, gjorts inom ramen för tidigare lagstiftningsärenden angående behov av anpassning av svensk rätt till relevanta förordningar. Exempelvis gjordes i promemorian 7 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016. SOU 2026:55 Registrering av uppgifter i vissa register Anpassning av svensk rätt till EU:s nya in- och utresesystem bedöm- ningen att artikel 28 i in- och utreseförordningen – som anger att upp- gifter som inhämtats från in- och utresesystemet enligt bland annat artikel 26 (verifiering av identiteten) och 27 (identifiering) får lagras i nationella register – är direkt tillämplig och att den inte hindrar att uppgifter som inhämtats från systemet behandlas för andra ändamål än insamlingsändamålet, om detta är förenligt med dataskyddslag- stiftningen; de allmänt hållna förutsättningarna för lagring som ställs upp i artikel 28 bedömdes i allt väsentligt motsvara vad som redan gäller för behandling av personuppgifter enligt dataskyddsförord- ningen och utlänningsdatalagen.8 När det gäller alfanumeriska uppgifter om identiteten är aktuella bestämmelser, enligt vår bedömning, endast tillämpliga när en iden- tifiering har gjorts, inte vid en verifiering av identiteten. I det senare fallet kan uppgifterna om identiteten nämligen inte anses ha hämtats från systemet utan från den enskilde.9 Även vid en identifiering som görs genom att biometriska uppgifter används för att få en träff i systemet, från vilket alfanumeriska uppgifter kan inhämtas, kan det enligt vår bedömning ifrågasättas om bestämmelserna om lagring i nationella system kan anses tillämpliga på alfanumeriska identitets- uppgifter, av följande skäl. För det första innehåller förordningarna bestämmelser som uttryckligen ger stöd för att identifiera en person, vilket syftar till att den myndighet som genomför sökningen ska få information om vem personen är, och utifrån detta vidta relevanta åtgärder enligt förordningen. Att uppgifter om identitet som myndig- heten får vid en träff inte skulle få behandlas i ett nationellt register – om detta är tillåtet enligt dataskyddsförordningen och eventuella nationella registerförfattningar – framstår inte som rimligt, då det skulle omintetgöra syftet med identifieringsmekanismen. För det andra bör det hållas i minnet att identifieringen av en person inte är ett ändamål i sig utan att det tjänar ett specifikt syfte, exempelvis att Polismyndigheten ska kunna ta ställning till om en person har rätt att vistas i Sverige.10 Uppgifterna om identiteten är alltså normalt nödvändiga för att kunna handlägga det ärende som föranlett att myn- 8 Anpassning av svensk rätt till EU:s nya in- och utresesystem, Ds 2021:9, s. 89. Se även Anpass- ning av svensk rätt till den reviderade VIS-förordningen, prop. 2024/25:176, s. 43. 9 Ds 2021:9, s. 119. 10 Se yttrande från Europeiska datatillsynsmannen (EDPS), Opinion 4/2018 on the Proposals for two Regulations establishing a framework for interoperability between EU large-scale infor- mation systems, den 16 april 2018. Registrering av uppgifter i vissa register SOU 2026:55 digheteten har sökt i ett visst EU-gemensamt informationssystem. Om uppgifterna om identitet som den kontrollerande myndigheten får tillgång till genom identifiering inte skulle få behandlas i den cen- trala utlänningsdatabasen – på grund av begränsningar i den relevanta förordningen – skulle dessa helt centrala uppgifter saknas i den dos- sier som skapas av Migrationsverket eller Polismyndigheten, i till ex- empel ett ärende om avvisning. För det tredje kan vi konstatera att de EU-gemensamma systemen innehåller vissa särskilda uppgifter, som är kopplade till en viss identitet; exempelvis innehåller SIS infor- mation om den enskilde är våldsbenägen och anledningen till ett tidi- gare beslut om nekad inresa. Att särskilda begränsningar gäller för hur sådana uppgifter får behandlas, vilka kan vara specifika för ett visst system, är däremot naturligt. Sammantaget anser vi att de begränsningar som finns för behand- ling av uppgifter från SIS, VIS, in- och utresesystemet och CIR inte bör uppfattas som att de hindrar att uppgifter om identitet som den kontrollerande myndigheten får tillgång till i systemet genom identi- fiering får behandlas i den centrala utlänningsdatabasen, så länge det är förenligt med dataskyddsförordningen och utlänningsdatalagen. Dessa uppgifter bör också kunna registreras i ett sådant nationellt identi- tetsindex som vi redogör för i kapitel 11–18. Den behandling av upp- gifter som i sådana fall skulle ske kan inte grunda sig på utlännings- datalagen, eftersom behandlingen då görs för andra ändamål än de som anges i den lagen, utan förutsätter att kompletterande bestämmel- ser införs i nationell rätt som ger rättsligt stöd för sådan behandling. 8.3 Registrering av alfanumeriska uppgifter I detta avsnitt redogör vi för befintligt och föreslaget författnings- stöd för att, i olika register som Skatteverket, Migrationsverket och Polismyndigheten har tillgång till, registrera de alfanumeriska uppgif- ter om identiteten som tagits fram i ett visst ärende. Det kan även vara fråga om registrering av andra alfanumeriska uppgifter än identitets- uppgifter som är nära förknippade med personen eller ärendet, till exempel nummer på ett uppehållstillstånd eller födelseort. Vid en an- sökan om uppehållstillstånd eller visering samt vid förvärv av svenskt medborgarskap görs registreringen av Migrationsverket i den centrala utlänningsdatabasen. I ärenden om folkbokföring och tilldelning av SOU 2026:55 Registrering av uppgifter i vissa register samordningsnummer registrerar Skatteverket uppgifterna i folkbok- föringsverksamheten och vid gränskontroller och inre utlänningskon- troller registrerar Polismyndigheten, när det är aktuellt, alfanumeriska uppgifter om identiteten i den centrala utlänningsdatabasen. Vid en ansökan om svenskt pass eller ett nationellt identitetskort registrerar Polismyndigheten i dag identitetsuppgifter i passregistret och regist- ret över nationella identitetskort. För att göra detta krävs en rättslig grund för att registrera – det vill säga behandla – uppgifterna, vilket vi redogör för i det följande. 8.3.1 Ärenden på utlänningsrättens område När det gäller ärenden om uppehållstillstånd, visering och svenskt medborgarskap regleras vilka uppgifter som får lagras i utlännings- datalagen. Detta framgår av 2 § i lagen. Enligt 3 § gäller lagen också vid Polismyndighetens verksamhet som rör utlänningars inresa och vistelse i Sverige och utresa eller avlägsnande från Sverige, det vill säga vid gränskontroller och inre utlänningskontroller. Personuppgifter får behandlas för de ändamål som framgår av 11 §. Av bestämmelsens första och andra punkt framgår att Migrationsverket, Polismyndig- heten och utlandsmyndigheterna får behandla personuppgifter om det behövs för handläggning av ärenden i sådan verksamhet som avses i 2 och 3 §§ och vid kontroll av utlänningar i samband med inresa och utresa samt kontroll under vistelsen i Sverige. Utlänningsdatalagen innehåller inte någon uttrycklig reglering av vilka kategorier av personuppgifter som får behandlas. Som skäl här- för uttalades i förarbetena att den behandling som sker i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen är omfattande och mångsidig och att det därför kan vara svårt och opraktiskt att specificera vilka kategorier av uppgifter som ska få behandlas. Ända- målsbestämmelserna ansågs i stället vara avgörande för vilka uppgifter som får behandlas.11 Enligt vår mening får det anses givet att alfanu- meriska uppgifter om identitet får registreras i den centrala utlännings- databasen med stöd av utlänningsdatalagen, eftersom sådana uppgifter är helt nödvändiga för att nämnda myndigheter ska kunna handlägga bland annat de ärenden där de ansvarar för att bestämma en grund- identitet. Utöver uppgifter om identiteten kan även andra uppgifter 11 Utlänningsdatalag, prop. 2015/16:65, s. 78. Registrering av uppgifter i vissa register SOU 2026:55 registreras i den dossier som skapas för varje individ när han eller hon för första gången blir aktuell i ett ärende hos Migrationsverket, exem- pelvis uppgifter om ansökningsdatum, resehandlingar, familjerelationer och beslut. Sådana uppgifter kan vara av betydelse för att lokalisera en unik träff i ett EU-gemensamt informationssystem, vid en sök- ning med alfanumeriska uppgifter. Om sådana särskilda uppgifter har inhämtats från exempelvis VIS eller in- och utresesystemet får de even- tuella begränsningar som vi har redogjort för i avsnitt 8.2.2 beaktas. I vissa ärenden ska Polismyndigheten och Migrationsverket regi- strera uppgifter i de EU-gemensamma systemen. Följande kan särskilt nämnas. Vid en gränskontroll ska Polismyndigheten, i enlighet med artikel 6 a i gränskodexen och artikel 14 och 16–18 i in- och utreseför- ordningen, uppdatera eller skapa en personakt i in- och utresesystemet för vissa kategorier av tredjelandsmedborgare, efter att identiteten verifierats. Identitetsuppgifter ska då föras in i personakten. Enligt artikel 8.1, 9 och 22a i VIS-förordningen ska en ansökningsakt skapas – i vilken bland annat uppgifter om identiteten ska föras in – vid en ansökan om Schengenvisering, nationell visering och uppehållstill- stånd. I ärenden om inre utlänningskontroll, gränskontroll och uppe- hållstillstånd ska en registrering göras i SIS enligt artikel 24 i gränsför- ordningen om en tredjelandsmedborgare nekats inresa eller vistelse i Sverige, exempelvis när bedömningen gjorts att personen utgör ett hot mot allmän ordning (jfr MIG 2024:9). En sådan registrering får, enligt artikel 20.2 i gränsförordningen, innehålla bland annat identi- tetsuppgifter. Polismyndigheten sköter normalt alla registreringar i SIS, och är så kallat Sirenekontor. Slutligen kan nämnas att den revi- derade Eurodacförordningen12 innehåller bestämmelser som innebär att uppgifter om identiteten, men även biometriska underlag, avseende bland annat personer som ansöker om internationellt skydd ska föras över till och registreras i Eurodac. 8.3.2 Ärenden i folkbokföringsverksamheten I ärenden om folkbokföring i samband med inflyttning till Sverige och vid tilldelning av samordningsnummer framgår det – i likhet med vad som gäller för utlänningsdatalagen – inte uttryckligen av folkbok- föringsdatalagen (2026:126) vilka uppgifter som får behandlas i folk- 12 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1358 av den 14 maj 2024. SOU 2026:55 Registrering av uppgifter i vissa register bokföringsverksamheten. Detta skiljer sig mot den tidigare gällande lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet, som innehöll en uppräkning av vilka upp- gifter som fick behandlas i folkbokföringsdatabasen. En allmän för- utsättning enligt den upphävda lagen var vidare att uppgifterna skulle röra en person som tilldelats ett person- eller samordningsnummer. I 2 kap. 3 § angavs vilka uppgifter som fick behandlas i folkbokförings- databasen, vilket bland annat inkluderade identitetsbeteckning – det vill säga personnummer eller samordningsnummer – samt namn, fö- delsetid och medborgarskap. Även andra uppgifter fick behandlas, bland annat civilstånd, adress, familjerelationer och födelseort. Det fanns däremot inte en möjlighet att exempelvis registrera informa- tion om personer som vistats olagligen i Sverige eller som är söker internationellt skydd, om de inte av någon anledning tidigare hade en identitetsbeteckning. Folkbokföringsdatalagen innehåller inte någon bestämmelse som särskilt pekar ut vissa typer av uppgifter som får behandlas. Vidare innehåller folkbokföringsdatalagen en brett formulerad och flexibel ändamålsbestämmelse, som i förarbetena ansågs utgöra en betydande ändring i förhållande till nuvarande ordning.13 Vilka uppgifter som får behandlas i folkbokföringsverksamheten begränsas alltså numera huvudsakligen genom att det i den primära ändamålsbestämmelsen i 5 § anges att Skatteverket får behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att utföra verksamhet enligt 2 §, vilket omfattar bland annat folkbokföring och handläggning av ärenden om samordnings- nummer. I 1 a § folkbokföringslagen respektive 1 kap. 2 § lagen om samordningsnummer anges däremot en uppräkning av vissa uppgif- ter som Skatteverket ska registrera. I ärenden om folkbokföring och samordningsnummer saknas det möjligheter att inhämta identitetsuppgifter från EU-gemensamma system och det finns inte heller någon skyldighet att föra in sådana uppgifter i systemen. 13 Framtidens dataskydd vid Skatteverket, Tullverket och Kronofogdemyndigheten, prop. 2025/26:88, s. 132. Registrering av uppgifter i vissa register SOU 2026:55 8.3.3 Utfärdande av pass och nationellt identitetskort Kontroll av identitet för svenska medborgare sker i många vardagliga sammanhang genom att den enskilde visar upp ett pass eller ett natio- nellt identitetskort. Vid utfärdandet av dessa handlingar behandlas sökandens identitetsuppgifter och biometriska uppgifter tas fram. Som vi återkommer till i kapitel 13 anser vi att dessa uppgifter bör kunna användas vid en registrering av en person i ett identitetsindex. Svenskt pass utfärdas till svenska medborgare av passmyndigheten, vilket inom riket är Polismyndigheten. Utfärdandet regleras i pass- lagen (1978:302) och passförordningen (1979:664). Vid en ansökan om pass är sökanden skyldig att inställa sig personligen och ska enligt

8 § utlänningslagen i dess nuvarande lydelse, endast tas upp om per- sonen har fyllt 14 år. Enligt en ändring i 15 § utlänningsdatalagen, som trädde i kraft i oktober 2025, ska även uppgifter som tagits upp med stöd av 9 kap. 8 h § utlänningslagen få lagras i Migrationsverkets regi- ster. Enligt nämnda bestämmelse får fingeravtryck och fotografier tas upp vid inre utlänningskontroll i syfte att genomföra en sökning i in- och utresesystemet. Genom det förslag om ändring av bestäm- melsen som framgår av regeringens proposition Anpassning av svensk rätt till den reviderade VIS-förordningen23 ska biometriska underlag också få tas upp för kontroll i VIS. Mot denna bakgrund är det i praktiken i relativt få fall, förutom vid ansökningar om internationellt skydd, som biometriska underlag och biometriska uppgifter i praktiken kan lagras i Migrationsverkets register. När det gäller ärenden om svenskt medborgarskap saknas i nuläget helt möjligheter att ta upp eller registrera biometriska under- lag eller biometriska uppgifter som har tagits fram ur dem. Finger- avtryck och fotografier som har tagits upp vid en ansökan om visering vid svenska myndigheter kan inte heller registreras nationellt. I vissa ärendeslag ska de biometriska underlag som tas upp med stöd av bestämmelser i 9 kap. utlänningslagen registreras i relevanta EU-gemensamma system. Här kan följande särskilt nämnas. Enligt artikel 22a jämfört med 22c-22f i VIS-förordningen ska biometriska uppgifter registreras i VIS vid en ansökan om uppehållstillstånd. Be- stämmelserna är direkt tillämpliga och det ankommer på Migrations- verket att iaktta de begränsningar för registrering av underårigas upp- 22 Se bland annat Anpassning av svensk rätt till EU:s nya in- och utresesystem, prop. 2021/22:81, s. 50 f. 23 Prop. 2024/25:176, s. 74 f. SOU 2026:55 Registrering av uppgifter i vissa register gifter som följer av artikel 22a.2 i VIS-förordningen, bland annat om att fingeravtryck från barn under sex år inte får föras in i VIS-syste- met.24 För personer som ansöker om internationellt skydd ska finger- avtryck för personer som har fyllt 14 år som tas upp vid ansökan regi- streras i Eurodac. Genom den reviderade Eurodacförordningen sänks åldern till sex år och registreringen av biometriska underlag utökas till att avse även ansiktsbilder, enligt artikel 17.1 i förordningen. Upp- gifterna ska sparas dels i det centrala systemet, dels i CIR, enligt arti- kel 3.2 i den reviderade Eurodacförordningen. Föreslagna ändringar De begränsningar som finns när det gäller att kunna lagra biometriska underlag och biometriska uppgifter i olika ärenden på utlännings- rättens område har uppmärksammats i flera lagstiftningsärenden och det har lämnats förslag på ändringar i utlänningslagen och utlännings- datalagen som tillsammans syftar till att göra det möjligt att registrera sådana uppgifter i fler fall än i dag. Vid en ansökan om uppehållstillstånd kan biometriska underlag tas upp både med stöd av 9 kap. 8 § och 8 a § utlänningslagen. Sist- nämnda bestämmelse är tillämplig oavsett vilken grund för ansökan som åberopas av utlänningen. En väsentlig begränsning i dess nuva- rande lydelse är att fingeravtrycken och de biometriska uppgifter som tas fram ur dem och ur fotografiet omedelbart ska förstöras när Migra- tionsverket skiljer ärendet från sig. I regeringens proposition Stärkt återvändandeverksamhet har därför förslag lämnats som innebär att uppgifter om fingeravtryck och fotografier från samtliga ansökningar om uppehållstillstånd ska kunna lagras i Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier, för att minska risken för identi- tetsbedrägerier. Förslag lämnades vidare om att grunderna för att ta upp fingeravtryck och fotografier i samband med en ansökan om uppe- hållstillstånd ska vara samlade i 9 kap. 8 a § utlänningslagen och att regleringen i tredje stycket om att de biometriska underlagen och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa ska förstöras när ärendet avgörs ska upphävas.25 De föreslagna ändringarna möjliggör alltså att biometriska underlag och biometriska uppgifter som tas upp 24 Prop. 2024/25:176, s. 35 f. 25 Prop. 2025/26:263, s. 123 ff. Förslaget hade ännu inte trätt i kraft vid betänkandets bryt- punkt för tryckning. Registrering av uppgifter i vissa register SOU 2026:55 och fram i ärenden om uppehållstillstånd kan registreras i betydligt större utsträckning än i dag. När det gäller ärenden om nationell visering har förslag lämnats om att en ny bestämmelse, 9 kap. 8 j §, ska införas i utlänningslagen som innebär att biometriska underlag ska tas upp vid en ansökan om nationell visering, och att dessa och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dem ska få registreras i Migrationsverkets register, genom att 15 § första stycket utlänningsdatalagen ändras på så sätt att den även omfattar den föreslagna bestämmelsen. Motivet till förslagen är att en nationell visering, på grund av sin giltighetstid och sitt an- vändningsområde, närmast är att jämföra med uppehållstillstånd för besök eller andra tillfälliga uppehållstillstånd med kort giltighetstid och att en möjlighet att registrera och jämföra biometriska uppgif- ter skulle öka möjligheterna för svenska myndigheter att fastställa identiteten på en utlänning som påträffas i Sverige och som inte kan styrka sin identitet eller rätt att vistas i landet.26 I nuläget saknas, som nämnts ovan, möjlighet att ta upp eller regi- strera biometriska underlag och biometriska uppgifter i ärenden om svenskt medborgarskap. Enligt lämnade förslag ska emellertid en sådan möjlighet införas, genom att en ny bestämmelse, 13 f §, införs i lagen om svenskt medborgarskap och att den tas upp i 15 § första stycket utlänningsdatalagen, i en ny nionde punkt. Fingeravtryck och foto- grafi ska enligt förslagen få lagras i Migrationsverkets register endast om en verifiering av dem visar att de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dem inte stämmer överens med tidigare registrerade upp- gifter eller om uppgifter inte tidigare registrerats. Om verifieringen visar att det är samma person som tidigare har ansökt om uppehålls- tillstånd finns dessa uppgifter nämligen redan lagrade i Migrations- verkets register.27 Slutligen kan här nämnas att såväl Migrationsverket som Polis- myndigheten kan behöva fatta beslut om avvisning, till exempel vid en inre utlänningskontroll om det kommer fram att personen inte har rätt att vistas i Sverige. Biometriska underlag kan i dag inte tas upp i ett ärende om avvisning eller utvisning. Enligt förslag som läm- nats i regeringens proposition Stärkt återvändandeverksamhet ska en sådan möjlighet införas i 9 kap. 8 § 5 utlänningslagen och underlaget och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dem kommer då 26 Prop. 2024/25:176, s. 35 ff. 27 Prop. 2025/26:263, s. 129 ff. SOU 2026:55 Registrering av uppgifter i vissa register att kunna registreras i Migrationsverkets register, med stöd av 15 § utlänningsdatalagen.28 8.4.2 Ärenden i folkbokföringsverksamheten Fingeravtryck, ansiktsbilder och biometriska uppgifter som tas fram ur dessa får behandlas i folkbokföringsverksamheten med stöd av be- stämmelserna i 5 och 8 §§ folkbokföringsdatalagen. En förutsättning är emellertid att behandlingen är nödvändig för att utföra verksam- het enligt 2 §, vilket omfattar bland annat folkbokföring och handlägg- ning av samordningsnummer, samt att den är nödvändig med hänsyn till ändamålet med behandlingen. Det finns alltså rättsligt stöd för att behandla sådana uppgifter i folkbokföringsverksamheten. Enligt 26 c § andra stycket folkbokföringslagen och 2 kap. 4 § andra stycket lagen om samordningsnummer ska de biometriska underlag som tagits upp vid en identitetskontroll enligt respektive bestämmelse emellertid omedelbart förstöras efter att kontrollen har genomförts. Detsamma gäller de biometriska uppgifter som tagits fram ur underlagen. Det saknas alltså enligt gällande bestämmelser en möjlighet att lagra bio- metriska underlag eller biometriska uppgifter för användning vid ett senare tillfälle. I ärenden om folkbokföring vid födelse i Sverige saknas möjlig- heter att ta upp såväl fingeravtryck som ansiktsbild från den enskilde. Ett fotografi av en nyfödd torde enligt vår bedömning inte ha något värde som biometriskt underlag, varför behov av att registrera sådant underlag saknas. Det finns vanligtvis inte heller några frågetecken kring barnets identitet som behöver eller kan avhjälpas med upptag- ning av biometriska underlag. Syftet med att Skatteverket ska kunna göra en identitetskontroll och då ta upp biometriska underlag bland annat i ärenden om folk- bokföring vid inflyttning och tilldelning av samordningsnummer är att stärka kontrollen vid handläggningen av dessa ärenden.29 Som vi redogjort för ovan får uppgifterna däremot inte registreras efter att kontrollen gjorts. I betänkandet Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning konstaterades att en möjlighet att registrera upp- gifterna skulle avsevärt minska risken för att en enskild registreras 28 Prop. 2025/26:263, s. 126 ff. 29 Stärkt kontroll och kvalitet i folkbokföringen, prop. 2021/22:217, s. 44 f. och Stärkt system för samordningsnummer, prop. 2021/22:276, s. 65. Registrering av uppgifter i vissa register SOU 2026:55 under flera identiteter och för att en enskild, som utnyttjar en annan persons identitet, ändrar identitetsuppgifter i den utnyttjade identi- teten för att minska risken för upptäckt vid användandet. Förslag har därför lämnats i propositionen Utökade befogenheter för Skatteverket inom folkbokföringsverksamheten dels om att 26 c § andra stycket folk- bokföringslagen och 2 kap. 4 § andra stycket lagen om samordnings- nummer ska ändras, dels om att nya punkter ska införas i 1 a § 18 folkbokföringslagen och 1 kap. 2 § andra stycket 12 lagen om sam- ordningsnummer, som ger Skatteverket stöd för att i vissa ärenden om folkbokföring och tilldelning av samordningsnummer registrera dels ansiktsbilder och fingeravtryck, dels de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa.30 8.4.3 Utfärdande av pass och nationellt identitetskort Den som ansöker om pass är, som vi redogjort för ovan, skyldig att låta Polismyndigheten ta hans eller hennes fingeravtryck och en an- siktsbild i digitalt format. För barn under sex år och personer som av fysiska skäl är permanent förhindrade att lämna fingeravtryck gäller inte skyldigheten att lämna fingeravtryck. Ansiktsbilden registreras i passregistret. Det är emellertid endast det biometriska underlaget som registreras, inte de biometriska uppgifter som tagits fram ur ansikts- bilden; av 6 a § passlagen framgår att de omedelbart ska förstöras när passet har lämnats ut. Av samma bestämmelse följer att finger- avtrycken och tillhörande biometriska uppgifter ska förstöras vid samma tidpunkt. I förarbetena till passlagen uttalades att det inte skulle vara möjligt att bygga upp ett separat fingeravtrycksregister med hjälp av de fingeravtryck som lämnas vid passansökningar.31 I nu- läget lagras alltså inga biometriska uppgifter i passregistret vid en an- sökan om pass utan biometriska underlag i form av ansiktsbild och fingeravtryck lagras endast i det chip som finns i passhandlingen. Vid en ansökan om nationellt identitetskort ska en kopia av den ansikts- bild som tas upp lagras i Polismyndighetens register över sådana kort, enligt 16 § 3 förordningen om nationellt identitetskort. I övrigt ska fingeravtryck och biometriska uppgifter förstöras efter att kortet har lämnats ut eller, om kortet inte har lämnats ut, när det har gått 90 dagar 30 Prop. 2025/26:261, s. 47 ff. 31 Fingeravtryck i pass, prop. 2008/09:132, s. 12 f. och 16. SOU 2026:55 Registrering av uppgifter i vissa register från den dag då det utfärdades, i enlighet med 4 § förordningen. Det registreras alltså, på samma sätt som vid ansökan om pass, inte några biometriska uppgifter i dessa ärenden i nuläget. Förslag har emeller- tid lämnats i promemorian Ett statligt identitetskort om att det natio- nella identitetskortet ska ersättas av ett nytt statligt identitetskort och att ansiktsbilden och de biometriska uppgifter som tas fram ur denna – i samband med både ansökan om pass och om statligt iden- titetskort – ska sparas i det pass- och identitetskortsregister som också föreslogs.32 När det gäller fingeravtryck och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa föreslogs emellertid inga förändringar.33 32 Ju2026/01595, s. 14 f. och 171. 33 Ju2026/01595, s. 130 ff. 9 Identitetsmissbruk – orsaker och konsekvenser 9.1 Inledning I takt med en ökad digitalisering av samhället och en ökad rörlighet för personer såväl inom EU som globalt har behovet av en säker och tillförlitlig kontroll och förvaltning av identitet blivit allt tydligare. Som lyftes fram i delbetänkandet En säker och tillgänglig statlig e-legi- timation finns det många fördelar med ett alltmer digitaliserat sam- hälle, men det finns också en tydlig baksida i form av den identitets- relaterade brottslighet som kan begås bland annat genom att använda falska eller olovligt åtkomna identitetshandlingar.1 Brister i kontrollen av identitet i olika delar av samhället utnyttjas dels på individnivå, dels av den organiserade brottsligheten, exempelvis genom att multipla identiteter används för att på felaktiga grunder få tillgång till eko- nomiska förmåner från välfärdssystemen. Åtminstone hälften av bedrägeribrotten i Sverige bedöms inkludera identitetsmissbruk, vilket benämns som id-fusk, id-kapning, identitetsstöld och identitets- baserad brottslighet. Missbruket sker ofta i sammanhang som kredit- kortsbedrägerier, målvaktsupplägg, välfärdsbrott, svartarbete eller penningtvätt.2 I detta kapitel belyser vi dessa frågor. 9.2 Problembild Att utge sig för att vara någon annan – oavsett om personen existerar eller inte – är ett centralt moment vid många bedrägerier. Brister i myndigheternas kontrollmöjligheter leder till att individer kan miss- 1 SOU 2023:61, s. 109. 2 Kontroll för ökad tilltro – en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, SOU 2020:35, s. 143 ff. Identitetsmissbruk – orsaker och konsekvenser SOU 2026:55 bruka falska eller multipla identiteter, vilket påverkar såväl rätts- staten som tilliten till välfärdssystemet. Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen konstaterade att genom att missbruka identiteter kan en brottsling skapa förutsättningar för att begå brott, minska risken för upptäckt, utvidga sin brottslighet samt minska möjligheterna till rättsskipning. Motivet till identitets- missbruk är ofta ekonomisk vinning, men kan också vara att den en- skilde kan få en viss anonymitet som kan innebära en frihet från sam- hällets förpliktelser, exempelvis för att kunna undgå att betala skatt eller ta ansvar för en trafikförseelse.3 Ett övergripande problem när det gäller framför allt organiserad brottslighet är att lagstiftning och kontrollsystem till stor del är nationellt begränsade och inte dimen- sionerade för eller anpassade till en gränsöverskridande brottslighet, i synnerhet när den bygger på missbruk av identitet, vilket försvårar att spåra brottsligheten; i detta har den fria rörligheten för unions- medborgare inom EU, men även utformningen av exempelvis regel- verket kring arbetstillstånd i Sverige, en bidragande roll. I detta avsnitt beskriver vi den problembild avseende identitets- missbruk som har växt fram på olika områden. 9.2.1 Översikt av olika typer av identitetsmissbruk Identitetsmissbruk förekommer i flera olika former, men de typer som genomgående har lyfts fram i tidigare förarbeten och rapporter är att uppgifter om identiteten är falska eller felaktiga, vilket kan inne- bära att en individ förekommer under multipla identiteter hos olika myndigheter, eller att identiteter utnyttjas på olika sätt. Med felaktig identitet menas att uppgifterna om identiteten inte stämmer överens med personens verkliga förhållanden. Det kan till exempel röra sig om att en person som ansöker om internationellt skydd gör gällande att han eller hon är ett barn, trots att personen är vuxen, men att korrekta uppgifter lämnas i övrigt, om namn och medborgarskap. En felaktig identitet behöver inte uppstå som resultat av ett uppsåtligt handlande av den enskilde. En falsk identitet kan skapas genom att den enskilde medvetet använder förfalskade eller manipulerade identitetshandlingar vid en ansökan om exempelvis uppehållstillstånd. Till falska identiteter räknas även vissa fall av 3 SOU 2020:35, s. 146. SOU 2026:55 Identitetsmissbruk – orsaker och konsekvenser look-a-like-identiteter, det vill säga de fall där en person visar upp en äkta identitetshandling som är utfärdad för en annan person. Med falsk identitet menas vanligen att det inte finns någon korrekt iden- titet överhuvudtaget och att det helt saknas korrekta uppgifter som kan ersätta de felaktiga.4 Vid multipla identiteter är en, flera eller samtliga av de registrerade identiteterna falska eller felaktiga. Multipla identiteter kan skapas på olika sätt och i praktiken innebära att en person har tilldelats mer än ett samordningsnummer eller folkbokförts mer än en gång med olika identitetsuppgifter. Det kan också avse en situation då en person har samordningsnummer eller personnummer parallellt i två eller flera identiteter. Även vid kontakter med Migrationsverket kan en person ha uppträtt under olika identiteter och vara registrerad med mer än en identitet. När det gäller utnyttjade identiteter kan det exempelvis ske genom att en person lämnar över sina personuppgifter till någon annan, och då ofta utan insikt om i vilken omfattning eller i vilket sammanhang uppgifterna kommer att användas. Överlämningen kan ske under hot, men även frivilligt. Om en person medvetet, eventuellt mot betalning, lånar ut sina identitetsuppgifter kan det ofta vara fråga om att han eller hon agerar som en så kallad målvakt.5 En utnyttjad identitet behöver alltså inte vara falsk eller felaktig. I begreppet ryms även så kallade kapade identiteter, det vill säga när en persons identitet an- vänds av en obehörig person utan den förste personens samtycke.6 Detta är sedan år 2016 kriminaliserat genom bestämmelsen om olovlig identitetsanvändning i 4 kap. 6 b § brottsbalken. 9.2.2 Felaktiga och falska identiteter En felaktig eller falsk identitet skapas vanligtvis inom ramen för de ärenden som vi redogjort för i kapitel 6, det vill säga situationer när en person har kontakt med svenska myndigheter för första gången, exempelvis i samband med en ansökan om uppehållstillstånd. En felaktig eller falsk identitet kan även skapas vid utfärdandet av en identitetshandling. Som framgår av betänkandet Folkbokförings- 4 Riksrevisionens rapport Vem där – fastställande av identitet vid statliga myndigheter, RiR 2024:12, s. 20 och Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning, SOU 2025:75, s. 407. 5 SOU 2023:61, s. 110. 6 SOU 2025:75, s. 408. Identitetsmissbruk – orsaker och konsekvenser SOU 2026:55 verksamhet, biometri och brottsbekämpning har Skatteverket fram- hållit att risken för fel är störst när en enskilds identitet första gången ska etableras i landet, det vill säga bland annat i samband med fast- ställande av ett personnummer eller tilldelning av ett samordnings- nummer.7 En tillförlitlig verifiering av identiteten är av helt avgörande betydelse i detta skede, eftersom den identitet som då registreras kommer att ligga till grund för beslut av andra myndigheter, exempel- vis vid en ansökan om en socialförsäkringsförmån som handläggs av Försäkringskassan. Det är inte möjligt att alltid med säkerhet spåra en persons identitet innan han eller hon kommer i kontakt med svenska myndigheter för första gången, men i samband med att en registrering av identiteten görs i Sverige måste ambitionen alltid vara att skapa en så säker koppling som möjligt mellan en person och en identitet. Ett citat från en myndighetsrepresentant ur Brottsföre- byggande rådets rapport från år 2016 om bedrägeribrottsligheten i Sverige beskrev problemet med falska och felaktiga identiteter vid den tidpunkten enligt följande: Vi har ju oftast en identitet på ett papper, och vi vet ju inte ens om det finns någon person bakom, det kan vara ett luftslott.8 En falsk identitet innebär att det finns någon form av uppsåt hos den enskilde att vilseleda svenska myndigheter om sin identitet. De oriktiga uppgifterna grundar sig ofta i att han eller hon använder för- falskade identitetshandlingar. I ärenden om uppehållstillstånd kan det finnas svårigheter med att bekräfta äktheten av utländska identitets- handlingar, då det kan saknas ett tillförlitligt referensmaterial som gör det möjligt att kontrollera att ett visst dokument är utfärdat på rätt sätt. En effektiv granskning av utländska identitetshandlingar kan kräva tillgång till särskild teknisk utrustning och kompetens, i synnerhet för att myndigheten ska kunna upptäcka medvetet för- falskade eller förvanskade handlingar. I avsnitt 7.4.2 har vi redogjort för de tekniska metoder som de kontrollerande myndigheterna an- vänder sig av för att granska olika handlingar, bland annat använd- ning av lupp, UV-lampor och mikroskop. Migrationsverket har även möjlighet att göra en mer grundlig dokumentgranskning med hjälp av certifierade dokumentgranskare som förfogar över mer avancerade verktyg, om det finns anmärkningar eller avvikelser vid den första 7 SOU 2025:75, s. 409. 8 Brå, Rapport 2016:9, Bedrägeribrottsligheten i Sverige, Kartläggning och åtgärdsförslag, s. 150. SOU 2026:55 Identitetsmissbruk – orsaker och konsekvenser kontrollen. Med detta sagt kan vi konstatera att en gemensam risk- faktor utgörs av att möjligheten att upptäcka falska eller manipulerade identitetshandlingar – i vart fall andra än passhandlingar som är för- sedda med maskinläsbara säkringar och biometriska kännetecken – till stor del är avhängig av den enskilde tjänstemannens utbildnings- nivå i fråga om dokumentgranskning och individuell erfarenhet. Dessa brister har lyfts fram i Riksrevisionens rapport Vem där – fastställande av identitet vid statliga myndigheter; bedömningen gjordes att det saknas tillräcklig kompetens och utbildning hos de kontrollerande myndigheterna för att säkerställa att korrekta identiteter fastställs i grundärendena och att tillgång till teknisk utrustning skiljer sig åt.9 Även arbetsbördan vid ett givet tillfälle kan enligt vår mening antas påverka. Förutsättningarna för att skapa en falsk eller felaktig identitet i Sverige kan antas vara mindre i de ärenden där ett krav för att ansökan ska beviljas är att sökanden kan styrka sin identitet, vilket normalt ska göras genom uppvisande av ett giltigt hemlandspass. En sådan handling kan äkthetsgranskas och är svårare att manipulera eftersom den vanligtvis innehåller säkringar av olika slag. Det finns även ett bra referensmaterial att tillgå för de kontrollerande myndigheterna. Som vi beskrivit i avsnitt 7.4.2 har myndigheterna, beroende på ärende- slaget, också vissa möjligheter att ta upp biometriska underlag för att, med de biometriska uppgifter som kan tas fram ur underlaget, göra en en-till-en-jämförelse med uppgifter som finns lagrade i ett pass som utlänningen har åberopat till stöd för sin identitet. Använd- ning av biometriska uppgifter är ett effektivt sätt att motverka miss- bruk av identitetshandlingar, vilket har lyfts fram bland annat av 2017 års ID-kortsutredning.10 De kontrollerande myndigheterna har också en möjlighet att vidta vissa tvångsåtgärder för att få till- gång till identitetshandlingar som den enskilde undanhåller, vilket dock i första hand kan antas få betydelse vid inre utlänningskontroller och i ärenden om uppehållstillstånd på grund av behov av internatio- nellt skydd, det vill säga sådana ärenden där det kan finnas ett incita- ment för den enskilde att lämna felaktiga eller falska uppgifter om identiteten. Att en sökande visar upp en godtagbar identitetshandling ute- sluter inte att en felaktig eller falsk identitet kan komma att etableras 9 RiR 2024:12, s. 97. 10 Ett säkert statligt ID-kort – med e-legitimation, SOU 2019:14, s. 292. Identitetsmissbruk – orsaker och konsekvenser SOU 2026:55 i Sverige. Även om en åberopad handling innehåller säkringar och bedöms som äkta kan underlaget för de identitetsuppgifter som fram- går av handlingen vara felaktigt. Som exempel kan nämnas maskin- läsbara afghanska hemlandspass, där det underlag som ligger till grund för passhandlingen ofta utgörs endast av en så kallad tazkira, en handling som är av mycket enkel kvalitet och i praxis från Migrations- överdomstolen har ansetts i princip sakna bevisvärde (se MIG 2014:1). Detta trots att hemlandspass normalt anses styrka identiteten i ett ärende om uppehållstillstånd. En identitetshandling kan vidare ses som endast en form av ögonblicksbild av innehavaren vid en viss tid- punkt – ofta då handlingen utfärdades – och säger inte något om senare händelser som är av betydelse för att kunna verifiera identitet hos innehavaren; handlingen kan vara återkallad eller på annat sätt ha förlorat sin giltighet utan att detta med lätthet upptäcks av svenska myndigheter. Det kan också förekomma att en äkta handling mani- puleras på olika sätt, exempelvis genom att endast vissa uppgifter om identiteten ändras eller att ansiktsbilden byts ut. Pass som innehåller säkringar och biometriska uppgifter kan emellertid antas vara svåra att förfalska och manipulera på detta sätt.11 I vissa fall används stulna utländska, i sig äkta, pass och andra typer av identitetshandlingar för att skapa nya, falska, identiteter i Sverige.12 Det är då fråga om så kallade look-a-likes, det vill säga att personen som visar upp passet är tillräckligt lik den som passet till- hör för att detta inte ska upptäckas; som vi noterat i avsnitt 7.4.2 kan det mänskliga ögat sällan med säkerhet avgöra att det är samma person på ett foto som den som står framför en.13 Bedrägerier som utförs med hjälp av äkta handlingar kan därför vara svåra att upptäcka och bekämpa. I Riksrevisionens ovan nämnda rapport framkommer att ett pass som är tekniskt äkta men utfärdat i fel identitet svårligen skulle upptäckas vid en gränskontroll.14 Felaktiga och falska identiteter kan alltså uppstå genom att brister i åberopade identitetshandlingar inte upptäcks. Konsekvenserna kan i viss mån anses vara särskilt svåra för samhället i dessa fall, eftersom identiteten har ansetts vara styrkt med en tillförlitlig identitets- handling när den etablerades och kan komma att åberopas av den enskilde även i andra sammanhang. 11 Åtgärder mot missbruk av svenska pass, prop. 2015/16:81, s. 8. 12 Brå, Rapport 2016:9, Bedrägeribrottsligheten i Sverige, Kartläggning och åtgärdsförslag, s. 150. 13 Om folkbokföring, samordningsnummer och identitetsnummer, SOU 2021:57, s. 232. 14 RiR 2024:12, s. 44 och 51. SOU 2026:55 Identitetsmissbruk – orsaker och konsekvenser Risken i sig för att felaktiga eller falska identiteter uppstår får enligt vår mening anses högre i ärendeslag där krav på styrkt identitet inte kan upprätthållas. För den som vill undanhålla sin korrekta identitet saknas då incitament att på eget initiativ lämna över even- tuella identitetshandlingar som han eller hon innehar. Även om grundkravet är att identiteten ska vara styrkt tillämpas i praktiken ett lägre beviskrav i vissa ärenden om uppehållstillstånd, i första hand när grunden är behov av internationellt skydd men även vid ansökan om familjeåterförening eller när uppehållstillstånd beviljas på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Vid ansökningar om internationellt skydd är identitetsfrågan ofta av underordnad betydelse, med hänsyn dels till att skyddsbehovet inte behöver vara kopplat till identiteten utan kan bero på en viss faktisk hotbild eller på att personen kommer från ett visst område, dels till att ett lägre beviskrav – sannolikt – gäller som utgångspunkt i sådana ärenden. I sådan ärenden saknas ofta en passhandling (se avsnitt 7.4.2) och muntliga uppgifter om identiteten kan därför få en avgörande betyd- else. Dessa kan vara svåra att kontrollera och kommer ofta att accep- teras, och läggs då till grund för den identitet som registreras av Migrationsverket i ärendet. Det bör understrykas att det inte be- höver vara fråga om falska uppgifter, utan den som ansöker om inter- nationellt skydd kan lämna uppgifter som han eller hon är övertygad om är korrekta, men som i sin tur bygger på muntliga uppgifter från anhöriga eller handlingar från hemlandet som inte i sig är tillförlitliga. Fel kan även i vissa fall tänkas bero på språkförbistring vid tolkning eller felaktiga bedömningar vid en språkanalys, som medför att en person tillskrivs en hemvist och ett medborgarskap som inte är korrekt. Det behöver inte heller vara fråga om att alla delar av identi- teten är felaktiga, utan det kan exempelvis röra sig om att en vuxen person utger sig för att vara barn. En sådan felaktig identitetsuppgift kan få stora följdeffekter – oavsett om den beror på medvetet falska uppgifter eller på att den enskilde inte har kännedom om sin rätta ålder – i form av att den enskilde åläggs skyldigheter eller ges rättig- heter som är knutna till en viss ålder. Som exempel kan nämnas straff- myndighet, rätt till vård och skolgång samt värnplikt och rätt att framföra motorfordon. Vid förvärv av medborgarskap genom naturalisation kan ett lägre beviskrav också tillämpas under vissa förutsättningar, i första hand när sökanden haft hemvist i Sverige i minst tio år. Visserligen kan Identitetsmissbruk – orsaker och konsekvenser SOU 2026:55 risken för att en felaktig eller falsk identitet uppstår i ett ärende om svenskt medborgarskap bedömas som förhållandevis låg, eftersom personen kan antas ha haft kontakt med svenska myndigheter sedan tidigare i ärenden om uppehållstillstånd och folkbokföring. Den identitet som ligger till grund för en ansökan om svenskt medborgar- skap har då fastställts i de ärendena. En noggrann kontroll måste dock alltid göras, med hänsyn till att ett beslut om naturalisation i princip är oåterkalleligt15, vilket så att säga skulle ”cementera” en falsk eller felaktig identitet. För personer som folkbokförs i samband med födelse i Sverige tillämpas inte något särskilt beviskrav utan i den stora majoriteten av ärenden kan Skatteverket, efter kontroll i folkbokföringen, folk- bokföra barnet utifrån uppgifter som lämnats i en anmälan från barn- morska. Vid en anmälan om födelse från vårdnadshavare behöver vårdnadshavarens identitet kontrolleras, liksom de intyg som åbe- ropas för att visa vem som fött barnet. Det bör sällan kunna före- komma felaktiga eller falska uppgifter om identiteten för ett barn som föds i Sverige, eftersom namn och födelsetid kan anses vara kända redan från början. För uppgifter om medborgarskap kan det dock tänkas att felaktiga sådana uppgifter i realiteten ”ärvs” från föräldrarna. Konsekvenser av falska och felaktiga identiteter En felaktig eller falsk identitet kan användas för olika syften, i olika sammanhang. Framför allt kan en falsk eller felaktig identitet få be- tydelse under en persons vistelse i Sverige och vid kontakt med myndigheter och andra aktörer i samhället, men även i förhållande till privatpersoner. Till exempel kan identiteterna användas för att bemanna bolagsstyrelser, som firmatecknare, för att ta lån, för att få bank- och kreditkort, för att använda speltjänster eller för att köpa bilar och andra varor på kredit. Felaktiga eller falska uppgifter om identiteten kan få betydande konsekvenser redan i samband med att en person vill resa in i Sverige eller påträffas vid en inre utlänningskontroll, utan att han eller hon tidigare varit i kontakt med svenska myndigheter. Korrekt kunskap 15 I betänkandet Återkallelse av svenskt medborgarskap, SOU 2026:21, lämnas förslag som inne- bär att det svenska medborgarskapet ska kunna fråntas den med dubbla medborgarskap som har förvärvat medborgarskapet genom oriktiga eller ofullständiga uppgifter. SOU 2026:55 Identitetsmissbruk – orsaker och konsekvenser om identiteten är då en förutsättning för att den kontrollerande myndigheten ska kunna kontrollera rätt person. Vid gränskontroller och ansökan om uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov ska kontroller göras bland annat mot Schengens informationssystem och Eurodac. Kontrollerna syftar bland annat till att Polismyndig- heten eller Migrationsverket ska kunna bedöma vilken medlemsstat som är ansvarig för en ansökan om uppehållstillstånd på grund av behov av internationellt skydd samt få fram uppgifter om hur per- sonen har rest in i Schengenområdet, om personen har ansökt om uppehållstillstånd i något annat land, om personen har utvisats från eller begått brott Sverige eller andra Schengenländer, samt om per- sonen utgör ett säkerhetshot. Dessa kontroller har betydelse dels för det svenska samhället, dels för andra Schengenländer. Om den enskilde åberopar en felaktig eller falsk identitet och de korrekta uppgifterna inte klarläggs riskerar kontroller som genomförs med hjälp av alfanumeriska uppgifter om identiteten i praktiken att bli verkningslösa, och den omständigheten att det finns breda legala möjligheter att vidta kontrollerna blir därmed närmast illusorisk. Möjligheter att identifiera en person eller verifiera hans eller hennes identitet med hjälp av biometriska uppgifter har då en viktig funktion. Att en felaktig eller falsk identitet etableras i ett ärende kan antas få störst konsekvenser när personen väl vistas i Sverige, i synnerhet när någon lever i landet med en falsk identitet som har skapats med- vetet. En falsk eller felaktig identitet kan bland annat användas vid systematiskt utnyttjande av välfärdsförmåner, genom att felaktiga uppgifter om identiteten har registrerats i folkbokföringsverksam- heten när en person som har beviljats uppehållstillstånd har folkbok- förts i Sverige eller tilldelats ett samordningsnummer av Skatte- verket.16 Migrationsverkets bedömning ligger som utgångspunkt till grund för den identitet som Skatteverket fastställer för personer som beviljats uppehållstillstånd i Sverige.17 När en uppgift väl har blivit registrerad i folkbokföringsverksamheten finns det begränsade möjlig- heter att rätta eller korrigera dessa; enligt 22 § folkbokföringslagen (1991:481) ska Skatteverket visserligen avregistrera falska identiteter, men ett sådant beslut förutsätter en noggrann utredning.18 Ett person- eller samordningsnummer som hänför sig till en falsk identitet kan 16 Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, SOU 2017:37, s. 267. 17 RiR 2024:12, s. 5. 18 Jfr uppgifter om avregistrering av falska identiteter i folkbokföringen i avsnitt 9.2.5. Identitetsmissbruk – orsaker och konsekvenser SOU 2026:55 därför under en längre tid finnas registrerat utan att andra myndig- heter får kännedom om att det är en falsk identitet, och identiteten kan under denna tid fortsätta att utnyttjas. Det är alltså av stor vikt att identiteten klarläggs så långt som är möjligt i ärendet hos Migra- tionsverket. Skatteverket har, i egenskap av ansvarig myndighet för folkbokföringen, beskrivits som en ”grindvakt” för välfärdssystemen.19 Samordningsnummer som tilldelats utifrån en falsk eller felaktig identitet kan missbrukas på liknande sätt som beskrivits ovan. Av den kartläggning som gjordes av Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden framgår att flera myndigheter uppmärksammat att falska uppgifter lämnas i syfte att få samordningsnummer, som i sin tur kan leda till utbetalningar från välfärdssystemen, exempelvis i form av lönegaranti där utbetalningar sker till fiktiva anställda som inte existerar. Falska identiteter kan också användas i syfte att dölja vem den verkliga företrädaren i ett bolag är.20 För den som begår brott genom företag kan användningen av falska identiteter innebära mindre risker och lägre kostnader än att samarbeta med målvakter.21 Samordningsnummer som har till- delats utifrån en falsk eller felaktig identitet kan också användas till exempel för att registrera ett stort antal fordon. Det kan bland annat leda till svårigheter med att driva in fordonsrelaterade skatter och avgifter. Det förekommer också att målvaktsfordon används som brottsverktyg.22 Felaktiga och falska identiteter utgör också risker inom vården. För det första innebär det en risk att vårda någon som man inte vet vem det är. Det handlar även om att journalen ska föras för rätt patient och om tillgång till korrekt information om patienten (exempelvis blodsmitta, överkänsligheter och tidigare vård).23 Ovanstående gör inte anspråk på att vara en uttömmande redo- görelse för de konsekvenser som falska eller felaktiga identiteter kan få för samhället. Redovisade exempel visar emellertid, enligt vår mening, tydligt att felaktiga och falska identiteter kan få allvarliga konsekvenser för såväl myndigheter som privata aktörer och enskilda, både i samband med att en person vill resa in i Sverige och under 19 SOU 2020:35, s. 155. 20 SOU 2017:37, s. 248 och 296. 21 Bolag och brott, prop. 2024/25:8, s. 38. 22 Stärkt system för samordningsnummer, prop. 2021/22:276, s. 30. 23 Region Stockholm, ID-kontroll av person som söker vård, https://vardgivarguiden.se/administration/patientadministration/patientnara-rutiner/id- kontroll/, hämtad den 1 juli 2026. SOU 2026:55 Identitetsmissbruk – orsaker och konsekvenser vistelsen i landet. Utöver detta kan problem uppstå när en person av någon anledning ska utvisas eller avvisas ur landet. Om den identitet som anges i avlägsnandebeslutet visar sig vara oriktig kan identiteten behöva utredas på nytt på verkställighetsstadiet. För att ett avlägs- nandebeslut ska kunna verkställas krävs oftast också att utlänningen har eller kan få tillräckliga resehandlingar. Felaktiga eller falska identi- tetsuppgifter kan då leda till svårigheter att få fram sådana, i syfte att möjliggöra verkställighet av ett avlägsnandebeslut.24 9.2.3 Multipla identiteter Vid multipla identiteter är minst en av identiteterna falsk eller felaktig. Hur dessa i sig kan uppstå och användas har vi redogjort för i före- gående avsnitt. I detta avsnitt ger vi exempel på olika sätt som multipla identiteter kan komma att registreras i svenska myndigheters register, i första hand den centrala utlänningsdatabasen och i folkbokförings- verksamheten, och de särskilda konsekvenser de kan medföra. Vid ansökningar om uppehållstillstånd kan en person skapa flera identiteter på olika sätt. I rapporten Multipla identiteter inom Migra- tionsverkets tillstånds- och asylprocess beskrivs sex huvudsakliga till- vägagångssätt. Den gemensamma nämnaren utgörs av att en ansökan om uppehållstillstånd lämnas in vid en tidpunkt med åberopade av identitet A, och vid ett senare tillfälle lämnas en ny ansökan in varvid identitet B görs gällande.25 Möjligheten att skapa multipla identiteter vid en ansökan om uppehållstillstånd kan härledas bland annat till de olika beviskrav i fråga om identitet som tillämpas i respektive ärendeslag – i synnerhet det förhållandet att muntliga uppgifter om identiteten kan läggas till grund för identiteten i ärenden om inter- nationellt skydd – och användningen av förfalskade eller manipulerade identitetshandlingar. Som noterats i ovan nämnda rapport från Migra- tionsverket kan det lägre beviskravet i ärenden om internationellt skydd i praktiken innebära att en svensk medborgare kan ansöka om, och beviljas, detta i Sverige. När det gäller multipla identiteter hos Skatteverket, det vill säga i folkbokföringsverksamheten, kan dessa uppstå på olika sätt. Efter- som de bedömningar som Migrationsverket gör av identiteten i ären- 24 Vissa åtgärder för stärkt återvändandeverksamhet och utlänningskontroll, SOU 2024:80, s. 335. 25 Migrationsverket, Multipla identiteter inom Migrationsverkets tillstånds- och asylprocess, dnr 1.3.4-2024-10939, s. 9 ff. Identitetsmissbruk – orsaker och konsekvenser SOU 2026:55 den om uppehållstillstånd i många fall ligger till grund för senare beslut om folkbokföring utan ytterligare utredning kan multipla identiteter på det sättet få spridning även till folkbokföringen. Ett annat exempel är fall där en person som redan har en identitet regi- strerad i Sverige ändrar identitetsuppgifter i hemlandet och anmäler flyttning till Sverige under de nya identitetsuppgifterna. Multipla identiteter i folkbokföringsverksamheten behöver dock inte nöd- vändigtvis bero på ett medvetet eller uppsåtligt agerande utan kan uppstå av misstag. I betänkandet Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning nämns som exempel att en person, som anmäler flyttning till Sverige, inte är medveten om att han eller hon sedan tidigare har ett person- eller samordningsnummer och att Skatte- verket inte upptäcker detta, till exempel på grund av skilda stavningar av namn eller olika angivna födelsedatum.26 En kombination av ovanstående situationer kan också tänkas förekomma, vilket innebär att en individ kan vara registrerad med identitet A i den centrala utlänningsdatabasen och med identitet B i folkbokföringsverksamheten. Ett exempel är att en tredjelandsmed- borgare felaktigt folkbokförs med uppehållsrätt med hjälp av ett för- falskat pass för EES-medborgare, och att samma person även ansöker om uppehållstillstånd hos Migrationsverket i sin verkliga eller en annan identitet. Om uppehållstillstånd beviljas kan personen komma att folkbokföras under ytterligare en identitet. Konsekvenser av multipla identiteter Den brottslighet som möjliggörs genom multipla identiteter kan vara svår att beivra. En person kan leva en form av dubbelliv, där brott begås i den falska identiteten. I en rapport från Brottsföre- byggande rådet från år 2016 konstaterades att förutom att detta skapar förutsättningar för omfattande och systematisk brottslighet äventyrar det i förlängningen själva rättssystemet, eftersom det inte är möjligt att veta vem som blivit lagförd.27 Med hänsyn till att åtminstone en identitet är falsk eller felaktig när en person är registrerad med multipla identiteter gör sig samma konsekvenser som redogjorts för i föregående avsnitt gällande. An- 26 SOU 2025:75, s. 410. 27 Brå, Rapport 2016:9, Bedrägeribrottsligheten i Sverige, Kartläggning och åtgärdsförslag, s. 162. SOU 2026:55 Identitetsmissbruk – orsaker och konsekvenser vändningen av olika identiteter i olika sammanhang för dock med sig vissa särskilda problem. I den rapport från Brottsförebyggande rådet som nämnts ovan lyfts bland annat fram att den omständigheten att en person har flera olika identiteter möjliggör för samma person att kombinera arbete och bidrag eller att ansöka om bidrag ur olika system parallellt och på så sätt få ut ersättning felaktigt.28 I betänkandet Kommunal anslutning till Utbetalningsmyndighetens verksamhet noterades att det förekom exempel på att personer med dubbla identiteter får ekonom- iskt bistånd från samma kommun i båda identiteterna.29 Personen kan också ha multipla identiteter i olika EU-länder, för att på så sätt ut- nyttja flera länders system. På utlänningsrättens område kan multipla identiteter användas exempelvis för att under en ny identitet anmäla inflyttning till Sverige, och på så sätt kringgå ett gällande återrese- förbud, vilket kan ha meddelats i samband med en brottmålsdom och utvisning på grund av brott. Som Migrationsverket pekat på i rapporten Multipla identiteter inom Migrationsverkets tillstånds- och asylprocess kan multipla identiteter användas av en utlänning för att skaffa svenskt medborgarskap på falska grunder.30 En individ som lever i Sverige under ett antal falska identiteter kan använda en eller flera av dem för att begå olika typer av brott. En person med tre olika identiteter skulle exempelvis kunna använda en av dem för att starta ett företag och få startbidrag, den andra för att utge sig för att vara arbetslös och få arbetslöshetsersättning och den tredje för att ta lån som aldrig betalas tillbaka. I ett medialt upp- märksammat fall från år 2020 konstaterades att en kvinna som utfört ett antal stölder i Sverige och andra europeiska länder förekom under minst 15 olika identiteter.31 Även om en person lagförs för brott i någon av identiteterna kvarstår en risk för att han eller hon i andra sammanhang uppträder under en annan identitet, vilket innebär att den tidigare brottsligheten inte upptäcks, exempel vid kontroll av vandelsvillkoret i ett ärende om svenskt medborgarskap eller när en arbetsgivare gör en kontroll mot misstanke- och belastningsregistret i samband med en eventuell anställning. Konsekvenserna av att en 28 A.a, s. 118. 29 SOU 2025:20, s. 98. 30 Migrationsverket, Multipla identiteter inom Migrationsverkets tillstånds- och asylprocess, s. 6. 31 Tre personer – 38 identiteter: ”Ett stort samhällsproblem”, https://www.svt.se/nyheter/inrikes/tre- personer-38-identiteter-ett-stort-samhallsproblem, hämtad den 1 juli 2026. Identitetsmissbruk – orsaker och konsekvenser SOU 2026:55 person kan ha multipla identiteter drabbar alltså inte endast myndig- heter utan även privata aktörer och enskilda personer. 9.2.4 Utnyttjande av identiteter Vi har i avsnitt 9.2.2 och 9.2.3 gett flera exempel på hur felaktiga eller falska identiteter kan användas. Inte bara felaktiga och falska identiteter utnyttjas, utan ett allt större problem är att helt korrekta identiteter används av andra personer i olika syften. Som vi noterat i avsnitt 9.2.1 är detta kriminaliserat genom bestämmelsen om olovlig identitetsanvändning i 4 kap. 6 b § brottsbalken. Utnyttjade identi- teter sker både på så sätt att personen vars identitet utnyttjas vet om det eller är helt omedveten. Förutom rena kapningar eller stölder av andras identiteter är det inte ovanligt att en person frivilligt, alterna- tivt under hot, lånar ut sina identitetsuppgifter och på så sätt fungerar som en så kallad målvakt. I en rapport från Skatteverket som vi har tagit del av lyfts bland annat fram att när man fokuserar på ekonomisk brottslighet framstår det med betydande tydlighet som att identitetsrelaterade problem i Sverige är mer kopplade till utnyttjade identiteter än till falska identi- teter, även om båda kan förekomma. En orsak kan tänkas vara att det är enklare att utnyttja en korrekt utfärdad identitet än att skapa en falsk identitet. Av rapport från Polismyndigheten framgår att utnytt- jade identiteter har upptäckts vara en avgörande del i avancerade penningtvättsupplägg.32 Ett upplägg där personer – exempelvis EES-medborgare som kan utnyttja rätten till fri rörlighet inom unionen – hämtas till Sverige i syfte att få ett person- eller samordningsnummer kan användas på många olika sätt. Det förekommer även att identiteten för en person som tidigare har vistats lagligen i Sverige, men lämnat landet utan att avregistrera sig från folkbokföringen, används. Den utresta personens identitet kan därmed användas, med eller utan hans eller hennes vet- skap. Genom folkbokföringen öppnas i praktiken många vägar till bo- sättningsbaserade förmåner och tillgång till utfärdande av en identi- tetshandling och en e-legitimation. Identiteten och handlingarna kan 32 Polismyndighetens rapport, Systematisk penningtvätt inom den rysktalande organiserade brottsligheten, dnr A629.012/2024. SOU 2026:55 Identitetsmissbruk – orsaker och konsekvenser därefter utnyttjas för att registrera köp av fastigheter och fordon på personen och för att registrera familjerelationer, som kan ligga till grund för senare ansökningar om uppehållstillstånd. Vid brottslighet som sker genom företag är det också vanligt att målvakter anmäls som företrädare för företaget. Personen är alltså legal företrädare men har inte för avsikt att delta i verksamheten. Syftet med att registrera målvakter är att dölja de personer som i själva verket kontrollerar företaget och som kan använda det för att begå brott. De faktiska företrädarna, som inte syns i Bolagsverkets register, blir på detta sätt svårare att identifiera för de brottsbekämpande myndigheterna och kan undkomma ansvar. Ofta är det medborgare från ett annat EU-land som folkbokförs i Sverige och placeras i styrelsen på ett kreditvärdigt bolag, som sedan genomför omfattande kreditköp innan det försätts i konkurs. För att motverka den typen av upplägg har Bolagsverket från den 1 januari 2025 fått möjlighet att kräva personlig inställelse i vissa fall. I förarbetena konstaterades bland annat att det har blivit vanligare med så kallade utnyttjade identiteter, exempelvis genom att personer från andra länder erbjuds en summa pengar för att ta sig till Sverige och etablera en identitet här. Personen bakom identiteten kan sedan lämna landet och överlåta identiteten till andra. Även dessa utnyttjade identiteter ansågs vara ett slags mål- vakter.33 Utnyttjande av identiteter främjas av att kontakterna mellan personer och myndigheter i allt större utsträckning sker på digital väg. När det gäller socialförsäkringsförmåner som handläggs av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten gör dessa myndig- heter i nuläget begränsade, eller inga, kontroller för att säkerställa att en person som ansöker om en förmån hör ihop med det person- nummer som används; vid kontroll av identiteten förlitar sig dessa myndigheter på användning av e-legitimation och de säkerhetskrav som utfärdaren av e-legitimationen föreskriver. Eftersom använd- ningen sker på distans behöver den person som e-legitimationen till- hör inte befinna sig i Sverige, vilket ytterligare minskar exponeringen. Vid behov hämtas personen till Sverige och ställer upp vid en even- tuell identitetskontroll.34 Att förhindra utnyttjande av identiteter tar sikte på verifiering av en redan etablerad identitet, medan åtgärder för att motverka att 33 Prop. 2024/25:8, s. 38. 34 SOU 2023:61, s. 117. Identitetsmissbruk – orsaker och konsekvenser SOU 2026:55 felaktiga eller falska identiteter uppstår i första hand genomförs i samband med det ärende där en identitet för första gången registreras hos svenska myndigheter. I Riksrevisionens rapport Vem där – fastställande av identitet vid statliga myndigheter framgår bland annat att flera experter lyft fram att den största risken för identitetsrela- terade välfärdsbrott finns just vid själva verifieringen av identitet, genom att personen som använder e-legitimationen inte hör ihop med personen som han eller hon utger sig för att vara. Orsaken anges vara att det är enklare att utnyttja en korrekt utfärdad identitet än att skapa en falsk identitet. Detta beror inte minst på att digitaliser- ingen har förenklat att identiteter missbrukas på distans i brottsligt syfte.35 9.2.5 Omfattningen av identitetsmissbruk Vår bedömning Omfattningen av identitetsmissbruk är svår att bedöma. Det finns dock anledning att anta att det finns ett stort mörkertal, att miss- bruket riktas mot en större krets samhällsaktörer och att omfatt- ningen är på en sådan nivå att ytterligare åtgärder bör övervägas. Som framgår av kartläggningen i kapitel 7, och som vi återkommer till i kapitel 10, har Skatteverket, Migrationsverket och Polismyndig- heten ett relativt brett författningsstöd, både gällande och föreslaget, som syftar till att motverka att felaktiga, falska och multipla identi- teter uppstår. Vi kan konstatera att det generellt sett är mycket svårt att till- förlitligt uppskatta i vilken utsträckning identitetsmissbruk som har en koppling till falska, felaktiga, multipla eller utnyttjade identiteter förekommer. Det beror bland annat på att det kan antas finnas ett stort mörkertal, på grund av att det helt enkelt är svårt eller omöjligt att i många fall veta om en viss identitet är falsk eller utnyttjad. En inkonsekvent användning av olika identitetsbegrepp och det faktum att en person kan förekomma under flera olika identiteter, inte bara i en utan i olika myndigheters register, bidrar till svårigheten att göra en samlad uppskattning av omfattningen av fel – bland annat i folk- 35 RiR 2024:12, s. 68. SOU 2026:55 Identitetsmissbruk – orsaker och konsekvenser bokföringsverksamheten – som är hänförliga till felaktiga eller falska identiteter.36 Enligt vår bedömning finns det emellertid anledning att anta att identitetsmissbruk är vanligt förekommande. Brottsförebyggande rådet framhöll i en rapport redan från år 2016 att det fanns indika- tioner på att användningen av stulna och falska identiteter ökar i Sverige; bruket av helt falska identiteter utan några kopplingar till existerande personer utgjorde, enligt de aktörer som Brottsföre- byggande rådet intervjuade, ett omfattande och inte speciellt upp- märksammat problem.37 I rapport från Skatteverket från år 2022, Sammanhållen identitetsförvaltning, anfördes bland annat att antalet brott kopplade till användande av identitetsuppgifter har ökat kraftigt de senaste åren, och Utredningen om brottsbekämpning inom Skatte- verket gjorde i betänkandet Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning bedömningen att det får anses stå klart att folkbok- föringsfel med koppling till identitet är ett omfattande problem som rör flera myndigheter.38 En sådan bedömning får enligt vår mening även stöd i den kartläggning som gjordes av Utredningen om organi- serad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden, som visade på att det förekom anmälningar om bidragsbrott där falska eller felaktiga identiteter hade använts i ärenden om etableringsersättning och nystartsjobb, att oriktig identitet hade upptäckts i 25 procent av anmälningarna som riktas mot Arbetsförmedlingen, att multipla identiteter hade använts i ärenden om både arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd och att utnyttjande av identitet hade uppmärk- sammats hos kommunerna, även om det rörde sig om något enstaka fall. Det lyftes även fram att flera myndigheter hade uppmärksammat att falska identitetsuppgifter lämnas i syfte att få samordningsnummer, som i sin tur kan leda till utbetalningar från välfärdssystemen.39 En uppskattning av storleken på felaktigt utbetalda belopp kan också ge en fingervisning om omfattningen; enligt Riksrevisionens sammanställning uppgick omfattningen av de förmåner som betalats ut till EES-medborgare till närmare 115 miljarder kronor för åren 2011–2021. Även om endast en mindre andel av dessa utbetalningar skulle ske på felaktig grund kopplat till identitetsmissbruk kan det, 36 SOU 2025:75, s. 410. 37 Brå, Rapport 2016:9, Bedrägeribrottsligheten i Sverige, Kartläggning och åtgärdsförslag, s. 148 f. 38 SOU 2025:75, s. 414. 39 SOU 2017:37, s. 203, 206, 210, 221, 238 och 248. Identitetsmissbruk – orsaker och konsekvenser SOU 2026:55 enligt Riksrevisionen, antas röra sig om mycket betydande belopp.40 Vi delar denna bedömning. En indikation på omfattningen av falska identiteter i folkbok- föringsverksamheten är hur många sådana som har avregistrerats av Skatteverket med stöd av 22 § folkbokföringslagen; från att bestäm- melsen infördes år 2018 till och med april 2025 beslutade myndig- heten om avregistrering i 397 ärenden, varav 396 avsåg identiteter med registrerat medborgarskap inom EU eller EES. Med hänsyn till svårigheten i att upptäcka falska identiteter är det, enligt vår bedömning, rimligt att anta att det finns ett betydande mörkertal. När det gäller dubbla samordningsnummer uppskattade Utred- ningen om brottsbekämpning inom Skatteverket att det förekommer cirka 11 000 sådana. I samma utredning uppgav Migrationsverket att det är mycket svårt att uppskatta omfattningen av falska och felaktiga samt multipla identiteter i myndighetens verksamhet, men att av samtliga ansiktsjämförelser som myndigheten gjorde efter tips från verksamheten år 2023 upptäcktes alias i knappt 20 procent av fallen. Enligt myndigheten var bilden dock troligen inte representativ.41 Som jämförelse framgår av Migrationsverkets rapport om multipla identiteter från år 2024 att vid granskning av 102 slumpmässigt ut- valda ärenden identifierades multipla identiteter i 15 av dem, det vill säga motsvarande cirka 15 procent.42 Värt att notera är även att i interpellation 2021/22:166, Utlänningars identitet, gjordes gällande att Migrationsverket år 2017 gjort bedömningen att det fanns nära 60 000 individer registrerade med två eller flera kända identiteter hos myndigheten och att verket konstaterade att mörkertalet var stort. Som nämnts ovan har Skatteverket bedömt att identitetsrelaterade problem i Sverige är mer kopplade till utnyttjade identiteter än till falska identiteter. Sedan år 2016 är olaglig identitetsanvändning krimi- naliserat. Antalet sådana anmälda brott framgår av statistik från Brottsförebyggande rådet, enligt tabellen nedan. Tabell 9.1 Anmälda fall av olovlig identitetsanvändning 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 29 255 31 427 26 499 19 329 16 833 17 759 15 413 40 RiR 2024:12, s. 9. 41 SOU 2025:75, s. 412 och 414. 42 Migrationsverket, Multipla identiteter inom Migrationsverkets tillstånds- och asylprocess, s. 9. SOU 2026:55 Identitetsmissbruk – orsaker och konsekvenser Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det synes vara svårt att få en klar bild av den faktiska omfattningen av identitetsmissbruk inom olika områden. Oaktat detta delar vi den bedömning som gjordes av Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden, att redan det faktum att oriktiga identiteter före- kommer, vilket kan skapa möjligheter att begå brott mot välfärds- systemen, gör förekomsten särskilt angelägen att motverka.43 Tidigare utredningar och statistik visar enligt vår mening också på att felaktiga, falska och multipla identiteter och utnyttjande av identiteter före- kommer inom flera sektorer och att detta påverkar samhället negativt, men även privatpersoner. Utöver att identitetsmissbruk kan leda till att förmåner utgår på fel grunder till fel personer möjliggör det avancerade brottsliga upplägg. I längden påverkas tilliten till identi- tetsförvaltningen, både hos myndigheter och enskilda personer. Att motverka identitetsmissbruk och främja en säker verifiering av identi- tet är, som lyfts fram av experter under utredningen, inte bara viktigt ur en kontrollsynpunkt utan även som en trygghet för enskilda. Även om det inte är möjligt att närmare uppskatta omfattningen av identitetsmissbruk anser vi att de mätpunkter som redogjorts för ovan talar för att felaktiga, falska, multipla och utnyttjade identiteter förekommer på en sådan nivå att det motiverar att vidare åtgärder övervägs, särskilt med beaktande av att det kan antas finnas ett stort mörkertal. Att identitetsmissbruket riktas mot och får följder för många myndigheter och centrala samhällsfunktioner talar ytterligare för en sådan bedömning. 43 SOU 2017:37, s. 267. 10 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet 10.1 Inledning I föregående kapitel har vi beskrivit hur felaktiga, falska och multipla identiteter kan uppkomma och registreras i olika situationer och hur identiteter kan utnyttjas. Frågan är vilka åtgärder som på ett effektivt sätt kan antas kunna motverka detta. Vårt övergripande uppdrag är, enligt direktiven, att lämna förslag som stärker kopplingen till den identitet som etableras av Polismyndigheten, Migrationsverket eller Skatteverket i olika ärenden, vid verifiering av identitet med hjälp av biometriska uppgifter. Fokus för vårt uppdrag är alltså dels verifier- ing av redan etablerade identiteter, dels att verifieringen ska ha sin grund i biometriska uppgifter. Vidare tar direktiven sikte på ett system för säkrare verifiering av identitet – genom just stärkt koppling mellan etablerad identitet och verifiering av identitet med hjälp av biometriska uppgifter – och framhåller behovet av en sammanhållen identitetsför- valtning och av att fler aktörer än i dag kan få ta del av information om en etablerad identitet för att förstärka sin kontroll i verifierings- steget. Vårt uppdrag går alltså – som utgångspunkt – inte ut på att utvärdera och förbättra gällande regelverk. Våra överväganden i detta kapitel tar i första hand sikte på åtgärder som kan främja vårt uppdrag. Det är enligt vår mening emellertid också viktigt att eftersträva att korrekta identitetsuppgifter registreras när en identitet etableras. Vi kommer därför även att ta ställning till vissa åtgärder som kan stärka Polismyndighetens, Migrationsverkets och Skatteverkets arbete med att etablera en identitet. Inledningsvis behandlar vi också åtgärder av generell karaktär som kan få betydelse såväl vid etablering av en identitet som vid verifiering av identitet i ett senare skede. Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 10.2 Åtgärder av generell karaktär Vi anser att det inledningsvis finns anledning att belysa vissa åtgär- der som inte är knutna till just verifiering av identitet men som kan få betydelse för att stärka dels arbetet med att etablera en grundiden- titet, dels kopplingen mellan en sådan identitet och verifiering av denna med hjälp av biometriska uppgifter, i vart fall indirekt. 10.2.1 Kompetenshöjande åtgärder och metodutveckling Vår bedömning Åtgärder för att öka myndigheters kompetens och utveckla meto- derna för att etablera en korrekt grundidentitet bör vidtas i annan ordning än genom lagstiftning. I Riksrevisions rapport Vem där – fastställande av identitet vid stat- liga myndigheter identifierades ett flertal brister i fråga om myndig- heternas tillgång till kompetens för att säkerställa att de fastställer identitet korrekt, och det påpekades att de stödfunktioner som finns är underutnyttjade. Det konstaterades också att de granskade myn- digheternas processer inte bidrar tillräckligt till att korrekta och unika identiteter etableras, och att det finns ett behov av ökat informations- utbyte hos samtliga myndigheter för att förbättra fastställande av korrekta identiteter.1 Brister av nämnda slag kan enligt vår bedömning inte åtgärdas genom lagstiftningsåtgärder utan genom åtgärder på myndighetsnivå. Regeringen har som en följd av Riksrevisionens rap- port lämnat uppdrag till de kontrollerande myndigheterna samt Statens servicecenter att stärka samarbetet för att upprätthålla och sprida kom- petens om identitetsfrågor (Fi2024/02215), och att utveckla det opera- tiva samarbetet för att motverka identitetsmissbruk (Fi2024/02214). Redovisningar med förslag på åtgärder har lämnats av Skatteverket.2 Vi kan även notera att Migrationsverket den 26 september 2024 över- lämnade rapporten Åtgärder för att stärka kontrollerna i ärenden gäl- lande medborgarskap. Av rapporten framgår bland annat att myndig- heten avser att ta fram en gemensam standard för ett gemensamt 1 RiR 2024:12, s. 97. 2 Skatteverkets del- respektive slutredovisningar från den 31 mars respektive den 13 juni 2025, dnr 8-93999-2025 och 8-154768-2025. SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet arbets- och granskningssätt i dessa ärenden, och att myndigheten identifierat ett behov av en översyn av vilka handlingar som skickas vidare till id-enheterna för mer omfattande granskning samt ett behov av att handläggande personal med granskningskompetens ska ges ytterligare utbildning, gällande till exempel fotojämförelser. Ovan nämnda uppdrag kan enligt vår bedömning antas bidra till att motverka de brister i Polismyndighetens, Migrationsverkets och Skatteverkets arbete med att etablera en korrekt identitet som pekades på i Riksrevisionens rapport. Om ytterligare behov av att öka kom- petensen och samarbetet mellan dessa myndigheter identifieras bör det tas om hand på annat sätt än genom lagstiftningsåtgärder. Vi ut- värderar därför inte några kompetenshöjande åtgärder eller metoder för att utveckla dessa myndigheters befintliga arbete. 10.2.2 Högre beviskrav i fråga om identitet Vår bedömning Det är inte möjligt att, inom ramen för vårt uppdrag, generellt in- föra ett visst beviskrav i fråga om identitet för att främja en stärkt koppling mellan etablerad identitet och verifiering av identitet. En bidragande faktor till att oriktiga identiteter kan registreras är, som vi pekat på i avsnitt 9.2.2, att olika beviskrav kan tillämpas i olika ären- deslag. När det gäller att lägre beviskrav än styrkt kan medföra att även en person med en oklar identitet beviljas uppehållstillstånd och sedan folkbokförs i Sverige skulle ett genomgående krav på styrkt identitet visserligen kunna motverka falska eller felaktiga identiteter. Möjlig- heten att skapa multipla identiteter kan också i viss mån härledas till de olika beviskrav i fråga om identitet som tillämpas i olika ärendeslag som Migrationsverket handlägger – inte minst det förhållandet att muntliga uppgifter om identiteten kan läggas till grund för den identi- tet som registreras i ärenden om uppehållstillstånd på grund av behov av internationellt skydd. Vi kan emellertid konstatera att det i sist- nämnda ärendeslag inte alls är möjligt att tillämpa ett sådant bevis- krav, med hänsyn till Sveriges internationella förpliktelser och praxis. Vidare saknas det i många andra ärendeslag beviskrav avseende iden- titet. Som exempel kan nämnas ärenden om socialförsäkringsförmåner Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 som handläggs av Försäkringskassan. Socialförsäkringsbalken inne- håller inte några bestämmelser som anger med vilken styrka den som ansöker om en förmån ska visa vem han eller hon är. Överväganden om att införa en helt ny ordning i fråga om beviskrav i socialförsäk- ringsbalken skulle enligt vår uppfattning inte vara möjligt, eller lämp- ligt, att göra, i vart fall inte inom ramen för detta betänkande. En änd- ring i beviskravet avseende identitet i olika ärendeslag skulle kräva en översyn av ett mycket stort antal författningar. Det är mot denna bakgrund oklart om det alls är möjligt att införa ett visst, högre, beviskrav i många av de ärenden där identitet kan be- höva verifieras. Under alla omständigheter kan en sådan mer övergri- pande översyn inte anses ingå i vårt uppdrag. Att identiteten kan anses styrkt innebär inte heller att den också alltid kan anses verifierad; dessa frågor är – som vi redogjort för i avsnitt 7.2.2 – inte beroende av varandra. 10.2.3 Utökade möjligheter att kräva personlig inställelse Vår bedömning Utökade möjligheter för myndigheter att kräva personlig inställelse kan stärka kopplingen mellan en etablerad identitet och verifier- ing av identitet och vara en viktig komponent i att kunna genom- föra verifiering med hjälp av biometriska uppgifter. Digitaliseringen i samhället har på många sätt öppnat upp för smidiga ansökningsprocesser och kontakter med myndigheter. I många ären- deslag görs ansökan regelmässigt på distans. I Riksrevisionens rapport Vem där – fastställande av identitet vid statliga myndigheter konstate- rades bland annat att verifiering av identitet, i ärenden där Försäkrings- kassan ska pröva och utbetala förmåner till personer som redan finns inlagda i myndighetens system, normalt sker genom att personen legitimerar sig genom någon form av e-legitimation.3 Det får enligt vår mening antas höra till undantagen att enskilda ansöker om för- måner av mer återkommande slag, exempelvis sjukpenning eller till- fällig föräldrapenning, vid ett besök på plats hos myndigheten. En tydlig nackdel med en ökad digitalisering är emellertid att använd- 3 RiR 2024:12, s. 68. SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet ning av exempelvis falska identiteter underlättas av att det inte sker en verifiering vid ett fysiskt möte. I förarbetena till den möjlighet för Bolagsverket att förelägga någon att inställa sig personligen som in- förts i 27 kap. 2 § aktiebolagslagen (2005:551) anfördes bland annat att en säkrare bedömning av identiteten kan göras vid personlig instäl- lelse, genom att en jämförelse mellan personen och dennes identi- tetshandlingar kan göras. Vidare kan det ställas kontrollfrågor. Ett föreläggande om personlig inställelse bedömdes också kunna ha en preventiv verkan.4 Personlig inställelse används regelmässigt i de ärendeslag som be- skrivits i kapitel 6. Vissa av dessa – exempelvis en gränskontroll eller en inre utlänningskontroll – är till sin natur sådana att den enskilde närvarar på plats. Även vid en ansökan om uppehållstillstånd är sökan- den normalt närvarande åtminstone vid någon tidpunkt under utred- ningen av hans eller hennes ansökan. I ärendeslag som inte natur- ligen kräver personlig närvaro har uttryckligt stöd för detta införts i vissa fall. Ett exempel är 26 a § folkbokföringslagen (1991:481), som anger att den som enligt 26 § ska lämna en anmälan om flyttning från utlandet ska inställa sig personligen hos Skatteverket för identitets- kontroll. Vid en ansökan om pass anges i 6 § passlagen (1978:302) att sökanden är skyldig att inställa sig personligen. I samband med detta är sökanden även skyldig att låta Polismyndigheten ta hans eller hennes fingeravtryck och en ansiktsbild i digitalt format. Vi delar bedömningen att personlig inställelse kan vara av bety- delse för en säkrare identitetskontroll och att det ger bättre förut- sättningar att koppla en fysisk person till de identitetsuppgifter som finns i en ansökan, anmälan eller en identitetshandling som han eller hon använder för att legitimera sig; även en okulär kontroll mot ett fotografi i en identitetshandling kräver personlig inställelse. Nu till- gängliga och tillämpade tekniska lösningar innebär att personlig in- ställelse närmast är en förutsättning för att biometriska underlag ska kunna tas upp, och därmed också för att kunna stärka kopplingen mellan en etablerad identitet och verifiering av identitet med hjälp av biometriska uppgifter som kan tas fram ur underlagen, oavsett om jämförelsen görs mot ett register eller mot en identitetshandling. För att en säkrare verifiering av identitet med hjälp av biometriska uppgifter ska kunna få ett faktiskt genomslag och inte endast bli en pappersprodukt anser vi, som vi återkommer till i kapitel 27, dock 4 Bolag och brott, prop. 2024/25:8, s. 41. Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 att utgångspunkten bör vara att en verifiering ska kunna genomföras såväl vid personlig inställelse som på distans. Vidare bedömer vi, i av- snitt 18.3.2 och 20.3, utifrån liknande resonemang att det inte bör regleras i författning hur biometriska underlag tas upp vid verifiering av identitet med hjälp av biometriska uppgifter som kan tas fram ur underlagen. Att det inte bör regleras att upptagningen av biometriska underlag alltid ska ske vid personlig inställelse utesluter emellertid inte att det inte kan övervägas om myndigheter bör ges en utökad möjlighet att, som ett led i att kunna biometriskt verifiera identitet, kräva att den vars identitet ska kontrolleras inställer sig personligen. Detta kan också följa indirekt av ett krav på att göra en handling till- gänglig i syfte att genomföra en biometrisk verifiering av identitet, beroende på hur verifieringen kan komma att genomföras tekniskt. Vi återkommer till detta i avsnitt 23.6.4. 10.3 Åtgärder när en identitet behöver etableras Som framgår av kapitel 7 och 8 har det inom EU och nationellt vid- tagits ett stort antal lagstiftningsåtgärder under senare år som bland annat syftar till en bättre kontroll av individer som vill resa in i och vistas i Sverige, däribland genom att öka möjligheterna för myndig- heterna att använda biometriska uppgifter för att uppnå dessa syften. Det är sammantaget fråga om en bred flora bestämmelser och effek- ten av dem är svår att utvärdera i nuläget. Frågan är ändå om nuva- rande och föreslaget stöd för att använda biometriska uppgifter är tillräckligt för att motverka att felaktiga, falska och multipla identi- teter etableras, vilket vi utvärderar i det här avsnittet. Avsnittet foku- serar på de ärenden som redogjorts för i kapitel 6 och som handläggs av Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket. SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet 10.3.1 Utökad användning av biometriska uppgifter Vår bedömning Det finns ett brett rättsligt stöd för Polismyndigheten, Migrations- verket och Skatteverket att använda biometriska uppgifter för att kunna etablera en identitet i de ärendeslag som vi har beskrivit i kapitel 6. Det bör därför inte övervägas att, inom ramen för denna utredning, lämna förslag som tar sikte på befintliga regelverk i dessa avseenden. Att kunna använda biometriska uppgifter för att verifiera identiteten och – om så är nödvändigt – identifiera en person utgör en betydelse- full komponent i att motverka identitetsmissbruk och främja att kor- rekta identiteter etableras. Detta har lyfts fram i flera sammanhang: bland annat anförde Skatteverket i en hemställan till regeringen att det förutsätts att biometriska uppgifter används och kan kopplas till en individ för att ett mål om ”en person, en identitet” ska kunna upp- nås.5 Genom att jämföra biometriska uppgifter, som tagits fram ur de biometriska underlag som tagits upp av personen i fråga, med sådana som sedan tidigare är lagrade i ett register främjas möjligheten att eta- blera en korrekt identitet även när det saknas krav på att identiteten ska styrkas med en godtagbar identitetshandling. Det är också en vik- tig del i att kunna följa en viss individ över tid, oavsett om han eller hon försöker använda olika identitetsuppgifter vid olika tillfällen. Att kunna identifiera någon med hjälp av biometriska uppgifter – och på det sättet verifiera identitet – fyller också detta syfte, och är dessutom ett effektivt sätt både att förhindra att multipla identiteter registreras och att motverka att identitetskontroller är begränsade till ett ”stuprör”, det vill säga att de görs endast inom ett visst ärende eller av en viss myndighet. Vidare säkerställer en jämförelse av bio- metriska uppgifter i en identitetshandling med de biometriska under- lag som kan tas upp av den enskilde att handlingen är utfärdad till den person som myndigheten möter, även om underlaget för identi- tetshandlingen i sig kan vara felaktigt. 5 Behov av en sammanhållen infrastruktur för identitet, Skatteverket, dnr 8/2765903, 2024-01-19. Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 Det finns ett brett stöd för att använda biometriska uppgifter Av kartläggningen i kapitel 7 framgår, vilket vi återkommer till nedan, enligt vår mening att det sammantaget finns ett brett gällande, beslutat och föreslaget rättsligt stöd för Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket att, i ärendeslag där en identitet kan behöva etableras, ta upp biometriska underlag och använda de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa för att verifiera identitet genom att jäm- föra dessa med uppgifter som kan finnas lagrade i identitetshandlingar eller i befintliga nationella register och EU-gemensamma informa- tionssystem. Detsamma gäller för möjligheten att identifiera personer, när identiteten inte kan verifieras. Som framgår av kartläggningen kan Polismyndigheten och Migrationsverket använda biometriska uppgifter i olika sammanhang, bland annat vid ansökan om uppehålls- tillstånd och medborgarskap, vid yttre gränskontroller och vid inre utlänningskontroller. De biometriska underlag som tas upp av nämnda myndigheter får i vissa ärendeslag också lagras i Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier med stöd av 15 § utlännings- datalagen (2016:27). Vidare kan Skatteverket i ärenden om folkbokför- ing och samordningsnummer ta upp biometriska underlag i samband med en identitetskontroll för att jämföra de biometriska uppgifter som tas fram ur dem mot biometriska underlag som finns lagrade i en identitetshandling. Flera förslag om utökade möjligheter för dessa myndigheter att använda och lagra biometriska uppgifter har också lämnats, där följande särskilt kan nämnas. I propositionen Stärkt återvändandeverksamhet har förslag lämnats om att biometriska underlag som tas upp i samband med alla ansök- ningar om uppehållstillstånd – och inte bara som nu vid ansökan om internationellt skydd – ska få lagras i Migrationsverkets register.6 Vidare har det föreslagits att biometriska underlag ska få tas upp om det behövs i ett ärende om avvisning eller utvisning och att en ny be- stämmelse ska införas i 13 f § lagen (2001:82) om svenskt medbor- garskap, som syftar till att ge Migrationsverket möjlighet att ta upp biometriska underlag även i ärenden om anmälan eller ansökan om svenskt medborgarskap, för att kunna kontrollera dessa mot upp- gifter som finns lagrade i utlänningens uppehållstillståndskort eller i Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier.7 De 6 Prop. 2025/26:263, s. 123 f. Förslaget hade ännu inte trätt i kraft vid betänkandets bryt- punkt för tryckning. 7 Prop. 2025/26:263, s. 126 och 129 f. SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet biometriska underlag som tas upp i nämnda ärendeslag ska under vissa förutsättningar också kunna lagras i sistnämnda register. Polismyndigheten föreslås också få större möjlighet att med hjälp av biometriska uppgifter söka i fler EU-gemensamma system. I depar- tementspromemorian Anpassningar av svensk rätt till EU:s förord- ningar om interoperabilitet lämnades förslag om att en ny bestämmelse i 9 kap. 8 j § utlänningslagen (2005:716) ska införas, som ger myn- digheten rätt att vid en inre utlänningskontroll ta upp biometriska underlag av en utlänning för att söka i EU:s gemensamma databas för identitetsuppgifter, CIR.8 CIR har tagits i drift den 12 juni 2026.9 Utöver detta har förslag lämnats i propositionen Utökade befogenheter för Skatteverket inom folkbokföringsverksamheten som innebär utökade möjligheter för Skatteverket att efter att ett ärende avslutats lagra biometriska underlag och biometriska uppgifter som har tagits fram vid en identitetskontroll, och att använda dem för en automatiserad jämförelse också med uppgifter som finnas lagrade hos Migrations- verket. Sistnämnda myndighet föreslogs samtidigt få en motsvarande möjlighet att jämföra biometriska uppgifter med uppgifter som finns lagrade hos Skatteverket.10 Vi kan i detta sammanhang även notera att enligt förslag i betänkandet Registrering av EES-medborgare ska ett särskilt, obligatoriskt, registreringsförfarande för EES-medbor- gare som vistas i Sverige i mer än tre månader återinföras. I betänkan- det föreslogs bland annat att Migrationsverket ska få fotografera en EES-medborgare och ta hans eller hennes fingeravtryck i samband med ansökan om registrering av uppehållsrätt, i syfte att verifiera sökandens identitet.11 Att delar av det rättsliga stödet för Polismyndigheten, Migrations- verket och Skatteverket att i större omfattning än i dag använda bio- metriska uppgifter ännu inte har beslutats eller trätt i kraft innebär att det kan vara svårt att utvärdera effekten i praktiken. Att möjlig- heten att lagra biometriska uppgifter i fler ärendeslag utgörs av för- slag innebär också att befintliga register inte innehåller sådana uppgifter i nuläget, utan kommer att byggas upp efterhand. Nämnda begräns- ningar innebär enligt vår mening emellertid inte att det i sig saknas ett rättsligt stöd för nämnda myndigheter att använda biometriska 8 Ds 2022:21, s. 89. 9 Se artikel 1 i Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2026/1156 av den 28 maj 2026. 10 Prop. 2025/26:261, s. 101, 103 f. och 109. 11 SOU 2026:9, s. 119. Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 uppgifter för att verifiera identitet eller identifiera en person. Vissa andra begränsningar kan dock urskiljas, vilket vi redogör för nedan. Vissa begränsningar hänförliga till ålder Kretsen av personer som omfattas av bestämmelser som medför en skyldighet att lämna biometriska underlag i olika situationer är till viss del begränsad med hänsyn till ålder. Enligt gällande lydelse kan fingeravtryck tas med stöd av 9 kap. 8 § utlänningslagen endast om personen har fyllt 14 år. I syfte att motverka att barn blir utsatta för människohandel och exploatering och för att bättre harmonisera med EU-förordningar på migrationsområdet har det emellertid lämnats förslag i propositionen Utmönstring av permanent uppehållstillstånd och anpassning av svensk rätt till EU:s migrations- och asylpakt om att åldersgränsen ska sänkas till sex år. Regleringen innebär inte en skyldig- het att ta fingeravtryck från alla barn som har fyllt sex år utan finger- avtryck bör tas i situationer där det finns behov av det. En bedömning ska enligt förslagen göras i det enskilda fallet, med beaktande av bar- nets bästa.12 I 9 kap. 8 d § utlänningslagen anges en gräns om tolv år för att ta fingeravtryck för att söka i in- och utresesystemet vid en gräns- kontroll. Detta följer direkt av artikel 17.3 i in- och utreseförord- ningen13. En lägre åldersgräns kan därför inte tillämpas i nationell rätt. I ärenden om folkbokföring och samordningsnummer saknas, en- ligt 26 a § folkbokföringslagen och 2 kap. 4 § lagen (2022:1697) om samordningsnummer, en nedre åldersgräns för att ta upp ansiktsbilder. En åldersgräns på 14 år har dock föreslagits beträffande Skatteverkets möjligheter att få göra automatiserade jämförelser med hjälp av bio- metriska uppgifter mot Migrationsverkets register. Detta register innehåller i dagsläget endast uppgifter om personer som har fyllt 14 år. Trots att den nedre åldersgränsen enligt förslag ska ändras till sex år (se ovan) har regeringen bedömt att det inte kommit fram behov för Skatteverket att göra biometriska jämförelser med uppgifter som finns i Migrationsverkets register för barn under 14 år.14 12 Prop. 2025/26:262, s. 45 och 417 f. 13 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2226 av den 30 november 2017. 14 Prop. 2025/26:261, s. 81 och 103 f. SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet Begränsningar hänförliga till medborgarskap Kretsen av personer som kan vara skyldiga att lämna biometriska un- derlag i de ärendeslag som vi beskrivit i kapitel 6 avgränsas inte bara genom ålder. För det första är möjligheterna att använda biometriska uppgifter för att söka i EU-gemensamma informationssystem begrän- sade till tredjelandsmedborgare. Till exempel framgår av artikel 2 i in- och utreseförordningen att förordningen endast är tillämplig på tredjelandsmedborgare. Personer som omfattas av rörlighetsdirek- tivet15 omfattas enligt artikel 2.3 inte och det är endast uppgifter om tredjelandsmedborgare som registreras i systemet. Sökningar för att verifiera identiteten eller identifiera en person enligt artikel 26 och 27 är begränsade till att avse tredjelandsmedborgare. De komplette- rande bestämmelser som finns i 9 kap. utlänningslagen som ger Polis- myndigheten och Migrationsverket rätt att ta upp biometriska under- lag i ett visst ärende – bland annat i syfte att kunna söka i in- och utresesystemet (se 8 d §) – är emellertid inte begränsade till tredje- landsmedborgare utan omfattar samtliga utlänningar, där även EES- medborgare ingår. Om identiteten är oklar kan det alltså tänkas att en sökning utifrån biometriska uppgifter görs även för en EES-med- borgare eller annan kategori personer som inte omfattas av den förord- ning som en sökning genomförs med stöd av. Endast ett påstående om att någon inte är tredjelandsmedborgare kan enligt vår mening inte antas medföra att en sökning inte får utföras, trots att en sök- ning kan förutsätta att biometriska underlag tas upp. En annan sak är att eventuella sökningar på personer som de facto inte är tredje- landsmedborgare inte kommer att generera några träffar, om syste- met som sökningen görs mot endast innehåller uppgifter om sådana medborgare. Åtgärder som tar sikte på befintliga regelverk bör inte övervägas i detta betänkande Enligt våra direktiv ska vi i vårt arbete utgå från de förslag som lämnats i annan ordning och som ger Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket utökade möjligheter att i olika sammanhang använda biometriska uppgifter. Som vi redogjort för ovan och i kapitel 7 har flera lagstiftningsåtgärder i sådant syfte vidtagits under senare år, vilka 15 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004. Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 tar sikte på ärenden som dessa myndigheter handlägger där en iden- titet kan behöva etableras. Även med hänsyn tagen till de begräns- ningar i fråga om personkrets som nämnts ovan är vår sammantagna bedömning att det finns ett brett stöd för myndigheterna att använda biometriska uppgifter för att verifiera identiteten och identifiera tredje- landsmedborgare i sådana ärenden. Redan dessa förhållanden talar enligt vår mening mot att inom ramen för detta betänkande över- väga och eventuellt föreslå ytterligare sådant stöd. Behovet av en helhetssyn – vilket har efterfrågats i olika sammanhang – talar enligt vår mening i samma riktning. Vi kan vidare konstatera att det är fråga om ett relativt svåröver- skådligt regelverk där många åtgärder på olika nivåer ska tillämpas av myndigheter med olika uppdrag och förutsättningar. Att föreslå punktinsatser i flera olika författningar, särskilt sådana som rör för- slag på bestämmelser som alltjämt är under beredning eller inom kort ska träda i kraft, skulle i sämsta fall kunna bidra till ytterligare svår- överskådlighet. Även detta talar mot att, inom ramen för utredningen, lämna några sådana förslag. Vårt uppdrag är inte heller primärt att lämna förslag som tar sikte på ärenden där identitet etableras i ett in- ledande skede, utan på åtgärder som stärker kopplingen mellan en sådan grundidentitet och verifiering av identitet, med grund i biomet- riska uppgifter. Mot den här bakgrunden anser vi att det, inom ramen för denna utredning, inte bör övervägas att föreslå åtgärder som tar sikte sär- skilt på de regelverk som i nuläget styr möjligheterna att använda biometriska uppgifter i ärenden där en identitet behöver etableras. 10.3.2 Utökat stöd för att lagra biometriska uppgifter Vår bedömning En utökad möjlighet att, i de ärendeslag som vi har beskrivit i kapi- tel 6, lagra biometriska uppgifter i de register som förs av Polis- myndigheten, Migrationsverket och Skatteverket skulle kunna bidra till att motverka att felaktiga, falska och multipla identiteter etableras. Sådana möjligheter har emellertid nyligen varit föremål för översyn och det bör därför inte övervägas att, inom ramen för denna utredning, lämna sådana förslag. SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet Nyttan av att kunna verifiera identitet eller identifiera en person genom att söka med biometriska uppgifter i en viss databas är i praktiken av- hängig av omfattningen, men även typen, av tillgängligt jämförelse- material. Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket har möjlighet att lagra biometriska underlag och biometriska uppgifter i varierande utsträckning, och förslag har lämnats som utökar befint- liga möjligheter, bland annat till att omfatta fler ärenden om uppe- hållstillstånd, vissa ärenden i folkbokföringsverksamheten och ärenden om förvärv av svenskt medborgarskap. Vi har redogjort för detta i avsnitt 8.4 och det sammanfattas i tabellen nedan; med X avses att biometriska underlag eller biometriska uppgifter faktiskt lagras i dags- läget och med 0 avses att författningsförslag har lämnats, men att registret i nuläget inte innehåller sådana underlag eller uppgifter. Tabell 10.1 Lagring av biometriska underlag och biometriska uppgifter Register Biometriska underlag Biometriska uppgifter Foto Fingeravtryck Foto Fingeravtryck Migrationsverkets register över fotografier och fingeravtryck X X Den centrala utlännings- databasen X Passregistret och registret över nationella id-kort X O Pass- och identitetskorts- registret1 O O Folkbokföringsverksamheten O O O O 1 Se promemorian Ett statligt identitetskort, Ju2026/01595. Utifrån det ovanstående bedömer vi att omfattningen av de biomet- riska underlag och biometriska uppgifter som kan lagras i befintliga register i nuläget får anses i viss mån begränsad. En utökad möjlig- het att lagra biometriska underlag och biometriska uppgifter som tagits fram i fler ärendeslag skulle potentiellt kunna bidra till att mot- verka att felaktiga, falska och multipla identiteter etableras. De nu- varande möjligheterna har emellertid varit föremål för överväganden i flera lagstiftningsärenden under senare år,16 och vårt uppdrag omfat- tar inte att göra en översyn av detta. Det är också i nuläget svårt att 16 Se bland annat prop. 2025/26:261, prop. 2025/26:263 och Anpassning av svensk rätt till den reviderade VIS-förordningen, prop. 2024/25:176. Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 utvärdera vilken effekt lämnade förslag kan antas få; om biometriska underlag och biometriska uppgifter lagras i ett visst register är också avhängigt av att myndigheten har tekniska förutsättningar att utnyttja de rättsliga möjligheter som finns. Vad vi anfört ovan angående lämp- ligheten i att, inom ramen för denna utredning, föreslå punktinsatser i flera olika författningar, särskilt sådana som rör förslag på bestäm- melser som alltjämt är under beredning, har enligt vår bedömning bäring även på överväganden som tar sikte på lagring av biometriska underlag och biometriska uppgifter. I de ärenden där en identitet be- höver etableras görs jämförelser med biometriska underlag och bio- metriska uppgifter för att verifiera identitet eller identifiera någon dessutom i stor utsträckning mot EU-gemensamma system. Behovet av att utöka möjligheterna att lagra biometriska underlag och/eller uppgifter i de register som förs av Polismyndigheten, Migrationsver- ket och Skatteverket – i syfte att främja en korrekt etablering av en grundidentitet – kan därför inte anses lika framträdande. Vidare anser vi – vilket vi återkommer till i avsnitt 10.6 – att dessa register inte bör ligga till grund för en utökad möjlighet för andra aktörer än Polismyn- digheten, Migrationsverket och Skatteverket att använda biometriska uppgifter för att verifiera identitet. Det saknas därför anledning att på den grunden överväga att lämna förslag som medför utökade lag- ringsmöjlighet i dessa register, i sådana ärenden som vi redogjort för i kapitel 6. Sammantaget anser vi att det inte bör övervägas att, inom ramen för denna utredning, lämna förslag som tar sikte på en utökad möj- lighet att lagra biometriska uppgifter i de register som förs av Polis- myndigheten, Migrationsverket och Skatteverket. 10.4 Utökad användning av biometri är nödvändig Vår bedömning Åtgärder som innebär utökad användning av biometriska uppgif- ter, av fler aktörer och i fler ärendeslag och situationer än i dag, bör vara utgångspunkten för våra fortsatta överväganden. SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet Som nämnts i inledningen till det här kapitlet är vårt uppdrag att lämna förslag som stärker kopplingen mellan en fastställd grundidentitet och verifiering av identitet med grund i biometriska uppgifter. Att kunna använda biometriska underlag och biometriska uppgifter som finns lagrade i ett register eller i en handling utgör en viktig kompo- nent i att främja att korrekta identitetsuppgifter registreras i ett ärende där en grundidentitet behöver etableras, men även för att motverka identitetsmissbruk – särskilt utnyttjande av identiteter – i andra sam- manhang. Möjligheter för myndigheter som exempelvis Försäkrings- kassan, Pensionsmyndigheten och Centrala studiestödsnämnden att använda biometriska uppgifter för att jämföra dem mot sådana upp- gifter som är lagrade i ett register eller i en handling skulle kunna mot- verka att identiteter utnyttjas på ett sätt som inte är möjligt genom endast alfanumeriska sökningar. Detta med hänsyn till att en alfanu- merisk sökning som utgångspunkt endast kan ge en upplysning om att det finns någon person registrerad med den uppgivna identiteten, det vill säga en viss kombination av namn, födelsetid och medbor- garskap. Enligt vår mening är risken stor att en sådan sökning också genererar flera träffar och ytterligare information behövs då för att på ett tillförlitligt sätt koppla ihop träffen med den individ som myn- digheten möter. Detta gäller även om en sökning görs med en unik alfanumerisk nyckel av något slag som säkerställer att endast en träff returneras (se även avsnitt 11.3). En alfanumerisk sökning mot ett register bör därför – vilket vi redogjort för i avsnitt 7.2.1 – i första hand ses som ett sätt att lokalisera en träff, mot vilken en biometrisk verifiering kan göras. Med detta sagt kan även en jämförelse av alfanumeriska uppgif- ter ha en självständig funktion för att motverka i vart fall utnyttjande av identiteter. Om en sökning görs med en unik alfanumerisk nyckel av något slag, som garanterar att endast en träff returneras, och det är uppenbart att en lagrad ansiktsbild som är kopplad till träffen inte stämmer överens med den person som myndigheten möter, kan ett försök att använda en falsk identitet eller någon annans identitet upp- täckas, på samma sätt som om den enskilde hade försökt legitimera sig med en fotoförsedd identitetshandling som avser någon annan. Verifiering av identitet kan också främjas genom att en jämförelse görs mellan andra sidouppgifter som är kopplade till träffen och de som den person som myndigheten möter har lämnat. Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 För att tillförlitligt kunna koppla ihop en individ med informa- tion om identitet som är lagrad i ett register eller i en handling be- höver däremot biometriska uppgifter kunna användas. Vi anser med hänsyn till detta att sådana åtgärder som innebär en utökad använd- ning av biometriska uppgifter bör vara utgångspunkten för våra vidare överväganden. Biometriska uppgifter har lyfts fram som ett av de mest effektiva verktygen för att bekämpa identitetsrelaterad brottslighet.17 De är unika för varje individ och möjliggör, till skillnad från identi- tetshandlingar som kan stjälas, manipuleras eller förfalskas, en direkt koppling till en individ. När identiteter kan verifieras biometriskt blir det svårare att dölja sig bakom en falsk identitet och det ökar möj- ligheten att följa en individ och till ansvarstagande. Biometrisk verifiering kan kopplas till en enhetlig digital identitet som följer individen över tid, vilket försvårar möjligheten att byta identitet för att exempelvis undgå ansvar, skulder eller straff, och inne- bär att det går att upptäcka om en individ uppträder under olika iden- titeter i olika sammanhang. Det är enligt vår mening viktigt att dessa möjligheter inte är förbehållna Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket eller begränsade till de ärenden där en identitet kan behöva etableras av dessa myndigheter. Biometrisk identifiering – det vill säga att biometriska uppgifter används för att göra en en-till- många-jämförelse mot uppgifter i ett register – skulle även kunna främja att multipla identiteter upptäcks vid handläggningen av andra ärendeslag än sådana där en identitet kan behöva etableras. 10.5 Verifiering mot handlingar Verifiering av identitet sker i många fall med hjälp av identitetshand- lingar, eller andra handlingar som innehåller identitetsuppgifter. Ett sätt är att okulärt jämföra det fotografi som finns på handlingen med den person som en myndighet eller någon annan aktör möter för att koppla individen till de uppgifter om identitet som finns på hand- lingen. Detta är inte en helt tillförlitlig metod och möjliggör att identi- teter utnyttjas, till exempel genom så kallade look-a-likes. Om hand- lingen innehåller biometriska underlag kan däremot en kontroll mot de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa på ett mer till- 17 Brottsförebyggande rådet, Rapport 2016:9, Bedrägeribrottsligheten i Sverige, s. 148 och 163. SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet förlitligt sätt säkerställa kopplingen mellan identitetshandlingen och innehavaren. 10.5.1 Tillgång till identitetshandlingar Vår bedömning En utökad möjlighet för myndigheter att kräva att en person över- lämnar en identitetshandling som han eller hon innehar kan stärka kopplingen mellan en etablerad identitet och verifiering av identitet. Tvångsåtgärder för att få tillgång till identitetshandlingar utgör ingripande åtgärder, som får vidtas endast i särskilt angivna situa- tioner. Det bör därför inte övervägas att, inom ramen för denna utredning, lämna förslag som utökar befintliga möjligheter att vidta sådana åtgärder. En del i att kunna upptäcka identitetsmissbruk är att myndigheter kan kräva att få tillgång till identitetshandlingar som den person vars iden- titet ska kontrolleras innehar. Ett sådant behov gör sig ofta gällande i ärenden där en identitet behöver etableras, särskilt i ärendeslag där ett krav på styrkt identitet inte är en förutsättning för att ansökan ska beviljas; den enskilde har då inte ett naturligt incitament att själv- mant överlämna identitetshandlingar av den anledningen. Som exem- pel på ett sådant ärende kan nämnas en ansökan om uppehållstillstånd på grund av behov av internationellt skydd. Vid verifiering av identitet i andra situationer är tillgången till identitetshandlingar naturligtvis också av stor betydelse. I många sammanhang kan det med fog antas att verifieringen görs endast mot identitetshandlingen och en ansikts- bild som finns på den. Identitetshandlingar kan emellertid också inne- hålla biometriska underlag, lagrade på ett chip i handlingen. Det kan även vara möjligt att extrahera biometriska uppgifter från en ansiktsbild som är synlig på handlingen, vilka kan användas för att biometriskt verifiera identiteten genom en jämförelse med andra sådana uppgif- ter. I propositionen Utökade befogenheter för Skatteverket inom folk- bokföringsverksamheten lämnades förslag om att Skatteverket ska få just en sådan möjlighet, att använda en på handlingen synlig ansiktsbild, vid en identitetskontroll i ett ärende i folkbokföringsverksamheten.18 18 Prop. 2025/26:261, s. 103. Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 Stödet för myndigheter att få tillgång till identitetshandlingar genom en uttrycklig skyldighet i författning för den enskilde att över- lämna sådana handlingar, indirekt genom krav på att identiteten ska styrkas genom uppvisande av en godtagbar identitetshandling eller genom särskilda åtgärder, är emellertid begränsat till ett fåtal ärende- slag och situationer. Dessa omfattar i första hand ärendeslag där en identitet kan behöva etableras, vilka vi har redogjort för i kapitel 6, men även ärenden om ansökan om pass eller nationellt identitetskort19, och det statliga identitetskort som föreslagits i promemorian Ett statligt identitetskort.20 I andra ärendeslag saknas däremot ofta stöd för en myndighet att kräva att den enskilde överlämnar en identitets- handling; exempelvis finns det inga bestämmelser som uttryckligen ger Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten rätt att ställa ett sådant krav i ett ärende om en socialförsäkringsförmån. Vi anser att behovet av att kunna få tillgång till en identitetshandling – i vart fall i en situation då identiteten av olika skäl behöver verifieras – kan vara framträdande även i sådana ärenden. Enligt vår bedömning skulle en utökad möjlighet för myndigheter att få tillgång till en identitets- handling som den individ som myndigheten möter innehar därmed kunna stärka kopplingen mellan etablerad identitet och verifiering av identitet. Överväganden om ett utökat stöd för att få tillgång till identitets- handlingar bör enligt vår uppfattning dock begränsas till att avse en utökad rätt för myndigheter att kräva att en identitetshandling som den enskilde innehar överlämnas eller görs tillgänglig på något annat sätt. Tvångsåtgärder av sådant slag som i vissa situationer får vidtas med stöd av 9 kap. utlänningslagen – kroppsvisitation och undersök- ning av en utlännings bagage – utgör däremot ett mer betydande in- grepp i rätten till skydd för privatlivet och måste både motiveras av ett angeläget samhälleligt behov och stå i rimlig relation till det in- tresse åtgärden är avsedd att tillgodose.21 Genomförandet av sådana åtgärder är vidare normalt förbehållet polisman. Dessa omständig- heter innebär, som vi ser det, att det varken är möjligt eller lämpligt att – inom ramen för vårt uppdrag – överväga att lämna förslag om att sådana tvångsåtgärder generellt sett ska kunna vidtas av en bred skara myndigheter, i ärenden av vitt skilda slag. 19 Se 3 kap. 2 § Polismyndighetens föreskrifter och allmänna råd om pass och nationellt identi- tetskort, PMFS 2021:3. 20 Ju2026/01595. 21 Effektivare verktyg vid inre utlänningskontroll, prop. 2023/24:12, s. 15. SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet 10.5.2 Utökad användning av biometriska uppgifter Vår bedömning En utökad möjlighet för myndigheter att kontrollera biometriska uppgifter mot handlingar kan stärka kopplingen mellan etablerad identitet och verifiering av identitet. I avsnitt 7.4.2 har vi redogjort för de möjligheter som Polismyndig- heten, Migrationsverket och Skatteverket har att, i vissa ärendeslag, kontrollera biometriska uppgifter mot identitetshandlingar och vissa andra handlingar som innehåller identitetsuppgifter. Exempelvis kan handlingar som har utfärdats av Migrationsverket, bland annat uppe- hållstillståndskort, kontrolleras av en polisman enligt 9 kap. 8 b § utlänningslagen vid gränskontroller och i samband med en inre ut- länningskontroll, och Migrationsverket har föreslagits få rätt att ta upp biometriska underlag i vissa ärenden om medborgarskap för att jämföra dessa mot de uppgifter som finns lagrade i sökandens uppe- hållstillståndskort.22 En motsvarande möjlighet har föreslagits för ärenden om registrering av EES-medborgare.23 Om en handling inne- håller en ansiktsbild eller ett lagringsmedium med biometriska under- lag ur vilka biometriska uppgifter kan tas fram, kan en jämförelse av dem med biometriska uppgifter som har tagits fram ur biometriska underlag som tagits upp av en person på plats säkerställa en koppling mellan handlingen och innehavaren. Användning av biometriska upp- gifter på detta sätt kan motverka att identiteter utnyttjas genom miss- bruk av identitetshandlingar, och ger enskilda bättre möjligheter att skydda sin identitet. Eftersom verifieringen görs mot uppgifter som finns lagrade i handlingen, som den enskilde förfogar över, utgör kon- trollen också ett mindre integritetsintrång än om jämförelsen görs mot tidigare lagrade biometriska underlag eller biometriska uppgif- ter i en databas. Kontroller av biometriska uppgifter som kan tas fram ur biometriska underlag som är lagrade i handlingar kan därmed anses utgöra en mycket betydelsefull komponent i att motverka identitets- missbruk. Vi kan konstatera att metoden i praktiken endast får användas av ett fåtal myndigheter, i ett begränsat antal ärendeslag och situationer. 22 Prop. 2025/26:263, s. 129 ff. 23 SOU 2026:9, s. 194. Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 Detta trots att det kan antas vara relativt vanligt att enskilda legitime- rar sig med identitetshandlingar som innehåller biometriska underlag även i ärenden och situationer där detta inte utgör ett krav, exempel- vis vid kontakt med myndigheter som handlägger ärenden om förmå- ner av olika slag. Som vi lyft fram i avsnitt 9.2.4 gör Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten i nuläget begränsade, eller inga, kontroller för att säkerställa att en person som ansöker om en förmån hör ihop med det personnummer som används; vid kontrollen av identitet för- litar sig dessa myndigheter normalt på den e-legitimation den enskilde använt och de säkerhetskrav som utfärdaren av e-legitimationen före- skriver. Även om sådana kontakter alltså i allt större utsträckning i dag sker på digital väg anser vi emellertid att utökade möjligheter för myndigheter att biometriskt verifiera identitet mot handlingar – när detta är motiverat – kan vara ett effektivt sätt att stärka kopplingen mellan etablerad identitet och verifiering av identitet. Denna metod för att verifiera identitet är emellertid inte utan begränsningar. En svaghet med en biometrisk jämförelse mot en viss handling är att metoden inte gör det möjligt att upptäcka om en person använder sig av multipla identiteter.24 Det kräver att identifiering med hjälp av biometriska uppgifter kan genomföras mot ett större urval uppgif- ter, det vill säga uppgifter som är lagrade i ett register av något slag. 2017-års ID-kortsutredning anförde att för att kunna stävja den brotts- lighet som beror på att identitetshandlingar utfärdas för en och samma person i flera identiteter finns ingen annan effektiv metod än sökning på ansiktsbilderna. Det ansågs därför finnas tungt vägande skäl som talar för att möjliggöra sådana sökningar i det id-kortsregister som föreslogs av utredningen.25 Sådana sökningar ska också vara möjliga att göra i det pass- och identitetskortsregister som föreslagits i prome- morian Ett statligt identitetskort.26 En möjlighet att jämföra biometriska uppgifter på det sättet i samband med utfärdandet av en identitets- handling kan effektivt motverka att handlingar utfärdas i olika identi- teter till en och samma person. Som vi anfört i avsnitt 10.3.1 bedömer vi också att det finns ett brett rättsligt stöd för att använda biomet- riska uppgifter i syfte att motverka multipla identiteter i de ärenden där en grundidentitet kan behöva etableras. Att biometrisk verifiering av identitet mot handlingar inte på samma sätt kan motverka sådana 24 Stärkt kontroll och kvalitet i folkbokföringen, prop. 2021/22:217, s. 49 och Stärkt system för samordningsnummer, prop. 2021/22:276, s. 68. 25 SOU 2019:14, s. 297. 26 Ju2026/01595, s. 14 f. SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet former av identitetsmissbruk framstår därför, enligt vår mening, inte som någon mer framträdande nackdel, utan de olika åtgärderna kan komma att komplettera varandra, i olika delar av en sammanhållen identitetsförvaltning. Vidare förutsätter en verifiering av identitet med biometriska upp- gifter mot en identitetshandling att den enskilde aktivt medverkar i flera led. För det första ska personen tidigare ha ansökt om och fått en identitetshandling som innehåller biometriska underlag utfärdad. En viss mindre andel av de personer som vi – enligt vår bedömning i kapitel 12 – anser har sådan anknytning till Sverige att deras identitet kan behöva verifieras, kommer att sakna sådana handlingar eller en möjlighet att få dem utfärdade. Bland dessa kan vissa utlänningar som har tilldelats ett samordningsnummer nämnas. Det kan dock antas att en stor andel av den personkrets vars identitet myndigheter kan behöva verifiera biometriskt har en identitetshandling. Verifiering av identitet mot ett register i form av ett identitetsindex (se avsnitt 10.7) kommer, enligt våra överväganden i avsnitt 13.3, för svenska medbor- gare som bor i Sverige också att förutsätta att den enskilde har ansökt om och fått en identitetshandling utfärdad. Vidare ska personer som beviljas uppehållstillstånd i Sverige som är giltigt i mer än sju dagar få ett uppehållstillståndskort utfärdat, vilket enligt våra överväganden också bör kunna användas för att verifiera identitet biometriskt (se avsnitt 13.3.5). Att den enskilde ska ha ansökt om och fått en identi- tetshandling – eller annan handling som innehåller biometriska under- lag – utfärdad framstår mot den här bakgrunden inte som en reell begränsning med metoden i praktiken. För det andra förutsätts att personen har ett incitament att uppge för myndigheten att han eller hon har en handling som innehåller biometriska underlag samt att överlämna handlingen, eller på annat sätt göra den tillgänglig, för kontroll. Bristande medverkan vid veri- fiering av identitet medför i nuläget en konkret, i författning eller föreskrifter reglerad, konsekvens endast i vissa särskilda ärendeslag, exempelvis genom att en ansökan om uppehållstillstånd eller pass kan avslås redan på grunden att personen inte har styrkt sin identitet eller medverkat till detta på angivet sätt (se MIG 2011:11 och 7 § 1 pass- lagen). Mer vanligt är emellertid att detta inte är reglerat. I sådana fall skulle det kunna tänkas att en myndighet faller tillbaka på den möjlig- het som följer av 20 § förvaltningslagen (2017:900) att – efter före- läggande om att avhjälpa brister – avvisa framställningen. Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 Dessa omständigheter medför enligt vår bedömning att det finns en viss risk för att effekten av en möjlighet att biometriskt verifiera identitet mot handlingar i praktiken blir begränsad, något som lyftes fram av remissinstanserna i förarbetena till 26 b § folkbokförings- lagen.27 Till detta kommer att den enskilde behöver medverka till att lämna biometriska underlag som kan användas vid jämförelsen med de uppgifter som kan tas fram ur de biometriska underlag som finns lagrade i eller synliga på handlingen. Det förutsätts också att utrustning för att skanna identitetshandlingen, och för att ta upp bio- metriska underlag, finns och fungerar. Detta gäller emellertid också vid en kontroll mot ett identitetsindex eller ett annat register. En identitetshandling som lämnas över för kontroll kan emellertid vara skadad, vilket gör att det inte går att läsa av de biometriska underlag som är lagrade i den. När det gäller sistnämnda omständighet kan vi notera att av uppgifter från Skatteverket framgår att vid kontroller i ärenden om flyttning till Sverige och om samordningsnummer under perioden juni 2024 till och med mars 2025 överlämnades omkring 179 000 pass, identitetskort och uppehållstillståndskort med lag- ringsmedium, men att de biometriska underlagen inte kunde läsas i drygt 17 000 av dessa handlingar. Förslag om att Skatteverket ska kunna ta fram biometriska uppgifter från en synlig ansiktsbild på en handling har därför lämnats (se avsnitt 10.5.1). Sådana åtgärder kan bidra till att motverka problem av nyss nämnda slag. En utökad möjlighet att verifiera identitet med hjälp av biometriska uppgifter i en identitetshandling blir alltså i viss mån avhängig av den enskildes aktiva medverkan och huruvida en handling är i maskin- läsbart skick, så att biometriska underlag i handlingen kan göras till- gängliga. Denna metod för att verifiera identitet är dessutom en åt- gärd som i första hand tar sikte på att kontrollera om handlingen är utfärdad till innehavaren, och är som vi ser det inte optimal för att i ett bredare perspektiv motverka användningen av multipla identiteter. Verifiering av identitet kan också behöva ske utan tillgång till en iden- titetshandling. Metoden har dock fördelen att den kan användas även i fall då det inte finns tidigare lagrade uppgifter i ett register att genom- föra en biometrisk verifiering mot. De begränsningar avseende biometrisk verifiering mot handlingar som vi redogjort för ovan är, enligt vår mening, inte av sådan karaktär och omfattning att sådan verifiering inte framstår som ett relevant 27 Prop. 2021/22:217, s. 44 och 47. SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet eller ineffektivt alternativ för att stärka kopplingen mellan etablerad identitet och verifiering av identitet. Vissa av de svårigheter som pekats på ovan kan som vi ser det också motverkas genom att lämpliga tek- niska system används, att även en synlig ansiktsbild kan användas för den biometriska jämförelsen och att det finns en möjlighet att – exempelvis genom föreläggande som är kopplat till en reell konsekvens – förmå den enskilde att medverka. Vi anser därför att det finns an- ledning att utreda en möjlighet – för fler aktörer och i andra situatio- ner än vad som gäller i dag – att kontrollera biometriska uppgifter mot identitetshandlingar, och vissa andra handlingar som innehåller ett lagringsmedium med biometriska underlag (se avsnitt 19.2.1). En sådan möjlighet att verifiera identitet med hjälp av biometriska jäm- förelseunderlag som den enskilde förfogar över medför, enligt vår be- dömning, ett betydligt mindre integritetsintrång än ett system med ett identitetsindex, som förutsätter lagring av biometriska uppgifter i ett centralt register. Det framstår därför som relevant och lämpligt att utvärdera en mer generell möjlighet att verifiera identitet biomet- riskt mot handlingar, för att se i vilken utsträckning en sådan möjlig- het kan bidra till att stärka kopplingen mellan fastställd grundidentitet och verifiering av identitet. 10.6 Verifiering mot befintliga register Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket för i dag regis- ter som innehåller, eller föreslås få innehålla, biometriska underlag och biometriska uppgifter. Ett alternativ som kan övervägas för säk- rare verifiering av identitet är en lösning som bygger på befintliga register, för att snabbare kunna ta ett system för verifiering av iden- titet som använder biometriska uppgifter i bruk. Vi anser emellertid att en sådan lösning inte är lämplig, på de skäl vi redogör för nedan. Vi anser att det inte heller är möjligt att använda EU-gemensamma informationssystem direkt för att möjliggöra verifiering av identitet i ett bredare sammanhang (se avsnitt 10.6.3). Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 10.6.1 Stöd för fler aktörer att använda lagrade biometriska uppgifter Vår bedömning Det är inte lämpligt att införa en möjlighet för andra aktörer än Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket att använda biometriska uppgifter för att jämföra dessa med sådana uppgifter i befintliga register hos dessa myndigheter. De befintliga register som skulle kunna komma i fråga för att veri- fiera identitet med biometriska uppgifter är i första hand Migrations- verkets register över fingeravtryck och fotografier, den centrala utlänningsdatabasen – som innehåller ansiktsbilder – samt passregis- tret och registret över nationella identitetskort. Dessa innehåller upp- gifter om en stor mängd personer; i passregistret finns ansiktsbilder för drygt sex miljoner svenska medborgare som har fått pass utfärdat och i de förstnämnda registren finns biometriska underlag i form av ansiktsbilder samt biometriska uppgifter i form av fingeravtryck lag- rade om ett stort antal utländska medborgare. I folkbokföringsverk- samheten finns det i nuläget inte några biometriska underlag eller biometriska uppgifter. Detta innebär dock inte att folkbokföringen inte skulle kunna utgöra ett potentiellt jämförelseunderlag, särskilt med hänsyn till att förslag har lämnats i propositionen Utökade be- fogenheter för Skatteverket inom folkbokföringsverksamheten om att myndigheten ska få lagra biometriska underlag och biometrisk upp- gifter som tagits upp och fram i samband med en identitetskontroll i vissa ärenden om folkbokföring och samordningsnummer.28 Flera faktorer talar emellertid, enligt vår uppfattning, mot att det är lämp- ligt att införa ett system som innebär en utökad rätt att söka med bio- metriska uppgifter i befintliga register som förs av Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket. 28 Prop. 2025/26:261, s. 44. SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet Befintliga register får användas för begränsade ändamål Ovan nämnda register förs och får användas endast för vissa uppräk- nade ändamål. Bestämmelser som reglerar detta finns till exempel i 15 § utlänningsdatalagen, 23 § passförordningen (1979:664), 14–

14 § första stycket lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap kan medborgarskapet förloras när en person fyller 22 år, om han eller hon är född utomlands, aldrig har haft hemvist i Sverige och inte varit i landet under förhållanden som tyder på samhörighet med landet. En person som är svensk medborgare och som är eller har varit bosatt i Sverige får inte fråntas sitt svenska medborgarskap, enligt 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen. Vi kan därmed konstatera att personer som, i vart fall enligt gällande rätt, eventuellt kan förlora sitt svenska medborgarskap är personer som bedöms sakna någon egentlig an- knytning till Sverige. Det kan med hänsyn till detta, och till att vi i avsnitt 13.4.2 har bedömt att en identitetsnyckel inte bör kunna ska- pas av en utlandsmyndighet när myndigheten utfärdar ett pass eller en identitetshandling, med fog antas att en person som förlorar sitt svenska medborgarskap inte kommer att vara registrerad i ett iden- titetsindex. Det talar enligt vår mening mot ett behov av att radera en identitetsnyckel för den som förlorar sitt svenska medborgarskap. Om personen däremot är registrerad tyder det i stället på att han eller hon i vart fall vid registreringstidpunkten hade en anknytning till Sverige. Vi kan här notera att förslag har lämnats i betänkandet Återkallelse av svenskt medborgarskap om att ett svenskt medborgar- skap ska kunna fråntas den med dubbla medborgarskap som har förvärvat medborgarskapet på felaktiga grunder eller som har begått vissa mycket allvarliga brott.8 En person som fråntas sitt svenska medborgarskap med stöd av de bestämmelser som föreslagits skulle kunna vara registrerad i ett identitetsindex. Sådana personer kan antas ha en anknytning till Sverige, som innebär att hans eller hennes identitet även i fortsättningen kan behöva verifieras mot ett index. 8 SOU 2026:21, s. 383 ff. Radering av en individ i ett identitetsindex SOU 2026:55 Vid en sammantagen bedömning av dessa omständigheter anser vi att en individ inte bör raderas endast för att han eller hon förlorar sitt svenska medborgarskap. Vi har i övrigt – förutom i fråga om kvalificerade skyddsidenti- teter (se avsnitt 15.2.3) – inte identifierat någon situation som inne- bär att ändrade förhållanden avseende den registrerade bör leda till att individen raderas ur ett identitetsindex. 15.2.3 När en kvalificerad skyddsidentitet upphör att gälla Vår bedömning En kvalificerad skyddsidentitet bör raderas ur ett identitetsindex när en beslutsmyndighet förordnar om detta i enlighet med 4 § lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter. Vi har i avsnitt 13.3.8 bedömt att en identitetsnyckel bör skapas för en kvalificerad skyddsidentitet när ett pass eller ett sådant statligt identitetskort som föreslagits i promemorian Ett statligt identitetskort9 utfärdas och en beslutsmyndighet förordnar om det enligt 4 § lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter. Syftet med en regi- strering av en skyddsidentitet i ett identitetsindex är primärt att den som har tilldelats skyddsidentiteten ska kunna utföra sitt arbete på ett fullgott sätt. Ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet gäller för den tid som anges i beslutet. Giltighetstiden får bestämmas till högst två år men kan förlängas. Detta framgår av 8 §. Oavsett om giltighetstiden förlängs är beslutet alltså tidsbegränsat och kommer vid en viss tidpunkt att upphöra. När ett beslut om en kvalificerad skyddsidentitet som innehåller ett förordnande enligt 4 § första stycket 1 eller 2 har upphört att gälla, ska körkort, pass eller andra identitetshandlingar som omfattas av förordnandet lämnas in till beslutsmyndigheten. Om skyddsidenti- teten är registrerad i folkbokföringen ska den avregistreras av Skatte- verket, efter anmälan från beslutsmyndigheten. Om det fortfarande finns en sådan risk som anges i 3 § 2 får beslutsmyndigheten be- stämma att avregistreringen ska anstå till dess att risken har upphört (10 § andra stycket). Att beslutet om en kvalificerad skyddsidentitet 9 Ju2026/01595. SOU 2026:55 Radering av en individ i ett identitetsindex upphör att gälla innebär därmed att identiteten – som inte svarar mot en riktig person – i praktiken också upphör att existera. Som en följd av detta kan det som vi ser det inte längre finnas något behov av att verifiera skyddsidentiteten mot ett identitetsindex. Vi ser inte heller att det skulle finnas någon sådan risk för identitetskapning som kan göra sig gällande för avlidna personer. Att samma ansiktsbild och biometriska uppgifter förekommer för två identiteter i ett identitets- index talar också starkt för att en kvalificerad skyddsidentitet bör raderas. Det saknas enligt vår bedömning omständigheter som talar i motsatt riktning. I likhet med vår bedömning i avsnitt 13.3.8 om när en identitets- nyckel bör skapas, anser vi att beslutsmyndigheten enligt lagen om kvalificerade skyddsidentiteter bör kunna förordna om radering. Det bör i ett sådant förordnande anges vilken myndighet som ska radera skyddsidentiteten ur indexet. Om beslutet som upphört att gälla innehåller ett förordnande enligt 4 § 3 om att den kvalificerade skyddsidentiteten ska folkbokföras bör Skatteverket lämpligen vara ansvarig, och i annat fall Polismyndigheten. Det ankommer dock på beslutsmyndigheten att ta ställning till denna fråga utifrån om- ständigheterna i det enskilda fallet. Radering av en kvalificerad skydds- identitet under dessa villkor förutsätter en ändring i 4 §. 15.3 Rätten till radering Vår bedömning Det följer av undantaget i artikel 17.3 b i dataskyddsförordningen att den registrerade inte har en rätt att få sina personuppgifter raderade i ett identitetsindex. Detta behöver inte tydliggöras i nationell rätt. Artikel 17 i dataskyddsförordningen ger som utgångspunkt en rätt för den registrerade att bli bortglömd, det vill säga – i den nu aktu- ella situationen – att alla uppgifter i ett identitetsindex raderas. Rätten gäller om någon av ett antal uppräknade situationer föreligger. Situa- tioner av intresse i förhållande till ett identitetsindex är, som vi ser det, enligt artikel 17.1 dels a) att personuppgifterna inte längre är nöd- vändiga för de ändamål för vilka de samlats in eller på annat sätt Radering av en individ i ett identitetsindex SOU 2026:55 behandlats, dels c) att den registrerade invänder mot behandlingen i enlighet med artikel 21.1 och det saknas berättigade skäl för behand- lingen som väger tyngre. Rätten till radering är inte obegränsad. Enligt artikel 17.3 b i data- skyddsförordningen gäller den till exempel inte i den utsträckning som behandlingen av personuppgifter är nödvändig för att uppfylla en rättslig förpliktelse som kräver behandling enligt unionsrätten eller enligt en medlemsstats nationella rätt, eller för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller som är ett led i myndighets- utövning. I avsnitt 16.3 bedömer vi att verksamhet med ett identitets- index får anses bedrivas av hänsyn till ett allmänt intresse enligt artikel 6.1 i dataskyddsförordningen. Rätten att bli raderad kan därför inte göras gällande, av den som är registrerad i ett identitetsindex, mot behandlingen av hans eller hennes personuppgifter för dessa ända- mål. Det följer alltså av undantaget i artikel 17.3 b dataskyddsför- ordningen att den registrerade inte har en rätt att få sina person- uppgifter i ett identitetsindex raderade och det behöver, enligt vår bedömning, inte tydliggöras i nationell rätt. Vi kan vidare konstatera att vi i avsnitt 13.2.5 bedömt att registre- ring inte bör kunna bygga på samtycke; om den registrerade skulle kunna göra gällande rätten till radering skulle innehållet i ett identi- tetsindex i praktiken bygga på de registrerades kontinuerliga, tysta, samtycke. 15.4 Radering på initiativ av tillsynsmyndigheten Vår bedömning Att den myndighet som utövar tillsyn över tillämpningen av data- skyddsförordningen vid behandling av personuppgifter i ett iden- titetsindex har rätt att förelägga om radering av personuppgifter framgår av artikel 58.2 g i förordningen. Detta behöver därför inte regleras i nationell rätt. I artikel 58.2 g i dataskyddsförordningen anges att tillsynsmyndig- heten bland annat får förelägga om radering av personuppgifter en- ligt artikel 17, det vill säga i syfte att den registrerade ska raderas ur ett visst register (se avsnitt 15.3). Europeiska dataskyddsstyrelsen SOU 2026:55 Radering av en individ i ett identitetsindex (EDPB) har ansett att tillsynsmyndigheten enligt artikel 58.2 g kan förelägga om radering även utan att den registrerade har begärt rade- ring10, vilket också slagits fast av EU-domstolen i mål C-46/23, Újpesti Polgármesteri Hivatal (punkt 42). Domstolen uttalade också att det gäller oberoende av om personuppgifterna har samlats in från den registrerade själv eller härrör från någon annan källa (punkt 53). Dataskyddsförordningen innehåller inte någon möjlighet att göra undantag från tillsynsmyndighetens befogenheter i detta avseende, eller att i nationell rätt inskränka befogenheterna. Eftersom denna möjlighet att efter föreläggande radera den registrerade följer direkt av dataskyddsförordningen behöver det inte regleras att detta får avse även en individ i ett identitetsindex. 15.5 Särskilda skäl för att radera en individ Vår bedömning Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket bör få radera en identitetsnyckel och samtliga övriga uppgifter om en individ ur ett identitetsindex om det finns särskilda skäl. Vi har inledningsvis i det här kapitlet gjort bedömningen att det bör vara tydligt reglerat när en individ bör kunna raderas ur ett identi- tetsindex, med hänsyn till de effekter som en radering kan få. Det kan emellertid övervägas om det finns ett behov av att systemet med- ger en viss flexibilitet, för att göra det möjligt att radera en individ även i andra situationer än de som redogjorts för i avsnitt 15.2.3 och 15.4. En tänkbar situation är att en identitetsnyckel i sig kan anses felaktig. Frågan är emellertid vad som avses med detta. En uppgift som är knuten till en identitetsnyckel bör – enligt våra överväganden i avsitt 14.4 – raderas om den är felaktig, det vill säga om den inte stämmer överens med verkliga förhållanden utifrån de ändamål som den behandlas för och det saknas en korrekt uppgift att ersätta den med. Detta följer direkt av principen om riktighet i artikel 5.1 d i dataskyddsförordningen. När det gäller de uppgifter som är kopp- lade till en identitetsnyckel i ett identitetsindex kan dessa – om de 10 EDPB:s yttrande, 39/2021. Radering av en individ i ett identitetsindex SOU 2026:55 är felaktiga – potentiellt ersättas med korrekta uppgifter; exempel- vis bör ett namn som är felstavat kunna rättas med uppgifter som finns i folkbokföringen eller den centrala utlänningsdatabasen. För en identitetsnyckel saknas däremot enligt vår mening några sådana potentiellt korrekta uppgifter. Detta då en sådan nyckel endast ut- gör en unik identifieringsmetod i ett identitetsindex, till vilken upp- gifter om individen kopplas. Till skillnad från övriga uppgifter som behöver kunna behandlas i ett index saknas det, som vi ser det, några verkliga förhållanden att jämföra med. Som en följd av detta är det också svårt att dra slutsatsen att en identitetsnyckel kan anses vara felaktig i den mening som avses i artikel 5.1 d i dataskyddsförord- ningen. Individen som sådan kan enligt vår bedömning inte heller anses vara felaktig på ett sätt som innebär att den kan och ska rade- ras med stöd av sistnämnda bestämmelse i dataskyddsförordningen. Med detta sagt skulle en individ och dennes identitetsnyckel dock kunna vara registrerade på felaktiga grunder. Det kan exempelvis röra sig om att en identitetsnyckel har skapats av misstag i ett ärende, att en nyckel har skapats i ett ärendeslag som inte omfattas av uppräk- ningen i avsnitt 13.3, att det redan fanns en nyckel för individen i fråga (dock med undantag för kvalificerade skyddsidentiteter) som upptäcks i efterhand, eller att det på grund av tekniska problem inte kopplats några biometriska uppgifter till en nyckel i samband med skapandet, och att en ny därför behöver skapas. En felaktig nyckel bör i sådana fall kunna raderas, för att systemet inte ska tyngas av felaktig eller onödig information. Någon uttömmande uppräkning av när en individ kan ha regi- strerats felaktigt i ett identitetsindex är enligt vår bedömning inte möjlig att lämna, inte minst med hänsyn till att systemet i nuläget inte existerar. En flexibilitet vad gäller att radera en individ måste emellertid ta i beaktande de effekter som en radering medför och behovet av stabilitet i systemet, på samma sätt som gäller för folkbok- föringsverksamheten (se HFD 2019 ref. 9). Ett alternativ för att begränsa möjligheten att radera en individ ur ett index i andra situa- tioner än de i avsnitt 15.2.3 och 15.4 kan vara att ange att det får ske endast om det finns särskilda skäl. Ett sådant rekvisit används ibland av lagstiftaren för att markera att det finns ett visst bedömnings- utrymme, men att tillämpningen av bestämmelsen förutsätter att det kan motiveras utifrån särskilda omständigheter i det enskilda fallet SOU 2026:55 Radering av en individ i ett identitetsindex och att viss restriktivitet är påkallad.11 Det ska alltså inte vara fråga om en regelmässig tillämpning. Även om en möjlighet att radera en individ om det finns särskilda skäl öppnar upp för en tillämpning som är mindre förutsebar än vid en uttömmande uppräkning, bedömer vi att risken för att den används på ett godtyckligt sätt är liten. Sådana risker kan enligt vår bedömning eventuellt göra sig gällande i de fall rekvisitet är kopplat direkt till bedömningen i ett visst ärendeslag, exempelvis om rätten till en sökt förmån eller tillämpningen av ett undantag från en materiell huvud- regel är avhängig av att det finns särskilda skäl. Den nu aktuella möj- ligheten att radera en individ – i första hand i syfte att korrigera miss- tag och andra felaktigheter i ett identitetsindex – är av helt annat slag och är inte kopplad till något ärende. Vi anser vidare att en möjlig- het att radera en individ på grund av att det föreligger särskilda skäl endast bör få användas av de myndigheter som enligt våra bedöm- ningar bör kunna skapa en identitetsnyckel, det vill säga Polismyndig- heten, Migrationsverket och Skatteverket. Detta begränsar risken för godtycklighet ytterligare. Mot denna bakgrund anser vi att Polismyndigheten, Migrations- verket och Skatteverket bör kunna radera samtliga personuppgifter om en individ ur ett identitetsindex om det finns särskilda skäl. Raderingen måste inte göras av den myndighet som har skapat den aktuella identitetsnyckeln, utan kan beslutas av alla tre myndigheter. 11 Se exempelvis En straffreform, SOU 2025:66, s. 1485 och Effektivare verktyg för att bekämpa brott av unga lagöverträdare, SOU 2024:93, s. 242. 16 Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. 16.1 Inledning För att ett system med ett identitetsindex ska kunna skapas och användas för verifiering av identitet och identifiering är det nödvän- digt att personuppgifter får behandlas i en sådan verksamhet. In- förandet och användningen av ett identitetsindex kommer att inne- bära en utökad användning av ansiktsbilder och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa. Behandlingen av sådana bio- metriska uppgifter innebär särskilda risker för intrång i den personliga integriteten. Som framgår av redovisningen i kapitel 5 följer det av regeringsformen, Europakonventionen1 och EU:s rättighetsstadga2 att vissa förutsättningar måste vara uppfyllda för att det integritets- skydd som regleras i dessa regelverk ska få inskränkas och behand- ling av biometriska uppgifter vara godtagbar. Vidare ställer data- skyddsförordningen3 upp krav som ska vara uppfyllda vid behandling av personuppgifter, särskilt vid behandling av så kallade känsliga personuppgifter, såsom biometriska uppgifter. I detta kapitel tar vi ställning till om verksamheten med ett identitetsindex uppfyller de grundläggande förutsättningarna enligt dataskyddsförordningen. Vi utvärderar även om sådan verksamhet utgör en begränsning av rättig- heterna i regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättighets- stadga, och om det finns förutsättningar för att begränsa dessa rättig- heter. I kapitel 17 gör vi nödvändiga proportionalitetsavvägningar. 1 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 2 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. 3 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016. Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. SOU 2026:55 16.2 Utgångspunkter Det finns i dagsläget inget identitetsindex. Av naturliga skäl bedriver därför inga myndigheter någon verksamhet som är hänförlig till in- dexet, på det sätt som exempelvis Polismyndigheten bedriver pass- verksamhet när myndigheten handlägger en ansökan om ett pass. För att kunna ta ställning till om ett system med ett identitetsindex är förenligt med dataskyddsförordningen och skyddet för den person- liga integriteten förutsätts bland annat att det går att bedöma om behandlingen av personuppgifter är laglig, det vill säga att den vilar på någon av de rättsliga grunder som anges i artikel 6.1 – och i fråga om känsliga personuppgifter på något av undantagen i artikel 9.2 – i dataskyddsförordningen. Personuppgifter får exempelvis behandlas för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Eftersom det idag inte bedrivs någon verksamhet med ett identitetsindex har ingen myndig- het fått i uppgift att utföra sådan verksamhet. Med hänsyn till detta behöver det, som vi ser det, därför inledningsvis definieras vad som bör anses utgöra verksamhet med ett identitetsindex. 16.2.1 Verksamhet med ett identitetsindex Vår bedömning Med verksamhet med ett identitetsindex avses primärt identifiering och skapande av en identitetsnyckel samt verifiering av identitet på förfrågan av de aktörer som bör få kontrollera uppgifter mot ett index. Även andra arbetsuppgifter – bland annat uppdatering, rättelse och radering av uppgifter samt förvaltning av systemet – bör omfattas. Syftet med ett identitetsindex är att olika samhällsaktörer ska kunna använda det för att verifiera identitet på personer som de möter och, eventuellt, identifiera en person vars identitet inte kan klarläggas. Vi redogör i kapitel 18 och 21 närmare för vem som bör kunna göra detta, och på vilket sätt. Med verksamhet med ett identitetsindex ska förstås den verksamhet som är hänförlig till ett sådant systems funktionalitet i sig. Den innefattar, enligt vår bedömning, tre huvud- sakliga delar. SOU 2026:55 Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. För att ett index ska kunna användas behöver det för det första innehålla individer. En individ bör registreras i ett identitetsindex genom att en identitetsnyckel skapas i något av de ärendeslag och på det sätt som vi beskrivit i avsnitt 13.3. En identitetsnyckel bör kunna skapas av Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatte- verket, beroende på ärendeslag. När detta görs bedriver myndig- heterna därför, enligt vår mening, verksamhet med ett identitets- index. Detta innefattar den identifiering som vi i avsnitt 18.2.1 bedömer att nämnda myndigheter då behöver genomföra, för att avgöra om en identitetsnyckel ska skapas. För det andra kan, som vi beskrivit i kapitel 14 och 15, de upp- gifter som är kopplade till en viss identitetsnyckel behöva uppdateras, rättas och raderas under vissa förutsättningar. En individ bör också i vissa fall kunna raderas ur indexet, genom att en identitetsnyckel och samtliga uppgifter som är kopplade till den raderas. Även dessa uppgifter bör, enligt våra överväganden, utföras av de ovan nämna myndigheterna. Detta utgör enligt vår mening verksamhet med ett identitetsindex. Även arbete som kan behöva utföras för att förvalta ett system med ett identitetsindex, exempelvis underhåll som krävs för att funktionaliteten ska upprätthållas, bör omfattas. För det tredje behöver ett system med ett identitetsindex tillhanda- hålla uppgifter om de individer som är registrerade, när en extern aktör vill verifiera identitet, genom att jämföra uppgifter som har tagits fram med de som finns registrerade. Det är visserligen systemet som sådant som då tillhandahåller informationen, och det innefattar alltså inte några konkreta handläggningsåtgärder i det enskilda fallet som utförs av någon myndighet, på det sätt som sker exempelvis vid en anmälan om ändrad folkbokföring. Något beslut fattas inte heller. Tillhandahållandet av information, och den behandling av personuppgifter som behöver utföras i samband med detta, bedömer vi emellertid också utgör verksamhet med ett identitetsindex. Den eller de myndigheter som bör ansvara för denna automatiska behand- ling av personuppgifter kommer som vi ser det att bedriva verksam- het med ett identitetsindex när sådan behandling utförs. Med utgångspunkt i det ovan anförda kan vi redan här konstatera att de myndigheter som kan tänkas bedriva verksamhet med ett identitetsindex i första hand är Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket, i vart fall i fråga om verksamhet som omfattar de åtgärder vi redogjort för i kapitel 13–15. Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. SOU 2026:55 16.3 Rättslig grund för att behandla personuppgifter i verksamheten med ett identitetsindex Frågan är vilken eller vilka av de rättsliga grunder som framgår av artikel 6 i dataskyddsförordningen som behandlingen av person- uppgifter – inklusive känsliga sådana i form av biometriska uppgifter som tagits fram ur en ansiktsbild – i verksamhet med ett identitets- index kan stödja sig på. I avsnitt 5.2.1 har vi gett en översikt av data- skyddsförordningen. I detta avsnitt utvärderar vi de rättsliga grunder som enligt vår bedömning är relevanta, nämligen allmänt intresse och myndighetsutövning. I avsnitt 16.4 tar vi även ställning till de särskilda krav som gäller för behandling av känsliga uppgifter. 16.3.1 Uppgift av allmänt intresse och myndighetsutövning Vår bedömning En myndighet kan tillämpa den rättsliga grunden uppgift av allmänt intresse i artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen när nödvändig behandling av personuppgifter utförs i verksamheten med ett identitetsindex. När sådan behandling utförs i samband med att en identitetsnyckel skapas, eller när uppgifter som är kopplade till den uppdateras, rättas eller raderas kan en myndighet även tillämpa den rättsliga grunden myndighetsutövning i artikel 6.1 e. När det gäller behandling av personuppgifter för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning, med stöd av artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen, måste det finnas ett annat stöd i rättsordningen än det som ges i dataskyddsförordningen. Enligt artikel 6.3 ska nämligen den grund för behandlingen som avses i arti- kel 6.1 e fastställas enligt unionsrätten eller en medlemsstats natio- nella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av. Det krävs inte en reglering i unionsrätten eller i nationell rätt av den person- uppgiftsbehandling som ska ske med stöd av dessa rättsliga grunder. Det som måste ha stöd i rättsordningen är i stället uppgiften av all- mänt intresse eller rätten att utöva myndighet.4 En rättslig grund är 4 Ny dataskyddslag, prop. 2017/18:105, s. 49. SOU 2026:55 Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. fastställd i enlighet med svensk rätt om den följer av författning eller beslut som meddelats i enlighet med regeringsformens bestämmelser.5 En uppgift av allmänt intresse kan enligt 2 kap. 2 § lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen) följa av lag eller annan författning, av kollektiv- avtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning, och för myndighetsutövning gäller att denna ska ha stöd i lag eller annan författning. Vi bedömer i avsnitt 16.5.3 att bestäm- melser om ett identitetsindex behöver regleras i lag. Därigenom skulle en skyldighet för de myndigheter som bör få bedriva verksam- het med ett identitetsindex vara fastställd i författning. Enligt artikel 6.3 andra stycket första meningen i dataskydds- förordningen ska syftet med behandlingen, i fråga om behandling enligt artikel 6.1 e, vara nödvändigt för att utföra en uppgift av all- mänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myn- dighetsutövning. Vilken grad av tydlighet och precision som krävs i fråga om den rättsliga grunden för att en viss behandling av person- uppgifter ska anses vara nödvändig måste bedömas från fall till fall, utifrån verksamhetens karaktär. Kravet på att ändamålet ska vara nödvändigt för att utföra en uppgift av allmänt intresse syftar till att utgöra en spärr mot helt onödig behandling av personuppgifter eller sådan behandling som utgör ett oproportionerligt intrång i privatlivet som inte kunnat förutses. Vidare ska unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas. I pro- positionen Ny dataskyddslag konstaterades att bestämmelsen mot- svarar det krav som Europakonventionen ställer på lagstiftaren i en rättsstat. Utgångspunkten bör därför vara att kravet är uppfyllt i fråga om bland annat de uppgifter av allmänt intresse som fastställs i enlighet med svensk rätt.6 Uppgift av allmänt intresse I propositionen Ny dataskyddslag anförde regeringen bland annat att begreppet uppgift av allmänt intresse måste ges en vid betydelse. Som vi har redogjort för i avsnitt 5.2.3 är alla uppgifter som riksdag 5 Prop. 2017/18:105, s. 52. 6 A.a., s. 50 f. Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. SOU 2026:55 och regering gett statliga myndigheter i uppgift att utföra av allmänt intresse i den mening som avses i dataskyddsförordningen. För det fall en myndighet – det vill säga Skatteverket, Migrationsverket och Polismyndigheten – får i uppgift att bedriva verksamhet med ett identitetsindex och i den verksamheten utför nödvändig behandling av personuppgifter kan den rättsliga grunden uppgift av allmänt intresse därför som utgångspunkt tillämpas. Vi anser vidare att verk- samhet med ett identitetsindex i sig är en uppgift av allmänt intresse; syftet med ett sådant system och en sådan verksamhet är att motverka identitetsmissbruk och främja en säker verifiering av identitet; EU- domstolen har i mål C-70/18, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid mot A m.fl., bedömt att målet att förebygga och bekämpa identitets- och dokumentbedrägerier utgör tvingade skäl av allmänintresse. Enligt vår mening utgörs det allmänna intresset av att ovan nämnda myndigheter får behandla personuppgifter i verksamheten med ett identitetsindex av att uppgifterna kan ligga till grund för bättre möj- ligheter framför allt för olika myndigheter att verifiera identitet för en person som man möter i olika sammanhang, så att myndigheten får ett – i fråga om identitet – korrekt underlag för beslut och åt- gärder.7 Behandlingen av personuppgifterna är därför nödvändig av hänsyn till ett allmänt intresse. Myndighetsutövning Frågan är om verksamhet med ett identitetsindex kan anses inne- fatta myndighetsutövning. Som vi noterat i avsnitt 5.2.3 innebär myndighetsutövning en befogenhet att i förhållande till enskilda bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Befogenheten kan grunda sig på ett konkret beslut av regeringen eller riksdagen men torde vanligtvis grundas på bestämmelser i den offentligrättsliga lagstiftningen som ger en myndighet en rätt eller skyldighet att agera på ett visst sätt. Av naturliga skäl är det i första hand statliga och kommunala myn- digheter som ägnar sig åt myndighetsutövning, men även juridiska och fysiska personer kan med stöd av lag anförtros förvaltnings- uppgifter som innefattar myndighetsutövning (12 kap. 4 § regerings- formen). I propositionen Bättre möjligheter att samverka vid med- 7 Jfr Om folkbokföring, samordningsnummer och identitetsnummer, SOU 2021:57, s. 311. SOU 2026:55 Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. borgarkontor uttalades bland annat att till myndighetsutövning kan hänföras inte bara beslut som innehåller direkta handlingsmönster i förhållande till den enskilde utan även beslut som har indirekta rätts- verkningar, till exempel registreringsbeslut. Karakteristiskt för myn- dighetsutövning är att den enskilde befinner sig i någon form av beroendeförhållande till myndigheten.8 Handläggning vid Skatteverket och Försäkringskassan som utmynnar i bindande beslut i form av till exempel folkbokföring eller beviljande av en förmån har ansetts utgöra myndighetsutövning.9 En identitetsnyckel bör visserligen skapas i samband med hand- läggningen av ett ärendeslag som har initierats av den enskilde. Det kan därför sägas att den enskilde indirekt kan påverka huruvida han eller hon registreras i ett index, vilket talar mot att skapandet inne- bär att den myndighet som gör detta också utövar myndighet. Be- slutet att skapa en identitetsnyckel när så är möjligt är emellertid en- sidigt och den enskilde bör enligt vår bedömning inte ha någon rätt att invända mot det (se avsnitt 17.3.6). Att registreringen innebär att biometriska uppgifter kommer att behandlas i ett centralt register – vilket enskilda kan tänkas invända mot av olika anledningar – visar enligt vår mening också på ett visst mått av tvång eller beroende- förhållande i förhållande till myndigheten. Att vara registrerad i ett identitetsindex ska också kunna motverka att den registrerades identi- tet utnyttjas. Registreringen kan på det sättet anses medföra en för- mån för den enskilde. En tilldelning av en identitetsnyckel kan enligt vår mening också anses ha likheter med tilldelning av ett person- eller samordningsnummer. Vid en sammantagen bedömning av dessa om- ständigheter anser vi att skapandet av en identitetsnyckel kan anses utgöra myndighetsutövning, när det görs av Polismyndigheten, Migrationsverket eller Skatteverket. Detsamma bör som vi ser det gälla när uppgifter i ett index som är kopplade till en identitetsnyckel uppdateras, rättas eller raderas, eftersom det också är ett ensidigt handlande från myndighetens sida som kan antas i vart fall påverka den enskilde indirekt, på samma sätt som en registrering. Övriga åtgärder som ska få vidtas inom ramen för verksamhet med ett identitetsindex – i första hand den automatiska behandling som behöver utföras vid en begäran om verifiering av identitet, men även åtgärder av förvaltande karaktär – utgör däremot enligt vår 8 Prop. 1996/97:90, s. 26. 9 SOU 2021:57, s. 463. Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. SOU 2026:55 bedömning inte myndighetsutövning. Att någons identitet inte kan verifieras i ett enskilt fall kan visserligen tänkas medföra konsekvenser inom ramen för det ärende som föranledde ett behov av att verifiera identiteten. Verifieringen i sig som systemet utför innefattar emeller- tid inte någon bedömning eller annat handlande inom ramen för verk- samheten med ett identitetsindex. 16.4 Behandling av känsliga personuppgifter i verksamheten med ett identitetsindex För behandling av särskilda kategorier av personuppgifter – i svensk rätt så kallade känsliga personuppgifter – finns särskilda bestämmel- ser i dataskyddsförordningen. Det gäller bland annat behandling av biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person. Ett identitetsindex behöver som vi ser det kunna innehålla biomet- riska uppgifter som tagits fram ur en ansiktsbild. I detta avsnitt tar vi ställning till om behandlingen av sådana uppgifter i verksamheten med ett identitetsindex är tillåten. Några andra känsliga personupp- gifter i dataskyddsförordningens mening bör inte få behandlas. Som vi återkommer till i avsnitt 18.5 kommer någon behandling av käns- liga personuppgifter inte heller att utföras i verksamheten hos den aktör som vill verifiera identitet mot ett index med hjälp av biomet- riska uppgifter. 16.4.1 Behandling av biometriska uppgifter Vår bedömning Verifiering av identitet med biometriska uppgifter eller identifi- ering av en person mot ett identitetsindex utgör behandling av känsliga personuppgifter enligt artikel 9.1 i dataskyddsförord- ningen. Behandling av biometriska uppgifter utgör inte alltid behandling av känsliga personuppgifter. Det är när de biometriska uppgifterna be- handlas för att entydigt identifiera en fysisk person som det är fråga om behandling av känsliga personuppgifter (artikel 9.1 i dataskydds- SOU 2026:55 Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. förordningen). Det är alltså av betydelse för vilket ändamål person- uppgifterna behandlas. Vad som avses med behandling för att entydigt identifiera en fysisk person kan diskuteras. Man kan argumentera för att det endast omfattar just identifiering av en person, alltså en sökning utifrån biometriska uppgifter för att ta reda på vem personen är, så kallad en-till-många-jämförelse (se avsnitt 7.3.1). Ordalydelsen, entydigt identifiera, kan anses tala för denna tolkning.10 Det går emellertid enligt vår bedömning att argumentera för att artikel 9.1 i dataskydds- förordningen omfattar även verifiering av identitet, det vill säga att biometriska uppgifter jämförs med tidigare lagrade biometriska uppgifter för att kontrollera om en påstådd identitet är riktig, så kallad en-till-en-jämförelse (se avsnitt 7.2.1). En sådan tolkning har som vi ser det stöd i definitionen av biometriska uppgifter, nämligen uppgifter som möjliggör eller bekräftar identifieringen av en fysisk person. Vidare har EU-domstolen i mål C-184/20, OT, uttalat att en vid tolkning av begreppen särskilda kategorier av personuppgifter och känsliga uppgifter stöds av syftet med dataskyddsförordningen, vilket är att säkerställa en hög skyddsnivå för fysiska personers grund- läggande fri- och rättigheter – särskilt deras rätt till respekt för privat- livet – vid behandling av personuppgifter som rör dem.11 Sammantaget bedömer vi att både verifiering av identitet med biometriska uppgifter och identifiering av en person med sådana uppgifter utgör behandling av känsliga personuppgifter enligt arti- kel 9.1 i dataskyddsförordningen. Detta inkluderar den identifiering som behöver göras i samband med att en identitetsnyckel skapas (se avsnitt 13.2.1). 16.4.2 Undantag krävs för behandling av biometriska uppgifter Behandling av känsliga personuppgifter är enligt artikel 9.1 i data- skyddsförordningen som huvudregel förbjuden. I artikel 9.2 finns emellertid en uttömmande uppräkning av undantag, som ska tolkas restriktivt.12 Med hänsyn till hur undantagen är utformade och vilka situationer de är avsedda att träffa bedömer vi att endast den rätts- liga grunden behandling som är nödvändig av hänsyn till ett viktigt 10 Jfr den engelska versionen; ”for the purpose of uniquely identifying a natural person”. 11 Se EU-domstolens dom i mål C-184/20, OT, punkt 125. 12 Se till exempel EU-domstolens dom i mål C-252/21, Meta Platforms Inc, punkt 76. Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. SOU 2026:55 allmänt intresse (g) generellt sett kan bli aktuell vid behandling av känsliga personuppgifter i ett system med ett identitetsindex. Vi kommer därför i detta avsnitt endast att ta ställning till om det går att tillämpa detta undantag i dataskyddsförordningen. 16.4.3 Viktigt allmänt intresse Vår bedömning Verksamhet med ett identitetsindex kommer att bedrivas av hän- syn till ett viktigt allmänt intresse enligt artikel 9.2 g i dataskydds- förordningen. Den behandling av biometriska uppgifter som är nödvändig för att en myndighet som får i uppdrag att bedriva så- dan verksamhet ska kunna utföra den på ett korrekt och effektivt sätt kan därför utföras med stöd av detta undantag i förordningen. Enligt artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen gäller undantag från förbudet i artikel 9.1 om behandlingen är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, på grundval av unionsrätten eller medlems- staternas nationella rätt, vilken ska stå i proportion till det eftersträv- ade syftet, vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åt- gärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen. Närmare om förutsättningarna för att tillämpa undantaget Undantaget i artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen förutsätter att behandlingen av personuppgifter som är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse sker på grundval av EU-rätten eller tillämp- lig nationell rätt, det vill säga att den har ett rättsligt stöd. Detta innebär att den rättsliga grunden för behandlingen ska vara någon av de som avses i artikel 6.1 c eller e, det vill säga bland annat uppgift av allmänt intresse eller myndighetsutövning som har stöd i rätts- ordningen. Som vi har redogjort för i avsnitt 16.3 krävs det inte en reglering av den personuppgiftsbehandling som ska ske med stöd av dessa rättsliga grunder. Det som måste ha stöd i rättsordningen är i stället den rättsliga förpliktelsen respektive uppgiften av allmänt SOU 2026:55 Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. intresse eller rätten att utöva myndighet. En rättslig grund är fast- ställd i enlighet med svensk rätt om den följer av författning eller beslut som meddelats i enlighet med regeringsformens bestämmelser. Vad som avses med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd i artikel 9.2 g definieras inte i dataskyddsförordningen. Regeringen hade svårt att föreställa sig en rättslig grund för behandlingen av personuppgifter som uppfyller kraven i artikel 6, men som ändå inte är förenlig med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd. Om grunden för behandlingen inte är förenlig med det väsentliga inne- hållet i rätten till dataskydd torde den inte utgöra en godtagbar rätts- lig grund för behandlingen av personuppgifter överhuvudtaget. Det kunde enligt regeringen därför ifrågasättas om tillägget i artikel 9.2 g utgör ett krav som går utöver de krav som gäller enligt artikel 6 och som måste vara uppfyllda vid all behandling av personuppgifter i allmänt intresse.13 Kravet på att det rättsliga stödet ska innehålla bestämmelser om lämpliga och särskilda skyddsåtgärder medför att det ofta behövs stöd för själva behandlingen i nationella bestämmelser om personuppgifts- behandling. I sådana nationella regelverk kan det nämligen finnas be- stämmelser om skyddsåtgärder, exempelvis sökbegränsningar och restriktioner för elektronisk åtkomst. Sekretess för de känsliga per- sonuppgifterna kan också vara en skyddsåtgärd. För att undantaget i artikel 9.2 g ska vara tillämpligt ska det rättsliga stödet vidare stå i proportion till det eftersträvade syftet. Vi återkommer i kapitel 17 till proportionalitetsbedömningen. Verksamhet med ett identitetsindex Undantaget i artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen tillämpas huvud- sakligen inom myndigheters verksamhet. Det är svårt att på ett gene- rellt plan definiera vad som skiljer ett allmänt intresse enligt arti- kel 6.1 e från ett viktigt allmänt intresse enligt artikel 9.2 g. Sådan verksamhet som innefattar myndighetsutövning anses dock vara ett viktigt allmänt intresse. För myndigheters del innefattar detta bland annat den behandling av känsliga personuppgifter som är nödvändig för att de ska kunna utföra sina uppdrag enligt materiell verksamhets- lagstiftning och respektive myndighetsinstruktion. När det gäller 13 Prop. 2017/18:105, s. 84. Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. SOU 2026:55 myndigheters behandling anses det också utgöra ett viktigt allmänt intresse att svenska myndigheter, även utanför området för myndig- hetsutövning, kan bedriva den verksamhet som tydligt faller inom ramen för deras befogenheter på ett korrekt, rättssäkert och effek- tivt sätt.14 Ett system med ett identitetsindex syftar till att främja möjlig- heten att i olika sammanhang säkerställa vem den som en myndighet möter är. En tillförlitlig och solid identitetsförvaltning är av vikt för att motverka och förebygga brott som bygger på att felaktiga identi- tetsuppgifter och falska identiteter används samt att identiteter kapas eller utnyttjas på annat sätt. Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket har en central roll i identitetsförvaltningen, vilket är en anledning till att dessa myndigheter också bör ha en central roll i verksamheten med ett identitetsindex. Vi kan konstatera att dessa myndigheter bedriver verksamheter som motiveras av ett vik- tigt allmänt intresse. När det gäller Polismyndighetens möjlighet att verifiera identitet och att identifiera personer vid gränskontroll och inre utlännings- kontroll är detta av central betydelse för att principen om en regle- rad invandring ska kunna upprätthållas och för att kontrollera att personer som vistas och påträffas i Sverige har rätt att vistas här. För att upprätthålla principen om en reglerad invandring är det också grundläggande att Migrationsverket kan kontrollera enskildas iden- titet, i första hand i ärenden om uppehållstillstånd; när en person beviljas uppehållstillstånd ligger Migrationsverkets utredning av identiteten också vanligen till grund för registrering av identitets- uppgifter i folkbokföringen. Vidare innefattar Skatteverkets folkbok- föringsverksamhet myndighetsutövning. Det utgör även ett viktigt allmänt intresse att folkbokföringen innehåller korrekta uppgifter.15 Ett identitetsindex ger som vi ser det dessa myndigheter bättre möj- ligheter att i sina verksamheter säkerställa att en person registreras under endast en identitet, med korrekta uppgifter. Ett index kommer därmed att bli ett verktyg i dessa myndigheters respektive verksam- het. De bör dessutom – vid införande av ett identitetsindex – kunna få i uppgift att bedriva verksamhet med ett identitetsindex, för att indexet ska kunna användas för att motverka identitetsmissbruk i 14 Prop. 2017/18:105, s. 83. 15 Jfr Stärkt kontroll och kvalitet i folkbokföringen, prop. 2021/22:217, s. 52 och Stärkt system för samordningsnummer, prop. 2021/22:276, s. 71. SOU 2026:55 Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. ett bredare sammanhang, genom att göra det möjligt för andra aktö- rer att på ett säkert sätt kontrollera att en person man möter är den han eller hon utger sig för att vara. Det framstår enligt vår mening som givet att det utgör ett viktigt allmänt intresse att myndigheter – i de fall identiteten är av betydelse – kan verifiera identitet på ett säkert sätt. Det är dock inte bara myn- digheter som har ett behov av att kunna säkerställa att den person som man möter är den som han eller hon utger sig för att vara; att exempelvis veta vem kunden är har beskrivits som det centrala i förebyggandet av handelsrelaterade former av identitetsmissbruk, exempelvis vid distansköp, vid utlämnande av en vara vid ett utläm- ningsställe eller vid leverans till beställarens hem- eller företagsadress. Det är alltid till exempel väsentligt att kunna säkerställa att den per- son som hämtar ut en vara verkligen är eller representerar den som beställt och ska betala för varan. Att en bedragare vid köp- eller låne- tillfället utger sig för att vara någon annan än den hon eller han egent- ligen är anses utgöra en central del i kreditbedrägerier. I en rapport från Brottsförebyggande rådet lyftes bland annat fram att kredit- bedrägerier med identitetsstölder är ett växande problem som drabbar näringslivet mycket hårt, men att utnyttjade identiteter även har stora konsekvenser för enskilda.16 Som vi nämnt i avsnitt 16.3.1 har EU-domstolen i mål C-70/18, Staatssecretaris van Justitie en Veilig- heid mot A m.fl., bedömt att målet att förebygga och bekämpa identi- tets- och dokumentbedrägerier utgör tvingade skäl av allmänintresse. Det kan få långtgående konsekvenser för den enskilde att få sin identitet utnyttjad, och att motverka detta syftar i förlängningen till att tillförsäkra enskilda ett godtagbart skydd för den personliga integriteten (se avsnitt 16.5.2). Att motverka identitetsmissbruk som möjliggör olika former av kreditbedrägerier eller andra typer av ut- nyttjande av identitet bör därför också som utgångspunkt utgöra ett viktigt allmänt intresse i den mening som avses i artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen. Ett identitetsindex ska ha ett mycket specifikt och avgränsat ända- mål, och bör innehålla endast uppgifter som är nödvändiga för att kunna verifiera identitet. En begäran om att verifiera identitet mot ett index har som vi ser det uteslutande som syfte att ge svar på frågan Är personen den som han eller hon utger sig för att vara? Ett 16 Jfr Brå, Bedrägeribrottsligheten i Sverige, Kartläggning och åtgärdsförslag, Rapport 2016:9, mars 2016, s. 153, 160 och 168 och Bedrägerier mot privatpersoner, Rapport 2023:11, s. 43. Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. SOU 2026:55 index ska alltså inte kunna användas för andra ändamål. Detta tydlig- görs av att biometrisk verifiering inte bör kunna genomföras utan medverkan från den vars identitet ska verifieras; det bör alltså inte vara möjligt för en aktör att begära verifiering mot indexet ensidigt, exempelvis för att systematiskt få tillgång till uppgifter från syste- met för att bygga upp ett eget register eller göra sökningar ”i onödan”. Det saknas som vi ser det alltså anledning att begära verifiering av någon annan anledning än att kontrollera identitet, i syfte att kunna motverka sådana typer av identitetsmissbruk som nämnts ovan och för att skydda enskilda från att deras identiteter utnyttjas. Vi anser mot denna bakgrund att verifiering av identitet mot ett identitetsindex som utgångspunkt alltid får anses ske av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse. Tillämpning av undantaget i artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen förutsätter dock att den behandling av biometriska uppgifter som utförs står i proportion till det efter- strävade syftet med behandlingen. I kapitel 17 återkommer vi till frågan om en verksamhet med ett identitetsindex kan anses vara pro- portionerlig. En viktig del vid en sådan proportionalitetsbedömningen är vilka aktörer som bör få verifiera identitet biometriskt mot indexet och under vilka förutsättningar en verifiering då får göras. Det åter- kommer vi till i kapitel 21. I de fall en identifiering behövs för att kunna avgöra om en identi- tetsnyckel behöver skapas får det också anses utgöra ett viktigt all- mänt intresse att en sådan identifiering kan genomföras (se av- snitt 18.2.1). Om ett index införs kommer det, enligt vår bedömning, även att kunna främja att myndigheter kan bedriva den verksamhet som tydligt faller inom ramen för deras befogenheter på ett korrekt, rättssäkert och effektivt sätt, också utanför området för myndig- hetsutövning. Även detta utgör, som framgår av förarbetena till dataskyddslagen, ett viktigt allmänt intresse. Med hänsyn till detta och till vad som anförts ovan anser vi vid en sammantagen bedöm- ning att verksamheten med ett identitetsindex kan bedrivas av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse. Den behandling som är nödvändig för att en myndighet som ges i uppgift att bedriva sådan verksamhet ska kunna utföra den på ett korrekt och effektivt sätt har därmed, enligt vår mening, stöd i undantaget i artikel 9.2 g i dataskyddsför- ordningen. SOU 2026:55 Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. 16.5 Förhållande till grundläggande rättigheter Det finns alltså som vi ser det rättslig grund enligt dataskyddsför- ordningen för behandling av personuppgifter i verksamheten med ett identitetsindex och ett tillämpligt undantag för behandling av känsliga personuppgifter, det vill säga biometriska uppgifter. Be- handlingen av biometriska uppgifter innebär emellertid ofta särskilda risker för intrång i den personliga integriteten och därmed också i de rättigheter i fråga om skydd för privatlivet som följer av regerings- formen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga. Behand- ling som inskränker grundläggande rättigheter kan dock vara tillåten, om den kan motiveras av ett legitimt mål, exempelvis av ett allmänt samhällsintresse. Vi belyser i detta avsnitt dessa frågor. 16.5.1 Behandling av biometriska uppgifter i verksamhet med ett identitetsindex inskränker vissa rättigheter Vår bedömning Verksamhet med ett identitetsindex, som innebär att biometriska uppgifter som tagits fram ur ansiktsbilder från ett stort antal per- soner behandlas, utgör en inskränkning av de rättigheter som följer av regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättighets- stadga. Vi har i kapitel 11 redogjort för vilka typer av personuppgifter som bör få behandlas i ett system med ett identitetsindex. När det gäller känsliga personuppgifter har vi i avsnitt 11.4.5 bedömt att det visser- ligen kan finnas fördelar med att ett identitetsindex innehåller bio- metriska uppgifter som kan tas fram ur såväl fingeravtryck som ur ansiktsbild. Bland annat med hänsyn till de överväganden kring pro- portionalitet som vi gör i kapitel 17 har vi emellertid bedömt att fingeravtryck och sådana biometriska uppgifter som kan tas fram ur dem inte bör kunna behandlas i ett identitetsindex. Några andra känsliga personuppgifter, i den mening som avses i 3 kap. 1 § data- skyddslagen, än sådana biometriska uppgifter som kan tas fram ur en ansiktsbild kommer därmed inte att få behandlas i verksamheten med ett identitetsindex. Det skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. SOU 2026:55 som framgår av 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen kommer därför inte att begränsas genom verksamheten (jfr avsnitt 5.3.1) Behandlingen av biometriska uppgifter i verksamheten med ett identitetsindex kommer däremot, enligt vår bedömning, att inne- bära en inskränkning i det skydd för den personliga integriteten samt rätten till respekt för privatlivet som följer av 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen, artikel 8 i Europakonventionen och arti- kel 7 och 8 i EU:s rättighetsstadga, av följande skäl. Privatliv är en bred term som inte går att uttömmande definiera. Det omfattar dock både fysisk och personlig integritet. Europadom- stolen har i flera fall konstaterat att artikel 8 ålägger medlemsstaterna såväl en negativ förpliktelse att avstå från att göra intrång i rätten till respekt för privat- och familjelivet som en positiv förpliktelse att skydda enskilda mot att andra enskilda handlar på ett sätt som innebär integritetsintrång (se exempelvis Airey mot Irland, nr 6289/73, X och Y mot Nederländerna, nr 8978/80 och Söderman mot Sverige, nr 5786/08). Att ta någons fingeravtryck utgör ett intrång i privat- livet (se S. och Marper mot Storbritannien, nr 30562/04 och 30566/04). Detsamma gäller att ta fotografier av en person utan dennes sam- tycke (se von Hannover mot Tyskland, nr 59320/00). Redan att en myndighet behandlar eller registrerar uppgifter om en persons privat- liv, det vill säga personuppgifter, kan i vissa fall utgöra en inskränk- ning av rätten till skydd för privatlivet (se Europadomstolens av- görande i Leander mot Sverige, nr 9248/81). I målet S. och Marper mot Storbritannien uttalade Europadomstolens att skyddet av person- uppgifter är av grundläggande betydelse för en persons åtnjutande av sin rätt till respekt för privat- och familjeliv och att behovet av lämpliga skyddsåtgärder i nationell rätt är desto större när det gäller skydd av personuppgifter som genomgår automatisk behandling. Av EU-domstolens praxis avseende begränsning av de rättigheter som följer av artikel 7 och 8 framgår sammantaget att undantag från och begränsningar av skyddet för personuppgifter ska inskränkas till vad som är absolut nödvändigt (se de förenade målen C-203/15 och C-698/15, Tele2 Sverige AB och Secretary of State for the Home Depart- ment mot Post- och telestyrelsen m.fl. och mål C-140/20, G.D. mot Commissioner of the Garda Síochána m.fl.). Att ta en ansiktsbild av en person utan hans eller hennes samtycke kan alltså i sig anses utgöra ett intrång i privatlivet.17 Behandlingen 17 Biometri i brottsbekämpningen, prop. 2024/25:37, s. 47. SOU 2026:55 Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. av biometriska uppgifter som kan tas fram ur bilden får därför också anses kunna utgöra en inskränkning i privatlivet i den mening som avses i artikel 8 i Europakonventionen och artikel 7 och 8 i EU:s rättighetsstadga. Frågan om inskränkningen kan motiveras med hän- syn till ett legitimt mål, och är proportionerlig, återkommer vi till i avsnitt 16.5.2 och kapitel 17. Behandling av de biometriska uppgifter som kan tas fram ur en ansiktsbild behöver få utföras utan den registrerades samtycke, för att ett system med ett identitetsindex ska vara funktionellt. Det gäller både vid skapandet av en identitetsnyckel och när uppgifter behandlas i verksamheten efter en begäran om att verifiera identitet. Verksamheten med ett identitetsindex kan som vi ser det därför även anses utgöra en inskränkning i det skydd mot intrång i den personliga integriteten som följer av 2 kap. 6 § andra stycket reger- ingsformen. Enligt bestämmelsen är var och en skyddad mot bety- dande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan sam- tycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Med begreppet enskilds personliga förhållan- den avses samma som i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagstiftningen, vilket innebär att till exempel uppgifter om namn och andra identifikationsuppgifter och fotografier omfattas.18 Exempel på uppgiftssamlingar som innebär en kartläggning är miss- tanke- och fingeravtrycksregister. När det gäller skyddet i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen mot intrång i skyddet för den personliga integriteten kan vi konsta- tera att det enbart omfattar betydande integritetsintrång. Denna be- gränsning motiveras av att grundlagsskydd är motiverat enbart i fråga om övervakning eller kartläggning som är av särskilt ingripande karak- tär och som har viss intensitet eller omfattning.19 Behandlingen av uppgifter i verksamheten med ett identitetsindex får enligt vår mening anses innebära en kartläggning eftersom ett index, enligt våra bedöm- ningar, behöver innehålla uppgifter om identitet, identitetsbeteckning och ansiktsbilder.20 Den avgörande frågan är därmed om det intrång i den personliga integriteten som behandlingen kan innebära är betydande. Vad som är ett betydande intrång i den personliga integriteten får bedömas 18 A.a., s. 47. 19 En reformerad grundlag, prop. 2009/10:80, s. 182. 20 Jfr Passdatalag – en ny lag som kompletterar EU:s dataskyddsförordning, Ds 2019:5, s. 89. Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. SOU 2026:55 utifrån åtgärdens intensitet och omfattning samt uppgifternas inte- gritetskänsliga natur. Avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållan- den är inte åtgärdens huvudsakliga syfte, utan vilken effekt den har. Vid bedömningen av hur ingripande intrånget i den personliga inte- griteten kan anses vara i samband med insamling, lagring och bear- betning eller utlämnande av uppgifter om enskildas personliga för- hållanden är det naturligt att stor vikt läggs vid uppgifternas karaktär. Ju känsligare uppgifterna är, desto mer ingripande måste det allmännas hantering av uppgifterna normalt anses vara. Även hantering av ett fåtal uppgifter kan med andra ord innebära ett betydande intrång i den personliga integriteten om uppgifterna är av mycket känslig karaktär. Vid bedömningen är det även naturligt att stor vikt läggs vid ändamålet med behandlingen. Även mängden uppgifter kan vara en betydelsefull faktor i sammanhanget.21 I betänkandena Folkbokföringsverksamhet, biometri och brotts- bekämpning och Vissa åtgärder för stärkt återvändandeverksamhet och utlänningskontroll bedömdes behandling av ansiktsbilder och finger- avtryck samt biometriska uppgifter som tas fram ur dessa – i samband med en identitetskontroll i folkbokföringsverksamheten och vid en ansökan om uppehållstillstånd – utgöra ett betydande intrång i den personliga integriteten.22 I sistnämnda betänkande beräknades att antalet fingeravtryck som lagras i Migrationsverkets register skulle komma att kunna öka från cirka 275 000 till cirka tre miljoner. I promemorian Passdatalag – en ny lag som kompletterar EU:s data- skyddsförordning samt betänkandena Ett säkert statligt ID-kort – med e-legitimation och En säker och tillgänglig statlig e-legitimation gjordes motsatt bedömning i fråga om integritetsintrång.23 I sistnämnda utredningar beaktades bland annat att personuppgifterna skulle behandlas med anledning av handläggningen av ett ärende, att pass- och id-kortsverksamheten inte kan betraktas som särskilt integritets- känslig, att det stora flertalet av uppgifterna inte är av känslig karak- tär och att de biometriska uppgifter som tagits fram ur ansiktsbilder endast i begränsad omfattning skulle kunna användas för sökningar. Vi kan konstatera att den behandling av känsliga personuppgifter som kan behöva utföras i verksamheten med ett identitetsindex inte 21 Prop. 2009/10:80, s. 180 ff. 22 Se SOU 2025:75, s. 429 ff. och SOU 2024:80, s. 478. 23 Se Ds 2019:5, s. 90, SOU 2019:14, s. 223 och SOU 2023:61, s. 123. SOU 2026:55 Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. har ett direkt samband med eller är nödvändig för handläggningen av ett visst ärende, på samma sätt som vid en ansökan om pass eller identitetskort. Detta får anses vara en väsentlig skillnad. Vidare skulle – med utgångspunkt i våra bedömningar i kapitel 12 och 13 – ett identitetsindex relativt snabbt komma att innehålla biometriska uppgifter om ett mycket stort antal personer, och målsättningen enligt våra direktiv är att så många som möjligt som vistas i Sverige på sikt ska kunna ingå i ett system för stärkt verifiering av identitet. Det kan alltså bli fråga om lagring av biometriska uppgifter för flera miljoner personer, fler än de vars biometriska uppgifter är lagrade i passregistret eller det pass- och identitetskortsregister som har före- slagits.24 Redan dessa omständigheter talar enligt vår bedömning starkt för att verksamheten med ett identitetsindex utgör ett bety- dande intrång i den personliga integriteten. När det gäller typer av uppgifter skulle visserligen inga andra känsliga uppgifter än biomet- riska uppgifter från ansiktsbilder behöva behandlas. Person- och samordningsnummer ska däremot också få behandlas. Även om så- dana uppgifter inte är att anse som känsliga uppgifter i dataskydds- förordningen mening har de – som vi redogjort för i avsnitt 5.2.5 – en särställning, och kräver att särskilda avvägningar görs mellan integritetsintrånget och ändamålet med behandlingen. Detta bör enligt vår mening också vägas in. Vid en sammantagen bedömning – där vi framför allt har beaktat den stora mängd biometriska uppgifter som skulle behöva behandlas – anser vi att verksamheten med ett identitetsindex får anses utgöra ett betydande intrång i den personliga integriteten på det sätt som avses i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Verksamheten utgör, enligt vår bedömning, även en inskränkning i skyddet för privatlivet enligt Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga. 24 Ett statligt identitetskort, Ju2026/01595, s. 129. Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. SOU 2026:55 16.5.3 Inskränkningarna har ett legitimt syfte Vår bedömning Verksamheten med ett identitetsindex syftar till och är ägnad att motverka identitetsmissbruk, som är ett mål av allmänt samhälls- intresse som erkänns av unionen. Behandling av personuppgifter i en sådan verksamhet skulle utföras för ändamål som är godtag- bara i ett demokratiskt samhälle. Frågan är om det finns legitima skäl som kan motivera de inskränk- ningar som vi ovan bedömt att verksamhet med ett identitetsindex skulle medföra, dels i skyddet för privatlivet enligt Europakonven- tionen och EU:s rättighetsstadga, dels i skyddet för den personliga integriteten enligt regeringsformen. Verksamheten utgör ett allmänt samhällsintresse Beträffande EU:s rättighetsstadga framgår av artikel 52.1 att begräns- ningar, med beaktande av proportionalitetsprincipen, får göras en- dast om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors fri- och rättigheter. EU-domstolen har uttalat att en balanserad avvägning ska göras, mellan å ena sidan målet av allmänt samhällsintresse och å andra sidan de berörda rättigheterna, för att säkerställa att de olägenheter som åtgärder medför inte är orimliga i förhållande till de eftersträvade målen. Möjligheten att motivera en inskränkning ska bedömas utifrån allvaret i det ingrepp som den medför, och genom en prövning av om betydelsen av det mål av allmänt intresse som eftersträvas med denna begräsning står i pro- portion till ingreppets allvar (se EU-domstolens dom i mål C-61/22, Landeshaupstadt Wiesbaden, punkt 83). Ett mål av allmänt samhälls- intresse kan inte, oavsett hur betydelsefullt det är, i sig ensamt moti- vera en begränsning av en grundläggande rättighet (se EU-domstolens dom i mål C-293/12, Digital Rights Ireland Ltd v Ireland), utan en proportionalitetsavvägning måste alltid göras. Vi har i kapitel 9 beskrivit olika typer av identitetsmissbruk. Ut- nyttjade och kapade identiteter är ett allt större problem och bedöms vara mer omfattande än renodlat falska identiteter. Verksamheten SOU 2026:55 Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. med ett identitetsindex skulle enligt vår mening främja en stärkt koppling mellan en grundidentitet som har etablerats av Polismyndig- heten, Migrationsverket eller Skatteverket i olika situationer, och en verifiering av identitet, med grund i biometriska uppgifter. Syftet med en sådan verksamhet är att motverka identitetsmissbruk och ger framför allt myndigheter utökade möjligheter att verifiera iden- titet för en person som myndigheten möter i olika sammanhang. Kontroll av biometriska uppgifter mot ett identitetsindex kan för- hindra dels att en person uppträder under olika identiteter vid kon- takt med myndigheter, dels att multipla identiteter registreras för en och samma person, i till exempel folkbokföringsverksamheten. Verksamheten med ett identitetsindex syftar alltså inte bara till att motverka identitetsmissbruk utan är också ägnad att uppnå detta syfte genom de möjligheter till verifiering av identitet som ett iden- titetsindex skulle ge vid ett införande. Att motverka identitetsmissbruk och främja en säker verifiering av identitet är enligt vår bedömning viktigt från samhällssynpunkt, exempelvis för att förhindra brott mot välfärdssystemen; hur identi- tetsmissbruk används för sådana syften har belysts bland annat i betänkandet Kontroll för ökad tilltro – en ny myndighet för att före- bygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen.25 Detta får även stöd i praxis från EU-domstolen. I mål C-291/12, Schwarz, konstaterade domstolen att det utgör ett mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen att förbygga att pass förfalskas samt att förhindra att de används i bedrägligt syfte. Detta bekräftades i mål C-61/22, Landeshaupstadt Wiesbaden. I domen anförde EU-domstolen bland annat att lagstiftaren inte är skyldig att vänta på att antalet missbruk av identitetshandlingar ska öka till en viss nivå, utan tvärtom har en rätt att förekomma en sådan utveck- ling, bland annat av riskhanteringsskäl, under förutsättning att de övriga kraven enligt proportionalitetsprincipen är uppfyllda (se punkt 119–122). I mål C-70/18, Staatssecretaris van Justitie en Veilig- heid mot A m.fl., bedömde EU-domstolen att målet att förebygga och bekämpa identitets- och dokumentbedrägerier utgör tvingade skäl av allmänintresse. Flera av de lagstiftningsåtgärder på EU-nivå som har genomförts under senare år syftar också uttryckligen till att bland annat främja verifiering av identitet och bekämpa identitets- 25 SOU 2020:35, s. 146 ff. Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. SOU 2026:55 bedrägeri och missbruk av resehandlingar, vilket enligt vår mening visar på att det är ett prioriterat och allmänt samhällsintresse.26 Vi kan vidare konstatera att det enligt 4 kap. 6 b § brottsbalken är straffbart att olovligen använda en annan persons identitetsupp- gifter och utge sig för att vara honom eller henne. I förarbetena till bestämmelsen anfördes att det fanns behov av att kriminalisera detta, med hänsyn till att det kan få långtgående konsekvenser för den enskilde att få sin identitet utnyttjad och till Europakonventionens krav på att tillförsäkra enskilda ett godtagbart skydd för den person- liga integriteten.27 Verksamheten med ett identitetsindex kan, om ett sådant system införs, som vi ser det främja att denna typ av brotts- lighet motverkas, vilket enligt vår bedömning ytterligare visar på att verksamheten skulle vara viktig ur samhällssynpunkt. Till detta kom- mer, enligt vår bedömning, att möjligheten att genom ett identitets- index främja en säker verifiering av identitet bidrar till en ökad trygg- het för enskilda genom att deras identitet inte kan utnyttjas av någon annan. Sammantaget anser vi att verksamheten med ett identitetsindex svarar mot ett sådant mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen och som avses i artikel 52.1 i EU:s rättighetsstadga. Verksamheten tillgodoser ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle När det gäller Europakonventionen ger artikel 8.2 vissa möjligheter att inskränka skyddet för privat- och familjelivet, om det i ett demo- kratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten eller landets ekonomiska välstånd eller till före- byggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Enligt 2 kap. 21 § regeringsformen får begränsningar enligt 20 § av grundläggande fri- och rättigheter göras endast för ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Av praxis från Europadomstolen framgår att en nationell författ- ning som innebär en sådan inskränkning måste uppfylla vissa mini- 26 Se exempelvis artikel 6.1 i in- och utreseförordningen (Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2017/2226 av den 30 november 2017) och artikel 2.2 b IOF (Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/817 av den 20 maj 2019). 27 Straffrättsligt skydd mot olovlig identitetsanvändning, prop. 2015/16:150, s. 13. SOU 2026:55 Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. mikrav i fråga om kvalitet och tydlighet. Att ett ingripande ska vara nödvändigt i ett demokratiskt samhälle innebär att det ska finnas ett angeläget samhälleligt behov av åtgärden i fråga. I det ligger bland annat en begränsning som innebär att inskränkningen inte får gå längre än vad som är nödvändigt med beaktande av proportionalitets- principen, det vill säga den ska stå i rimlig relation till det intresse som åtgärden är avsedd att tillgodose (se Europadomstolens avgöranden i målen S. och Marper mot Storbritannien och Glukhin mot Ryssland) (se även kapitel 17 i detta avseende). Regeringen anförde i proposi- tionen Anpassning av svensk rätt till den reviderade VIS-förordningen att intresset av att motverka identitetsbedrägerier och att fastställa identiteten på de personer som vistas i Sverige är ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, med hänsyn till förebyggande av nationell och allmän säkerhet samt förebyggande av oordning.28 Utifrån vad vi anfört ovan om syftet och målet med verksamheten med ett identitetsindex anser vi att det saknas anledning att ha en annan utgångspunkt i fråga om den verksamheten. De inskränkningar av rättigheter som verksamheteten med ett identitetsindex medför får, enligt vår bedömning, anses tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, i den mening som avses i bestämmelsen i 2 kap. 21 § regeringsformen och i arti- kel 8.2 i Europakonventionen. 16.5.4 Verksamheten med ett identitetsindex bör regleras i lag Vår bedömning Verksamheten med ett identitetsindex, och användningen av syste- met, bör regleras i lag. Den inskränkning i skyddet för den personliga integriteten – som följer av regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättig- hetsstadga – som verksamheten med ett identitetsindex innebär, måste regleras på ett tydligt sätt. Behandling av känsliga person- uppgifter som är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse måste för att vara tillåten ske på grundval av EU-rätten eller tillämplig nationell rätt, det vill säga den måste ha ett rättsligt stöd. Detta inne- 28 Prop. 2024/25:176, s. 44. Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. SOU 2026:55 bär dock inte ett att det finns krav på att själva behandlingen av personuppgifter måste regleras. Det är i stället uppgiften av allmänt intresse respektive myndighetsutövningen som ska ha stöd i rätts- ordningen.29 Författningsstödet måste vara förutsebart och formule- rat så att enskilda kan anpassa sitt beteende efter det. Utrymmet för skönsmässig tillämpning måste vara tillräckligt tydligt avgränsat. Vidare har det i äldre förarbeten om bland annat integritetsskyddet för uppgifter i personregister påpekats att myndighetsregister som innehåller ett stort antal registrerade och har ett särskilt känsligt innehåll bör regleras i lag.30 Av 2 kap. 20 § regeringsformen framgår uttryckligen att skyddet mot intrång som innebär kartläggning av den enskildes personliga förhållanden endast får begränsas i lag. För att verksamheten med ett identitetsindex ska kunna vara förenlig med dels grundläggande rättigheter, dels dataskyddsförord- ningen, behöver det alltså finnas rättsligt stöd i lag för berörda myn- digheter att bedriva sådan verksamhet, om ett system med ett identi- tetsindex skulle införas. Utifrån hur vi har definierat verksamhet med ett identitetsindex i avsnitt 16.2.1 innebär det att det i lag tydligt be- höver anges vem som får ta upp ansiktsbilder och behandla de bio- metriska uppgifter som kan tas fram ur dessa för att exempelvis skapa en identitetsnyckel, och under vilka förutsättningar detta får ske.31 Även möjligheten för olika aktörer att – på det sätt som vi beskriver i kapitel 18 och 21 – använda ett identitetsindex för att verifiera identitet eller, i vissa fall, identifiera en person behöver enligt vår bedömning regleras i lag. 29 Prop. 2017/18:105, s. 48. 30 Regeringens proposition 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB, s. 58. 31 Jfr SOU 2024:80, s. 453. SOU 2026:55 Ett identitetsindex förenlighet med dataskydd m.m. 16.6 Sammanfattande slutsatser Vår bedömning Förenlighet med dataskyddsförordningen och grundläggande rättigheter förutsätter att verksamheten med ett identitetsindex regleras i lag samt innehåller skyddsåtgärder och utformas på ett sådant sätt att verksamheten inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet att på ett säkert sätt kunna verifiera identitet och identifiera personer. Vi har ovan bedömt att det finns en rättslig grund enligt dataskydds- förordningen för att behandla personuppgifter i verksamheten med ett identitetsindex. När det gäller biometriska uppgifter anser vi att dessa kan behandlas av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse. Det kan därmed vara tillåtet enligt dataskyddsförordningen att behandla biometriska uppgifter inom ramen för verksamheten med ett identi- tetsindex, om övriga förutsättningar i artikel 9.2 g för sådan behand- ling är uppfyllda. Vidare har vi bedömt att verksamheten med ett identitetsindex syftar till och är ägnad att motverka identitetsmiss- bruk, vilket är ett mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen. Behandlingen av biometriska uppgifter skulle dessutom utföras för ändamål som får anses godtagbara i ett demokratiskt sam- hälle. Det innebär att den begränsning av rättigheter som verksam- heten medför kan vara förenlig med regeringsformen, Europakon- ventionen och EU:s rättighetsstadga, om förutsättningarna i övrigt för begränsning är uppfyllda. Förenlighet med dataskyddsförordningen och sistnämnda rättig- heter förutsätter emellertid även att regelverket avseende verksam- heten införs i lag. Det kan även behöva finnas särskilda skyddsåtgärder i form av exempelvis sekretessbestämmelser. Det krävs också att regleringen av verksamhet med ett identitetsindex – och användningen av ett sådant system – utformas på ett sätt som inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet med den. Målet av allmänt samhällsintresse som eftersträvas ska stå i proportion till ingreppets allvar. I kapitel 17 redogör vi för hur denna proportionalitetsbedöm- ning ska gå till och vilka omständigheter vi beaktar vid bedömningen. 17 Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex 17.1 Inledning Vi har i kapitel 16 bedömt att verksamheten med ett identitetsindex begränsar vissa rättigheter enligt regeringsformen, Europakonven- tionen1 och EU:s rättighetsstadga2, men att verksamheten syftar till och är ägnad att uppnå mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen. Vidare får inskränkningen av rättigheter som behand- lingen av personuppgifter i en sådan verksamhet medför, enligt vår bedömning, anses ske för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. I föregående kapitel har vi också bedömt att behandlingen av biometriska uppgifter i verksamheten med ett identitetsindex kan utföras av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse enligt artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen. För att kunna ta ställning till om verksamhet med ett identitets- index är förenlig med grundläggande rättigheter och med dataskydds- förordningen förutsätts emellertid även att en proportionalitetsbedöm- ning görs. Hur denna bedömning ska gå till och vilka omständigheter som ska beaktas i det aktuella sammanhanget redogör vi för i detta kapitel. Utformningen av ett system med ett identitetsindex kräver proportionalitetsavvägningar även när det gäller till exempel under vilka förutsättningar olika aktörer bör få ta upp biometriska underlag för att kunna göra kontroller av biometriska uppgifter mot uppgifter i ett identitetsindex. Vi återkommer till dessa frågor i kapitel 18 och 21. 1 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 2 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex SOU 2026:55 17.2 Utgångspunkter för bedömningen Proportionalitetsprincipen aktualiseras vid en inskränkning av de rättigheter som framgår av regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga. Principen innebär att de åtgärder som vidtas av det allmänna inte får vara mer ingripande än vad som är nödvändigt för att uppnå syftet med åtgärderna, och kommer till uttryck på olika sätt i dessa regelverk, vilket vi redogjort för i av- snitt 5.3 och i kapitel 16. Ett sätt att uttrycka proportionalitets- bedömningen, enligt artikel 8.2 i Europakonventionen, är att det ska finnas ett rimligt förhållande mellan hur stort ingreppet i den enskildes rätt är och hur starkt det behov är som ska tillgodoses genom ingreppet; endast då kan ingreppet anses nödvändigt i ett demokratiskt samhälle.3 När det gäller dataskyddsförordningen krävs att behandlingen av känsliga personuppgifter med hänsyn till ett viktigt allmänt in- tresse ska stå i proportion till det eftersträvade syftet samt vara för- enligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd. Enligt skäl 4 till förordningen bör behandlingen av personuppgifter utformas så att den tjänar människor. Rätten till skydd för personuppgifter är inte en absolut rättighet utan den måste förstås utifrån sin uppgift i samhället och vägas mot andra grundläggande rättigheter i enlig- het med proportionalitetsprincipen (jfr EU-domstolens avgörande i mål C-439/19, Latvijas Republikas Saeima, punkt 105). I vissa situationer kan det framstå som givet att proportionalitets- principen inte är uppfylld och att en åtgärd är alldeles för ingripande för att vara godtagbar. I andra fall är det tvärtom så att det står klart att proportionalitetsprincipen är uppfylld. I många situationer är det dock svårt att utan närmare överväganden konstatera om en åtgärd är proportionerlig eller inte, och det kan beroende på omständig- heterna finnas ett relativt stort bedömningsutrymme. 3 Se Danelius, Danelius, Bull och Cameron, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (version 6 JUNO, 2023), s. 65. SOU 2026:55 Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex 17.4 Faktorer till men för den personliga integriteten Ett flertal olika faktorer påverkar hur allvarlig inskränkningen av rättigheter, som verksamheten med ett identitetsindex medför, sammantaget kan anses vara. Vi redogör i detta avsnitt för faktorer som är till men för den personliga integriteten. I nästa avsnitt bely- ser vi de omständigheter som vi anser minskar integritetsintrånget. 17.4.1 Ett stort antal personer skulle komma att omfattas Verksamheten med ett identitetsindex kan komma att omfatta ett mycket stort antal personer. I tabellen nedan ges en översikt av antalet ärenden per år i de ärendeslag – eller liknande ärendeslag – där en identitetsnyckel bör kunna skapas. Tabell 17.1 Antal ärenden per år Ärendeslag 2022 2023 2024 Pass 2 586 135 1 591 928 1 686 245 Nationellt identitetskort 1 020 265 527 685 601 180 Beviljade UT (första) 135 189 97 129 88 956 Flyttning till Sverige 105 287 107 375 144 146 Ändring av id-uppgift 4 215 5 197 7 182 Ansökan om förnyelse av samordningsnummer 5 370 10 564 10 670 Enskilds ansökan om samordningsnummer 22 123 18 386 22 984 Naturalisation, avgjorda 74 086 58 541 55 725 Totalt 3 952 670 2 416 805 2 617 088 Det är utifrån denna statistik svårt att dra några säkra slutsatser kring det totala antalet ärenden där en identitetsnyckel bör kunna skapas, inte minst med hänsyn till att antalet ärenden varierar betyd- ligt från år till år, och att vissa ärendeslag – utfärdande av statligt identitetskort och statlig e-legitimation – bygger på att lämnade för- fattningsförslag genomförs. Det kan också vara så att samma person förekommer i mer än ett aktuellt ärendeslag; en person kan till exem- pel beviljas både ett pass och ett statligt identitetskort. Även med beaktande av detta anser vi att en försiktig bedömning ger vid handen Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex SOU 2026:55 att ett identitetsindex årligen skulle kunna komma att tillföras ansikts- bilder och biometriska uppgifter som tas fram ur dessa från i vart fall två miljoner personer, inledningsvis främst i samband med att en identitetsnyckel skapas och därefter även i samband med uppdate- ring av uppgifter. I denna personkrets kommer, enligt våra över- väganden i kapitel 12, såväl svenska medborgare som EES-medborgare och tredjelandsmedborgare att ingå. Att biometriska uppgifter be- handlas för en stor mängd personer är en omständighet som särskilt måste beaktas. Att så få uppgifter som möjligt ska samlas in och behandlas är en grundläggande princip enligt artikel 5.1 c i dataskydds- förordningen. Av skäl 75 till förordningen framgår att risken för fysiska personers rättigheter och friheter, av varierande sannolikhets- grad och allvar, kan uppkomma till följd av personuppgiftsbehand- ling, bland annat om behandlingen inbegriper ett stort antal person- uppgifter och gäller ett stort antal registrerade. EU-domstolen har i mål C-205/21, V.S mot Ministerstvo na vatreshnite raboti m.fl., som visserligen avsåg det så kallade brottsdatadirektivet, uttalat bland annat att behovet av att behandla känsliga uppgifter ska bedömas med särskilt iakttagande av principen om uppgiftsminimering (punkt 125). Detta gäller som vi ser det även vid integritetsintrång som hänför sig till behandling av personuppgifter enligt dataskyddsförordningen. Att biometriska uppgifter för ett mycket stort antal personer kan komma att behandlas i verksamheten med ett identitetsindex är en- ligt vår mening därmed en omständighet som negativt påverkar in- trånget i den personliga integriteten och privatlivet. Som vi återkom- mer till i avsnitt 17.4.1 är personkretsen emellertid noga avgränsad utifrån syftet med verksamheten med ett identitetsindex, vilket talar i motsatt riktning. 17.4.2 Uppgifter om barn kommer att behandlas En särskild omständighet att beakta är att ansiktsbilder och biome- triska uppgifter som tas fram ur dessa som är kopplade till barn skulle behöva behandlas i verksamheten med ett identitetsindex. Enligt FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) ska det vid alla åtgärder beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Inget barn får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privatliv. När det gäller skapandet av en identitetsnyckel och SOU 2026:55 Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex uppdatering av uppgifter kopplade till den i ett index kommer det enligt våra bedömningar i kapitel 13 och 14 att ske i samband med åtgärder i ett annat ärende, där biometriska underlag redan har tagits upp. Vi anser i övrigt – i likhet med den bedömning som gjordes i betänkandet Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning – att det är svårt att se att integritetsintrånget skulle vara större för ett barn än för en vuxen person, vilket har bäring även vid behand- lingen av biometriska uppgifter i verksamheten med ett identitets- index.4 17.4.3 Utökad upptagning av biometriska underlag Som vi redogjort för i kapitel 13 kommer biometriska underlag inte att tas upp enbart i syfte att en identitetsnyckel ska kunna skapas utan detta skulle ske i samband med att Polismyndigheten, Migra- tionsverket eller Skatteverket tar upp biometriska underlag i sam- band med handläggningen av vissa typer av ärenden. Upptagningen av biometriska underlag skulle som sådan därmed inte medföra ett ytterligare intrång i integriteten för den enskilde i denna del av verk- samheten. Detsamma bör gälla vid uppdatering av biometriska upp- gifter i ett index. Vid rättelse av biometriska uppgifter kan det däremot vara nödvän- digt att på nytt ta upp biometriska underlag, vilket i så fall skulle medföra en utökad upptagning av ansiktsbilder (se avsnitt 14.4). Vad gäller upptagning av biometriska underlag har EU-domstolen emellertid uttalat att utöver att insamling av tio fingeravtryck och en ansiktsbild gör det möjligt att på ett tillförlitligt sätt identifiera den berörda personen, innebär insamlingen inte något ingrepp i intimsfären och medför inte heller något större fysiskt eller psykiskt obehag för personen (mål C-70/18, Staatsecretaris van Justitie en Veilighed mot A m.fl., punkt 58). Den utökade upptagning av bio- metriska underlag som verksamheten med ett identitetsindex skulle medföra bör enligt vår mening därför inte anses utgöra någon mer betydande integritetsinskränkning. Vid verifiering av identitet på förfrågan av de aktörer som vi be- dömer bör få kontrollera uppgifter mot ett index kommer biometriska underlag också att behöva tas upp. Vi återkommer till detta i kapitel 21. 4 SOU 2025:75, s. 431 f. Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex SOU 2026:55 17.4.4 Utökad lagring av biometriska uppgifter Lagring av biometriska uppgifter utgör i sig en risk för integritets- intrång, bland annat med hänsyn till att det alltid finns en risk för att uppgifterna – trots rättsliga och tekniska skyddsåtgärder – blir tillgängliga för obehöriga, som kan använda uppgifterna i andra sammanhang utan den enskildes kännedom eller samtycke. Som pekades på i betänkandet Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning skulle en ansiktsbild med tillhörande biometriska uppgifter kunna användas inte bara för identifikation utan också för att ta del av eller kartlägga enskilda personers yttre kännetecken, så- som hudfärg eller etnicitet, i syften som går utöver det avsedda. Lag- ring av en ansiktsbild av en person kan vidare i sig vara integritets- kränkande för en person som av religiös övertygelse eller annat skäl täcker sitt ansikte eller inte vill låta fotografera sig.5 Vid skapandet av en identitetsnyckel kommer biometriska upp- gifter och andra personuppgifter att lagras i ett identitetsindex, ut- över den lagring som kan ske i det aktuella ärendeslaget i något av de befintliga register som förs av Polismyndigheten, Migrationsverket eller Skatteverket (se avsnitt 10.3.2 för en översikt). Detta är fallet om en identitetsnyckel skapas när ett uppehållstillståndskort med en giltighetstid om mer än ett år utfärdas. Biometriska uppgifter avseende den utländska medborgaren kommer då även att lagras i Migrationsverkets register under viss tid, i enlighet med nuvarande och föreslagna bestämmelser.6 Detsamma gäller om en identitets- nyckel skapas i samband med utfärdande av pass, statligt identitets- kort eller statlig e-legitimation; en ansiktsbild och biometriska upp- gifter ur den ska då lagras i det nuvarande passregistret eller det föreslagna pass- och identitetskortsregistret eller den föreslagna databasen över statliga e-legitimationer.7 I andra situationer kan det vara så att biometriska uppgifter kom- mer att lagras i ett identitetsindex men inte i ett annat befintligt, eller föreslaget, register. En identitetsnyckel bör enligt vår bedömning exempelvis kunna skapas i samband med ett medborgarskapsärende, oavsett utgång (se avsnitt 13.3.1). När ett svenskt medborgarskap 5 SOU 2025:75, s. 430. 6 Se förslag till ny lydelse av 15 § utlänningsdatalagen (2016:27) i Stärkt återvändandeverk- samhet, prop. 2025/26:263, s. 182 f. Förslaget hade ännu inte trätt i kraft vid betänkandets brytpunkt för tryckning. 7 Promemorian Ett statligt identitetskort (Ju202601595), s. 130 och 139 och En statlig e-legiti- mation, prop. 2025/26:250, s. 57. SOU 2026:55 Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex beviljas ska de hos Migrationsverket tidigare lagrade biometriska uppgifterna emellertid gallras.8 Det innebär att det endast är när med- borgarskap inte beviljas som de biometriska uppgifter som tagits fram i ärendet skulle lagras både i ett identitetsindex och i Migrations- verkets register. Det är emellertid rimligt att anta att den som beviljas svenskt medborgarskap kommer att ansöka om svenskt pass eller ett statligt identitetskort och i samband med det kommer ansikts- bild och biometriska uppgifter från den att lagras, i enlighet med föreslagna bestämmelser, i andra register än ett identitetsindex. Vidare kan vi konstatera att Skatteverket får, och enligt lämnade förslag ska få, ta upp biometriska underlag vid identitetskontroll enligt folkbokföringslagen (1991:481) och lagen (2022:1697) om samordningsnummer. Fingeravtryck, ansiktsbilder och biometriska uppgifter som tas fram ur dessa får behandlas i folkbokföringsverk- samheten med stöd av bestämmelserna i 5 och 8 §§ folkbokförings- datalagen (2026:126) och enligt 1 a § folkbokföringslagen, i dess lydelse från och med den 1 december 2026, ska Skatteverket registrera biometriska underlag och biometriska uppgifter om en person. Det kan dock vara så att endast fingeravtryck tas upp och lagras, om Skatteverket bedömer att den enskildes identitet kan kontrolleras tillfredsställande genom upptag av endast denna typ av underlag.9 Det är alltså inte säkert att de biometriska uppgifter som har tagits fram i ärendet kommer att lagras både i folkbokföringsverksamheten och i identitetsindexet i dessa fall. Även om biometriska uppgifter i majoriteten av fallen alltså kom- mer att lagras även i andra register kommer ett identitetsindex att innebära en utökad lagring av sådana uppgifter, med de särskilda risker som detta kan innebära och som vi pekat på ovan. Vidare kan vi konstatera att integritetsintrånget kommer att variera utifrån per- sonkrets. Ett identitetsindex skulle, enligt våra överväganden i kapi- tel 12 och 13, kunna komma att innehålla biometriska uppgifter från såväl svenska medborgare som EES-medborgare och tredjelands- medborgare, medan exempelvis passregistret endast innehåller upp- gifter om svenska medborgare och Migrationsverkets register endast uppgifter om utländska medborgare. Det föreslagna pass- och iden- 8 Se 3 § utlänningsdataförordningen (2016:30). 9 SOU 2025:75 s. 565 f. Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex SOU 2026:55 titetskortsregistret kommer däremot att innehålla uppgifter såväl om svenska medborgare som vissa utlänningar.10 17.4.5 Utökad behandling av biometriska uppgifter Såväl att ta upp biometriska underlag som att lagra dessa och de bio- metriska uppgifter som kan tas fram ur dem utgör, enligt artikel 4.2 i dataskyddsförordningen, behandling av personuppgifter. Dessa två sätt att behandla personuppgifter är grundläggande för att en identi- tetsnyckel ska kunna skapas. I den verksamhet med ett identitetsindex som innebär verifiering av identitet efter en begäran av någon av de aktörer som vi anser bör få använda ett index på detta sätt (se kapi- tel 21), kommer biometriska underlag och/eller uppgifter också att behöva behandlas. Detsamma gäller vid uppdatering, rättelse och radering av uppgifter i ett identitetindex, på det sätt som vi redogjort för i kapitel 14 och 15. Med hänsyn till detta och utifrån att vi i de föregående avsnitten har bedömt att verksamheten med ett identitets- index medför en utökad upptagning av biometriska underlag och en utökad lagring av biometriska uppgifter står det klart att verksam- heteten kommer att innebära en utökad behandling av biometriska uppgifter. Till detta kommer den behandling av biometriska uppgifter som eventuellt kan behöva utföras av den aktör som vill använda ett index för att verifiera identitet med hjälp av sådana uppgifter i ett visst enskilt fall. Vi tar i avsnitt 18.3.3 ställning till detta. 17.4.6 Begränsade möjligheter att undvika en registrering Den som vänder sig till Polismyndigheten, Migrationsverket eller Skatteverket i något av de ärendeslag som vi anser bör kunna leda till att en identitetsnyckel skapas för den enskilde ska – i enlighet med artikel 13 i dataskyddsförordningen – informeras om att de biometriska underlag som tas upp och övriga personuppgifter som samlas in kan komma att användas även i detta syfte. Den enskilde har därmed en möjlighet att utifrån den informationen välja att inte lämna biometriska underlag. Detta kan dock få till följd att den en- skilde får ett negativt beslut, till exempel att pass inte kan utfärdas eller att ett samordningsnummer på styrkt identitetsnivå inte kan 10 Se promemorian Ett statligt identitetskort, Ju2026/01595, s. 59 och 130. SOU 2026:55 Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex tilldelas. Vi kan vidare konstatera att en identitetsbeteckning, särskilt personnummer, i praktiken fungerar som en nyckel för att kunna delta i samhället. Detta talar tydligt mot att den enskilde kan avstå från att inleda ett sådant ärende för att undvika att en identitetsnyckel skapas. Innehav av pass eller nationellt identitetskort – alternativt statligt identitetskort med resefunktion – är för svenska medborgare vidare en förutsättning för att kunna resa och utnyttja rätten till fri rörlighet inom unionen. Det kan därför med fog hävdas att det i praktiken inte finns något egentligt val för den enskilde gällande registrering i ett identitetsindex; om han eller hon vill ha till exem- pel ett pass eller ett samordningsnummer på styrkt identitetsnivå skulle det – om ett system med ett index införs – som utgångspunkt inte gå att undvika att en identitetsnyckel samtidigt skapas. En gemensam nämnare för de ärendeslag som vi enligt våra över- väganden i kapitel 13 anser bör kunna leda till att en identitetsnyckel skapas är att det är fråga om att i någon form stärka eller bibehålla en koppling till Sverige. De personer som aktualiseras i ärendena vill få rätt att vistas i Sverige, flytta till Sverige, bli svenska medborgare eller få en rese- eller identitetshandling utfärdad av svenska myndigheter. Vad gäller samordningsnummer kan tilldelning ha begärts antingen av den enskilde eller av en myndighet. För att en identitetsnyckel ska kunna skapas i samband med tilldelning av samordningsnummer måste den enskilde inställa sig personligen och biometriska underlag tas upp. Om samordningsnummer tilldelas på begäran av en myn- dighet och den enskilde inte inställer sig personligen kommer en registrering i ett identitetsindex inte att kunna göras även om sam- ordningsnummer tilldelas, eftersom biometriska underlag i sådant fall inte har kunnat tas upp. Den enskilde har alltså vid tilldelning av samordningsnummer på begäran av en myndighet en viss möjlighet att förhindra att en identitetsnyckel då skapas för honom eller henne. Även med hänsyn till detta anser vi att en person som vill bli folk- bokförd, tilldelas ett samordningsnummer eller få ett sådant nummer förnyat, vill få rätt att vistas i Sverige, vill bli svensk medborgare eller vill få ett pass eller en identitetshandling utfärdad av svenska myndigheter, i princip inte kommer att ha någon möjlighet att avstå från att bli registrerad i ett identitetsindex. Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex SOU 2026:55 17.5 Faktorer som minskar integritetsintrånget De faktorer som vi redogjort för i föregående avsnitt är av sådan karaktär att de inskränker skyddet för den personliga integriteten och rätten till privatliv på olika sätt. Vi kan samtidigt konstatera att verksamheten med ett identitetsindex, om ett index införs, även skulle komma att innehålla faktorer som verkar i motsatt riktning. 17.5.1 En avgränsad personkrets, utifrån syftet med ett index, och ett tydligt behov Som vi konstaterat i avsnitt 17.3.1 kan verksamheten med ett identi- tetsindex komma att omfatta såväl svenska som utländska medborgare (EES-medborgare och tredjelandsmedborgare). En identitetsnyckel bör dock inte kunna skapas för samtliga personer som tillhör dessa kategorier. För det första har vi i kapitel 12 bedömt att det endast är de personer som har en viss anknytning till Sverige som bör kunna ingå i ett identitetsindex, på grund av hemvist, bosättning eller annan anknytning till landet. Generellt sett bör personer som vistas endast tillfälligt i landet inte omfattas. Vissa kategorier av personer bör också helt undantas, bland annat barn som inte har fyllt sex år. I kapitel 13 har vi ytterligare begränsat personkretsen genom att en identitets- nyckel bör skapas för en person endast i vissa ärendeslag och under vissa förutsättningar. Sammantaget innebär detta att endast de per- soner vars identitet kan antas behöva verifieras i olika sammanhang – i första hand under vistelse i landet – kommer att ingå i ett identi- tetsindex, och att en identitetsnyckel endast kommer att skapas för de personer som kommer i kontakt med Polismyndigheten, Migra- tionsverket och Skatteverket i vissa ärendeslag. Att personkretsen på detta sätt blir avgränsad genom en direkt koppling till syftet med identitetsindexet skiljer sig, som vi ser det, från både folkbokförings- verksamheten och den centrala utlänningsdatabasen. Dessa register saknar en motsvarande direkt koppling, då den information som behandlas i dessa register kan användas i många olika ärendeslag; upp- gifterna i folkbokföringen ligger exempelvis till grund för många andra myndigheters information om enskilda. När det gäller behovet av att behandla personuppgifter i verksam- heten med ett identitetsindex för de olika kategorier av medborgare som enligt vår bedömning bör kunna omfattas kan – utöver vad som SOU 2026:55 Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex anförts i kapitel 12 – vissa särskilda omständigheter beaktas i ljuset av en proportionalitetsbedömning; ett mycket tydligt behov av att, utifrån syftet med ett identitetsindex, behandla personuppgifter för en viss kategori personer bör som vi ser det vara en tydlig indikation på att behandlingen också är proportionerlig. Vi anser – på de skäl som anförs nedan – att om verksamheten med ett identitetsindex som sådan är proportionerlig, är det även proportionerligt att i verk- samheten behandla personuppgifter för såväl svenska medborgare som utländska medborgare (EES-medborgare och tredjelandsmed- borgare) och statslösa. Särskilt om svenska medborgare Det är enligt vår bedömning inte orimligt att anta att möjligheten att använda ett identitetsindex för kontroll av identitet kommer att användas mer begränsat avseende svenska medborgare än för tredje- landsmedborgare och EES-medborgare. Svenska medborgare som är födda i landet registreras i folkbokföringen direkt vid födseln och identiteten är då i normalfallet styrkt. Svenska medborgare har också i större utsträckning godtagbara identitetshandlingar som är utfärdade av svenska myndigheter, och därmed är vanligt förekommande och väl kända för de myndigheter och andra aktörer som kan behöva verifiera identitet. Integritetsintrånget för många svenska medborgare kommer därför huvudsakligen att bestå i att personuppgifter om dem behandlas i verksamheten med ett identitetsindex i samband med att en identitetsnyckel skapas eller när uppgifterna löpande behöver uppdateras på det sätt som vi redogjort för i avsnitt 14.3. Att det kan finnas ett mer begränsat behov av att verifiera identi- tet för svenska medborgare genom kontroll av biometriska uppgifter skulle kunna ses som ett argument mot att denna personkategori bör registreras i ett index. Verksamheten med ett identitetsindex syftar emellertid inte endast till att vara en kontrollfunktion för myndigheter utan har en skyddsfunktion för enskilda, genom att det motverkar att identiteter utnyttjas av andra. Just med hänsyn till att svenska medborgares identitet sällan ifrågasätts kan det finnas ett större incitament att utnyttja svenska medborgares identitet. Behovet av att denna personkategori ingår i ett identitetsindex kan därför, enligt vår mening, inte sägas vara mindre än för EES-med- Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex SOU 2026:55 borgare eller tredjelandsmedborgare, och är en omständighet som är viktig att beakta. Syftet att skydda enskilda svarar också direkt mot det som framgår av artikel 52.1 i EU:s rättighetsstadga, det vill säga att en begränsning av rätten till skydd för privatlivet får göras om den svarar mot behovet av skydd för andra människors rättig- heter och friheter. Vi anser vidare att om ett system med ett identi- tetsindex införs bör det omfatta en så stor andel som möjligt av de personer som vistas i Sverige eller av annan anledning kan antas komma i kontakt med svenska myndigheter regelbundet, för att det effektivt ska kunna fylla avsedd funktion. Särskilt om EES-medborgare Det har i andra sammanhang konstaterats att utnyttjade och kapade identiteter används för identitetsmissbruk (se kapitel 9). Ett upplägg som förekommer är att EES-medborgare som kan utnyttja rätten till fri rörlighet inom unionen hämtas till Sverige i syfte att registreras i folkbokföringen för att få ett person- eller samordningsnummer som kan användas på många olika sätt. EES-medborgaren vistas endast tillfälligt i Sverige för att genomgå identitetskontroll vid ett personligt besök på ett servicekontor i samband med anmälan om flyttning i Sverige, och för att få fysiska och digitala identitetshandlingar ut- färdade. En sådan så kallad skeninvandring kan ligga till grund för att andra personer sedan utnyttjar EES-medborgarens identitet när denne återvänt till sitt hemland.11 Denna form av upplägg underlättas av att EES-medborgare inte behöver uppehållstillstånd för att vistas i Sverige utan kan vistas här med uppehållsrätt. En tredjelandsmedborgare har inte motsvarande möjlighet till fri rörlighet. Det kan därför antas att denna form av skeninvandring, som görs endast i syfte att utnyttja en persons identitet, är betydligt vanligare för EES-medborgare än för tredjelandsmedborgare. Detta stöds även av Riksrevisionens rapport Vem där – fastställande av identitet vid statliga myndigheter; Riksrevisionen uttalade att bedrägerier kopplade till verifieringen av identitet hos personer som invandrat från EES har beskrivits 11 Jfr Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning, SOU 2025:75, s. 283 f. och 415, Kontroll för ökad tilltro – en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, SOU 2020:35, s. 144, Intyget som dörröppnare till välfärds- systemet, Rapport 2015:8, Brå, s. 82 f. och Skatteverkets redovisning av regeringsuppdrag att inrätta ett pilotprojekt för att komma åt felaktig folkbokföring kopplad till organiserad brotts- lighet, dnr 8-1245868, 2021-10-01, s. 6. SOU 2026:55 Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex som en riskfaktor och att omfattningen av de förmåner som betalas ut till EES-medborgare uppgick till närmare 115 miljarder kronor för åren 2011–2021. Även om endast en mindre andel av dessa utbetal- ningar skulle ske på felaktig grund kopplat till utnyttjande av identitet rör det sig, enligt Riksrevisionen, om betydande belopp.12 Dessa omständigheter visar enligt vår mening på ett tydligt be- hov av att kunna behandla personuppgifter för EES-medborgare i verksamheten med ett identitetsindex, för att kunna verifiera iden- titet för dessa med grund i biometriska uppgifter. Vi kan i detta sam- manhang konstatera att i betänkandet Registrering av EES-medborgare har förslag lämnats om att EES-medborgare som vistas i Sverige i över tre månader som huvudregel ska vara registreringsskyldiga. Enligt förslagen ska Migrationsverket ha möjlighet att ta fotografi och fingeravtryck i ärenden om registrering av uppehållsrätt och att ta fram biometriska uppgifter ur dessa, för att kontrollera identitet mot uppgifterna i EES-medborgarens pass eller identitetskort.13 Även om sådana åtgärder kan främja en utökad kontroll av EES- medborgares vistelse i Sverige bedömer vi att en registrering av EES- medborgare även i ett identitetsindex kan främja att multipla identi- teter upptäcks. Vi kan i detta sammanhang även notera att experter från Skatteverket, i ett särskilt yttrande till betänkandet Folkbok- föringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning bedömde att det är tydligt att behovet av lagring och användning av en persons bio- metriska underlag och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa är minst lika framträdande avseende personer som uppger sig vara EES-medborgare som för personer som uppger sig vara med- borgare i tredje land.14 En särskild fråga är om rätten till fri rörlighet medför att behand- lingen av biometriska uppgifter för EES-medborgare i ett register är att anse som oproportionerlig. Denna fråga belystes, avseende Skatte- verkets möjligheter att lagra sådana uppgifter, i nyss nämnda betän- kande. Enligt förslag i betänkandet skulle biometriska underlag och uppgifter för EES-medborgare få lagras endast om det finns anledning att anta att personen vid en identitetskontroll lämnar eller har lämnat oriktiga uppgifter. Utredningen lade vid sin bedömning vikt vid ett yttrande från europeiska datatillsynsmannen den 13 september 2024 12 RiR 2024:12, s. 9. 13 SOU 2026:9, s. 119 och 194 ff. 14 SOU 2025:75, s. 596. Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex SOU 2026:55 avseende förslag om ny förordning om säkrare identitetskort för unionsmedborgare och en uppgift från Integritetsskyddsmyndigheten om att det, såvitt myndigheten känner till, inte i någon annan med- lemsstat finns en ordning som motsvarar den som var föremål för utvärdering, samt i viss mån EU-domstolens praxis avseende om- fattande och odifferentierad lagring avseende andra typer av uppgifter på andra områden.15 Vi anser att de omständigheter som lyftes fram i nämnda betän- kande inte innebär att det är oproportionerligt att behandla biome- triska uppgifter för EES-medborgare i verksamheten med ett identi- tetsindex, av följande skäl. Vi kan för det första konstatera att nyss nämnda id-kortsförordning16 – som ersatts av en ny förordning17 – avser möjlighet att lagra fingeravtryck i fysiska identitetshandlingar. Det framstår därför som naturligt att det eftersträvade målet med den regleringen inte kan motivera lagring i register av biometriska uppgifter för upp till 370 miljoner personer (se EU-domstolens dom i mål C-61/22, RL mot Landeshauptstadt Wiesbaden, punkt 35). Verksamheten med ett identitetsindex rör ett annat sakområde och har ett annat syfte. Omfattningen av antalet berörda personer är visserligen stor, men enligt vår mening inte jämförbar. Vad som uttalats i ovan nämnda yttrande från europeiska datatillsynsmannen har därför – enligt vår mening – inte någon direkt bäring på proportio- nalitetsbedömningen i det nu aktuella sammanhanget. Vad gäller argumentet att ingen annan medlemsstat har ett system liknande ett identitetsindex säger detta i sig inte något om huruvida ett sådant system är lämpligt eller rättsligt genomförbart i Sverige. För det fall EU-domstolen hade underkänt ett liknande system hade det natur- ligtvis varit relevant för våra överväganden. Det hade även varit rele- vant om ett liknande system utretts och avfärdats som oförenligt med grundläggande rättigheter eller dataskyddsförordningen av någon annan medlemsstat. Såvitt vi känner till har ett liknande system dock varken prövats av EU-domstolen eller utretts av en annan medlems- stat. Det finns alltså enligt vår mening ett mycket tydligt behov av att behandla biometriska uppgifter för EES-medborgare i verksamheten med ett identitetsindex och det saknas, enligt vår bedömning, några 15 SOU 2025:75, s. 454. 16 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1157 av den 20 juni 2019. 17 Rådets förordning (EU) 2025/1208 av den 12 juni 2025. SOU 2026:55 Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex särskilda omständigheter som medför att det skulle vara oproportio- nerligt att behandla uppgifter just för EES-medborgare. Vi kan dess- utom här konstatera att regeringen, i propositionen Utökade befogen- heter för Skatteverket inom folkbokföringsverksamheten anförde bland annat att det är avgörande att även EES-medborgares biometriska uppgifter kan sparas för att motverka identitetsmissbruk och dess användning för välfärdsbrott och inom organiserad brottslighet. Regeringen ansåg därför – till skillnad från vad som anfördes i be- tänkandet Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning – att någon begränsning i fråga om lagring i folkbokföringsverksam- heten av uppgifter för EES-medborgare inte ska gälla.18 Det kan även beaktas att vi i kapitel 12 har bedömt att en identitetsnyckel i första hand bör kunna skapas för en EES-medborgare när denne folk- bokförs eller tilldelas ett samordningsnummer, det vill säga vid en tidpunkt då den form av upplägg som beskrivits ovan möjliggörs. Detta begränsar enligt vår mening kretsen av EES-medborgare på ett proportionerligt sätt. Särskilt om tredjelandsmedborgare Vår bedömning är att behovet, generellt sett, av att kunna verifiera identitet för tredjelandsmedborgare inte kan antas vara mindre än för EES-medborgare och svenska medborgare. Detta beror bland annat på att de i högre utsträckning än de två övriga grupperna kan sakna godtagbara identitetshandlingar, och att de inte på samma sätt som svenska medborgare är kända för svenska myndigheter sedan en längre tid. De kan också ha beviljats uppehållstillstånd i Sverige utan att identiteten har styrkts, exempelvis när uppehålls- tillståndet grundar sig på ett skyddsbehov eller familjeåterförening. Det finns därmed också en större risk för att en tredjelandsmed- borgare uppträder under multipla identiteter, vilket verksamheten med ett identitetsindex bland annat syftar till att motverka. Det finns, enligt vår bedömning, inte några särskilda omständig- heter hänförliga till just tredjelandsmedborgare som medför att det skulle vara oproportionerligt att behandla biometriska uppgifter och andra personuppgifter om dem i verksamheten med ett index. I detta sammanhang kan vi konstatera att när det gäller tredjelandsmedborg- 18 Prop. 2025/26:261, s. 48. Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex SOU 2026:55 are har det på EU-nivå under senare år genomförts flera lagstiftnings- åtgärder som bland annat syftar till att motverka identitetsmissbruk och där en del av dessa åtgärder innefattar lagring och behandling av biometriska uppgifter för tredjelandsmedborgare. De EU-gemen- samma informationssystemen kan antas komma att omfatta betydligt fler personer än verksamheten med ett identitetsindex, och ska kunna användas av myndigheter i alla medlemsstater. Något som tyder på att den behandlingen är att betrakta som oproportionerlig eller oför- enlig med grundläggande rättigheter har inte kommit fram. I proposi- tionen Anpassning av svensk rätt till EU:s nya in- och utresesystem konstaterade regeringen – med anledning av att en mer utförlig proportionalitetsbedömning hade efterfrågats av vissa remissinstanser – bland annat att EU:s regelverk, däribland in- och utreseförord- ningen19, om den enskildes lämnande och myndigheternas använd- ning av fingeravtryck och andra personuppgifter är omgärdat av detaljerade bestämmelser som syftar till att skydda den enskilde.20 Vi kan notera att det framgår av skäl 59 till in- och utreseförord- ningen att förordningen bedöms förenlig med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns i EU:s rättighetsstadga.21 17.5.2 En begränsad uppsättning uppgifter Vår bedömning Ett identitetsindex kommer att innehålla endast de uppgifter som är nödvändiga för att en identifiering eller en verifiering av iden- titet ska kunna genomföras. Vi har i kapitel 11 redogjort för vilka typer av uppgifter som vi anser är nödvändiga för att syftet med ett identitetsindex ska kunna uppnås. Behandling av personuppgifter i verksamheteten med ett identitets- index som utförs med stöd av den rättsliga grunden uppgift av allmänt intresse i artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen ska vara nödvändig. I detta krav ligger bland annat att principen om uppgifts- minimering enligt artikel 5.1 c ska beaktas. För att en utökad behand- ling av uppgifter i verksamheten med ett identitetsindex ska vara 19 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2226 av den 30 november 2017. 20 Prop. 2021/22:81, s. 19. 21 Se även skäl 47 till in- och utreseförordningen. SOU 2026:55 Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex förenlig med dataskyddsförordningen bör alltså mängden person- uppgifter som behandlas begränsas till vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålen med behandlingen. Ett index ska alltså inte inne- hålla fler uppgifter än vad som är nödvändigt. Vi gör i detta avseende följande överväganden. Verksamheten med ett identitetsindex bör enligt vår bedömning i avsnitt 10.7.6 byggas upp från grunden, genom att en identitets- nyckel skapas i vissa situationer, och att vissa uppräknade uppgifter då kopplas till nyckeln i systemet. Ett identitetsindex är tänkt att existera separerat från befintliga register som förs av Polismyndig- heten, Migrationsverket och Skatteverket. Dessa register innehåller i varierande utsträckning dels biometriska underlag och biometriska uppgifter, dels andra personuppgifter som är relevanta för den speci- fika verksamheten. Genom en separering av verksamheten med ett identitetsindex från befintliga register kommer ett index inte att innehålla andra uppgifter än de som är nödvändiga för just det syfte som verksamheten ska uppnå, det vill säga, i första hand, verifiering av identitet. Det begränsar riskerna med behandling av personupp- gifterna och det integritetsintrång som den medför. I enlighet med våra bedömningar i kapitel 11 skulle ett identitets- index innehålla följande alfanumeriska uppgifter, när dessa är tillgäng- liga: namn, födelsetid, medborgarskap, personnummer eller samord- ningsnummer och Migrationsverkets individnummer. Enligt vår bedömning i avsnitt 11.4.5 bör inte fingeravtryck eller biometriska uppgifter som kan tas fram ur dem få lagras i ett index. Däremot är ansiktsbilder och biometriska uppgifter som tas fram ur dem nödvän- diga för att syftet med ett identitetsindex ska kunna uppnås. Bio- metriska uppgifter ur ansiktsbilder är i den stora majoriteten fall tillräckliga för att identitet ska kunna verifieras på ett tillräckligt säkert sätt när ett behov av verifiering aktualiseras. Tekniken för ansiktsigenkänning baseras på en uppskattad matchning mellan olika mallar, där jämförelsen leder till en högre eller lägre sannolikhet för att personen verkligen är den person var identitet ska verifieras. Om sannolikheten överstiger ett visst tröskelvärde i systemet kommer det att visa en träff.22 För det fall en tillräcklig grad av sannolikhet inte uppnås och ett identitetsindex därmed inte genererar en träff ankommer det på den myndighet som har behov av att verifiera en 22 Riktlinjer 05/2022 om användningen av teknik för ansiktsigenkänning på brottsbekämp- ningsområdet, version 2.0, den 26 april 2023, punkt 11. Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex SOU 2026:55 persons identitet att utifrån övriga omständigheter ta ställning till hur det aktuella ärendet fortsatt ska hanteras. Jämfört med exempelvis folkbokföringsverksamheten är det alltså fråga om en mycket begränsad uppsättning personuppgifter som be- höver behandlas i verksamheten med ett identitetsindex. Detta påver- kar integritetsintrångets allvar. I betänkandet Personuppgifter och mediegrundlagarna anfördes bland annat, avseende offentliggörande av personuppgifter genom söktjänster, att även om varje uppgift i sig inte är integritetskänslig kan uppgifterna sammantaget ge en över- sikt av en enskilds personliga förhållanden som blir problematisk ur integritetssynpunkt, och att så kan vara fallet exempelvis om det i en uppgiftssamling går att söka på namn eller personnummer och därigenom få uppgift om personens adress, ålder och inkomst.23 I propositionen Samverkan mot penningtvätt och finansiering av terrorism anförde regeringen att även ett utbyte av förhållandevis harmlösa uppgifter riskerar att leda till integritetsintrång om de ska- par en tydligare bild av en enskilds personliga förhållanden.24 Vi anser att dessa uttalanden gör sig gällande även vid behandling av personuppgifter i ett register. Ett identitetsindex kommer dock, om det införs, inte att innehålla uppgifter som medger någon kart- läggning av en individ på det sätt som pekats på i nämnda förarbeten. Som vi återkommer till i avsnitt 17.4.3 bedömer vi att de uppgifter som behöver behandlas som utgångspunkt inte heller – förutom vad gäller ansiktsbild och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur den – är av känslig art. Uppgifterna kommer som utgångspunkt dessutom att behandlas även i något av de befintliga register som förs av Skatteverket, Migrationsverket eller Polismyndigheten. 17.5.3 Personuppgifternas karaktär Vår bedömning Med undantag för biometriska underlag och biometriska upp- gifter är de uppgifter som skulle behandlas i verksamheten med ett identitetsindex som utgångspunkt inte av känslig karaktär. 23 Personuppgifter och mediegrundlagarna, SOU 2024:75, s. 196. 24 Prop. 2021/22:251, s. 36. SOU 2026:55 Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex I förarbetena till bestämmelsen i 2 kap. 6 § regeringsformen fram- hölls att det är naturligt att det läggs stor vikt vid personuppgift- ernas karaktär vid bedömningen av hur ingripande intrånget kan anses vara vid insamling, lagring och bearbetning eller utlämnande av uppgifter om enskildas personliga förhållanden; ju känsligare uppgifterna är, desto mer ingripande anses behandlingen av uppgift- erna normalt vara.25 Att ansiktsbilder och biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa till sin natur är känsliga uppgifter står klart. När det gäller personnummer och samordningsnummer är de inte känsliga person- uppgifter i dataskyddsförordningens mening, men har getts en sär- ställning genom artikel 87, som anger att ett nationellt identifika- tionsnummer eller ett annat vedertaget sätt för identifiering endast får användas med iakttagande av lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter enligt förordningen. Vi bedömer att Migrationsverkets individnummer också utgör ett sådant identi- fikationsnummer som avses i bestämmelsen. Regeringen har i äldre förarbeten uttalat att själva personnumret inte i sig är en integritets- kränkande uppgift, men att viss användning av det, såsom exempelvis samkörning av register och liknande kan uppfattas som integritets- kränkande; ”onödig” användning ska betraktas som ett integritets- intrång.26 Vi anser att dessa uttalanden gör sig gällande även för samordningsnummer och Migrationsverkets individnummer. Vi kan i detta sammanhang även notera att det i betänkandet Etable- ringsboendelagen – ett nytt system för bosättning för vissa nyanlända anfördes bland annat att ”den personuppgiftsbehandling som kom- mer att ske i enlighet med utredningens förslag [i den arbetsmarknads- politiska verksamheten, vår anmärkning] rör i de flesta fall mindre känsliga uppgifter som namn, samordningsnummer, uppehållstill- stånd och utbildning.”27 Identitetsuppgifter, men även person-, sam- ordnings- och individnummer, är dessutom uppgifter som enskilda regelmässigt på eget initiativ lämnar till myndigheter och andra aktö- rer i olika sammanhang, till exempel vid en ansökan om en förmån eller vid utlämnande av ett paket hos ett paketombud. Identitets- uppgifter – förutom medborgarskap – förekommer även öppet i många söktjänster på nätet.28 25 En reformerad grundlag, prop. 2009/10:80, s. 183. 26 Regeringens proposition 1990:91/60 om offentlighet, integritet och ADB, s. 69. 27 SOU 2025:35, s. 317. 28 SOU 2024:75, s. 142. Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex SOU 2026:55 Det ovan anförda talar enligt vår mening mot att behandlingen av uppgifter om namn, födelsetid samt person-, samordnings- och individnummer i verksamheten med ett identitetsindex skulle utgöra en oproportionerlig inskränkning i de rättigheter som följer av reger- ingsformen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga. En indikation på hur känslig en viss typ av uppgift kan anses vara är vidare om den omfattas av sekretess, och i så fall vilket skaderekvisit som är tillämpligt. För uppgifter om den enskildes personliga för- hållanden i folkbokföringsverksamheten råder det en presumtion för offentlighet. Sekretess gäller endast om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider med om uppgiften röjs. Undantaget är fotografisk bild av den enskilde, som skyddas av sekretess om det inte står klart att bilden kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Detta framgår av 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Uppgift om namn, födelsetid och medborgarskap i folkbokförings- verksamheten är alltså vanligen offentliga liksom uppgift om person- och samordningsnummer. Motsvarande gäller enligt 6 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i passregistret, registret över nationella iden- titetskort och Skatteverkets databas över identitetskort för folkbok- förda i Sverige. Enligt förslag i promemorian Ett statligt identitetskort ska samma sekretess gälla för pass- och identitetskortsregistret.29 Även för databasen över statliga e-legitimationer ska motsvarande sekretess gälla, enligt förslag i propositionen En statlig e-legitima- tion.30 Identitetsuppgifter skyddas dock av starkare sekretess när de förekommer i Migrationsverkets verksamhet än när de behandlas i folkbokföringsverksamheten; det råder då en presumtion för sekre- tess. I verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap gäller enligt 37 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen sekretess för uppgift om enskilds personliga förhål- landen om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den en- skilde eller någon närstående till denne lider men. Beträffande beslut i ärenden gäller sekretessen dock endast för uppgifter i skälen. För uppgifter som rör en utlänning gäller dessutom, enligt 21 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen, sekretess – oavsett i vilket samman- hang uppgiften förekommer – om det kan antas att röjande av upp- 29 Ju2026/01595, s. 168 f. 30 Prop. 2025/26:250, s. 65. SOU 2026:55 Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex giften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller lider annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan ut- länningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. För huvuddelen av de personuppgifter som vi anser bör kunna få behandlas i verksamheten med ett identitetsindex råder alltså en presumtion för offentlighet hos den myndighet varifrån uppgift- erna hämtas, när en identitetsnyckel skapas. Med hänsyn till detta och till vad vi ovan anfört angående karaktären på uppgifterna i sig bedömer vi att personuppgifterna – med undantag för ansiktsbild och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur den – som utgångs- punkt inte är av känslig karaktär. Inte heller sedda tillsammans anser vi att de kan anses vara av särskilt integritetskänslig karaktär, på de skäl som anförts i avsnitt 17.4.2. 17.5.4 Behandlingen av personuppgifter vid registrering, uppdatering, rättelse och radering är förutsebar Vår bedömning Det är tydligt för den enskilde när och under vilka förutsättningar en identitetsnyckel bör kunna skapas och vilka uppgifter om per- sonen som då kan kopplas till nyckeln. Det är också förutsebart när uppgifter i verksamheten med ett identitetsindex kan komma att behöva uppdateras, rättas och raderas. För att kravet på proportionalitet ska vara uppfyllt måste det enligt EU-domstolen föreskrivas klara och precisa bestämmelser som reglerar räckvidden och tillämpningen av den aktuella åtgärden och minimikrav måste anges, så att de personer vars personuppgifter berörs har tillräckliga garantier för att uppgifterna på ett effektivt sätt är skyddade mot riskerna för missbruk.31 Det innebär att en författning som ger stöd för behandling av personuppgifter i verk- samheteten med ett identitetsindex måste vara förutsebar och for- mulerad på ett sådant sätt att enskilda kan anpassa sitt beteende efter den. Den måste skydda enskilda mot godtycklig tillämpning 31 Se till exempel EU-domstolens dom i de förenade målen C-511/18, C-512/18 och C-520/18 La Quadrature du Net m.fl., punkt 132. Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex SOU 2026:55 och utrymmet för skönsmässig tillämpning måste vara tillräckligt tydligt avgränsat. Upptagningen av biometriska underlag vid ska- pandet av en identitetsnyckel och när uppgifter i verksamheten med ett identitetsindex bör uppdateras, rättas och raderas behöver regle- ras tydligt, så att det framgår från vem och under vilka förutsätt- ningar insamling får ske samt vilka typer av biometriska underlag som får samlas in. Även behandlingen i övrigt av sådana uppgifter behöver ha stöd i en tydligt formulerad författning. Vi anser att ett regelverk i fråga om verksamheten med ett identi- tetsindex, som utformas i enlighet med våra överväganden i kapi- tel 12–15 uppfyller dessa krav. De överväganden vi gjort i kapitel 13 gör det tydligt både för myndigheter och enskilda i vilka situationer en identitetsnyckel bör kunna skapas, och vilka biometriska under- lag som då kan tas upp samt vilka andra uppgifter som behöver kop- plas till identitetsnyckeln i samband med det. Såväl skapandet av en identitetsnyckel som den löpande uppdateringen av uppgifter i ett identitetsindex är knuten till vissa särskilda ärendeslag, vilket ökar förutsebarheten och tydligheten för både myndigheter och den en- skilde. Även om rättelse av felaktiga alfanumeriska uppgifter i ett identitetsindex bör kunna göras på initiativ av myndigheten och utan den enskildes medverkan (se avsnitt 14.4) anser vi att det är tillräckligt tydligt när en sådan rättelse bör få göras, och hur den ska gå till. Vid rättelse av ansiktsbild och biometriska uppgifter kan det normalt sett förutsättas att den enskilde medverkar (se avsnitt 14.4.1). Den enskilde kan också välja att anpassa sitt beteende för att und- vika att personuppgifter om honom eller henne behandlas i verksam- heten med ett identitetsindex, även om det kan få andra konsekvenser som inte är önskvärda från den enskildes synvinkel, till exempel att han eller hon inte kan få ett pass utfärdat. Vidare saknas det i princip utrymme för skönsmässiga bedömningar vid ställningstagande till om och när en identitetsnyckel kan skapas eller uppgifter behöver kunna uppdateras löpande på det sätt vi beskrivit i avsnitt 14.3. Att verksamheten med ett identitetsindex, vid ett genomförande, skulle vara begränsad till ett fåtal myndigheter talar ytterligare för detta, och främjar som vi ser det också en förutsebarhet. Sammantaget bedömer vi att behandlingen av personuppgifter i verksamheten med ett identitetsindex är tydlig och förutsebar, såväl vid skapandet av en identitetsnyckel som vid uppdatering, rättelse och radering av uppgifter. SOU 2026:55 Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex 17.5.5 Behandling skulle ske för huvudsakligen samma syften som i det ärendeslag som föranleder en registrering Biometriska underlag tas primärt upp för att möjliggöra en identi- tetskontroll, exempelvis vid utfärdande av ett uppehållstillstånds- kort eller vid en ansökan om ett pass eller en annan identitetshandling. Även efter registrering av biometriska underlag och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa i ett identitetsindex kommer de att användas för att kontrollera identitet och motverka olika former av identitetsmissbruk. Verksamheten med ett identitetsindex har detta som primärt syfte. Ett identitetsindex bör, vilket vi återkommer till i avsnitt 18.2.1, inte kunna användas i till exempel den brotts- bekämpande verksamheten, och även om det handlar om utökade möjligheter att kontrollera identitet kommer de biometriska upp- gifterna – som utgångspunkt – inte att kunna användas till annat än just att säkerställa att en person som en aktör möter är den han eller hon utger sig för att vara. De personuppgifter – i synnerhet de bio- metriska underlagen och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa – som då skulle behandlas i verksamheten med ett identitets- index kommer alltså att användas för i huvudsak samma syfte inom denna verksamhet som i det ärende som i det enskilda fallet föran- leder att en identitetsnyckel skapas. Detsamma gäller vid uppdatering av uppgifterna på det sätt som vi beskrivit i avsnitt 14.3. En sådan tillämpning kan sägas ligga i linje med den grundläggande finalitets- principen enligt artikel 5.1 b i dataskyddsförordningen, och är enligt vår mening en omständighet som kan vägas in vid bedömningen av om behandlingen av personuppgifter i verksamheteten med ett identi- tetsindex är proportionerlig; att uppgifter används för ett helt annat syfte bör enligt vår bedömning normalt sett – i vart fall ur den en- skildes synvinkel – betraktas som ett större ingrepp i den personliga integriteten. 17.6 Sammantagen bedömning Genom den nu aktuella proportionalitetsbedömningen tar vi ställ- ning tas till om det finns ett rimligt förhållande mellan hur stort ingreppet i den enskildes personliga integritet kan anses vara med anledning av verksamheten med ett identitetsindex, och hur starkt det behov är som ska tillgodoses genom ingreppet. Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex SOU 2026:55 17.6.1 Verksamhet med ett identitetsindex medför vissa inskränkningar i grundläggande rättigheter … När det gäller allvaret i den inskränkning i de grundläggande rättig- heterna som verksamhet med ett identitetsindex medför har vi i avsnitt 17.3 identifierat flera faktorer som kan antas medför ett inte- gritetsintrång. För det första medför verksamheten med ett identitetsindex att personuppgifter – däribland känsliga sådana i form av biometriska uppgifter – om en stor andel av Sveriges befolkning kan komma att behöva lagras och även behandlas på andra sätt. En utökad behand- ling av biometriska uppgifter för flera miljoner personer innebär ett integritetsintrång och för med sig särskilda risker. Bland annat finns risk för dataintrång som kan ge obehöriga tillgång till de lagrade upp- gifterna, vilket i sin tur medför risk för att uppgifterna används av andra aktörer än de avsedda, på sätt som är oförenliga med data- skyddsförordningen och grundläggande rättigheter. Det går inte heller att mildra effekten av ett sådant intrång genom att till exempel byta lösenord eller användarnamn; en ansiktsbild är unik och poten- tiellt kopplad till den registrerade hela livet.32 Det är därför av grund- läggande betydelse att de tekniska lösningar som behövs för ett system med ett identitetsindex är tillförlitliga, säkra och robusta och att de risker som är kopplade till informations- och cybersäkerhet hanteras på ett betryggande sätt. Den enskildes möjlighet att avstå från att registreras i ett identitets- index, och därigenom värja sig mot det integritetsintrång som verk- samheten medför, kommer som vi redogjort för i avsnitt 17.3.6 att vara begränsad. Ett integritetsintrång mildras emellertid på flera olika sätt, vilket vi redogjort för i avsnitt 17.4. Personkretsen är – även om den kommer att omfatta ett stort antal personer – noga avgränsad utifrån identi- tetsindexets mål och syfte. Vidare är de uppgifter som bör få behand- las också av begränsat antal och utvalda utifrån verksamhetens syfte; någon överskottsinformation skulle enligt vår mening inte komma att behandlas i verksamheten. Aktuella personuppgifter är – förutom ansiktsbild och biometriska uppgifter som kan tas fram ur den – enligt vår bedömning i avsnitt 17.4.3 inte heller av särskilt känslig karaktär. 32 Jfr Opinion 11/2024 on the use of facial recognition to streamline airport passengers’ flow, version 1.1, 23 maj 2024, punkt 69 och A29WP Opinion 3/2012 on developments in biometric technologies, s. 34. SOU 2026:55 Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex Det är vidare tydligt för den enskilde när och under vilka förutsätt- ningar en identitetsnyckel bör kunna skapas och vilka uppgifter om personen som då kan kopplas till den. Det är också förutsebart när uppgifter i verksamheten med ett identitetsindex behöver kunna upp- dateras, rättas och raderas. Slutligen har vi i avsnitt 17.4.5 konstaterat att de personuppgifter som behandlas i verksamhet med ett iden- titetsindex kommer att användas för i huvudsak samma syfte inom den verksamheten som i det ärende som i det enskilda fallet föran- leder att en identitetsnyckel skapas. Oaktat att ett identitetsindex kan komma att omfatta flera miljoner personer bedömer vi att det integritetsintrång som en registrering innebär är förhållandevis begränsat på individnivå. Detta hänför sig delvis till att det – utifrån våra bedömningar – skulle vara tydligt och förutsebart för den enskilde när och hur en identitetsnyckel skapas. Det är som vi pekat på ovan vidare fråga om behandling av ett fåtal personuppgifter om varje individ, som inte möjliggör att någon skapar en större bild av hans eller hennes personliga förhållanden. Verksamheten med ett identitetsindex som sådan skulle enligt vår mening inte heller vara av särskilt integritetskänslig natur. Det huvudsakliga syftet med ett identitetsindex är att kunna verifiera identitet, med grund i biometriska uppgifter, för personer som i olika sammanhang kommer i kontakt med olika samhällsaktörer. Det är fråga om situationer där det som utgångspunkt bör saknas anledning för den enskilde att inte vilja medverka till att hans eller hennes iden- titet kan verifieras på ett säkert sätt. Det är, enligt vår bedömning, främst den som på något sätt vill vilseleda någon om sin identitet som kan antas ha andra än principiella invändningar mot en identitets- kontroll, i de situationer då en kontroll mot ett index, enligt våra överväganden, bör vara tillåten. Det är som vi ser det rimligt att anta att endast en liten andel av de personer som registreras i ett identitetsindex kommer att försöka vilseleda myndigheter eller andra aktörer avseende sin identitet. För att ett index ska kunna fylla avsedd funktion krävs det dock att det omfattar en så stor andel som möjligt av dem som vistas i eller har för avsikt att vistas i Sverige eller av annan anledning kan antas komma i kontakt med svenska myndigheter i ett ärende där det finns ett be- hov av att kunna verifiera personens identitet. Detta eftersom det inte är möjligt att på förhand veta vilka personer som kan komma att missbruka någon annans identitet eller använda multipla identi- Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex SOU 2026:55 teter. Det är inte heller möjligt att veta vilka personer som kommer att bli utsatta för att någon annan försöker utnyttja deras identitet. De faktorer som vi lyft fram i avsnitt 17.4, och vad vi i övrigt anfört ovan, talar enligt vår bedömning sammantaget mot att det integritetsintrång som behandlingen av personuppgifter i verksam- heten med ett identitetsindex innebär skulle vara oproportionerligt. Till detta kommer skyddsåtgärder i form av bestämmelser om sekre- tess, sökbegränsningar och begränsningar för elektronisk åtkomst och tekniska åtgärder för att främja informationssäkerhet och cyber- säkerhet som bör övervägas, innan ett system med ett identitets- index införs. Tanken är vidare att möjligheten att verifiera identitet med hjälp av biometriska uppgifter används endast när det är moti- verat. Förekomsten av ett system med ett index skulle emellertid kunna antas ha en förebyggande effekt; redan vetskapen om att olika aktörer har möjlighet att genomföra kontroller av biometriska upp- gifter för att verifiera en persons identitet kan verka avskräckande, vilket innebär att antalet faktiska kontroller av biometriska uppgifter som skulle genomföras inte nödvändigtvis behöver bli så stort. Detta begränsar också integritetsintrånget. 17.6.2 … men motiveras av ett starkt allmänt intresse Vår bedömning Verksamheten med ett identitetsindex, som gör det möjligt att verifiera identitet genom kontroll mot tidigare lagrade ansikts- bilder och biometriska uppgifter som tagits fram ur dessa, kan anses nödvändig och proportionerlig. Vid en proportionalitetsbedömning ska, som sagt, styrkan av det behov som ska tillgodoses genom inskränkningen i den personliga integriteten beaktas. I kapitel 10 har vi utvärderat tänkbara åtgärder för stärkt verifie- ring av identitet och bedömt att ett nytt identitetsindex är ett alter- nativ som bör utredas för att stärka kopplingen mellan etablerad identitet och verifiering av identitet med grund i biometriska upp- gifter. Det övergripande syftet med verksamheten med ett identitets- index är att motverka sådant identitetsmissbruk som vi redogjort SOU 2026:55 Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex för i kapitel 9. Detta syfte är som vi ser det av stor betydelse såväl för samhället som för enskilda. Ett system med ett identitetsindex kompletterar de möjligheter att genomföra identitetskontroller med grund i biometriska uppgifter vid etablering av identitet och vid utfärdande av identitetshandlingar som finns idag, eller kommer att finnas vid genomförande av lämnade förslag. Verksamheten med ett identitetsindex skulle enligt vår bedöm- ning ge dels utökad möjlighet för Polismyndigheten, Migrations- verket och Skatteverket att kontrollera identitet i sådana ärenden där en identitet etableras, dels nya möjligheter för dessa och andra aktörer att verifiera identitet för personer som man möter, med grund i biometriska uppgifter. Att på dessa sätt effektivt motverka att personer som vistas i Sverige uppträder i olika identiteter i olika sammanhang, och att kunna bekräfta att någon är den han eller hon utger sig för att vara, är väsentligt för att kunna motverka identitets- missbruk. Med hänsyn till de konsekvenser av identitetsmissbruk som vi redogjort för i kapitel 9 bedömer vi att intresset från sam- hällets sida av att på ett effektivt sätt kunna motverka sådant miss- bruk väger tungt. Målet med verksamheten med ett identitetsindex är, enligt vår mening, därmed av stor betydelse från samhällssynpunkt. Att intresset av att motverka identitetsbedrägerier och att fastställa identiteten på de personer som vistas i Sverige är ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, med hänsyn till förebyggande av nationell och allmän säkerhet samt förebyggande av oordning, har lyfts fram i tidigare lagstiftningsärenden. I propositionen Anpass- ning av svensk rätt till den reviderade VIS-förordningen ansåg reger- ingen exempelvis att detta intresse väger tyngre än det intrång i den personliga integriteten som lagring av de biometriska uppgifter som tas vid en ansökan om nationell visering innebär för den enskilde; intrånget ansågs inte gå utöver målen med lagringen, som bland annat är att underlätta identifiering och undvika identitetsbedräge- rier.33 Den behandling av biometriska uppgifter som utförs med stöd av 15 § utlänningsdatalagen har också i flera lagstiftningsären- den bedömts nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, och proportionerlig.34 Dessa uttalanden har som vi ser det relevans även för bedömningen av verksamheten med ett identitetsindex. 33 Prop. 2024/25:176, s. 44 f. 34 Jfr Anpassning av utlänningsdatalagen till EU:s dataskyddsförordning, prop. 2017/18:254, s. 35, prop. 2021/22:81, s. 52, Vissa identitetsfrågor inom utlänningsrätten, prop. 2020/21:159, s. 22 och prop. 2024/25:176, s. 45. Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex SOU 2026:55 EU-domstolen har också uttalat sig angående begränsningar av de rättigheter som följer av artikel 7 och 8 i EU:s rättighetsstadga, genom användning av biometriska uppgifter i identifieringssyfte. I mål C-70/18, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid mot A m.fl., konstaterade domstolen att förebyggande av identitetsbedrägerier samt motverkande av olovlig vistelse och inresa utgör ett tvingande skäl av allmänt intresse. Insamling och lagring av biometriska upp- gifter i ett nationellt register ansågs göra det möjligt att med säkerhet identifiera en person och upptäcka identitets- och dokumentbedräge- rier. Den nationella lagstiftningen var därför ägnad att säkerställa att det eftersträvade syftet uppnåddes. Vidare ansågs lagstiftningen inte gå utöver vad som var absolut nödvändigt för att uppnå målet att förebygga och bekämpa identitets- och dokumentbedrägerier. Vid bedömningen beaktades bland annat behovet av att motverka använd- ning av multipla identiteter, att insamlingen av uppgifterna inte innebär ett ingrepp i intimsfären och inte medför något större fysiskt eller psykiskt obehag för personen och att tillgången till och använd- ningen av personuppgifterna var begränsad. Verksamheten med ett identitetsindex har, enligt vår mening, i fråga om syfte likheter med det register som var för handen i målet. I förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en ram för interoperabilitet mellan EU-informations- system lyftes – i samband med överväganden om proportionalitet – fram bland annat att en korrekt verifiering av identitet för en per- son kan anses ha en positiv inverkan på rätten till respekt för privat- livet, och i synnerhet rätten till en persons identitet (se artikel 7 i EU:s rättighetsstadga), då detta kan bidra till mindre förvirring kring identiteten.35 Vid proportionalitetsbedömningen bör därför beaktas att utöver de kontrollmöjligheter som verksamheten med ett identi- tetsindex ger medför den också ett skydd för enskilda som registre- ras mot att deras identitet utnyttjas av andra. Rättighetsbegränsningen innebär alltså inte enbart en inskränkning i, utan även ett skydd för, den personliga integriteten och rätten till skydd för personuppgifter (jfr artikel 8 i Europakonventionen och artikel 8 i EU:s rättighets- stadga). Även målet att skydda enskilda är som vi ser det av stor betydelse från samhällssynpunkt. 35 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en ram för inter- operabilitet mellan EU-informationssystem (polissamarbete och rättsligt samarbete, asyl och migration), COM(2017) 794 final, s. 18. SOU 2026:55 Proportionalitetsbedömning avseende ett identitetsindex Vid en sammantagen bedömning anser vi att verksamheten med ett identitetsindex och den inskränkning i den personliga integriteten som den kan medföra, är starkt motiverad av ett allmänt intresse. Vi bedömer därför att verksamheten med ett identitetsindex, som gör det möjligt att verifiera identitet genom kontroll mot tidigare lagrade ansiktsbilder och biometriska uppgifter som tagits fram ur dessa, kan anses vara både nödvändig och utgöra en proportionerlig inskränkning i de rättigheter i fråga om skyddet för den personliga integriteten och privatlivet som följer av bestämmelser i regerings- formen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga. Verksam- heten med ett identitetsindex kan, enligt vår bedömning, också anses proportionerlig på det sätt som avses i artikel 9.2 g i dataskyddsför- ordningen, vilket innebär att biometriska uppgifter kan behandlas inom ramen för verksamheten. Med detta sagt vill vi understryka att det kan finnas utrymme för att göra en annan bedömning, såväl av lagstiftaren som av bland annat EU-domstolen, vilket vi återkom- mer till i avsnitt 22.11. 18 Allmänt om användning av ett identitetsindex 18.1 Inledning I kapitel 11–15 har vi redogjort för våra överväganden kring hur ett identitetsindex skulle kunna etableras, vilka uppgifter det bör inne- hålla, vilka personer som bör omfattas och hur information i det behöver kunna uppdateras och, under vissa omständigheter, raderas. Det behöver även beskrivas hur ett sådant system skulle kunna an- vändas, på ett sätt som effektivt stärker kopplingen mellan en etable- rad identitet och verifiering av denna i olika sammanhang. Använd- ningen av ett identitetsindex bör som utgångspunkt främja att fler aktörer än i dag kan ta del av information om de identiteter som etableras av Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket. En viktig utgångspunkt är också att ett index ska kunna främja en användning i många olika ärendeslag och situationer. Om möjligt ska verifiering av identitet också få ske med hjälp av biometriska uppgifter, och vid behov bör ett index kunna användas även för att identifiera en okänd person, vilket är av vikt för att upptäcka använd- ning av multipla identiteter. Dessa mål innebär emellertid att det måste tas i beaktande de risker som behandlingen av personuppgifter och biometriska uppgifter kan medföra, och det integritetsintrång som behandlingen kan medföra för den enskilde. Möjligheten att använda ett index måste med andra ord vara förenlig med dataskydds- förordningen1, och ska vara proportionerlig. Ett mål om att ett index ska kunna användas av så många aktörer som möjligt, i så många situationer som möjligt, måste alltså vägas mot intrånget i den per- sonliga integriteten. Olika begränsningar kan därför behöva övervägas, exempelvis i fråga om ärendeslag, hur åtkomst till ett sådant system 1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016. Allmänt om användning av ett identitetsindex SOU 2026:55 ska fungera och vilken information som en viss aktör bör få tillgång till vid en verifiering eller identifiering mot ett identitetsindex. I detta kapitel behandlar vi ett antal allmänna frågor om användningen av ett index, som till exempel hur en verifiering med hjälp av biometriska uppgifter som utgångspunkt bör gå till och vilka uppgifter som kan lämnas ut, och på vilket sätt. Vissa frågor avseende användningen återkommer vi till i kapitel 21. Med hänsyn till att vi i avsnitt 21.3 bedömer att endast myndigheter bör få använda ett identitetsindex utgår våra överväganden i detta kapitel från det. 18.2 Identifiering Vårt uppdrag är att främja en stärkt koppling mellan fastställd grund- identitet och verifiering av identitet. Ett identitetsindex ska därför kunna användas i vart fall i detta syfte. Eftersom ett sådant system behöver innehålla biometriska uppgifter som har tagits fram ur en ansiktsbild (se avsnitt 11.4.5) kan det även övervägas om det bör vara möjligt att använda ett identitetsindex för att identifiera en person, exempelvis om identiteten är okänd. En identifiering mot ett identitetsindex innebär – enligt vår definition av begreppet i av- snitt 7.3.1 – att en sökning görs med hjälp av biometriska uppgifter, för att avgöra om den person som myndigheten möter förekommer med någon identitet, en så kallad en-till-många-jämförelse. 18.2.1 När identifiering bör få användas Vår bedömning Identifiering av personer i ett identitetsindex bör vara tillåten endast för att Skatteverket, Polismyndigheten och Migrations- verket ska kunna avgöra om en identitetsnyckel ska skapas. Utifrån vår bedömning i avsnitt 13.2.1 behöver Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket – inom ramen för verksamheten med ett identitetsindex – kunna identifiera personer mot ett index, i syfte att säkerställa att endast unika individer registreras och till- delas en identitetsnyckel. Frågan är om det bör finnas möjlighet att identifiera personer mot ett identitetsindex även i andra situationer SOU 2026:55 Allmänt om användning av ett identitetsindex än den nyss nämnda. En sådan möjlighet förutsätter att behandlingen av biometriska uppgifter kan anses stå i proportion till det efter- strävade syftet, nämligen att kunna identifiera en person. I avsnitt 17.3.1 har vi konstaterat att ett identitetsindex kommer att kunna omfatta ett mycket stort antal personer. Identifiering av en person i ett register som innehåller biometriska uppgifter om ett mycket stort antal personer innebär, av naturliga skäl, ett större inte- gritetsintrång än en biometrisk verifiering mot en specifik individ som har lokaliserats i registret genom en alfanumerisk sökning. En identifiering kräver betydligt mer omfattande behandling av biometri- ska uppgifter och innefattar – genom att jämförelsen görs en-mot- många – att biometriska uppgifter behandlas för individer som saknar koppling till den situation som föranlett behovet av identifiering. I nedanstående figur åskådliggörs översiktligt behovet av att identi- fiera personer i andra situationer än vid skapandet av en identitets- nyckel. Figur 18.1 Behov av identifiering För att identifiering ska vara möjlig är en grundförutsättning att en ansiktsbild har tagits upp. Det finns därför också normalt en möjlig- het att först genomföra en biometrisk verifiering av identitet mot ett identitetsindex med hjälp av ansiktsbilden och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur den. Individen måste emellertid först Allmänt om användning av ett identitetsindex SOU 2026:55 lokaliseras genom en sökning med en unik alfanumerisk uppgift – en identitetsnyckel, en identitetsbeteckning eller Migrationsverkets individnummer – så att en en-till-en-jämförelse kan göras mot träffen. Om verifieringen misslyckas får myndigheten därigenom en indika- tion på att personen eventuellt försöker vilseleda myndigheten om vem han eller hon är; med att verifiering misslyckas avser vi att de biometriska uppgifter som är kopplade till den träff som sökningen genererat inte stämmer med de som tagits upp från individen som myndigheten möter. Det kan även vara så att sökningen inte ger någon träff, på grund av det inte finns en identitetsnyckel kopplad till den identitetsbeteckning eller det individnummer som har använts för sökningen och som den enskilde har uppgett. Oavsett om verifieringen mot ett index misslyckas eller den alfa- numeriska sökningen inte ger någon träff kan det vara så att personen är registrerad under någon annan identitet. I den första situationen kan det enligt vår mening ifrågasättas om det finns ett behov av att kunna identifiera personen mot ett identitetsindex; myndigheten får i detta fall – motsatsvis – anses ha fått svar på den fråga som biometrisk verifiering av identiteten ämnar besvara, nämligen är personen den som han eller hon utger sig för att vara? Svaret är i detta fall nej. Detta svar kan mycket väl vara till- räckligt för att myndigheten ska kunna avgöra det ärende som för- anledde verifieringen i sak. Som exempel kan nämnas att Pensions- myndigheten i ett ärende om garantipension skulle kunna neka ansökan från individ A med hänsyn till att han eller hon utger sig för att vara individ B. Pensionsmyndigheten behöver alltså i en sådan situation inte veta vem personen i fråga egentligen är, för att kunna handlägga ärendet om garantipension på ett korrekt sätt. Mot denna bakgrund anser vi att det saknas ett tydligt behov av att identi- fiera en individ i de fall verifieringen misslyckats på grund av att de biometriska uppgifterna inte stämmer, i vart fall i samband med handläggningen av ett ärende. Mer problematiskt kan det, som vi ser det, bli när en sökning med den åberopade identiteten inte ger någon träff i ett identitets- index. En utebliven träff vid en sökning med alfanumeriska uppgifter kan nämligen bero antingen på att en identitetsnyckel helt enkelt saknas för individen i fråga, eller på att en multipel identitet har använts, samtidigt som den enskilde för myndigheten påstår att han eller hon inte är registrerad, som en del i ett försök att vilse- SOU 2026:55 Allmänt om användning av ett identitetsindex leda. Om en individ till exempel är registrerad med identitet A hos Migrationsverket och i ett identitetsindex, men med identitet B hos Försäkringskassan, och han eller hon ansöker om en förmån under identitet B, kan detta upptäckas endast om myndigheten kan använda biometriska uppgifter för att identifiera personen genom en sökning mot ett identitetsindex. Det är som vi ser det inte möjligt för myndigheten att – utan en möjlighet att genomföra en identifiering mot ett index – avgöra om den uteblivna träffen beror på att personen överhuvudtaget inte är registrerad eller om det är fråga om ett vilseledande, och upptäcka en eventuell användning av en multipel identitet. En sökning enbart med alfanumeriska uppgifter skulle inte möjliggöra detta. En grundförutsättning för att kunna upptäcka en falsk eller multi- pel identitet genom en identifiering mot ett index är att den person som försöker vilseleda myndigheten har en identitetsnyckel; om person A inte är registrerad i ett identitetsindex och använder sig av identitet B i ovan nämnda kontakt med Försäkringskassan gör en identifieringsmöjlighet det inte möjligt att upptäcka identitetsmiss- bruket. Det förutsätts vidare att den åberopade identiteten – det vill säga identitet B – inte är registrerad – i annat fall kommer identi- tetsmissbruket att upptäckas redan vid en biometrisk verifiering. Behovet av att kunna identifiera en person mot ett index är alltså, som vi ser det, sammankopplat med hur många personer som är registrerade, även om problemet med att en helt falsk identitet åbe- ropas kan kvarstå över tid. Efter att ett system med ett identitetsindex eventuellt tagits i drift kan det med fog antas att myndigheter och andra aktörer – under en övergångsperiod – i stor utsträckning kom- mer att möta personer som inte är registrerade. Det kan till exempel antas ta cirka fem år innan majoriteten av svenska medborgare har registrerats, eftersom pass och andra identitetshandlingar som ut- gångspunkt har en giltighetstid på fem år.2 Om det ska vara möjligt att identifiera en person på grund av att en sökning med åberopad identitet inte ger någon träff finns det en risk för att ett stort antal identifieringar genomförs ”i onödan” de första åren efter att ett identi- tetsindex tagits i bruk. Detta innebär också att känsliga personupp- gifter behandlas i onödan. Det kan vidare antas att främst personer som inte är registrerade försöker vilseleda myndigheter genom att använda multipla eller falska identiteter; att vara registrerad måste 2 Jfr kapitel 12 och promemorian Ett statligt identitetskort, Ju2026/01595, s. 68. Allmänt om användning av ett identitetsindex SOU 2026:55 enligt vår mening rimligtvis ha en viss avskräckande effekt. En identi- fieringsmöjlighet skulle i de fallen inte vara till nytta. Med utgångspunkt i våra överväganden i kapitel 13 om när en identitetsnyckel bör kunna skapas – och det uppskattade antalet sådana ärenden per år som vi har redogjort för i avsnitt 17.3.1 – be- dömer vi att en klar majoritet av personer som vistas i Sverige skulle kunna vara registrerade i ett identitetsindex inom fem år från att ett sådant system tas i bruk. Det kommer dock att finnas kategorier av personer som inte fångas upp. En sådan kategori utgörs av personer för vilka en identitet etableras i Sverige genom folkbokföring eller genom tilldelning av samordningsnummer, men där Skatteverket av någon anledning inte har tagit upp biometriska underlag i samband med identitetskontrollen (se avsnitt 13.3.6 och 13.3.7). Vi har dock i nämnda avsnitt bedömt att det i den stora majoriteten av sådana ärenden kommer att finnas möjlighet för myndigheten att ta upp bio- metriska underlag vid en identitetskontroll; när det gäller tredjelands- medborgare kommer de dessutom med stor sannolikhet att ha regi- strerats i ett identitetsindex av Migrationsverket vid ett tidigare tillfälle. Även svenska medborgare som folkbokförs i Sverige för första gången eller efter att ha bott utomlands under en tid, kommer förmodligen inte alltid att bli registrerade i ett identitetsindex i sam- band med folkbokföringen. Det är dock rimligt att anta att dessa kommer att ansöka om ett pass eller en annan identitetshandling och på så sätt registreras i ett index inom en viss tid. Det kan alltså antas att det kommer att finnas personer som kan vistas och agera i Sverige utan att vara registrerade i ett identitetsindex. Samtliga dessa personer kommer givetvis inte att vara utsatta för att deras identitet utnyttjas. Det bör också beaktas att det utan att iden- titeten är etablerad i Sverige på något sätt är svårt att till exempel få tillgång till förmåner från välfärdssystemen eller att registreras som ägare till en bil, vilket talar mot att identiteten för personer som inte skulle vara registrerade i ett identitetsindex kan utnyttjas exempel- vis för att få tillgång till en välfärdsförmån. De situationer då en eta- blerad identitet som inte är registrerad i ett index behöver verifieras kan därmed över tid antas bli få. Identiteter som inte är etablerade hos Polismyndigheten, Migrationsverket eller Skatteverket behöver sällan verifieras av andra myndigheter, och när så ändå är fallet be- höver de ofta tilldelas ett samordningsnummer för att ärendet ska kunna hanteras av myndigheten; en identitetsnyckel kommer då att SOU 2026:55 Allmänt om användning av ett identitetsindex kunna skapas, under förutsättning att Skatteverket tar upp biomet- riska underlag vid identitetskontrollen. Ovanstående omständigheter talar enligt vår mening mot att det – i vart fall vid en tidpunkt då ett identitetsindex varit i drift i några år – finns något tydligt behov av att införa en generell möjlighet att identifiera personer när identiteten inte går att verifiera på grund av att den åberopade identiteten inte är registrerad. Det kan även antas att identitetsmissbruk i första hand avser utnyttjande av korrekt etablerade identiteter; i Riksrevisionens rapport Vem där – fastställande av identitet vid statliga myndigheter noterades att det är enklare att utnyttja en korrekt utfärdad identitet än att skapa en falsk grund- identitet och att ett allt större problem är att helt korrekta identi- teter används av andra personer i olika syften.3 Det är alltså i första hand användningen av multipla identiteter som kan antas bestå över tid och som skulle kunna motivera ett be- hov av identifiering. Att det i Sverige förekommer många individer som är registrerade med multipla identiteter har vi redogjort för i avsnitt 9.2.5. Förekomsten av sådana identiteter kan emellertid antas minska, med hänsyn till de åtgärder som vidtagits och föreslagits i syfte att stärka att en korrekt grundidentitet etableras och de möjlig- heter att använda biometriska uppgifter som finns, och har föreslagits, för att stärka identitetskontrollen när ett pass eller ett identitetskort utfärdas. Vi anser visserligen att det kan vara av värde att ge myndigheter en möjlighet att upptäcka användningen av multipla identiteter med hjälp av ett identitetsindex, mot bakgrund av de skador på välfärds- systemen som sådant identitetsmissbruk kan ha, både ekonomiskt och förtroendemässigt. Som vi pekat på ovan finns det dock – i vart fall under en övergångsperiod – en klar risk för att många identifie- ringar kan komma att göras i ”onödan”. Detta måste enligt vår mening särskilt ses i ljuset av att en identifiering mot ett identitetsindex innebär att ett stort antal biometriska uppgifter behandlas, vilket kan anses innebära ett betydande integritetsintrång. Även om antalet ”onödiga” identifieringar skulle kunna begränsas genom att ett index endast får användas på detta sätt om vissa förutsättningar är uppfyllda – exempelvis om det finns anledning att anta att den person vars identitet ska verifieras biometriskt lämnar oriktiga uppgifter om sin identitet – finns en risk för att detta leder till tillämpningssvårigheter 3 RiR 2024:12, s. 68. Allmänt om användning av ett identitetsindex SOU 2026:55 och osäkerhet om när identifiering får användas. Det skulle i sig kunna leda till att nyttan med en sådan möjlighet går om intet i praktiken. Särskilt om identifiering i brottsbekämpande verksamhet Det ovan anförda tar i första hand sikte på behov av att identifiera en person i samband med handläggningen av ett ärende hos en myn- dighet, exempelvis en ansökan om en förmån av något slag (se av- snitt 21.5.1). En möjlighet att identifiera en person – det vill säga att genom en-till-många-jämförelser mot ett index få svar på frågan Vem är du? – skulle kunna vara av betydelse i den brottsbekämpande verksamhet som bedrivs av olika myndigheter. I propositionen Biometri i brottsbekämpningen anfördes bland annat det skulle vara mycket värdefullt för möjligheten att klara upp fler brott att tillåta biometriska jämförelser med fingeravtryck och ansiktsbilder även i myndighetsregister som primärt förs för andra än brottsbekämpande ändamål. En sådan reglering skulle väsentligt utöka det jämförelse- material som polisen kan använda när det finns spår i en brottsutred- ning i form av fingeravtryck eller ansiktsbilder från en okänd person som misstänks för brott. Det skulle på det sättet bli möjligt att i vissa fall identifiera och lagföra även personer som inte förekommer i polisens biometriregister.4 Vi delar denna bedömning. Bland annat att föreslogs att biometriska underlag ska få tas upp, registreras och användas vid utredning av brott i större utsträckning samt att vid förundersökning om viss allvarlig brottslighet ska biometriska jäm- förelser av ansiktsbilder och fingeravtryck av misstänkta gärningsmän få göras mot Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier. Vidare har förslag lämnats i propositionen Utökade be- fogenheter för Skatteverket inom folkbokföringsverksamheten som inne- bär att Polismyndigheten ska kunna få göra biometriska jämförelser med ansiktsbilder och fingeravtryck som, vid en sådan reform som föreslås, ska få lagras hos Skatteverket.5 Flera olika steg har alltså tagits från lagstiftarens sida för att utöka möjligheterna till biometriska jämförelser i den brottsbekämpande verksamheten mot register som inte förs i sådant syfte. Ett identitets- 4 Prop. 2024/25:37, s. 131 f. 5 Prop. 2025/26:261, s. 86 f. SOU 2026:55 Allmänt om användning av ett identitetsindex index skulle, även med hänsyn till detta, kunna vara en värdefull jämförelsekälla i den brottsbekämpande verksamheten. Under vårt arbete har Polismyndigheten också lyft fram att myndigheten efter- frågar en möjlighet att kunna använda en-till-många-jämförelser för att kunna identifiera personer som, i olika sammanhang, inte visar upp en giltig identitetshandling. Vi anser emellertid att det inte är lämpligt att ett identitetsindex används för sådana ändamål, eller för att i brottsbekämpande verk- samhet i övrigt identifiera okända personer. I våra direktiv nämns visserligen att det behövs ett perspektivskifte i synen på information för att öka myndigheternas förmåga att förebygga och bekämpa brott. Direktiven innefattar däremot inte ett uppdrag som innebär att vi förväntas lämna förslag som syftar till att stärka den brottsbe- kämpande verksamheten hos olika myndigheter. Inte heller tar vårt uppdrag sikte på att stärka möjligheten att kunna identifiera okända personer utan på åtgärder som främjar en stärkt koppling mellan en fastställd grundidentitet och verifiering av identitet, med grund i bio- metriska uppgifter, för att säkerställa att en person som en myndighet möter är den som han eller hon utger sig för att vara. Redan detta talar tydligt mot att det i detta sammanhang bör övervägas att låta ett identitetindex användas för identifiering av okända personer i den brottsbekämpande verksamhet som bedrivs av olika myndigheter. Till detta kommer det integritetsintrång som vi pekat på ovan som uppkommer vid en en-till-många-jämförelse. Sådana faktorer bör enligt vår mening särskilt beaktas i samband med brottsbekämpande verksamhet som, beroende på situationen, kan innehålla betydande in- slag av tvång mot den enskilde; det kan i sådana sammanhang vara svårt för både den enskilde och för myndigheten att dra en gräns mellan sådana befogenheter och en utredningsåtgärd i form av identifie- ring mot ett identitetsindex. Att öppna upp ett index för identifiering inom brottsbekämpande verksamhet skulle under alla omständigheter kräva omfattande överväganden avseende de olika myndigheternas behov och de särskilda dataskyddsrättsliga regelverk som styr denna verksamhet. En mycket noggrann analys av vilka avgränsningar som kan behövas, exempelvis om en identifiering endast bör få användas vid misstanke om ett allvarligt brott, måste också göras.6 6 Jfr de överväganden som gjordes i prop. 2024/25:37, s. 135 ff. och betänkandet Folkbokförings- verksamhet, biometri och brottsbekämpning, SOU 2025:75, s. 520 ff. Allmänt om användning av ett identitetsindex SOU 2026:55 Sammantagen bedömning Vi anser att det finns ett förhållandevis begränsat behov av att kunna använda ett identitetsindex för identifiering i situationer som har ett samband med handläggning av ett ärende (se avsnitt 21.5.1). Vi gör samma bedömning i fråga om situationer då en myndighet i annat fall, inom ramen för sin verksamhet, genomför en identitetskontroll (se avsnitt 21.5.2). Vidare kan identifiering antas medföra ett bety- dande integritetsintrång och nyttan får anses avtagande, genom att det efter en viss tid är i relativt få fall som en möjlighet till identifi- ering kan antas vara effektiv för att upptäcka identitetsmissbruk. Vid en sammanvägd bedömning anser vi att det inte kan anses proportio- nerligt att ge myndigheter möjlighet att använda ett identitetsindex på detta sätt. Detsamma gäller – utifrån vad vi anfört ovan – för brotts- bekämpande verksamhet. Därmed anser vi att identifiering av personer i ett index bör vara tillåten endast för att kunna avgöra om en identi- tetsnyckel ska skapas. 18.2.2 Uppgifter som behöver göras tillgängliga Vår bedömning Om en identifiering inte ger någon träff i ett identitetsindex bör endast en uppgift om det göras tillgänglig. I andra fall bör lagrade uppgifter om identitet, person- och samordningsnummer, Migra- tionsverkets individnummer och ansiktsbild göras tillgängliga. Vid en markering om skyddade personuppgifter bör även denna uppgift göras tillgänglig. Frågan är vilka uppgifter som bör kunna göras tillgängliga för Skatte- verket, Polismyndigheten och Migrationsverket vid identifiering av en individ mot ett index. För det fall en identifiering – det vill säga en sökning med biometriska uppgifter en-till-många – inte genererar någon träff i ett identitetsindex saknas, enligt vår mening, anledning att lämna ut någon annan uppgift än just detta. Om sökningen däre- mot ger en eller flera träffar – utifrån hur ett sådant system är kon- figurerat i fråga om trösklar för när en matchning ska anses ha skett – behöver den myndighet som genomfört identifieringen däremot SOU 2026:55 Allmänt om användning av ett identitetsindex få tillgång till uppgifter om den individ, eller de individer, som sök- ningen har identifierat. För det första bör de alfanumeriska uppgifter som är kopplade till individen göras tillgängliga, så att myndigheten kan jämföra dessa med uppgifter om identitet m.m. som den enskilde lämnat. Vi kan inte se att det finns något hinder hänförligt till sekretess mot att från ett identitetsindex göra dessa uppgifter tillgängliga för ovan nämnda myndigheter. Vi kan konstatera att uppgifter i folkbokföringsverk- samheten normalt sett anses vara harmlösa och som huvudregel är offentliga.7 Vi bedömer vidare att det är rimligt att uppgifter i ett identitetsindex om identitet och person- och samordningsnummer, som utgångspunkt, skulle kunna omfattas av sekretess med ett så kallat rakt skaderekvisit. Vi gör samma bedömning när det gäller Migrationsverkets individnummer, det vill säga att en sådan uppgift som huvudregel bör kunna vara offentlig. När dessa uppgifter läm- nas ut från ett identitetsindex bör de därför omfattas av motsvarande sekretesskydd hos den myndighet som genomför en identifiering. Vidare kan vi konstatera att uppgifter om personer som är folkbok- förda eller har tilldelats ett samordningsnummer är tillgängliga för myndigheter genom Navet, som är Skatteverkets system för distri- bution av folkbokföringsuppgifter till offentliga aktörer. Utlämnande av uppgift om medborgarskap till allmänheten kan i vissa fall medföra att den enskilde riskerar att lida men. Bestämmelsen i 21 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) om sekretess med hän- syn till utlännings säkerhet i vissa fall kan dock antas skydda uppgift om medborgarskap även hos den myndighet som genomfört en iden- tifiering mot ett identitetsindex, eftersom bestämmelsen är tillämplig oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer. Det är till skillnad från vid en biometrisk verifiering även av vikt att ansiktsbilden kan göras tillgänglig, för att möjliggöra en manuell kontroll även av denna, om detta behövs i det enskilda fallet; i be- tänkandet Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning gjordes bland annat bedömningen att en automatiserad jämförelse av biometriska underlag kräver även en manuell kontroll av resultatet av jämförelsen. På detta sätt möjliggörs ytterligare ett lager av kon- troll för att kunna säkerställa att endast unika individer registreras i 7 Jfr Ökat skydd för hotade och förföljda personer samt några åtgärder för att öka kvaliteten i folk- bokföringen, prop. 2017/18:145, s. 29 och Förslag till sekretesslag m.m., prop. 1979/80:2 Del A, s. 210. Allmänt om användning av ett identitetsindex SOU 2026:55 ett index. En möjlighet att göra en manuell kontroll är som vi ser det av särskild vikt om identifieringen har genererat flera träffar. Uppgifter i ett identitetsindex om en ansiktsbild skulle enligt vår bedömning rimligtvis behöva omfattas av sekretess med ett så kallat omvänt skaderekvisit, på motsvarande sätt som gäller för ansikts- bilder enligt bestämmelsen i 22 kap. 1 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen angående skydd med hänsyn till enskilds person- liga förhållanden i verksamhet med folkbokföring. Det skulle innebära att en ansiktsbild i identitetsindexet endast kan lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Vi bedömer att ett sådant skade- rekvisit inte skulle utgöra hinder mot att lämna ut en ansiktsbild till Skatteverket, Polismyndigheten och Migrationsverket vid identi- fiering av en individ mot ett identitetsindex. Detta särskilt som vi i avsnitt 18.5 bedömer att sådana uppgifter omedelbart bör förstöras efter att en identifiering har genomförts. När det gäller de biometriska uppgifter som är kopplade till en viss identitetsnyckel, i form av den biometriska mall som tagits fram från ansiktsbilden för att möjliggöra kontroll av identitet, framstår det inte som nödvändigt att tillgängliggöra dessa uppgifter. En sådan spridning av de biometriska uppgifterna skulle öka riskerna ur ett integritetsskyddsperspektiv och det finns, som vi ser det, inget be- hov för de aktörer som genomför en identifiering att få tillgång till de biometriska uppgifterna. I avsnitt 11.4.6, 13.2.2 och 14.3.3 har vi bedömt att en markering om skyddade personuppgifter som finns i folkbokföringsdatabasen avseende namn bör återspeglas i ett identitetsindex, genom att detta markeras i systemet för den aktuella individen. Information om att det finns sådan markering i folkbokföringsverksamheten och som förts över till ett identitetsindex bör, enligt vår bedömning, också kunna lämnas ut vid en identifiering mot indexet. Därmed får den myndighet som får tillgång till uppgifterna vetskap om att uppgifterna är skyddade i folkbokföringen så att myndigheten kan säkerställa en korrekt hantering av uppgifterna med hänsyn till detta. SOU 2026:55 Allmänt om användning av ett identitetsindex 18.3 Verifiering med hjälp av biometriska uppgifter Som vi har beskrivit i avsnitt 11.4.5 bör en identitetsnyckel alltid vara kopplad till en ansiktsbild och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur denna. För att kunna verifiera en persons identitet genom kontroll mot de biometriska uppgifterna måste rätt individ först lokaliseras i ett index, genom en alfanumerisk sökning. Vid en träff ska en jämförelse av de biometriska uppgifterna som är kopplade till en identitetsnyckel, och den ansiktsbild som tas upp i samband med verifieringen, göras. Detta kan schematiskt beskrivas på följande sätt. Figur 18.2 Biometrisk verifiering av identitet mot ett identitetsindex Vi har i avsnitt 7.2.1 redogjort för att vi ser biometrisk verifiering av identitet som en process i två delar. Först behöver en koppling etableras, med hjälp av biometriska uppgifter, till de uppgifter om identitet m.m. som utgör jämförelseunderlag; detta motsvaras av steg 3 i figuren ovan. I ett index behöver en lokalisering dessförinnan Allmänt om användning av ett identitetsindex SOU 2026:55 göras med hjälp av alfanumeriska uppgifter (steg 1 i figuren). Där- efter görs en jämförelse mellan det jämförelseunderlag som har hämtats – i detta fall från ett identitetsindex – och den påstådda identiteten; i figuren ovan motsvaras detta av steg 4. 18.3.1 Steg 1 – Rätt individ behöver lokaliseras Vår bedömning En sökning för att lokalisera en person i ett identitetsindex bör göras i första hand med en identitetsnyckel och i andra hand med person- eller samordningsnummer eller Migrationsverkets individ- nummer. Sökningen bör inte få göras med identitetsuppgifter. Det förutsätts att den aktör som vill verifiera identitet biometriskt har tillgång till sådana alfanumeriska uppgifter att personen i fråga kan lokaliseras i ett index. Frågan är om det bör begränsas vilka upp- gifter som kan användas i sådant syfte. Detta med hänsyn till att syftet är att lokalisera en individ. Det är som vi ser det ur dataskydds- och integritetshänseende inte lämpligt att använda sökbegrepp som innebär att det är sannolikt att flera träffar i systemet genereras, mot vilka jämförelser behöver göras av de biometriska uppgifterna, även om detta skulle vara möjligt. Med utgångspunkt i det identitetsbegrepp som vi definierat i avsnitt 3.2 kan vi konstatera att en sökning med uppgifter om namn, födelsetid eller medborgarskap – eller en kombi- nation av dem – skulle riskera att generera många träffar. Även om sökningen endast resulterar i en träff innebär det inte med säkerhet att träffen avser samma individ som myndigheten möter. Vi anser med hänsyn till detta att en sökning för att lokalisera en individ i ett index, i syfte att genomföra en biometrisk verifiering, inte bör få göras med hjälp av identitetsuppgifter. För att en biometrisk verifiering mot ett index ska kunna göras förutsätts att personen har en identitetsnyckel; personen kommer av naturliga skäl annars inte att kunna verifieras mot ett identitets- index. I första hand bör en lokalisering göras genom att denna an- vänds. Det är enligt vår mening det lämpligaste sättet eftersom den är garanterat unik. Om individen i det enskilda fallet inte har någon bärare tillgänglig där en identitetsnyckel är lagrad, eller inte kan till- SOU 2026:55 Allmänt om användning av ett identitetsindex handahålla en nyckel på något annat sätt, bör i andra hand person- eller samordningsnummer eller Migrationsverkets individnummer användas. Alla som kan komma att vara registrerade i ett index kom- mer att ha någon av dessa identitets- eller individbeteckningar, och det kan med fog antas att i de situationer som biometrisk verifiering av identitet mot ett identitetsindex kan bli aktuella finns dessa upp- gifter också tillgängliga för myndigheten. Som vi redogjort för i av- snitt 11.4.3 och 11.4.4 är uppgifter av nämnda slag unika, och det är därmed i princip uteslutet att mer än en träff genereras. Det kan här lyftas fram att användningen av sådana uppgifter inte förutsätter någon sådan ytterligare medverkan från den enskilde som vid använd- ning av identitetsnyckeln. Detta möjliggör att en sökning skulle kunna göras i fler situationer. Om sökningen med alfanumeriska uppgifter inte ger någon träff på grund av att en individ med den åberopade identiteten inte är regi- strerad bör systemet lämna ut endast denna information till den aktör som genomförde sökningen (se avsnitt 18.3.4). 18.3.2 Steg 2 – Upptagning av ansiktsbild Vår bedömning Det bör inte regleras i författning hur en ansiktsbild ska tas upp vid verifiering av identitet med hjälp av biometriska uppgifter, exempelvis genom ett krav på personlig inställelse. När rätt individ som är registrerad i ett index har lokaliserats är det möjligt att verifiera dennes identitet biometriskt genom bland annat en jämförelse av personens ansiktsbild mot de lagrade biometriska uppgifter som tagits fram ur personens ansiktsbild vid ett tidigare tillfälle. Den aktör som vill verifiera en persons identitet på detta sätt kommer alltså att behöva ta upp personens ansiktsbild. Hur detta bör gå till kan variera utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Frågan är om det uttryckligen bör regleras. Vi kan konstatera att det i flera författningsbestämmelser som ger stöd till myndigheter för att ta upp biometriska underlag inte anges hur detta ska gå till, när det får ske. Ett exempel är 9 kap. utlänningslagen (2005:716). Vissa av ärendeslagen som omfattas Allmänt om användning av ett identitetsindex SOU 2026:55 – exempelvis en gränskontroll eller en inre utlänningskontroll – är emellertid till sin natur sådana att den enskilde oftast är närvarande på plats. Även vid en ansökan om uppehållstillstånd är utlänningen nor- malt närvarande åtminstone vid någon tidpunkt under utredningen av ansökan. Personlig inställelse kan – som vi redogjort för i avsnitt 10.2.3 – i viss mån främja en säkrare identitetskontroll, exempelvis genom att kontroll av fysiska identitetshandlingar kan göras. Det kan då också ställas kontrollfrågor till den enskilde.8 I ärendeslag som inte naturligen förutsätter personlig närvaro har i vissa fall uttryckligt stöd för att kräva personlig inställelse införts – exempelvis i 26 a § folk- bokföringslagen (1991:481) som anger att den som enligt 26 § ska lämna en anmälan om inflyttning från utlandet ska inställa sig per- sonligen hos Skatteverket för identitetskontroll, vid vilken bio- metriska underlag kan tas upp. Kravet på personlig inställelse i nämnda bestämmelse syftar emellertid, som vi ser det, inte primärt till att möjliggöra en upptagning av biometriska underlag utan till att Skatteverket ska kunna göra en tillförlitlig identitetskontroll. Att biometriska underlag kan komma att tas upp i samband med detta är en annan sak. Upptagning av biometriska underlag av myndigheter förutsätter – med nu tillgängliga och tillämpade tekniska lösningar – att detta görs i samband med personlig inställelse. Vi anser emellertid att det är sannolikt att den tekniska utvecklingen möjliggör att en ansiktsbild tas upp på distans, exempelvis genom att den enskilde själv – med hjälp av en applikation på sin mobiltelefon – tar en bild av sitt ansikte, som kan användas för verifiering av identitet (i avsnitt 27.4 ger vi en teknisk beskrivning av hur detta kan gå till, med befintlig teknik). En ansiktsbild som ska användas som underlag vid en biometrisk verifiering mot ett identitetsindex ska inte heller lagras i indexet eller i något annat register. Det torde därför inte av den anledningen krävas att en ansiktsbild har tagits upp på något särskilt sätt – exempelvis med hjälp av särskild utrustning som bara finns hos en myndighet – eller att den håller samma kvalitet som vid lagring av sådana underlag. Att alltid kräva personlig inställelse endast i syfte att kunna ta upp biometriska underlag i vad som kan anses utgöra massärenden – exem- pelvis tillfällig föräldrapenning – skulle i praktiken också kunna med- föra en betydande ökad arbetsbörda för myndigheten och opropor- 8 Jfr Bolag och brott – några åtgärder mot oseriösa företag, SOU 2023:34, s. 279 och Stärkt system för samordningsnummer, prop. 2021/22:276, s. 36. SOU 2026:55 Allmänt om användning av ett identitetsindex tionerliga praktiska svårigheter för enskilda. Vissa av de aktörer som, enligt vår bedömning i kapitel 21 bör få använda biometrisk verifi- ering mot ett index kanske inte heller har någon praktisk möjlighet att ta upp biometriska underlag vid personlig inställelse. Ett krav på att upptagning ska ske på det sättet skulle därför kunna begränsa användningen i praktiken på ett icke ändamålsenligt sätt. Vid en sammantagen bedömning av det ovan anförda anser vi att det inte bör regleras i författning hur biometriska underlag i form av ansiktsbild ska tas upp vid verifiering med hjälp av biometriska upp- gifter mot ett identitetsindex. 18.3.3 Steg 3 – Jämförelse av biometriska uppgifter Vår bedömning Biometriska uppgifter som ska användas för jämförelse med upp- gifter som är lagrade i ett identitetsindex bör tas fram ur ansikts- bilden av systemet, inte av den aktör som tar upp ansiktsbilden. Behandling av personuppgifter i form av biometriska uppgifter är – som vi redogjort för i avsnitt 16.4.2 – enligt artikel 9.1 i dataskydds- förordningen som huvudregel förbjuden. För att behandling av sådana uppgifter alls ska vara tillåten krävs därför att något av undantagen i artikel 9.2 är tillämpligt. Verifiering av identitet med biometriska uppgifter utgör enligt vår bedömning i avsnitt 16.4.1, i verksamheten med ett identitetsindex, behandling av känsliga uppgifter enligt arti- kel 9.1 i dataskyddsförordningen. I avsnittet har vi bedömt att det i en sådan verksamhet finns stöd för att göra undantag från förbudet i artikel 9.1, med hänvisning till ett viktigt allmänt intresse enligt artikel 9.2 g. Frågan är om användning av ett identitetsindex även kräver att biometriska uppgifter behandlas av den aktör som vill veri- fiera identitet för en person som aktören möter. En ansiktsbild utgör inte i sig en biometrisk uppgift enligt defini- tionen i artikel 4.14 i dataskyddsförordningen. Fotografier som exem- pelvis bearbetas tekniskt endast för att förbättra bildkvaliteten faller också utanför definitionen.9 Endast upptagningen av ansiktsbilden utgör enligt vår bedömning inte behandling av en biometrisk upp- 9 Jfr skäl 51 till dataskyddsförordningen och Brottsdatalag, prop. 2017/18:232, s. 85 f. och 435. Allmänt om användning av ett identitetsindex SOU 2026:55 gift utan det avgörande är om den som tagit upp bilden bearbetar den på ett sätt som medför att den utgör en biometrisk uppgift. Som vi återkommer till i avsnitt 18.6 bör åtkomsten till ett identitetsindex utformas som en fråga-svar-funktion. Systemet bör alltså lämna ut information efter begäran, inte genom att de aktörer som enligt vår bedömning bör få använda systemet själva kan söka i systemet genom direktåtkomst; det krävs alltså att en myndighet som skulle vara ansvarig för verksamheten med ett identitetsindex, vid varje enskild begäran om verifiering, reagerar på begäran och vidtar de nödvändiga, automatiska, åtgärder som krävs för att behandla begäran. Detta kom- mer, som vi ser det, att innefatta att vid denna tidpunkt ta fram de biometriska uppgifter ur den inskickade ansiktsbilden som behövs för att en jämförelse ska kunna göras mot lagrade uppgifter. Enligt vår bedömning utförs därför en sådan behandling för att entydigt identifiera en fysisk person som avses i artikel 4.14 först vid denna tid- punkt, inom ramen för verksamheten med ett identitetsindex, genom att särskilda fysiska kännetecken och mätpunkter tas fram ur bilden. Några biometriska uppgifter bör inte heller lämnas ut från verksam- heten till den aktör som vill verifiera identitet (se avsnitt 18.3.4). Den aktör som vill biometriskt verifiera identitet för någon mot ett identitetsindex bör alltså endast skicka in ansiktsbilden i form av biometriska underlag till systemet. Det föreligger, så vitt vi har kunnat utröna, inte några tekniska hinder mot att de biometriska uppgifterna tas fram av systemet vid varje given tidpunkt. Detta med hänsyn till att det endast är fråga om att bearbeta en ansiktsbild, inte samtliga bilder som finns lagrade; några sådana tekniska hinder som lyftes fram av Biometriutredningen avseende prestandaförluster vid en identifi- ering mot ansiktsbilder i vägtrafikregistret gör sig inte gällande (se avsnitt 11.4.5). Den ovan redovisade ordningen har som vi ser det tydliga fördelar ur integritetssynpunkt, eftersom den innebär att antalet aktörer som behöver behandla biometriska uppgifter begränsas till den eller de myndigheter som skulle vara ansvariga för verksamheten med ett iden- titetsindex. Med hänsyn till detta anser vi att en aktör som vill veri- fiera identitet genom jämförelse av ansiktsbild mot biometriska upp- gifter i ett index endast bör ta upp och skicka in ansiktsbilden till indexet, utan att själv ta fram biometriska uppgifter ur ansiktsbilden. SOU 2026:55 Allmänt om användning av ett identitetsindex 18.3.4 Steg 4 – Verifiering av identitet Vår bedömning Om en individ inte kan lokaliseras i ett identitetsindex genom en alfanumerisk sökning eller om en biometrisk jämförelse medför en misslyckad matchning bör endast en uppgift om det göras till- gänglig. I andra fall bör lagrade uppgifter om identitet, person- och samordningsnummer och Migrationsverkets individnummer göras tillgängliga. Vid en markering om skyddade personuppgifter bör även denna uppgift göras tillgänglig. Nästa fråga är vilka uppgifter som ett identitetsindex bör kunna göra tillgängliga för den aktör som vill verifiera identitet med hjälp av bio- metriska uppgifter. Om en viss individ inte har kunnat lokaliseras efter en sökning mot ett index med alfanumeriska uppgifter, det vill säga identitets- beteckning eller Migrationsverkets individnummer, bör endast en uppgift om detta göras tillgänglig. Någon ytterligare information kan i denna situation inte göras tillgänglig, som vi ser det. Den aktör som vill verifiera identitet med hjälp av biometriska uppgifter behöver inte heller någon ytterligare information från systemet. För det fall en identitetsnyckel har använts för att lokalisera individen blir detta av naturliga skäl inte aktuellt. Utifrån informationen att individen inte kunnat lokaliseras med hjälp av den använda sökparametern är det upp till aktören i fråga att ta ställning till om någon annan metod kan användas för att verifiera identitet i det enskilda fallet. De upp- gifter som använts för den alfanumeriska sökningen kan också be- höva kontrolleras, så att något misstag inte skett vid inmatningen i systemet. Om en individ som är registrerad i ett identitetsindex har lokali- serats kan den jämförelse som görs mot biometriska uppgifter som är lagrade för honom eller henne resultera i antingen att dessa stäm- mer överens, eller att de inte matchar. För det fall den biometriska jämförelsen lyckas behöver de alfanumeriska uppgifter som är kopp- lade till identitetsnyckeln göras tillgängliga, så att aktören kan jäm- föra dessa med uppgifter om identitet m.m. som den enskilde har lämnat. Stämmer även dessa kan identiteten anses ha verifierats och Allmänt om användning av ett identitetsindex SOU 2026:55 aktören har fått svar på frågan om personen är den som han eller hon utger sig för att vara. På de skäl som anförts i avsnitt 18.2.2 anser vi att det inte finns något hinder hänförligt till sekretess mot att från ett identitetsindex till en myndighet lämna ut uppgifter om identitet, person- och sam- ordningsnummer och Migrationsverkets individnummer för den individ vars identitet har verifierats med hjälp av biometriska upp- gifter. När det gäller uppgifter om medborgarskap kan vi konstatera att för personer som är folkbokförda eller som har tilldelats ett sam- ordningsnummer framgår medborgarskap vanligen av folkbokför- ingen och är i och med det redan tillgängligt för de myndigheter som nyttjar Navet. Eventuell information om att det finns en markering om skyddade personuppgifter i folkbokföringsverksamheten som förts över till ett identitetsindex bör, enligt vår bedömning, också lämnas ut vid en lyckad biometrisk matchning. Om den biometriska jämförelsen däremot inte lyckats anser vi att endast en uppgift om detta bör lämnas ut. I likhet med ovan an- ser vi att det i sådana fall saknas anledning att lämna ut ytterligare information. I en sådan situation bör i stället en ny ansiktsbild tas upp, som kan användas för ett nytt verifieringsförsök. När det gäller ansiktsbilden skulle den visserligen kunna behöva göras tillgänglig för att möjliggöra en manuell kontroll av denna, om detta behövs i det enskilda fallet; i betänkandet Folkbokföringsverk- samhet, biometri och brottsbekämpning gjordes bland annat bedöm- ningen att en automatiserad jämförelse av biometriska underlag kräver även en manuell kontroll av resultatet av jämförelsen.10 Vi har dock svårt att se att tillgång till en ansiktsbild som finns lagrad i ett index skulle tillföra någon information som innebär att den enskilde aktören på det sättet upptäcker en falsk matchning, i vart fall i fråga om att systemet felaktigt tror sig känna igen en individ; den okulära jämförel- sen bör rimligtvis inte kunna ha en högre träffsäkerhet än en dator- stödd i detta fall. Vi gör samma bedömning i fråga om de fall då den biometriska jämförelsen inte lyckas. Även om det skulle vara tänkbart att detta beror på att systemet felaktigt tror sig inte känna igen den individ vars identitet ska verifieras bedömer vi att en okulär jämförelse inte bör vara den metod som används. Detta är inte heller möjligt om verifieringen sker på distans. Inte heller i övrigt anser vi att det finns skäl att göra en ansiktsbild tillgänglig vid en verifiering med biome- 10 SOU 2025:75, s. 486. SOU 2026:55 Allmänt om användning av ett identitetsindex triska uppgifter. Om en biometrisk verifiering inte används är situa- tionen emellertid annorlunda, vilket vi återkommer till i avsnitt 18.4. När det gäller de biometriska uppgifter som är kopplade till en viss identitetsnyckel, i form av den biometriska mall som tagits fram från en ansiktsbild för att möjliggöra kontroll av identitet, framstår det inte som motiverat att tillgängliggöra dessa uppgifter. En sådan spridning av biometriska uppgifter skulle öka riskerna ur ett integri- tetsskyddsperspektiv och det finns, som vi ser det, inget behov för en aktör som vill verifiera identitet biometriskt att få tillgång till de biometriska uppgifterna; den nödvändiga jämförelsen görs i systemet. Uppgifterna bör dessutom – enligt vår bedömning i avsnitt 18.5 – förstöras omedelbart efter att kontrollen har genomförts. 18.4 Verifiering med hjälp av en ansiktsbild Ett sätt att främja en koppling mellan en grundidentitet som har etablerats i ett tidigare ärende och en verifiering av denna skulle kunna vara att ge olika aktörer möjligheter att använda en ansiktsbild som finnas lagrad i ett identitetsindex för en viss individ, för att genom en okulär jämförelse koppla ihop den, och de alfanumeriska uppgifter som är kopplade till den aktuella träffen i indexet, med individen som man möter. Det skulle exempelvis kunna vara av värde när en biometrisk verifiering av något skäl inte kan användas. Verifiering med ansiktsbild kan illustreras på följande sätt. Figur 18.3 Verifiering med hjälp av ansiktsbild Allmänt om användning av ett identitetsindex SOU 2026:55 18.4.1 Steg 1 – Rätt individ behöver lokaliseras Vår bedömning När en persons identitet verifieras genom kontroll mot ansikts- bilden i ett identitetsindex bör personen lokaliseras genom en sökning med i första hand en identitetsnyckel och i andra hand person- eller samordningsnummer eller Migrationsverkets individ- nummer. Sökningen bör inte få göras med identitetsuppgifter. Med tanke på att ett identitetsindex som utgångspunkt bör få an- vändas av en mycket bred krets aktörer är det ur integritetshänseende av stor vikt att personuppgifter inte behandlas för fler individer än nödvändigt. Till skillnad mot en sådan biometrisk verifiering som vi beskrivit i avsnitt 18.3 förutsätter en verifiering med hjälp av en ansiktsbild att denna görs tillgänglig för den aktör som vill verifiera identitet. Särskilda avvägningar bör därför göras avseende hur den individ vars identitet behöver verifieras med hjälp av en ansiktsbild bör få lokaliseras i ett index. I avsnitt 18.3.1 har vi bedömt att identitetsuppgifter inte bör få användas för att lokalisera en individ vid en biometrisk verifiering. Vi anser att detsamma bör gälla vid verifiering med hjälp av en ansikts- bild. Detta med hänsyn till att en sökning med sådana uppgifter endast kan ge en upplysning om att det finns någon person som är registrerad med den uppgivna identiteten, det vill säga en viss kombi- nation av namn, födelsetid och medborgarskap. Vi har därför svårt att se i vilka situationer som det – i ett möte med en viss individ – skulle vara av värde för myndigheten som vill verifiera identiteten att göra en sökning som utgår från endast identitetsuppgifter. Enligt vår mening är också risken betydande att en sökning med hjälp av identitetsuppgifter genererar flera träffar. Det kan med fog hävdas att det då i praktiken är fråga om en identifiering, dock med alfanumeriska uppgifter; indirekt skulle lokaliseringen behöva göras genom att ansiktsbilder för samtliga träffar manuellt kontrolleras. En sådan behandling av personuppgifter framstår enligt vår mening inte som motiverad ur integritetshänseende. Det bör även erinras om att veri- fiering av identitet syftar till att besvara frågan Är personen den som han eller hon utger sig för att vara; en jämförelse ska alltså göras mot SOU 2026:55 Allmänt om användning av ett identitetsindex de uppgifter som är lagrade för honom eller henne, inte mot uppgifter för alla som kan ha vissa identitetsuppgifter. Vi anser mot denna bakgrund att inte heller vid en verifiering med hjälp av en ansiktsbild bör den individ vars identitet ska verifieras få lokaliseras genom en sökning med identitetsuppgifter. På de skäl som vi anfört i avsnitt 18.3.1 bör i stället personen lokaliseras genom en sökning med i första hand en identitetsnyckel och i andra hand med person- eller samordningsnummer eller Migrationsverkets individ- nummer. 18.4.2 Steg 2 – Verifiering av identitet Vår bedömning Om en individ inte kan lokaliseras i ett identitetsindex bör endast en uppgift om detta göras tillgänglig. I andra fall bör lagrade upp- gifter om identitet, person- och samordningsnummer, Migrations- verkets individnummer och ansiktsbild göras tillgängliga. Vid en markering om skyddade personuppgifter bör även denna uppgift göras tillgänglig. Frågan är vilka uppgifter som behöver tillgängliggöras från ett identi- tetsindex för att den myndighet som vill verifiera någons identitet med hjälp av en ansiktsbild ska kunna ta ställning till detta. I likhet med vad vi anfört i avsnitt 18.2.2 och 18.3.4 bör det som utgångspunkt sällan vara problematiskt att göra andra uppgifter än ansiktsbilden och de biometriska uppgifterna tillgängliga. Om en sökning som görs för att lokalisera den individ vars iden- titet ska verifieras inte ger en träff bör endast en uppgift om att indi- viden inte har kunnat lokaliseras göras tillgänglig. Någon ytterligare information bör i denna situation inte göras tillgänglig. Utifrån in- formationen att individen inte har kunnat lokaliseras med hjälp av den använda sökparametern är det upp till aktören i fråga ta ställning till om någon annan metod kan användas för att verifiera personens identitet i det enskilda fallet. Verifieringen avser att koppla ihop den individ som en myndighet möter med den identitet som denne gör gällande. En jämförelse be- höver då göras mellan å ena sidan de uppgifter som är kopplade till Allmänt om användning av ett identitetsindex SOU 2026:55 en viss identitetsnyckel och de som den enskilde har lämnat. För att kunna avgöra vilken identitetsnyckel, och därmed vilka uppgifter, som ska användas måste den kunna kopplas till den individ som myndigheten möter (se avsnitt 7.2.1). Vid en biometrisk verifiering mot ett identitetsindex bekräftas att rätt identitetsnyckel och rätt uppgifter som är kopplade till den har lokaliserats, genom en dator- stödd jämförelse av de biometriska uppgifter som är kopplade till identitetsnyckeln och de som tagits fram ur den ansiktsbild som tagits upp i samband med verifieringen. Vid en verifiering med en ansiktsbild måste det i stället göras genom en okulär jämförelse mellan ansiktsbilden som är kopplad till nyckeln och den person som myn- digheten möter. Ansiktsbilden är alltså av helt avgörande betydelse för att den som vill verifiera identiteten ska kunna ta ställning till om identiteten kan verifieras. Vi anser därför att ansiktsbilden som är kopplad till en identitetsnyckel som lokaliserats genom en sökning med alfanumeriska uppgifter behöver göras tillgänglig. Vid en veri- fiering av identitet med hjälp av en ansiktsbild skulle det visserligen vara fråga om göra sådana uppgifter tillgängliga för en större krets av myndigheter. Uppgifterna bör – enligt vår bedömning i avsnitt 18.5 – emellertid omedelbart förstöras efter kontrollen. De alfanumeriska uppgifter som är kopplade till identitetsnyckeln behöver också göras tillgängliga, så att den aktör som ställt begäran kan jämföra dessa med uppgifter om identitet m.m. som den enskilde har lämnat. Utifrån denna jämförelse kan en bedömning göras av om identiteten kan anses verifierad i det enskilda fallet, det vill säga om man har fått svar på frågan om personen är den som han eller hon utger sig för att vara. På de skäl som anförts i avsnitt 18.2.2 anser vi att det inte finns något hinder hänförligt till sekretess mot att lämna ut dessa uppgifter till en myndighet. De biometriska uppgifter som är kopplade till identitetsnyckeln bör däremot – i likhet med vår bedömning i avsnitt 18.3.4 – inte göras tillgängliga. SOU 2026:55 Allmänt om användning av ett identitetsindex 18.5 Efterföljande behandling av ansiktsbilder och biometriska uppgifter Vår bedömning Den ansiktsbild som tagits upp i syfte att verifiera identitet eller identifiera en person mot ett identitetsindex, och den ansikts- bild som kan ha lämnats ut efter en verifiering eller identifiering, bör omedelbart förstöras efter att kontrollen har genomförts. Detsamma gäller för de biometriska uppgifter som tagits fram ur den ansiktsbild som tagits upp för att möjliggöra kontrollen. Detta gäller inte när ansiktsbilden och de biometriska upp- gifter som tagits fram ur den ska användas för att skapa en iden- titetsnyckel eller när indexet ska uppdateras med ansiktsbilden och de biometriska uppgifter som tagits fram ur den. Vid en biometrisk verifiering eller identifiering behöver en ansikts- bild tas upp av den myndighet som vill använda ett identitetsindex i sådana syften. I avsnitt 18.4 har vi bedömt att en ansiktsbild som är lagrad i ett identitetsindex för den individ som lokaliserats genom en alfanumerisk sökning bör kunna göras tillgänglig. Vidare har vi i avsnitt 18.2.2 bedömt att den ansiktsbild som är lagrad i ett index för den individ som lokaliserats genom en biometrisk identifiering bör göras tillgänglig. Frågan är vad som ska hända med de biometriska underlagen efter att kontrollen har genomförts, men även med de biometriska uppgifter som, inom ramen för verksamheten med ett identitetsindex, har tagits fram ur ansiktsbilden vid en biometrisk verifiering eller identifiering. Någon omständighet som motiverar att en ansiktsbild som tagits upp i syfte att verifiera identitet eller identifiera någon mot ett iden- titetsindex, eller en ansiktsbild i ett index som kan ha gjorts tillgänglig efter en begäran om verifiering, fortsatt ska få behandlas av den aktör som begärt verifiering av identitet även efter att kontroll av identiteten har genomförts har vi inte funnit. Under alla omständigheter är det inte lämpligt att inom ramen för vårt uppdrag möjliggöra att de aktö- rer som vi anser bör få verifiera identitet mot ett identitetsindex kan bygga upp egna register med de ansiktsbilder som tagits upp endast i syfte att möjliggöra en verifiering mot ett sådant system. Vi anser därför att såväl den ansiktsbild som tagits upp för att möjliggöra Allmänt om användning av ett identitetsindex SOU 2026:55 verifieringen eller identifieringen som den ansiktsbild som en aktör kan ha tagit del av från ett index omedelbart bör förstöras efter att kontrollen har genomförts. Även de biometriska uppgifter som tagits fram ur en ansiktsbild för att möjliggöra en kontroll mot ett index bör förstöras omedelbart efter att kontrollen har genomförts. Genom dessa skyddsåtgärder begränsas behandlingen av ansiktsbilder och de biometriska uppgifter som har tagits fram ur dem. En ansiktsbild och de biometriska uppgifter som tagits fram ur den bör dock inte förstöras omedelbart efter att en verifiering eller identifiering mot ett identitetsindex har genomförts när de ska använ- das för att skapa en identitetsnyckel eller när indexet ska uppdateras med ansiktsbilden och de biometriska uppgifter som tagits fram ur den. I dessa fall behövs såväl ansiktsbilden som de biometriska upp- gifter som tagits fram ur den i verksamheten med ett identitetsindex. 18.6 Åtkomst och utlämnande av uppgifter Att en eller flera myndigheter har elektronisk åtkomst till varandras register, databaser eller informationssamlingar är idag en integrerad del i informationsutbytet mellan myndigheter. Såväl vid verifiering av identitet som identifiering mot ett identitetsindex kommer per- sonuppgifter av olika slag, och i olika omfattning, att behöva göras tillgängliga, det vill säga lämnas ut, till den som har ställt begäran. Dataskyddsförordningen saknar bestämmelser som uttryckligen regle- rar formen för ett utlämnande av personuppgifter. Om ett utläm- nande i sig är tillåtet är det därför normalt upp till den myndighet som lämnar ut uppgifterna att avgöra på vilket sätt detta ska göras. Den personuppgiftsansvarige ska dock säkerställa en lämplig säker- hetsnivå i förhållande till de risker som ett elektroniskt utlämnande kan medföra (jfr artikel 5.1 f och artikel 32 i dataskyddsförordningen). Formerna eller sätten för det elektroniska informationsutbytet mellan myndigheter kan emellertid se olika ut. Vi kan konstatera att det i huvudsak finns två alternativa åtkomstsätt att välja på: direktåtkomst respektive utlämnande på medium för automatiserad behandling, som även benämns annat elektroniskt utlämnande. I detta avsnitt tar vi ställning till hur åtkomsten till ett system med ett identitets- index bör kunna utformas och vilken av nämnda former av utläm- nande som i så fall bör tillämpas. SOU 2026:55 Allmänt om användning av ett identitetsindex 18.6.1 Elektroniskt utlämnande bör vara tillåtet Vår bedömning Elektroniskt utlämnande av uppgifter från ett identitetsindex bör generellt vara tillåtet. Dataskyddsförordningen ställer inte upp något generellt förbud mot att lämna ut uppgifter i viss form. Trots det är det vanligt att elek- troniskt utlämnande regleras särskilt i en registerförfattning, med hänvisning till att ett elektroniskt utlämnande av uppgifter traditio- nellt sett har ansetts medföra större risk för otillbörliga integritets- intrång, eftersom det ger en större möjlighet att bearbeta och sprida information jämfört med ett utlämnande som sker i pappersform.11 När det gäller ett identitetsindex är däremot ett elektroniskt utläm- nande, som vi ser det, helt avgörande för dess funktion. Teknikut- vecklingen har dessutom inneburit en rad integritetshöjande säker- hetsåtgärder vid elektroniskt utlämnande som på många sätt innebär att ett sådant utlämnande inte kan anses utgöra en högre risk för integritetsintrång än utlämnande i pappersform. Det kan därför ifråga- sättas om det är korrekt att utgå från att integritetsrisker alltid är lägre vid analogt utlämnande än vid elektroniskt utlämnande.12 Med hänsyn till detta anser vi att elektroniskt utlämnande av personuppgifter från ett identitetsindex generellt bör vara tillåtet. Frågan är om det finns anledning att särskilt reglera eller begränsa formerna för elektroniskt utlämnande av uppgifter från ett identitets- index, genom att till exempel ange att det endast ska få ske antingen genom direktåtkomst eller genom annat elektroniskt utlämnande. 18.6.2 Allmänt om direktåtkomst respektive annat elektroniskt utlämnande Redan för drygt 15 år sedan konstaterade regeringen att teknikutveck- lingen hade lett till att skillnaden mellan direktåtkomst och annat elektroniskt utlämnande blivit så liten att det ibland kunde vara svårt att dra en gräns mellan de olika formerna för elektronisk informa- 11 Se exempelvis En omarbetad domstolsdatalag – Anpassning till EU:s dataskyddsförordning, Ds 2017:41, s. 214. 12 Bättre förutsättningar för att utveckla en kunskapsbaserad socialtjänst, Ds 2024:13, s. 203. Allmänt om användning av ett identitetsindex SOU 2026:55 tionsöverföring.13 Liknande bedömningar har därefter gjorts i flera andra sammanhang. Annat elektroniskt utlämnande kan utformas som en fråga-svar-tjänst, där bedömningen av om en uppgift ska lämnas ut görs automatiserat efter en förfrågan från de mottagande myndig- heterna (jfr Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2015 ref. 61, det så kallade LEFI Online-avgörandet). Både direktåtkomst och annat elektroniskt utlämnande kan alltså utformas på sätt som ger mottagaren en mer eller mindre omedelbar tillgång till information från den utlämnande myndigheten och där eventuella sekretesspröv- ningar är gjorda på förhand. Med direktåtkomst avses vanligtvis att en aktör har direkt tillgång till någon annans register eller databas och på egen hand kan söka efter information, dock utan att kunna påverka innehållet i registret eller databasen. Den som är personuppgiftsansvarig för registret eller databasen har inte någon kontroll över vilka uppgifter som mottaga- ren vid ett visst söktillfälle tar del av.14 Vid direktåtkomst fattas be- slutet om överföring i varje enskilt fall av mottagaren. Prövningen av om ett utlämnande är förenligt med offentlighets- och sekretess- lagen måste därför ske redan när uppgifterna görs tillgängliga genom direktåtkomst, oavsett om någon mottagare vid den tidpunkten tar del av dem.15 Uppgifterna anses alltså utlämnade när direktåtkomst upprättas och blir allmänna hos mottagaren redan vid denna tidpunkt. En förutsättning för direktåtkomst är därför att åtkomsten endast avser uppgifter för vilka det inte gäller sekretess, det vill säga offent- liga uppgifter, eller uppgifter som visserligen omfattas av sekretess men som också omfattas av en sekretessbrytande bestämmelse till förmån för den mottagare som får ha direktåtkomst till de aktuella uppgifterna.16 För att direktåtkomst ska vara möjlig krävs en rad förberedande åtgärder och ställningstaganden avseende exempelvis sekretess, tekniska lösningar, säkerhet och personuppgiftsansvar, i och med att direktåtkomst medför att gränsen mellan de uppgifts- utbytande aktörerna delvis tas bort och innebär att överskottsinfor- mation kan uppstå. 13 Utökat elektroniskt informationsutbyte, prop. 2007/08:160, s. 58. 14 Jfr Tullverkets brottsbekämpning – Effektivare uppgiftsbehandling, prop. 2004/05:164, s. 83, Kustbevakningsdatalag, prop. 2011/12:45, s. 133 och Integritet och effektivitet i polisens brotts- bekämpande verksamhet, prop. 2009/10:85, s. 168. 15 Se bland annat Utlänningsdatalag, prop. 2015/16:65, s. 89 och Informationsförsörjning på skolområdet, SOU 2023:21, s. 271 f. 16 Transportstyrelsens olycksdatabas, prop. 2020/21:124, s. 62. SOU 2026:55 Allmänt om användning av ett identitetsindex När det gäller annat elektroniskt utlämnande är det förenklat sådan elektronisk informationsöverföring som inte är att betrakta som direktåtkomst. Högsta förvaltningsdomstolen har i HFD 2015 ref. 61 gjort en gränsdragning mellan vad som är direktåtkomst och utläm- nande på medium för automatiserad behandling (annat elektroniskt utlämnande). Avgörandet rörde begreppet direktåtkomst enligt social- försäkringsbalken, men Högsta förvaltningsdomstolen har senare gett avgörandet generell tillämplighet (se HFD 2020 not 16). Vid annat elektroniskt utlämnande är det den utlämnande myndigheten som förfogar över prövningen av om och i så fall vilka uppgifter som ska lämnas ut till mottagaren. Ofta utformas detta som en fråga-svar- tjänst. Med en fråga-svar-tjänst kan mottagaren inte söka på annat än tillåtna frågekategorier, exempelvis bara söka efter en individ och inte efter egenskaper.17 Avgörande för att en sådan teknisk lösning inte ska betraktas som direktåtkomst är att ett utlämnande förut- sätter att den utlämnande myndigheten reagerar på en begäran om att de efterfrågade uppgifterna ska lämnas ut. Detta gäller även om reaktionen i sig är helt automatiserad och någon egentlig möjlighet för myndigheten att avbryta utlämnandet inte finns. Den utlämnande myndigheten ska endast behöva göra en prövning av formell art när en uppgift begärs utlämnad, och ska ha juridisk och faktisk kontroll över dessa prövningar och beslut så att en mottagare inte kan styra eller påverka dem utöver att begära att uppgifter ska lämnas ut.18 Även ett utlämnande genom en fråga-svar-tjänst kräver vissa för- beredande åtgärder. Eftersom ett sådant utlämnande innebär ett auto- matiserad förfarande behöver vissa frågor behandlas innan tjänsten kan börja användas. Utlämnande myndighet behöver exempelvis ha hanterat frågor om behörighet, sekretess, förekomsten av sekretess- brytande bestämmelser och dataskyddsrättsliga frågor. 17 Ombuds tillgång till vård- och omsorgsuppgifter och förenklad behörighetskontroll inom vården, SOU 2021:39, s. 192. 18 eSam, Elektroniskt informationsutbyte – en vägledning för utlämnande i elektronisk form, publicerad den 4 maj 2016, s. 23. Allmänt om användning av ett identitetsindex SOU 2026:55 18.6.3 Formerna för utlämnande bör regleras särskilt Vår bedömning Åtkomst till uppgifter i ett identitetsindex bör ges genom en fråga- svar-tjänst. Utlämnande av uppgifter från ett index bör alltså ske på medium för automatiserad behandling, det vill säga genom annat elektroniskt utlämnande än direktåtkomst. Direktåtkomst till ett identitetsindex bör inte kunna medges. Utlämnande av information genom direktåtkomst har historiskt sett förknippats med särskilda risker för den personliga integriteten. Vid direktåtkomst finns det efter det initiala medgivandet ingen möjlighet för den utlämnande myndigheten att påverka eller hindra utlämnande vid ett söktillfälle, vilket innebär en ökad risk för integritetsintrång och för spridning av känsliga uppgifter, bland annat genom att de uppgifter som direktåtkomsten avser blir allmänna handlingar hos mottagaren. Direktåtkomst innebär typiskt sett att information blir tillgänglig för fler personer hos mottagaren och att den utlämnande myndighetens möjligheter att kontrollera hur uppgifterna används minskar.19 Ju fler personer som har tillgång till uppgifterna, desto mer påtagliga är integritetsriskerna. Även om en direktåtkomst begränsas till att endast omfatta vissa typer av uppgifter som mottagaren har ett faktiskt behov av innebär direktåtkomst ofrånkomligen att denne får teknisk tillgång till fler uppgifter än det kan finnas skäl för; detta brukar benämnas överskottsinformation. Ett utlämnande på medium för automatiserad behandling medför inte motsvarande problem.20 Med hänvisning till ovan nämnda risker finns det i regel bestäm- melser som förbjuder eller särskilt anger när direktåtkomst får före- komma i registerförfattningar. Exempelvis anges i 19 § utlännings- datalagen (2016:27) att direktåtkomst till personuppgifter hos Migrationsverket endast får medges vissa i bestämmelsen uppräknade myndigheter och aktörer. En sådan reglering förutsätter dock att det fortfarande är motiverat utifrån ett integritetsperspektiv att göra en juridisk åtskillnad mellan direktåtkomst och annat elektroniskt utlämnande. På samma sätt som dataskyddsförordningen inte reglerar formen eller tekniken för utlämnanden finns det inte heller någon 19 Se exempelvis prop. 2015/16:65, s. 89. 20 Se bland annat Effektivare samverkan för djur- och folkhälsa, SOU 2025:69, s. 180 ff. SOU 2026:55 Allmänt om användning av ett identitetsindex bestämmelse med innebörden att sådan behandling som kan anses vara särskilt integritetskänslig ska regleras särskilt. När det gäller formen för behandling och val av teknisk lösning framhålls i stället i skäl 15 till dataskyddsförordningen att skyddet för den personliga integriteten ska vara teknikneutralt. Vi kan i detta sammanhang notera att regeringen nyligen, i ett lagstiftningsärende avseende i vilken form uppgifter ska få lämnas ut elektroniskt mellan olika aktörer inom vården, har anfört att det inte längre är en stor skillnad mellan direkt- åtkomst och en elektronisk fråga-svar-tjänst vad gäller risken för integritetsintrång.21 I slutbetänkandet Myndighetsdatalag anfördes bland annat att en väl avvägd direktåtkomst inte behöver innebära större risker än annan form av elektroniskt utlämnande.22 I departe- mentspromemorian Bättre förutsättningar för att utveckla en kunskaps- baserad socialtjänst gjordes bedömningen att mot bakgrund av den allt mindre skillnad som finns mellan direktåtkomst och annat elek- troniskt utlämnande saknades det anledning att reglera direktåtkomst särskilt i den i promemorian föreslagna lagen, och att direktåtkomst i stället bör betraktas som en av flera integritetskänsliga former av elektroniskt utlämnande.23 Även med beaktande av dessa uttalanden och det allmänna mål om teknikneutralitet som kommer till uttryck i skälen till dataskydds- förordningen finns det enligt vår mening anledning att noga överväga om det just i fråga om åtkomst till ett identitetsindex finns faktorer som gör att formerna för åtkomst till och utlämnande av information från ett sådant system bör regleras särskilt. En fråga-svar-tjänst kan användas Frågan är om utlämnande av uppgifter vid en verifiering av identitet eller identifiering kan göras på medium för automatiserad behandling, i form av en sådan fråga-svar-tjänst som det var fråga om i LEFI Online-avgörandet, som nämnts ovan. Utifrån våra överväganden i kapitel 13–15 bör Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatte- verket ansvara för att skapa en identitetsnyckel och uppdatera den information som finns om individer som är registrerade i ett identi- tetsindex. Nämnda myndigheter har därmed kontroll över vilken 21 Sammanhållen vård och omsorgsdokumentation, prop. 2021/22:177, s. 79. 22 SOU 2015:39, s. 151. 23 Ds 2024:13, s. 204. Allmänt om användning av ett identitetsindex SOU 2026:55 information som finns i ett index. Information kan inte ändras av de aktörer som vi anser bör få använda systemet för att verifiera identitet. Hur en verifiering kan gå till har vi beskrivit i avsnitt 18.3 och 18.4. Sammantaget kommer en lokalisering av en individ som behöver göras att ske inom verksamheten med ett identitetsindex – som ovan nämnda myndigheter skulle ansvara för – och systemet bör enligt våra förslag i nyss nämnda avsnitt lämna vissa svar beroende på utfallet av den sökning som görs i verksamheten. Vi anser därmed att det är tydligt att den eller de myndigheter som är ansvariga för verksamheten med ett identitetsindex reagerar på en begäran och genom en prövning avgör om och vilka uppgifter som lämnas ut. Vi anser med hänsyn till detta att åtkomst och utlämnade av upp- gifter från ett identitetsindex vid verifiering av identitet kan ske på medium för automatiserad behandling, det vill säga genom ett annat elektroniskt utlämnande än genom direktåtkomst. Direktåtkomst bör inte kunna medges Nästa fråga är om det ur integritetshänseende finns anledning att begränsa utlämnande av information från ett index till utlämnande på medium för automatiserad behandling eller om även direktåtkomst bör kunna medges. Vi anser, i synnerhet med hänsyn till att ett identitetsindex på sikt skulle kunna innehålla personuppgifter om en stor del av Sveriges befolkning (se avsnitt 17.3.1), att det generellt sett finns anledning att vara restriktiv med att ge tillgång genom direktåtkomst. Till detta kommer att ett syfte med ett identitetsindex är att en bred krets av aktörer kan ta del av information som finns i det. Ett alternativ som visserligen kan övervägas är att medge direktåtkomst endast för en begränsad krets myndigheter, på det sätt som anges i exempelvis

18 §§ förordningen (2005:661) om nationellt identitetskort och 5–7 §§ folkbokföringsdatalagen (2026:126). För att befintliga regis- ter, och uppgiftssamlingar, ska kunna få användas av en bredare krets av aktörer för att verifiera identitet i olika ärendeslag krävs att ända- målsbestämmelserna i respektive register ses över och eventuellt kom- pletteras. I annat fall riskerar behandlingen att strida mot grundläg- gande principer i dataskyddsförordningen29, nämligen principen om ändamålsbegränsning i artikel 5.1 b. För att ett intrång i den person- liga integriteten – som det innebär om en större krets myndigheter får tillgång till biometriska underlag och biometriska uppgifter som lagrats i flera olika register – överhuvudtaget ska vara proportionerligt krävs, enligt vår mening, att intrånget är förutsebart, och förutsätter att en reglering som möjliggör ett sådant informationsutbyte tydligt anger i vilka situationer det får ske. Sådana bedömningar kompliceras också av att förslag om ett nytt statligt identitetskort, som ska ersätta det nationella identitetskortet, har lämnats; det skulle då vara fråga om att utvärdera och föreslå ändringar avseende ett register som i dag inte existerar. Ju fler register – som i nuläget förs för vitt skilda ända- mål – som ska ”öppnas upp”, desto svårare kan krav på proportio- nalitet och förutsebarhet antas bli att uppnå. Att ge ett större antal myndigheter tillgång till flera befintliga – och potentiellt framtida – register som förs för olika syften och med olika innehåll skulle alltså sannolikt kräva omfattande och komplexa författningsåtgärder, vilka riskerar att bidra ytterligare till ett redan svåröverskådligt regelverk. Detta kan i sig påverka möjligheten och viljan att använda de rättsliga verktyg som eventuellt införs, vilket riskerar att leda till att effekten av de tänkta åtgärderna i praktiken går om intet. Fler personuppgifter än nödvändigt kan komma att behandlas I artikel 5.1 c i dataskyddsförordningen anges att vid behandling av personuppgifter ska uppgifterna vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas. Fler 29 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016. Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 uppgifter än nödvändig ska alltså som utgångspunkt inte behandlas. Sett i ljuset av de åtgärder som vi nu överväger innebär detta att sök- ningar med biometriska uppgifter för att verifiera identitet som ut- gångpunkt bör göras mot register som endast innehåller de uppgif- ter som behövs för ett sådant ändamål, eller för att identifiera någon när en verifiering inte är möjlig. De register som nämnts ovan innehåller för det första en mängd uppgifter som är av sådan art att de inte kan antas krävas för detta ändamål. Exempelvis registreras information om folkbokföringsadress, födelseort och civilstånd i folkbokföringsverksamheten. Som vi åter- kommer till i kapitel 11 anser vi att ett system för att verifiera identi- tet med hjälp av biometriska uppgifter bör innehålla en mycket begrän- sad uppsättning uppgifter. Befintliga register innehåller dessutom information om individer som det helt kan saknas behov av att verifiera identiteten för, det vill säga personer som varken har hemvist eller är bosatta i Sverige eller på annat sätt har en anknytning till landet. Exempelvis kan det vara fråga om en person vars fingeravtryck har tagits upp och lagrats med stöd av 9 kap. 8 § 3 utlänningslagen och 15 § utlänningsdatalagen, på grund av att personen har tagits i förvar för att ett beslut om avvisning ska kunna verkställas; det kan då helt saknas anledning att anta att personen kommer att vistas i Sverige på sätt som medför att hans eller hennes identitet kan komma att behöva verifieras genom en sökning mot Migrationsverkets register (angående personkrets, se kapitel 12). Den centrala utlänningsdatabasen innehåller uppgifter inte bara om utlänningar som har sökt eller söker svenskt medborgarskap eller som har beviljats tillstånd för att besöka, bo, arbeta eller studera i Sverige, utan även de som har fått avslag på sina ansökningar om till exempel uppehålls- eller arbetstillstånd. Även utlänningar som avvisats vid grän- sen, tagits i förvar eller dömts till utvisning från Sverige är registre- rade. Det handlar sammantaget om en omfattande mängd uppgifter om ett stort antal personer.30 När det gäller folkbokföringsverksam- heten kan vi konstatera att den innehåller uppgifter även om avlidna personer, vars identitet mycket sällan kan antas behöva verifieras. Vid en sökning med alfanumeriska uppgifter mot befintliga register i syfte att kunna lokalisera en träff mot vilken en biometrisk verifier- ing kan genomföras, och i synnerhet vid en en-till-många-jämförelse för att identifiera en individ, skulle det därmed finnas en tydlig risk 30 Utlänningsdatalag, prop. 2015/16:65, s. 29 f. och 37. SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet för att en stor mängd personuppgifter behandlas i onödan. Även om det kan tänkas vara möjligt att tekniskt utforma ett sökverktyg så att endast begränsade delar av uppgifterna i registren behandlas vid en sökning, skulle detta leda till komplexitet i utformningen och tillämp- ningen. Det säkerställer, som vi ser det, inte heller att personuppgif- ter inte behandlas i onödan, på samma sätt som om uppgifterna inte finns lagrade från början i det register som en sökning kan komma att ske mot. Sammantaget anser vi att principen om uppgiftsmini- mering talar starkt mot att bygga ett system för verifiering av identitet med biometriska uppgifter på en utökad tillgång till befintliga register. Bristande tillförlitlighet och problem av praktisk och teknisk art Att utgå från befintliga register är enligt vår mening också vanskligt med hänsyn till tillförlitlighet och praktisk tillämpning. Det är känt att befintliga register innehåller såväl felaktiga som multipla identiteter. Som nämnts i avsnitt 9.2.5 finns uppgifter om att Migrationsverket år 2017 gjorde bedömningen att det då fanns nära 60 000 individer registrerade med två eller flera kända identiteter hos myndigheten och att mörkertalet var stort. I betänkandet Folkbokföringsverksam- het, biometri och brottsbekämpning lyftes fram att såväl Skatteverket som Migrationsverket har uppgett att det är mycket svårt att uppskatta omfattningen av falska, felaktiga och multipla identiteter i respektive myndighets verksamhet.31 Tillförlitligheten i de sökresultat som en verifiering mot befintliga register skulle generera kan med hänsyn till detta antas påverkas negativt, särskilt som tanken är att detta ska kunna användas av en bred krets av aktörer; dessa ska inte behöva vidta åtgärder för att utreda om en viss träff är tillförlitlig eller inte. För att en verifiering med biometriska uppgifter mot befintliga register ska kunna returnera ett tillförlitligt resultat behöver dess- utom en unik individ kunna lokaliseras, mot vilken biometriska upp- gifter kan jämföras. Detta skulle, som vi ser det, i första hand kunna uppnås genom att varje individ får en unik alfanumerisk nyckel (se av- snitt 11.3), innebärande att en individ endast kan ha en sådan nyckel och att den är bestående, även om personen till exempel tilldelas ett personnummer efter att tidigare ha haft ett samordningsnummer. I annat fall skulle verifiering i många fall förutsätta att lokaliseringen 31 SOU 2025:75, s. 481. Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 görs genom en sökning med biometriska uppgifter i samtliga regis- ter, det vill säga genom identifiering, för att hitta den individ vars identitet ska verifieras. Detta är enligt vår mening inte lämpligt (se avsnitt 7.4.1), inte minst med hänsyn till vad vi anfört ovan om den ”överskottsinformation” som kan anses finnas i befintliga register. Befintliga register innehåller inte en unik alfanumerisk nyckel, utan i stället identitetsbeteckningar eller Migrationsverkets individnum- mer. Förekomsten av multipla identiteter i befintliga register inne- bär att vissa personer har mer än ett personnummer eller samordnings- nummer alternativt flera individnummer; en träff i ett register efter en sökning med till exempel ett personnummer ger därmed inte nöd- vändigtvis träff på en unik individ. För de individer som redan finns i befintliga register är det enligt vår bedömning inte möjligt att skapa unika alfanumeriska nycklar, ens efter en manuell genomgång och jämförelse av samtliga uppgifter för att sammankoppla multipla iden- titeter som avser samma individ. Det kan också tänkas att en sådan nyckel skapas i befintliga register i samma situationer som vi bedö- mer att en nyckel bör skapas i kapitel 13. Dessa nycklar skulle då behöva spridas till samtliga befintliga register där en viss individ före- kommer och kopplas samman med individen. En sådan ordning fram- står enligt vår mening som komplex. Någon tidsvinst i att använda befintliga register för biometrisk verifiering – jämfört med att ett iden- titetsindex byggs upp – har vi också svårt att se. Även med utgångspunkten att lokalisering av en viss individ skulle kunna göras i befintliga register med hjälp av en unik identitetsnyckel eller genom att sökningar görs med person- eller samordningsnum- mer – eller möjligen det individnummer Migrationsverket använder – kvarstår svårigheter i hur en sökning skulle kunna genomföras. Två huvudsakliga alternativ är aktuella. Ett alternativ är att myndigheter som behöver verifiera identitet får möjlighet att genomföra sökningar direkt i befintliga register, antingen genom direktåtkomst eller i form av en fråga-svarstjänst. Vi anser att detta inte är en realistisk väg att gå. Direktåtkomst till passregistret eller Migrationsverkets fingeravtrycksregister, på lik- nande sätt som är möjligt via en prenumerationstjänst på Statens per- sonadressregister (SPAR), är enligt vår bedömning överhuvudtaget inte lämplig, och skulle vara svår att förena med dataskyddsförord- ningen. Det skulle också ställa krav på den som vill verifiera identitet att sammanställa och värdera information från flera register, vilket SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet kan påverka tillförlitligheten i verifieringen negativt. Vidare skulle det kräva antingen manuella arbetsinsatser eller att varje aktör tar fram tekniska lösningar för att sammanställa sökresultaten. Det andra alternativet är att sökning sker mot någon form av gemensam portal, som i sin tur söker i underliggande register och sammanställer ett svar till den aktör som vill verifiera identitet. En sådan lösning innebär att information behöver eftersökas och hämtas från befintliga register varje gång en verifiering görs, vilket belastar dessa. Det framstår därför inte heller som en lämplig lösning. Vidare kan vi konstatera att vissa befintliga register inte innehåller, eller ska innehålla, biometriska uppgifter, utan endast biometriska underlag. Det innebär att de biometriska uppgifterna skulle behöva skapas i sam- band med varje enskild sökning, för att en biometrisk verifiering ska kunna genomföras. I betänkandet Biometri – för en effektivare brotts- bekämpning anfördes, i samband med överväganden om sökningar med biometriska uppgifter mot Vägtrafikregistret, att en sådan lös- ning skulle innebära att registret inte kan användas för andra ända- mål under tiden sökningen genomförs och att det skulle kräva att det skapas en kopia av registret som kan användas för sådana sök- ningar, vilket skulle ta omfattande resurser i anspråk.32 Vi bedömer att motsvarande skulle göra sig gällande i fråga om de register som nu är aktuella, bland annat den centrala utlänningsdatabasen, i vart fall i samband med en en-till-många-jämförelse. Att i stället på för- hand ta fram de biometriska uppgifterna skulle förutsätta att de lagras i ett nytt, eventuellt gemensamt, register. Vi har då svårt att se någon avgörande skillnad jämfört med ett identitetsindex, annat än att det förra alternativet alltjämt bygger på, och kontinuerligt behöver upp- dateras mot, flera olika underliggande register. Att en lösning av det slaget skulle vara mindre komplex eller kostnadskrävande än att bygga upp ett fristående, nytt, identitetsindex framstår inte som sannolikt. Sammantagen bedömning En uppenbar fördel med att bygga ett system för verifiering av iden- titet mot befintliga register är att de redan innehåller en mängd upp- gifter, som potentiellt skulle kunna användas för detta ändamål. Som vi redogjort för ovan medför detta dock samtidigt betänkligheter i 32 SOU 2023:32, s. 476 f. Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 fråga om principer om ändamål och uppgiftsminimering enligt data- skyddsförordningen. Utöver sådana faktorer finns det omständig- heter av teknisk och praktisk art som kan medföra att även ett system som bygger på de register som Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket för riskerar att ge icke tillförlitliga svar och bli både komplext och kostsamt. Det skulle även vara svårare att peka ut vem som är ansvarig för informationen, eftersom den bygger på uppgif- ter i register som finns hos tre olika myndigheter. Lösningen främjar inte heller en sammanhållen syn på identitetsförvaltningen och skulle, som vi ser det, inte råda bot på att myndigheterna i dag arbetar allt- för stuprörsformat med frågor om identitet, utifrån sina respektive uppdrag. I Riksrevisionens rapport Vem där – fastställande av identi- tet vid statliga myndigheter lyftes det fram att det finns mycket data hos de olika myndigheterna, men inget centralt register eller någon myndighet som håller ihop helheten.33 Både informationen som sådan och ansvaret är i hög grad fragmenterat. Med ett system för verifier- ing av identitet med hjälp av biometriska uppgifter som bygger på befintliga register skulle detta problem kvarstå. Vid en sammantagen bedömning anser vi därför att verifiering av identiteten med hjälp av biometriska uppgifter, mot ett register, inte bör ske mot befintliga register. 10.6.2 Utökat informationsutbyte mellan Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket Vår bedömning Ett eventuellt behov för Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket av utökad tillgång till biometriska uppgifter i de regi- ster som dessa myndigheter för bör utredas i annan ordning. Det har under vårt arbete förts fram önskemål om ökad möjlighet för exempelvis Polismyndigheten att använda biometriska uppgif- ter för att i ärenden som inte avser etablering av identitet göra jäm- förelser mot uppgifter i de register som förs av Migrationsverket och Skatteverket, men även av den egna myndigheten. Som exempel har nämnts att sådana behov finns för Polismyndigheten vid handlägg- 33 RiR 2024:12, s. 85. SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet ning av en ansökan om en resehandling eller ett identitetskort. Vi har ovan bedömt att ett system för att verifiera identitet med hjälp av biometriska uppgifter som tar sikte på en bred krets av aktörer inte bör bygga på tillgång till befintliga register. Detta talar enligt vår uppfattning mot att inom ramen för detta betänkande överväga en ordning som innebär ett utökat informationsutbyte mellan nämnda myndigheter, i syfte att verifiera identitet med biometriska uppgifter. Vi kan även konstatera att förslag om ett utökat informations- utbyte – som innefattar möjlighet att använda biometriska uppgifter – mellan Skatteverket och Migrationsverket har lämnats i propositio- nen Utökade befogenheter för Skatteverket inom folkbokföringsverk- samheten.34 Vidare har det i promemorian Ett statligt identitetskort lämnats förslag som innebär att när en person ansöker om pass eller om ett statligt identitetskort ska den ansiktsbild som tas av personen i samband med ansökan få användas för sökning i det pass- och iden- titetskortsregister som föreslås, i syfte att kontrollera sökandens iden- titet och innehav av pass eller identitetskort.35 När det gäller Polismyndighetens behov av att få tillgång till upp- gifter hos Skatteverket för sin id-verksamhet, det vill säga vid utfär- dande av pass och nationellt identitetskort, anförde Utredningen om brottsbekämpning inom Skatteverket att de utredningsförslag som avser ärenden om pass, statligt identitetskort och statlig e-legitima- tion syftar till att stärka identitetsförvaltningen i samhället och att föreslagna möjligheter till biometriska jämförelser i sådana ärenden kan förväntas förhindra att en enskild person samtidigt nyttjar flera pass, statliga identitetskort eller statliga e-legitimationer under skilda identiteter. Utredningen bedömde att om Polismyndigheten i sin id-verksamhet skulle få tillgång till biometriska underlag och biomet- riska uppgifter som lagras hos Skatteverket skulle det kunna leda till bättre identitetskontroller, men att det inte var möjligt att göra en realistisk bedömning av Polismyndighetens faktiska behov och av om en sådan tillgång skulle vara nödvändig och proportionerlig. En sådan bedömning var enligt utredningens mening beroende av bland annat vad som händer med de förslag som lämnades i betänkandet och hur Polismyndighetens id-verksamhet faktiskt kommer att se ut fram- över. Bedömningen gjordes därför att frågan bör övervägas vidare i 34 Prop. 2025/26:261, s. 77. 35 Ju2026/01595, s. 14 f. Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 annat sammanhang.36 Förslag har därefter lämnats i promemorian Ett statligt identitetskort och propositionen En statlig e-legitimation37. Informationsutbyte av det slag som efterfrågats för Polismyndig- heten i id-verksamheten har alltså nyligen varit föremål för utredning och det finns förslag som behandlas inom Regeringskansliet såväl av- seende den id-verksamheten som avseende utökad tillgång till bio- metriska uppgifter för Skatteverket och Migrationsverket som finns i respektive myndighets register. Detta talar som vi ser det mot att inom ramen för detta betänkande lämna sådana förslag. Vårt uppdrag går inte heller ut på att utvärdera och förbättra redan lämnade för- slag. Med hänsyn till detta – och med beaktande av vår bedömning i avsnitt 10.6.1 – avser vi inte att lämna förslag som syftar till ett ut- ökat informationsutbyte mellan Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket som bygger på tillgång till de register som dessa myndigheter för. Sådana åtgärder skulle inte heller främja en stärkt koppling mellan en etablerad identitet och verifiering av identitet i ett bredare perspektiv, på det sätt som efterfrågas i våra direktiv. 10.6.3 Utökad användning av EU-gemensamma system Vår bedömning En koppling mellan en av svenska myndigheter etablerad identitet och verifiering av den stärks inte genom en utökad tillgång till EU-gemensamma informationssystem. Det saknas också möjlig- het att ge en bred krets av aktörer direkt tillgång till sådana system för att verifiera identitet i olika sammanhang. Det har under vårt arbete lyfts fram att ett system för att stärka veri- fiering av identitet i Sverige i olika sammanhang bör kunna bygga på och inbegripa en interoperabilitet med de EU-gemensamma informa- tionssystem som vi har redogjort för i kapitel 7. Vi anser emellertid att detta inte är ett möjligt alternativ som bör övervägas inom ramen för detta betänkande, av följande skäl. Det omfattande arbete som pågår inom EU med att utveckla och upprätta gemensamma informationssystem och med att öka inter- 36 SOU 2025:75, s. 536 f. 37 Prop. 2025/26:250. SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet operabiliteten mellan informationssystemen, bland annat i syfte att kunna göra sökningar i flera system samtidigt bör, enligt vår mening, om möjligt dras nytta av även för att stärka svensk identitetsförvalt- ning och motverka identitetsmissbruk. Vi kan dock konstatera att de regelverk som styr de olika systemen är komplexa och mycket omfat- tande. Nationella lagstiftningsåtgärder som syftar till att utreda om anpassningar behöver ske i svensk rätt med anledning av relevanta EU-förordningar befinner sig i olika skeden, vilket bidrar till att det är svårt att ge en sammanhållen bild av hur de EU-gemensamma syste- men kan och ska tillämpas. Redan dessa omständigheter talar enligt vår mening mot att direkt bygga ett nationellt system för att verifiera identitet på en interoperabilitet med dessa system. Att anpassa möjlig- heterna att söka i systemen ens för vissa särskilt utpekade myndig- heter – i första hand Migrationsverket och Polismyndigheten – kräver i sig relativt komplexa överväganden; att utöka detta till en bred krets av svenska myndigheter och eventuellt andra aktörer framstår enligt vår mening som synnerligen komplicerat, om det ens är möjligt. I likhet med de olika register som förs av Polismyndigheten, Migra- tionsverket och Skatteverket får de olika EU-gemensamma informa- tionssystem som kan vara aktuella i detta sammanhang endast användas för särskilt angivna syften och ändamål. Till exempel framgår av arti- kel 9 i in- och utreseförordningen att in- och utresesystemet får an- vändas vid gränskontroller, viseringsansökningar och inre utlännings- kontroller. In- och utresförordningen – och de andra förordningar som reglerar de EU-gemensamma informationssystem som vi redo- gjort för i kapitel 7 – är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater, vilket betyder att den ska tillämpas direkt av natio- nella myndigheter på samma sätt som lagar och andra nationella före- skrifter. Det saknas alltså möjlighet att utöka tillämpningsområdet i nationell rätt, om detta inte särskilt medges i förordningen. De för- ordningar som styr de system som framgår av tabell 10.2 nedan saknar bestämmelser som medger att de kan användas för att i situationer av högst varierande slag verifiera identitet. I stället är det i många fall noggrant reglerat; i artikel 41.1 i gränsförordningen38 anges exempel- vis att medlemsstaterna endast får behandla uppgifter som avses i artikel 20 i syfte att neka inresa till och vistelse på deras territorier. I artikel 41.5 anges att medlemsstaters behandling av SIS-uppgifter för andra syften än de för vilka uppgifterna fördes in i Schengens in- 38 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1861 av den 28 november 2018. Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 formationssystem (SIS) måste ha koppling till ett specifikt ärende och motiveras av behovet att avvärja en överhängande och allvarlig fara för den allmänna ordningen och säkerheten, en betydande risk för den nationella säkerheten eller ett grovt brott. En ordning som skulle tillåta att ändamålen i efterhand kan utökas väsentligt genom åtgärder i nationell rätt skulle vara svår att förena med grundläggande principer i dataskyddsförordningen. De EU-gemensamma systemen är inte bara begränsade i fråga om syfte och ändamål, utan åtkomsten till information är i de flesta fall begränsad till vissa utpekade myndigheter vars verksamhet knyter an till de ändamål som ett visst system ska främja. Vi kan som exempel nämna artikel 6 i VIS-förordningen39, som anger att åtkomst till VIS – det vill säga EU:s informationssystem för viseringar – är begränsad till viseringsmyndigheter, myndigheter som är behöriga att uppta eller besluta om en ansökan om visering för uppehållstillstånd och till myn- digheter som ansvarar för gränskontroller och kontroller inom med- lemsstaternas territorium. De svenska myndigheter som omfattas är utlandsmyndigheterna, Polismyndigheten och Migrationsverket, men även migrationsdomstolarna.40 Merparten av de aktuella förordning- arna innehåller i princip en uttömmande uppräkning av vilka typer av myndigheter som ska kunna ha åtkomst till ett visst system. I de fall det ankommer på medlemsstaterna att bestämma vilka de behö- riga myndigheterna ska vara, ges en motsvarande detaljerad uppräk- ning i nationell rätt. Ett exempel på detta är tillgången till SIS; i 11 § förordningen (2021:1188) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordningar om Schengens informationssystem anges vilka myndig- heter som ska ha åtkomst till uppgifter som förts in i SIS och rätt att söka i sådana uppgifter. I tabellen nedan ges en sammanställning av de begränsningar i fråga om ändamål och åtkomst som vi lyft fram ovan. 39 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av den 9 juli 2008. 40 Prop. 2024/25:176, s. 27 ff. SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet Tabell 10.2 Översikt över relevanta EU-gemensamma informationssystem System Får användas av För följande ändamål VIS Utlandsmyndigheterna Viseringsansökningar Polismyndigheten Uppehållstillstånd Migrationsverket Verifiering och identifiering vid gräns- Migrationsdomstolarna1 kontroll och inre utlänningskontroll In- och Utlandsmyndigheterna Gränskontroller utressystemet Polismyndigheten Viseringsansökningar Inre utlännings- Migrationsverket2 kontroller3 Eurodac Migrationsverket4 Ansökan om internationellt skydd Polismyndigheten Brottsbekämpning6 Tullverket Kustbevakningen Säkerhetspolisen Ekobrottsmyndigheten5 CIR/ESP Polismyndigheten Inre utlänningskontroller Myndigheter som har behörig- Verkställighet av avlägsnandebeslut het till underliggande system7 Brottsutredning8 Etias Polismyndigheten Gränskontroller Migrationsverket Inre utlänningskontroll Säkerhetspolisen9 Ansökan om resetillstånd10 Ecris-TCN Polismyndigheten11 Sökning i belastningsregistret SIS Polismyndigheten Gränskontroller Migrationsverket Inre utlänningskontroller Tullverket Ärenden som Migrationsverket handlägger Kustbevakningen Viseringsansökningar Säkerhetspolisen Åklagarmyndigheter Utlandsmyndigheterna Transportstyrelsen12 1 Artikel 6 i VIS-förordningen och prop. 2024/25:176, s. 27 ff. 2 Artikel 9 i in- och utreseförordningen. 3 Artikel 6, 24 och 26 i in- och utreseförordningen. 4 11 § förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket. 5 9 kap. 1 § förordningen (2017:504) om internationellt polisiärt samarbete. 6 Artikel 32–35 i den reviderade Eurodac-förordningen. 7 Artikel 7.1 i IOF. 8 Artikel 20 i IOF. 9 Anpassning av svensk rätt till EU:s nya system för reseuppgifter och resetillstånd, Ds 2021:19, s. 51 f. 10 Artikel 47 och 48 i Etias-förordningen. 11 Nya regler om informationsutbyte om brottmålsdomar i EU, prop. 2021/22:172, s. 36. 12 11 § förordningen (2021:1188) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordningar om Schengens informationssystem. Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 Vårt uppdrag omfattar att lämna förslag på ett system som möjliggör att fler aktörer än i dag kan få ta del av information om en etablerad identitet för att förstärka sin kontroll i verifieringssteget. Utifrån det ovan anförda är det enligt vår mening tydligt att det inte är möjligt att bygga ett sådant system på en direkt tillgång till de EU-gemen- samma informationssystemen, eftersom regelverken inte medger att behöriga myndigheter eller ändamålen utvidgas i nationell rätt på det sätt som skulle krävas för en sådan lösning. Det är enligt vår bedöm- ning inte heller möjligt att indirekt medge tillgång till systemen, exem- pelvis genom en nationell sökportal eller att en behörig myndighet genom en fråga-svar-funktion utför sökningar för andra aktörers räk- ning. Dels hindrar ändamålen som systemen får användas för detta, dels skulle det innebära en komplex och osmidig lösning. Även om det skulle vara möjligt att ge en bredare krets av aktörer i Sverige tillgång till de uppgifter om identitet som finns i de EU- gemensamma informationssystemen skulle det – enligt vår mening – inte främja en stärkt koppling mellan en identitet som etablerats av myndigheter i Sverige och en verifiering av denna. Detta med hänsyn till att de informationssystem som framgår av tabell 10.2 ovan endast innehåller uppgifter om tredjelandsmedborgare. Sökningar i VIS avser dessutom endast personer som innehar antingen en visering eller ett uppehållstillstånd, och Eurodac innehåller endast information om per- soner som har ansökt om internationellt skydd. Ett nationellt system som bygger på direkta sökningar i relevanta EU-gemensamma infor- mationssystem skulle därmed inte omfatta stora delar av den person- krets som vi – enligt våra bedömningar i kapitel 12 – anser att det finns ett behov av att verifiera identitet för. Samtidigt som person- kretsen skulle vara begränsad skulle omfattningen av de personupp- gifter som kan komma att behandlas att öka. Vi har i avsnitt 10.6.1 lyft fram att en utökad tillgång till de befintliga register som förs av Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket medför en sådan risk, bland annat genom att dessa register innehåller annan informa- tion om individer än de vi – enligt våra bedömningar i kapitel 11 – anser behövs i syfte att verifiera identitet biometriskt eller identifi- era en person. Vi anser att motsvarande risk gör sig gällande i förhål- lande till de EU-gemensamma informationssystemen. Som exempel kan nämnas att en personakt i in- och utresesystemet, enligt artikel 16 i in- och utreseförordningen, ska kunna innehålla uppgifter om rese- SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet handlingar, datum och tidpunkt för inresa och giltighet för uppehålls- tillstånd och viseringar. Vid en sammanvägd bedömning av ovanstående omständigheter anser vi att det inte är möjligt att bygga ett system – som stärker kopp- lingen mellan en av svenska myndigheter etablerad identitet och veri- fiering av den – på en utökad direkt tillgång till EU-gemensamma informationssystem för en bred krets av aktörer i Sverige. Med detta sagt vill vi här understryka att de uppgifter om identitet som finns lagrade i EU-gemensamma informationssystem kan komma även andra myndigheter än de som framgår av tabellen ovan till godo, i syfte att stärka identitetsförvaltningen. Som vi redogjort för i av- snitt 10.6.2 finns det, och har förslagits, informationsutbyte mellan Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket. Information som de två förstnämnda myndigheterna kan inhämta från EU-gemen- samma system, för att utreda och verifiera identiteten på en person som vill vistas i Sverige, i flera av de ärenden där en identitet behöver etableras i Sverige, kommer därigenom att kunna utbytas. EU-syste- men kan därmed indirekt få genomslag i svensk identitetsförvaltning, även om det är begränsat till dessa tre myndigheter. Genom vår be- dömning att ett identitetsindex – om ett sådant system införs – bör byggas upp utifrån de uppgifter om identitet samt biometriska under- lag och biometriska uppgifter som tas fram i vissa ärendeslag (se kapi- tel 13) kommer information från EU-gemensamma system, enligt vår mening, indirekt att kunna komma en bred krets av aktörer till godo. På detta sätt kan befintliga strukturer utnyttjas, även om befint- liga register och system inte används direkt. 10.7 Verifiering mot ett nytt identitetsindex Vår bedömning Ett system med ett identitetsindex kan stärka kopplingen mellan en etablerad identitet och verifiering av identitet med grund i bio- metriska uppgifter. Med utgångspunkt i vår bedömning ovan avseende att använda befint- liga register för verifiering av identitet blir frågan hur ett alternativt system för verifiering mot register skulle kunna utformas. Enligt våra Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 direktiv ska vi, i detta avseende, analysera det system med unika iden- titetsnycklar i ett identitetsindex som samverkansinitiativet MUR (Motståndskraft hos utbetalande och rättsvårdande myndigheter mot missbruk och brott i välfärdssystemen) har lagt fram.41 Med hänsyn till de överväganden vi gör nedan i avsnitt 10.7.1– 10.7.6 är vår sammantagna bedömning att ett system med ett iden- titetsindex kan stärka kopplingen mellan etablerad identitet och veri- fiering av identitet, med grund i biometriska uppgifter. Som vi belyser i avsnitt 10.7.1 finns det vissa utmaningar med ett identitetsindex. Dessa är emellertid inte i sig av det slaget att ett sådant system inte alls bör övervägas, sett till behovet av en enhetlig och sammanhållen identitetsförvaltning och den nytta som ett identitetsindex potentiellt kan medföra, inte minst på lång sikt. Det framgår, som sagt, också av våra direktiv att vi ska undersöka lämpligheten med ett system med en unik identitetsnyckel och analysera ett sådant system närmare; redan av denna anledning finns det skäl för utredningen att överväga hur ett sådant system skulle kunna utformas. Med det sagt gör vi följande, inledande, överväganden avseende ett system med ett nytt identitetsindex. 10.7.1 Grunderna i ett system med ett identitetsindex och omständigheter att beakta Enligt den lösningshypotes som utforskats av MUR ska en ny unik identitetskod införas, som en nyckel i ett nationellt identitetsindex. Enligt förslaget ska Skatteverket, Migrationsverket och Polismyn- digheten få ta upp, lagra och ändra uppgifter om biometriska känne- tecken. Dessa kännetecken ska kunna kopplas till en ny underliggande persistent identitetskod genom en numerär översättning av de refe- renspunkter som utläses från en fysisk person. Identitetskoden – eller identitetsnyckeln – kan, enligt lösningshypotesen, sedan användas som referensdata i utåtriktat syfte för att stärka kontroll, verifiering och autentisering av identiteter i olika situationer. Enligt lösningshypotesen ska biometriska uppgifter alltså tas upp av Skatteverket, Migrationsverket och Polismyndigheten och därefter ligga till grund för skapandet av unika identitetsnycklar i ett gemen- samt identitetsindex. Identitetsnyckeln ska sedan kunna användas 41 Behov av en sammanhållen infrastruktur för identitet, Skatteverket, dnr 8/2765903, 2024-01-19. SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet även av andra myndigheter och privata aktörer i situationer där det finns ett behov av verifiering av den enskildes identitet, företrädesvis med biometriska uppgifter. Detta kan översiktligt illustreras på föl- jande sätt. Figur 10.1 Grunderna i ett system med ett identitetsindex Ett system av detta slag är inte fritt från potentiella nackdelar, vilket måste beaktas. Vi kan i detta sammanhang notera att Riksrevisionen i sin rapport Vem där – fastställande av identitet vid statliga myndig- heter bedömde att en gemensam identitetsförvaltning, med ökat fokus på biometriska uppgifter, skulle kunna bidra till en minskad risk för identitetsrelaterad brottslighet, men att det samtidigt finns en rad juri- diska, integritetsmässiga, tekniska och säkerhetsmässiga hinder som innebar att myndigheten inom den då aktuella granskningen inte kunde ta ställning till hur realistisk en sådan framtida lösning skulle vara.42 Vi vill i dessa avseenden här lyfta fram följande. För att ett identitetsindex ska få en reell effekt i fråga om att mot- verka identitetsmissbruk måste det bygga på biometriska uppgifter, men även på att verifieringen kan göras med hjälp av sådana uppgifter, när ett sådant behov uppstår. Detta kommer i sin tur att förutsätta att biometriska underlag kan tas upp i fler situationer än i dag, av be- tydligt fler myndigheter. En sådan ordning ger naturligtvis upphov till frågor om integritetshänsyn. Sådana aspekter utgör dock, enligt vår bedömning, inte ett avgörande argument mot att i vart fall över- 42 RiR 2024:12, s. 102. Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 väga att införa ett identitetsindex som utgår från en utökad använd- ning av biometriska uppgifter, med hänsyn till att syftet i bred bemär- kelse är att motverka identitetsmissbruk. I propositionen Anpassning av svensk rätt till den reviderade VIS-förordningen bedömde regeringen att insamlingen av biometriska uppgifter vid ansökan om nationell visering, som syftar till att minska risken för identitetsbedrägerier, uppfyller viktiga allmänna intressen.43 Det bör även framhållas att en möjlighet att ta upp biometriska underlag i fler fall naturligtvis inte bör leda till att det sker regelmässigt utan att det är nödvändigt i det enskilda fallet (jfr avsnitt 21.5). En annan integritetsaspekt som måste beaktas är att ett identitets- index efterhand skulle innehålla biometriska uppgifter avseende ett mycket stort antal personer, merparten av dem svenska medborgare. Redan insamling och lagring av biometriska uppgifter medför risker för den personliga integriteten, och ökar riskerna för att informatio- nen sprids till obehöriga, exempelvis vid cyberattacker. Som lyftes fram i remissyttrande från Integritetsskyddsmyndigheten över betän- kandet Biometri – för en effektivare brottsbekämpning – där förslag bland annat lämnades om att biometriska uppgifter skulle sparas i passregistret och att Polismyndigheten, under vissa förutsättningar, skulle få göra jämförelser med dessa uppgifter – bör förslag om utökad användning av biometri också ses i ljuset av andra förslag om utökade möjligheter till användning av ansiktsigenkänning och kamerabevak- ning. Det är viktigt att sådana aspekter beaktas vid utformningen av såväl det rättsliga som det tekniska ramverket för ett identitetsindex. Ett identitetsindex avser inte att ersätta de befintliga register som förs av Skatteverket, Migrationsverket eller Polismyndigheten eller andra ärendesystem som innehåller identitetsuppgifter som används av myndigheter. Detta innebär samtidigt att registrering av uppgifter om identitet och biometriska uppgifter kan komma att behöva göras både i de egna register som myndigheten har tillgång till och i ett iden- titetsindex. Ett identitetsindex kommer också – som vi beskriver i kapitel 14 – att behöva uppdateras, exempelvis om uppgifter om iden- titeten ändras genom att en person får ett nytt medborgarskap eller ändrar namn. Ett merarbete kan därmed förväntas. Att bygga upp ett identitetsindex från grunden innebär vidare att effekten och nyttan av det kan komma att dröja. Ett identitetsindex som byggs upp som ett nytt register undanröjer inte heller omedelbart de felaktigheter 43 Prop. 2024/25:176, s. 39. SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet som finns i nuläget; existerande multipla och felaktiga identiteter kan komma att användas fortsättningsvis fram till att personen i fråga regi- streras i identitetsindexet med biometriska uppgifter. Uppbyggnad av ett nytt system kräver dessutom investeringar i infrastruktur och utveckling av nya system, anpassning av rutiner och arbetsmetoder, utbildningsinsatser hos de aktörer som kan komma att använda ett identitetsindex samt information till allmänheten. Som vi anfört i av- snitt 10.6.1 kan det, som vi ser det, emellertid antas att nyss nämnda aspekter skulle uppkomma även med ett system som bygger på befint- liga register. Ett identitetsindex kan enligt vår bedömning motverka att etable- rade identiteter utnyttjas och att en individ uppträder under multipla identiteter. Genom att en digital identitet som följer individen över tid skapas i ett identitetsindex blir det svårare att byta identitet, till exempelvis för att undgå ansvar, skulder eller straff. Ett identitets- index av detta slag kan medföra nytta på flera nivåer. (1) På individ- nivå kan ett identitetsindex främja att den enskilde känner sig säker på att andra inte kan uppträda i dennes identitet, genom att exempel- vis använda personen som målvakt i ett bolag utan dennes vetskap. (2) På nationell nivå kan ett identitetsindex effektivt motverka an- vändningen av kapade och multipla identiteter, exempelvis för att tillskansa sig socialförsäkringsförmåner. (3) På EU-nivå motverkas exempelvis att EES-medborgare utnyttjar rätten till fri rörlighet för personer för att etablera en identitet i Sverige som sedan kan användas av någon annan som inte vill agera i sin egen identitet. 10.7.2 Begreppet identitetsindex Vår bedömning Begreppet identitetsindex är lämpligt för att beskriva ett centralt informationssystem som innehåller unika alfanumeriska nycklar, till vilka bland annat biometriska uppgifter kopplas. Begreppet identitetsindex förekommer bara inom ramen för den lös- ningshypotes som tagits fram av MUR. Med begreppet index avses ofta ett tal som används för att mäta och jämföra förändringar över tid, ofta i förhållande till ett basår eller en basperiod. Det kan användas Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 för att exempelvis följa prisutvecklingen eller aktiekurser. I it-samman- hang kan index i stället avse en datastruktur i en databas som används för att snabbt hitta poster i en tabell utan att behöva genomsöka hela tabellen varje gång. Indexet fungerar som ett ordnat register över en tabell, som gör att systemet snabbt kan lokalisera och hämta uppgif- ter baserat på de nycklar som definieras i indexet. Ett index kan sägas fungera som registret i en bok. Enligt den lösningshypotes som ut- forskats av MUR ska en ny unik identitetskod införas, som en nyckel i ett identitetsindex. Syftet med en sådan lösning är bland annat att med hjälp av en unik nyckel snabbt kunna lokalisera en individ i en databas, för att kunna hämta identitetsuppgifter och biometriska upp- gifter som är kopplade till träffen. Detta motsvarar enligt vår mening i allt väsentligt vad begreppet index normalt avser i tekniska samman- hang. Att språkligt kunna särskilja ett nytt, gemensamt register från befintliga register som förs av bland annat Skatteverket, Migrations- verket och Polismyndigheten kan som vi ser det ha pedagogiska, men även lagtekniska, fördelar. Några direkta skäl som talar mot begrep- pet har inte kommit fram under vårt arbete. Ett index bör innehålla unika alfanumeriska nycklar till vilka bland annat uppgifter om iden- titet är kopplade (se kapitel 11). Vi anser mot denna bakgrund att be- greppet identitetsindex är lämpligt för att beskriva ett nationellt infor- mationssystem för identiteter. 10.7.3 En sammanhållen syn på information om identiteter Vår bedömning Ett system med ett centralt identitetsindex kan effektivt främja en sammanhållen identitetsförvaltning. Som vi pekat på i avsnitt 10.6.1 finns det en mycket stor mängd infor- mation om identiteteter lagrad i de register som förs av Polismyn- digheten, Migrationsverket och Skatteverket. Både informationen som sådan och ansvaret för den är emellertid i hög grad fragmente- rat. Detsamma kan sägas för det rättsliga stödet för att i olika ärende- slag behandla identitetsuppgifter och biometriska uppgifter, vilket är svåröverskådligt och spritt över olika författningar. Sammantaget råder alltså en hög grad av fragmentering. Detta motverkas, som vi ser SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet det, inte av ett utökat informationsutbyte och ett sådant utbyte bör inte heller övervägas inom ramen för utredningen (se avsnitt 10.6.2). I en rapport från Skatteverket har problematiken formulerats på följande sätt. En genomgående utmaning är att samhällssystemet som bland annat garanterar rättigheter och skyldigheter saknar tillräcklig grad av system- övergripande, holistiskt arbetssätt där myndigheter och privata aktörer kan nyttja information, tjänster och verktyg som säkerställer att man vet vem man interagerar med.44 Under vårt arbete har det lyfts fram av bland annat Polismyndighe- ten att det finns ett behov av enkelhet. Vidare framhölls i MUR- initiativet Stärkt grundidentitet att identitetsmissbruk ofta riktar in sig mot identitetsförvaltningens svagaste länk och de som utnyttjar identiteter anpassar sig snabbt till utvecklingen. Ett robust system med helhetssyn behöver, enligt MUR, därför utvecklas.45 Det finns alltså behov av en mer enhetlig syn på verifiering av identitet, som inte är begränsad till de åtgärder som vidtas i dessa avseenden av ovan nämnda myndigheter. Ledordet bör, enligt vår mening, vara en sam- manhållen identitetsförvaltning. Ett centralt och gemensamt identi- tetsindex skulle enligt vår bedömning kunna främja detta mål, i ett längre perspektiv. En sammanhållen identitetsförvaltning skulle bland annat effek- tivt motverka behovet av ett konstant informationsutbyte mellan myn- digheter i fråga om verifiering av identitet. Verifiering skulle i stället kunna göras mot en central punkt. Det har bland annat i Riksrevisio- nens rapport Vem där – fastställande av identitet vid statliga myndig- heter lyfts fram att det saknas kompetens om id-frågor och att det behövs mer samverkan. Om ett centralt identitetsindex etableras främ- jas en möjlighet att samla nödvändig kompetens hos en mer begränsad krets aktörer. Ansvarsfördelning kan på samma sätt tydliggöras och uppgifter om identitet avseende en viss individ kan lagras och uppda- teras på en enda plats och spridas till andra aktörer på ett mer effek- tivt sätt än om informationen finns lagrad i flera, myndighetsspecifika, register som förs för i huvudsak andra ändamål än att verifiera iden- titet. På dessa sätt finns det också förutsättningar att bättre motverka 44 Skatteverket, Rapport – Sammanhållen identitetsförvaltning, den 7 april 2022. 45 Behov av en sammanhållen infrastruktur för identitet, Skatteverket, dnr 8/2765903, 2024-01-19. Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 de problem som MUR-initiativet lyft fram avseende att särskilt brotts- liga aktörer riktar in sig på identitetsförvaltningens ”svagaste länk”. Ett system med ett nationellt identitetsindex, baserat på MUR:s lösningshypotes, skulle enligt vår bedömning kunna bidra till en sam- manhållen identitetsförvaltning, med ökad användning av biometri- ska uppgifter för att koppla samman en etablerad identitet med den person som en viss aktör möter. 10.7.4 Ett identitetsindex kan främja ”en person, en identitet” Vår bedömning Ett system med ett centralt identitetsindex som från början bygger på biometriska uppgifter kan motverka att en individ registreras med multipla identiteter. Ett svårlöst och återkommande problem med den nuvarande fragmen- terade synen på svensk identitetsförvaltning är förekomsten av mul- tipla identiteter. Sådana kan uppkomma inte bara genom att en enskild har flera identiteter i samma myndighets register utan också genom att han eller hon är registrerad med olika identiteter i olika myndig- heters register. Möjligheten att upptäcka dessa med endast alfanume- riska sökningar får enligt vår mening anses synnerligen begränsad, och kräver manuell handläggning. I betänkandet Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning konstaterades att även om Skatteverket gör ett stort antal sammankopplingar av samordningsnummer om året kan tilldelade samordningsnummer och befintliga personnum- mer lätt missas om de innehåller andra identitetsuppgifter än de som uppges i en anmälan, ansökan eller begäran, eller om stavningar på namn skiljer sig åt mellan registrerade och uppgivna uppgifter.46 Detta är naturligtvis inte en ordning som främjar en tillförlitlig identitets- förvaltning. MUR-initiativet har lyft fram att det förutsätts att biometriska uppgifter används och kopplas till identiteten för att målet med ”en person, en identitet” ska kunna uppnås.47 Det är en förutsättning för att kunna bygga tillit, transparens och förutsägbarhet i en identitets- 46 SOU 2025:75, s. 410 f. 47 Behov av en sammanhållen infrastruktur för identitet, Skatteverket, dnr 8/2765903, 2024-01-19. SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet förvaltning. Vi delar denna bedömning. Som framgår av tabell 10.1 i avsnitt 10.3.2 är omfattningen av de biometriska underlag och biomet- riska uppgifter som får lagras och som faktiskt lagras i befintliga regis- ter i nuläget i viss mån begränsad. Förutsättningarna för att komma till rätta med multipla identiteter är därför också begränsade i ett sy- stem som bygger på dessa befintliga register. I ett centralt och gemen- samt identitetsindex som utformas utifrån en unik alfanumerisk nyckel, till vilken det vid det första registreringstillfället kopplas bland annat biometriska uppgifter och identitetsuppgifter, skulle det säker- ställas att endast unika identiteter registreras i systemet. Sådana pro- blem med multipla identiteter som beror på exempelvis osäkerhet om stavningen som nämnts ovan skulle därmed undanröjas, i ett sådant system. Ett identitetsindex som innehåller endast unika identiteter, och där en viss individ kan lokaliseras genom en sökning med en unik alfanumerisk nyckel, skulle också minska behovet av en-till-många- jämförelser med biometriska uppgifter och sökningar med alfanume- riska uppgifter om identiteten, som riskerar att generera flera träffar. Detta främjar tydligt huvudsyftet med vårt uppdrag, nämligen att föreslå åtgärder som främjar en säkrare verifiering av identitet, med grund i biometriska uppgifter. 10.7.5 Många aktörer bör kunna använda systemet Vår bedömning Ett system med ett centralt identitetsindex bör kunna ge förutsätt- ningar för en bred krets av aktörer att verifiera identitet, om möj- ligt med hjälp av biometriska uppgifter. Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket har – som vi redogjort för i kapitel 7 och i avsnitt 10.3 – goda möjligheter att ut- reda och verifiera identitet och identifiera en individ, med hjälp av biometriska uppgifter, i ärenden där en grundidentitet kan behöva etableras. Vidare har ett flertal lagstiftningsåtgärder vidtagits som syf- tar till att öka informationsutbytet mellan dessa myndigheter. Detta är naturligtvis positivt, men tillför enligt vår mening inte några direkta möjligheter för en bredare krets aktörer i samhället att kunna verifiera identitet i olika sammanhang. Det är enligt vår mening viktigt att möj- Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 ligheten att använda biometriska uppgifter för att verifiera identitet – och eventuellt identifiera en person – inte är förbehållen Polismyn- digheten, Migrationsverket och Skatteverket och begränsad till de ärendeslag där en grundidentitet kan behöva etableras. Identitets- missbruk förekommer i vitt skilda delar av samhället och behovet av att verifiera identitet behöver inte heller vara kopplat till ett poten- tiellt identitetsmissbruk. När det gäller statliga myndigheter kan det finnas ett behov för exempelvis Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att kunna verifiera identitet, om det finns anledning till det i ett enskilt ärende, även med hjälp av biometriska uppgifter. Även andra delar av sam- hället, till exempel socialtjänsten och hälso- och sjukvården, kan ha ett behov av att kunna verifiera en persons identitet. Polismyndig- heten, Migrationsverket och Skatteverket kan också behöva verifiera identitet i andra situationer än de som beskrivits i kapitel 6; Migra- tionsverket har exempelvis i tidigare lagstiftningsärenden framfört att myndigheten har ett stort behov av att mer generellt kunna veri- fiera en utlännings identitet vid personliga kontakter med verket.48 Andra aktörer än myndigheter kan också ha ett behov av att verifi- era identitet i olika sammanhang. Ett centralt identitetsindex som bygger på unika identiteter skulle potentiellt sett kunna användas av till exempel en arbetsgivare. Många arbetsgivare gör någon form av identitetskontroll i rekryteringsprocessen, men ofta är den baserad på tillit eller utgår från en okulär kontroll av fysiska identitetshand- lingar, vilka kan vara manipulerade eller utfärdade för någon annan person, vars identitet utnyttjas. En möjlighet att exempelvis jämföra en ansiktsbild som är lagrad i ett identitetsindex med den individ som intervjuas – även på distans via videokonferens – skulle kunna mot- verka identitetsmissbruk. Fler aktörer har alltså behov av att få ta del av information avse- ende en grundidentitet som tidigare har etablerats, för att förstärka möjligheterna att verifiera identiteten i ett senare skede. Ett fristå- ende identitetsindex – som inte är kopplat till underliggande register som förs för andra syften – skulle enligt vår bedömning ha förutsätt- ningar att kunna användas av fler aktörer, både offentliga och privata. De rättsliga och tekniska problem som vi pekat på i avsnitt 10.6.1 gör sig, enligt vår bedömning, inte gällande på samma sätt med ett system som bygger på att uppgifter om identitet och biometriska uppgifter 48 Vissa åtgärder för stärkt återvändandeverksamhet och utlänningskontroll, SOU 2024:80, s. 508. SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet på förhand samlas i ett enda register, med ett begränsat och ändamåls- anpassat syfte. 10.7.6 Ett identitetsindex bör byggas upp från grunden Vår bedömning Befintliga uppgifter om identitet samt biometriska underlag och biometriska uppgifter i de register som förs av Migrationsverket, Polismyndigheten och Skatteverket bör inte föras över till ett iden- titetsindex utan indexet bör byggas upp från grunden. Vi har i avsnitt 10.6.1 bedömt att ett system för verifiering av iden- titet med biometriska uppgifter inte bör bygga på tillgång till befint- liga register. Det skulle emellertid kunna övervägas att föra över de uppgifter om identitet samt biometriska underlag respektive uppgif- ter som finns lagrade i dem till ett nytt identitetsindex. Ett sådant system skulle på så sätt potentiellt komma till användning snabbare än om det byggs upp från grunden. Flera omständigheter talar emeller- tid mot detta. För det första anser vi att befintliga register som förs av Polismyn- digheten, Migrationsverket och Skatteverket innehåller ett förhål- landevis begränsat underlag i fråga om såväl biometriska underlag som biometriska uppgifter (se tabell 10.1). När det gäller Skattever- ket kan det dessutom konstateras att det i nuläget inte finns några biometriska underlag eller biometriska uppgifter registrerade i folk- bokföringsverksamheten. Även med utgångspunkt i redan lagrade upp- gifter skulle det därför ta viss tid innan ett identitetsindex har byggts upp, eftersom endast individer som har biometriska underlag eller bio- metriska uppgifter kopplade till sig bör föras över; i annat fall kan principen om ”en person, en identitet” inte upprätthållas i systemet. För det andra innehåller befintliga register – som vi pekat på i av- sitt 10.6.1 – ”överskottsinformation”, i den meningen att det inte är säkert att en individ som är registrerad i exempelvis Migrationsver- kets register över fingeravtryck och fotografier också bör ingå i ett identitetsindex. Det skulle finnas svårigheter i att avgöra om uppgif- terna om en viss individ bör föras över till ett identitetsindex eller inte, eftersom det inte med någon grad av säkerhet går att utreda Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 anledningen till att uppgifterna har registrerats i befintliga register. Under alla omständigheter skulle detta kräva manuella arbetsinsatser. Det är, enligt vår mening, viktigt att bedömningen av om någon ska registreras i ett register, oavsett slag, präglas av tydlighet och förutse- barhet. Utan en sådan kontroll riskerar behandlingen av personupp- gifter i ett nytt identitetsindex att hamna i konflikt med den grund- läggande princip om uppgiftsminimering som följer av artikel 5.1 i dataskyddsförordningen. Eftersom det skulle vara fråga om behand- ling av känsliga personuppgifter är särskild försiktighet påkallad. Redan det ovan anförda talar, enligt vår bedömning, mot att bygga ett nytt identitetsindex på uppgifter i befintliga register. Till detta kommer att det finns brister i tillit till de befintliga registren, efter- som det är känt att det finns problem med multipla, felaktiga och falska identiteter i dem. Ett identitetsindex som bygger på befintliga register skulle därför riskera att ärva en historisk skuld av felaktig- heter. Att säkerställa att dessa felaktigheter inte förs över till ett nytt index framstår som i det närmaste omöjligt och kan i vart fall antas medföra betydande arbetsinsatser. Det kan enligt vår mening ifråga- sättas om det finns några reella möjligheter att genom en jämförelse mellan uppgifterna i respektive register komma åt de felaktigheter som finns. Detta med hänsyn till det mörkertal som bedöms finnas, men även till att befintliga register innehåller uppgifter om vitt skilda personkategorier. Även om multipla identiteter skulle kunna upptäckas vid en överföring till ett nytt identitetsindex skulle det vara mycket svårt att avgöra vilken av dessa identiteter som är den korrekta, om någon. Vid en sammantagen bedömning anser vi att ett nytt identitets- index inte bör utgå från uppgifter som finns lagrade i befintliga regis- ter som förs av Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket. Det bör i stället – på det sätt vi beskriver i kapitel 13 – byggas upp efterhand. En sådan ordning säkerställer att endast unika individer registreras i systemet. Tillförlitligheten i fråga om att kunna verifiera identitet eller identifiera en person med hjälp av biometriska uppgif- ter kan därmed också främjas på ett effektivt sätt. SOU 2026:55 Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet 10.8 Sammanfattande bedömning Vår bedömning Utredningen bör gå vidare med och utreda två huvudalternativ för att stärka kopplingen mellan en etablerad identitet och veri- fiering av identitet, med grund i biometriska uppgifter: ett system med ett identitetsindex respektive en möjlighet att biometriskt verifiera identitet mot handlingar. Utredningen bör också utvärdera om myndigheter, som ett led i att kunna verifiera identitet biometriskt, bör ges en utökad möjlighet att kräva att den vars identitet ska kontrolleras inställer sig personligen. Vi har i detta kapitel beskrivit flera tänkbara åtgärder som skulle kunna stärka kopplingen mellan en etablerad identitet och verifiering av iden- titet, i första hand med grund i biometriska uppgifter. Som framgår av redogörelsen finns det för- och nackdelar med respektive åtgärd. Vi har bland annat bedömt att det, inom ramen för utredningen, inte bör övervägas att lämna förslag som tar sikte på utökade möjlig- heter för Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket att använda och lagra biometriska uppgifter i de ärendeslag som vi har beskrivit i kapitel 6. Vi har också bedömt att det inte är lämpligt att införa en möjlighet för andra aktörer än Polismyndigheten, Migra- tionsverket och Skatteverket att använda biometriska uppgifter för att jämföra dessa med sådana uppgifter i befintliga register hos dessa myndigheter samt att det inte är möjligt att bygga ett system som stärker kopplingen mellan en av svenska myndigheter etablerad iden- titet och verifiering av den på en utökad direkt tillgång till EU-gemen- samma informationssystem för en bred krets av aktörer i Sverige. Genomgången av tänkbara åtgärder i det här kapitlet visar, enligt vår mening, att det finns två huvudalternativ som vi bör gå vidare med och utreda, nämligen ett system med ett identitetsindex och en möj- lighet – för fler aktörer och i fler situationer än vad som gäller i dag – att biometriskt verifiera identitet mot handlingar. Vi anser också att det bör utvärderas om myndigheter, som ett led i att kunna veri- fiera identitet biometriskt, bör ges en utökade möjligheter att kräva att den vars identitet ska kontrolleras inställer sig personligen. Tänkbara åtgärder för säkrare verifiering av identitet SOU 2026:55 Utformningen av ett system med ett identitetsindex kräver ställ- ningstagande till ett stort antal olika delfrågor. Vi kommer i de föl- jande kapitlen att göra överväganden i dessa avseenden och bedöma hur vissa av dessa frågor bör kunna lösas (kapitel 11–18). Detta för att konkretisera innebörden av ett sådant system och dess påverkan på bland annat den personliga integriteten. Vad gäller en möjlighet att biometriskt verifiera identitet mot handlingar kommer vi också – på motsvarande sätt – att utvärdera och åskådliggöra hur en sådan lösning bör utformas, för att fler aktörer ska kunna verifiera identitet säkert i fler situationer än i dag, samtidigt som den personliga integri- teten skyddas på ett sätt som är förenligt med grundläggande rättig- heter och dataskyddsförordningen (se kapitel 19 och 20). I kapitel 21 tar vi ställning till hur dessa två alternativ skulle kunna användas för att verifiera identitet, och till därmed kopplade frågor om bland annat dataskydd och skydd för den personliga integriteten. Våra överväganden vad gäller utformningen av de två huvudalter- nativen kommer sedan att ligga till grund för en jämförelse av dem och en bedömning av vilket alternativ som är lämpligast för att stärka kopplingen mellan en etablerad identitet och verifiering av identitet med grund i biometriska uppgifter (se kapitel 22). Frågan om myn- digheter bör ges en utökad möjlighet att, som ett led i att kunna veri- fiera identitet biometriskt, kräva att den vars identitet ska kontrolleras inställer sig personligen återkommer vi till först när vi tagit ställning till vilket av de två huvudalternativen som är lämpligast. DEL 2 Två huvudalternativ 11 Uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla 11.1 Inledning Vi har i föregående kapitel bedömt att ett system för att stärka veri- fiering av identitet som bygger på ett identitetsindex är ett alter- nativ som bör övervägas. Ett sådant index behöver innehålla unika identiteter som bygger på en unik alfanumerisk1 nyckel, till vilken bland annat biometriska uppgifter kopplas. I det här kapitlet redo- gör vi för vilka uppgifter ett sådant identitetsindex, enligt vår bedöm- ning, behöver innehålla för att det ska kunna fylla sitt syfte. 11.2 Utgångspunkter Det övergripande syftet med ett identitetsindex är att främja en enhetlig identitetsförvaltning, genom att samla identitetsuppgifter och biometriska uppgifter i ett gemensamt register som kan användas av en bred krets av aktörer för att verifiera identitet och, vid behov, eventuellt kunna identifiera en person. Redan namnet identitetsindex indikerar vilka typer av uppgifter som behöver finnas i det. Vi kan konstatera att det i dag finns många olika register som förs av myn- digheter i Sverige, för vitt skilda ändamål, exempelvis den centrala utlänningsdatabasen, passregistret samt folkbokföringsverksam- heten. Ett identitetsindex syftar inte till att ersätta dessa. Indexet behöver därför som utgångspunkt inte innehålla ärendespecifika uppgifter som kan vara registrerade i andra befintliga register; syftet med ett identitetsindex är exempelvis inte att kontrollera om någon innehar ett giltigt uppehållstillstånd utan detta framgår av den centrala 1 Alfanumerisk innebär en kombination av både bokstäver och siffror. Uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla SOU 2026:55 utlänningsdatabasen. En minimering av antalet uppgifter kan också främja systemets tekniska funktionalitet och prestanda, och kan bidra till att hålla nere kostnaderna för lagring. Att ett identitets- index endast bör innehålla uppgifter som behövs för att uppnå syftet med systemet ligger även i linje med den grundläggande principen om uppgiftsminimering i dataskyddsförordningen2, som innebär att det generellt sett inte är tillåtet att samla in personuppgifter för obe- stämda framtida behov, endast för att de kan vara ”bra att ha”. En annan generell utgångspunkt bör, som vi ser det, vara att ett identitetsindex inte bör innehålla uppgifter som är av sådant slag att de kan behöva uppdateras frekvent. Ett index bör inte vara kopplat till något visst ärendeslag som kan kräva att uppgifter uppdateras, till exempel om folkbokföringsadress, civilstånd, passnummer eller giltighet för ett körkort. Verifiering av identitet kräver vidare endast att uppgifter hämtas från indexet, inte att de uppdateras. För det fall att endast en eller några få myndigheter bör ansvara för att uppdatera uppgifter i ett identitetsindex bör denna arbetsbörda naturligtvis i möjligaste mån minimeras. Ett identitetsindex utgör enligt vår bedömning ett register i tradi- tionell mening, det vill säga att uppgifter förs in i en uppgiftssamling på ett systematiskt sätt och att de är sökbara med hjälp av vissa para- metrar. Med hänsyn till den personkrets som vi anser bör kunna om- fattas (se kapitel 12) kan indexet komma att innehålla uppgifter om en mycket stor mängd personer. Syftet med ett system med ett index är vidare att det ska kunna användas av många olika aktörer. Som lyftes fram i förarbetena till utlänningsdatalagen kan det vid sådana förhållanden vara lämpligt ur ett integritetsskyddsperspektiv att tydligt specificera de personuppgifter som får behandlas.3 Vi delar denna bedömning. Det bör därför vara tydligt vilka uppgifter som ett identitetsindex bör kunna innehålla. Det måste samtidigt beaktas att ett sådant system ska kunna fungera på ett ändamålsenligt sätt över tid, och därför i viss mån måste kunna anpassas till framtida behov som kan uppstå, både av rättslig och teknisk natur. Detta kan vara svårt att förutse, vilket talar för att regleringen bör kunna inne- hålla viss flexibilitet. Detta kan uppnås till exempel genom att reger- ingen ges rätt att meddela ytterligare föreskrifter om vilka uppgifter ett identitetsindex får innehålla. Vi anser dock att det inte är en 2 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016. 3 Utlänningsdatalag, prop. 2015/16:65, s. 77 f. SOU 2026:55 Uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla lämplig lösning, utan en uttömmande uppräkning i lag av vilka upp- gifter som ett identitetsindex får innehålla bör användas. Anledningen till detta är utgångspunkten att endast ett begränsat antal olika typer av uppgifter bör ingå och att de bör vara av sådan art att de endast mer sällan kräver en uppdatering. Integritetshänsyn talar enligt vår mening starkt för att ändringar som avser vilka uppgifter som ett identitetsindex ska kunna innehålla kräver sådana överväganden att innehållet bör regleras i lag, inte i förordning eller föreskrifter. Med dessa utgångspunkter gör vi följande överväganden. 11.3 Ett index bör innehålla en unik identitetsnyckel Ett grundläggande mål med ett identitetsindex är att säkerställa att det innehåller unika individer. Det kan här erinras om att det inte är fråga om unika identiteter, eftersom det inte är osannolikt att flera personer har samma namn, födelsetid och medborgarskap. För att kunna lokalisera en viss unik individ vid verifiering måste de som registreras kunna särskiljas på något sätt. Det finns alltså ett behov av någon form av unik nyckel. Frågan är hur denna bör utformas. Tre möjliga alternativ beskrivs nedan. 11.3.1 En nyckel som baseras på person- eller samordningsnummer Vår bedömning En unik alfanumerisk nyckel bör inte baseras på ett person- eller samordningsnummer. I Sverige förekommer två olika identitetsbeteckningar för fysiska personer: personnummer och samordningsnummer. Dessa används i många olika sammanhang i det svenska samhället, både inom den privata och den offentliga sektorn. I förarbetena till ändringar i folk- bokföringslagen anfördes bland annat att personnumret är dels ett hjälpmedel för att kunna identifiera en person, dels ett sökbegrepp i olika it-system. Detsamma kan sägas för samordningsnumret. Uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla SOU 2026:55 Både personnummer och samordningsnummer är unika.4 Det kan med hänsyn till detta framstå som naturligt att använda dessa identi- tetsbeteckningar som en unik alfanumerisk nyckel i ett identitets- index. I tidigare lagstiftningsärenden har dock konstaterats att antalet personnummer är begränsat utifrån utformningen och att de inte räcker till för alla som ska ha dem.5 Redan dessa omständigheter talar enligt vår mening mot att använda personnummer eller sam- ordningsnummer som utgångspunkt för den unika nyckeln i ett identitetsindex. Ett personnummer innehåller dessutom informa- tion om individen genom att det går att utläsa både födelsetid och kön. Personnummer och samordningsnummer är visserligen inte känsliga personuppgifter i dataskyddsförordningens mening, men har ändå getts en särställning och får enligt 3 kap. 10 § lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen) behandlas utan samtycke endast när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl. Eftersom grundtanken är att en alfanumerisk nyckel i ett index ska kunna an- vändas av många olika aktörer (se närmare om användningen, kapi- tel 18 och 21) talar integritetshänsyn, enligt vår uppfattning, mot att använda personnummer eller samordningsnummer för detta ändamål. Vid en sammantagen bedömning anser vi alltså att en alfanumerisk nyckel inte bör bygga på person- eller samordningsnummer. 11.3.2 En nyckel som baseras på biometriska underlag Vår bedömning En unik alfanumerisk nyckel bör inte baseras på biometriska under- lag eller de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa. Enligt den lösningshypotes med ett gemensamt identitetsindex som har utforskats av samverkansinitiativet MUR (Motståndskraft hos utbetalande och rättsvårdande myndigheter mot missbruk och brott i välfärdssystemen) kan en unik nyckel i ett identitetsindex baseras på en alfanumerisk översättning av de referenspunkter som utläses 4 Personnummer och samordningsnummer, prop. 2008/09:111, s. 15 och 27. 5 Prop. 2008/09:111, s. 1. SOU 2026:55 Uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla från en fysisk persons biometriska underlag och de biometriska upp- gifter som kan tas fram ur det.6 Enligt våra direktiv ska vi analysera om en sådan identitetsnyckel skulle kunna spridas tillsammans med personens identitetsbeteckning och även lagras i individens identitets- handlingar, såväl fysiska som digitala. Avsikten är att nyckeln ska kunna användas vid verifiering av identitet. Det är tekniskt möjligt att skapa en unik alfanumerisk nyckel från biometriska uppgifter på det sätt som anges i MUR:s lösnings- hypotes. Den alfanumeriska koden kan i sin tur användas för att gene- rera exempelvis en unik QR-kod.7 Utan tekniska hjälpmedel är det vidare inte möjligt att härleda en sådan numerär kod som skapats från biometriska underlag till en viss individ. I kapitel 13 bedömer vi att registrering i ett identitetsindex bör göras endast i samband med att biometriska underlag tas upp vid handläggningen av vissa ärendeslag. En unik alfanumerisk nyckel som baseras på dessa under- lag och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa kan därför framstå som en lämplig lösning. En sådan alfanumerisk översättning av biometriska uppgifter som det skulle vara fråga om utgör emellertid i praktiken en bio- metrisk mall. Vi har i avsnitt 4.5 beskrivit biometriska mallar, och då bedömt att de utgör biometriska uppgifter enligt definitionen i artikel 4.14 i dataskyddsförordningen. Behandling av biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person utgör i sin tur behandling av så kallat känsliga personuppgifter, vilket enligt huvud- regeln i artikel 9.1 i dataskyddsförordningen är förbjudet. Att sprida en alfanumerisk nyckel som baseras på biometriska uppgifter till olika aktörer, med syftet att verifiera identitet (se även avsnitt 16.4.1), skulle alltså innebära behandling av känsliga personuppgifter. Redan av det skälet skulle användningsområdet för ett index kunna bli be- gränsat på ett sätt som motverkar dess syfte. Användningen av en nyckel som utgör en biometrisk uppgift för att lokalisera en individ i ett identitetsindex skulle i praktiken inte heller utgöra en verifiering, utan en identifiering, eftersom det sker en en-till-många-jämförelse av de biometriska uppgifterna (se avsnitt 7.3). En sådan tillämpning ligger enligt vår mening inte i linje med syftet med ett system med ett identitetsindex och är inte lämplig ur integritetshänseende. En 6 Behov av en sammanhållen infrastruktur för identitet, Skatteverket, dnr 8/2765903, 2024-01-19. 7 Sajan Ambadiyila m.fl, Biometric based Unique ID Generation and One to One Verification for Security Documents, Procedia Computer Science 46 (2015), s. 507 ff. Uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla SOU 2026:55 regelmässig sökning med biometriska uppgifter mot hela databasen kan också innebära en betydande belastning på systemet. För att skapa en unik alfanumerisk nyckel förutsätts inte att den baseras på unika biometriska underlag, vilket vi återkommer till i följande avsnitt. De biometriska underlagen och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dem är visserligen helt nödvändiga vid den tidpunkt då någon ska registreras i ett identitetsindex; en identifiering behöver – som vi återkommer till i kapitel 13 – då göras för att säkerställa att individen inte förekommer i systemet sedan tidigare med en annan identitet. De är däremot inte en förut- sättning för att i ett index lokalisera den individ vars identitet ska verifieras, utan detta kan göras med hjälp av en unik alfanumerisk nyckel, eller genom en sökning med ett person- eller samordnings- nummer (se avsnitt 18.3.1). Vid en sammantagen bedömning anser vi att en unik alfanumerisk nyckel inte bör baseras på en översättning av biometriska underlag och de uppgifter som kan tas fram ur dem. 11.3.3 En identitetsnyckel baserad på ett UUID Vår bedömning Ett identitetsindex bör innehålla en för varje individ unik och slumpmässigt genererad alfanumerisk identitetsnyckel. En sådan nyckel bör vara i form av ett UUID (Universally Unique Identi- fier) version 4, enligt standarden RFC 9562. Alfanumeriska nycklar av olika slag används ofta i programvara eller i databaser för att kunna identifiera ett visst unikt dataelement. Vanligt förekommande sådana unika nycklar är i form av GUID, UUID och en nyare variant, ULID. De två förstnämnda är i grunden samma sak, men UUID är den officiella standarden och används oftare i internationella sammanhang. Båda är 128-bitars identifierare som kan vara både tids- och slumpmässiga. ULID är en nyare variant, som är utformad för att kunna sorteras lexikografiskt och är tidsbaserad, vilket gör den användbar i fall där tidsordning är viktig, exempelvis i loggar. Det har enligt vår bedömning inte kommit fram omständig- heter som talar för att det finns ett behov av att uppgifterna i ett SOU 2026:55 Uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla identitetsindex kan sorteras tidsmässigt. ULID bör därför inte över- vägas. När det gäller GUID används det av Microsoft och definieras i deras egna specifikationer. GUID är alltså en form av UUID men används mer frekvent i Microsofts miljöer, som .NET. Ett UUID baseras på den tekniska specifikationen RFC 9562 och har en bred kompatibilitet över olika plattformar och språk. Det finns dessutom flera olika varianter som kan användas för olika ändamål. Denna form av identifierare bör därför användas. Ett UUID kan skapas på flera sätt, beroende på programmerings- språk och önskad version, exempelvis i Python, JavaScript, online eller genom kommandoprompten i Windows, Linux eller MacOS. Ett UUID representeras som strängar med 36 tecken, indelade i fem grupper som är separerade med bindestreck enligt följande: 609a456e-5575-413b-a76b-8016e7e5ecdc För att ett UUID ska kunna användas som alfanumerisk nyckel i ett identitetsindex är en grundförutsättning att det är unikt. Det finns totalt 2122 möjliga UUID, vilket är ungefär 5.3 x 1036 möjliga kombinationer. Chansen att två likalydande UUID genereras är därför extremt liten; om man skulle generera en miljard UUID:er per sekund skulle det fortfarande behövas miljarder år innan sanno- likheten för en kollision når en märkbar nivå. Med hänsyn till denna globala unikhet används UUID ofta i distribuerade system där det behöver skapas identifierare utan risk för kollisioner. Eftersom de är så unika används de ofta som primära nycklar i databaser där det inte krävs någon samordning mellan olika databasinstanser. Vi anser med hänsyn till detta att ett UUID är lämpligt att använda som en unik alfanumerisk nyckel i ett identitetsindex. Närmare bestämt bör UUID version 4 användas. Till skillnad från andra versioner som innehåller specifika komponenter som härrör från vissa indata, för- litar UUIDv4 sig enbart på slumptal för att skapa unika identifierare. Den främsta fördelen med UUIDv4 ligger i dess slumpmässighet.8 Varje genererat UUID är statistiskt oberoende av något annat UUID, vilket gör kollisioner oerhört osannolika. Ett UUID är varken en biometrisk uppgift eller en känslig person- uppgift. Det innebär att det kan behandlas utan beaktande av de be- gränsningar som gäller för behandling av känsliga personuppgifter. 8 RFC 9562, avsnitt 5.4. https://www.rfc-editor.org/rfc/rfc9562.html, senast hämtad den 15 augusti 2025 Uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla SOU 2026:55 En alfanumerisk identitetsnyckel, som inte baseras på biometriska uppgifter, kan därmed spridas och användas i större utsträckning än en identitetsnyckel baserad på biometri. Dess slumpmässighet utgör i sig en integritetsskyddande aspekt. Sammantaget anser vi att ett identitetsindex bör innehålla en, för varje individ unik och slumpmässigt genererad, alfanumerisk nyckel, i form av ett UUID, version 4. Den bör benämnas identitetsnyckel. 11.4 Uppgifter som bör kopplas till en identitetsnyckel För att ett identitetsindex ska vara funktionellt och fylla sitt syfte behöver vissa uppgifter kopplas till den unika identitetsnyckel som ska kunna skapas för varje individ som registreras i systemet. Det är med hjälp av dessa uppgifter som en verifiering av identitet kan genomföras. Vi gör i dessa avseenden följande överväganden. 11.4.1 Identitetsuppgifter Vår bedömning Ett identitetsindex behöver innehålla uppgifter om namn, födelse- tid och medborgarskap. Med hänsyn till att syftet med ett identitetsindex är att kunna verifi- era identitet i olika sammanhang är det enligt vår mening helt givet att det behöver innehålla identitetsuppgifter, det vill säga namn, födelsetid och medborgarskap, i enlighet med vår definition av be- greppet i avsnitt 3.2. Sådana uppgifter lagras även regelmässigt i andra informationssystem som har som syfte att bland annat möjlig- göra verifiering av identitet. Som exempel kan nämnas in- och utrese- systemet, Eurodac och informationssystemet för viseringar, VIS. Med namn avses den enskildes fullständiga namn och med födelse- tid menas uppgifter om år, månad och dag. När det gäller uppgift om medborgarskap skiljer den sig mot övriga alfanumeriska uppgifter som behöver kunna kopplas till en identitetsnyckel, genom att en person kan ha flera medborgarskap SOU 2026:55 Uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla samtidigt. Exempelvis medför ett förvärv av svenskt medborgarskap genom naturalisation inte automatiskt att det tidigare medborgar- skapet förloras. Frågan är om endast ett medborgarskap bör regi- streras i ett identitetsindex, för personer med flera medborgarskap. Vi kan notera att i folkbokföringsverksamheten registrerar Skatte- verket endast det svenska medborgarskapet för den som, utöver detta, har ett eller flera utländska medborgarskap (se RÅ 2002 ref. 93). Om- vänt registrerar Skatteverket att en folkbokförd person har ett eller flera utländska medborgarskap eller att personen är statslös. I den centrala utlänningsdatabasen registreras också uppgifter om med- borgarskap; om en viss individ har flera kända medborgarskap regi- streras ett av dem som det huvudsakliga. För den som är svensk medborgare men även har andra med- borgarskap kan det – med hänsyn till att endast det svenska regi- streras i folkbokföringsverksamheten – framstå som lämpligt att det endast behöver finnas uppgift om ett medborgarskap knuten till en viss identitetsnyckel. Vidare registrerar Migrationsverket ett av flera kända medborgarskap som det huvudsakliga. En person som har flera medborgarskap kan dock tänkas använda olika identitets- handlingar för att legitimera sig, vilka kan ange olika medborgarskap som personen har. Han eller hon kan också tänkas uppge olika med- borgarskap i olika sammanhang, och vad som för individen är det ”huvudsakliga” medborgarskapet behöver inte överensstämma med en svensk myndighets bedömning. Det är enligt vår mening därför vanskligt att peka ut ett ”huvudsakligt” medborgarskap i ett identi- tetsindex genom att endast ett medborgarskap registreras. Vid en verifiering mot ett index kan det vara av vikt att samtliga medborgar- skap framgår. I annat fall kan det hända att identitetsuppgifterna inte stämmer överens. Mot denna bakgrund anser vi att samtliga – för svenska myndigheter kända – medborgarskap för en viss individ bör kunna registreras i ett identitetsindex. 11.4.2 Kön Vår bedömning Ett identitetsindex bör inte innehålla uppgifter om kön. Uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla SOU 2026:55 Uppgift om kön kan anses vara nära förknippad med identiteten. Exempelvis förekommer begreppet könsidentitet för att beteckna en persons självupplevda kön.9 I vissa EU-förordningar på migrations- området omfattar begreppet identitetsuppgifter också uppgifter om kön. Som exempel kan nämnas artikel 4.13 i VIS-förordningen10 och artikel 3.22a i in- och utreseförordningen11. Det kan därför övervägas om ett identitetsindex bör innehålla uppgift även om kön. Informa- tion om kön framgår emellertid indirekt redan genom ett person- eller samordningsnummer, uppgifter som vi anser att ett index bör kunna omfatta (se avsnitt 11.4.3). Det kan visserligen antas förekomma att personer som har beviljats uppehållstillstånd och ett uppehållstill- ståndskort med en giltighetstid om mer än ett år – och som därmed bör kunna registreras i ett identitetsindex (se avsnitt 13.3.5) – under en viss tid saknar en identitetsbeteckning; det kan tänkas att det dröjer viss tid mellan utfärdandet av uppehållstillståndskortet och att utlänningen folkbokförs i Sverige. Personen kan dessutom ha ett namn som det inte utan kännedom om ett visst land går att avgöra om det är kvinnligt eller manligt, och det förekommer även namn som används av både kvinnor och män, exempelvis Kim, Robin och Nour. I dessa fall skulle uppgift om kön kunna vara av värde för att bekräfta att personen är den som han eller hon utger sig för att vara. Även med hänsyn till det ovan sagda kan vi konstatera att den absoluta majoriteten av de individer som kommer att registreras i ett identitetsindex kommer att ha en identitetsbeteckning. För dessa saknas ett behov av att ett identitetsindex innehåller uppgift om kön redan av den anledningen. För övriga framstår det som att behovet endast gör sig gällande i undantagsfall, som dessutom finns under en övergångstid fram till att personen folkbokförs i Sverige eller tilldelas ett samordningsnummer. Om personen är man eller kvinna kan också i de flesta fall antas framgå av den ansiktsbild som vi anser att ett index bör innehålla (se avsnitt 11.4.5). Uppgift om kön framgår även av flera av de handlingar som ofta används som underlag för verifi- ering av identitet, bland annat pass, nationella identitetskort och uppehållstillståndskort som utfärdas av Migrationsverket. Mot denna bakgrund anser vi att det saknas behov av att ett identi- tetsindex innehåller specifika uppgifter om kön. 9 Se bland annat Förstärkt skydd för den personliga integriteten, SOU 2023:37, s. 57. 10 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av den 9 juli 2008. 11 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2226 av den 30 november 2017. SOU 2026:55 Uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla 11.4.3 Person- och samordningsnummer Vår bedömning Ett identitetsindex bör innehålla uppgifter om personnummer och samordningsnummer. Person- och samordningsnummer är, som vi återkommer till i av- snitt 12.3, av väsentlig betydelse för att den enskilde ska kunna agera i det svenska samhället, både i förhållande till den offentliga sektorn och till privata aktörer. I praktiken används en identitetsbeteckning ofta ensam i syfte att lokalisera en individ i ett visst system, med hän- syn till att person- och samordningsnummer är unika.12 De kan alltså redan i dag anses fylla en funktion vid verifiering av identitet; person- nummer och samordningsnummer får enligt 3 kap. 10 § dataskydds- lagen behandlas utan samtycke bland annat om det är klart motiverat med hänsyn till vikten av en säker identifiering. Även om identitets- beteckningar inte är en del av identitetsbegreppet så som vi defini- erat det i avsnitt 3.2 anser vi att beteckningarnas centrala funktion i det svenska samhället, i sammanhang där identiteten kontrolleras, talar för att ett identitetsindex också bör innehålla person- och samord- ningsnummer. Till detta kommer att de – genom att de är unika – skulle kunna användas som sökbegrepp för att lokalisera en individ i ett index, mot vilken en jämförelse av biometriska uppgifter kopp- lade till träffen kan göras i syfte att verifiera identitet. Att kunna använda en identitetsbeteckning som sökbegrepp bör också under- lätta för den enskilde, om den alfanumeriska nyckeln inte kan an- vändas. Omvänt kan det finnas ett värde i att kunna hämta fram ett person- eller samordningsnummer som är kopplat till en viss individ i ett identitetsindex genom en identifiering med hjälp av biometriska uppgifter. Ett personnummer eller samordningsnummer är också bestående, på ett sätt som motverkar att en uppdatering av uppgift- erna i ett index behöver ske frekvent. Vid en sammantagen bedömning av dessa omständigheter anser vi att det finns behov av att ett identitetsindex innehåller uppgifter om personnummer och samordningsnummer. 12 Prop. 2008/09:111, s. 15 och 27. Uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla SOU 2026:55 11.4.4 Migrationsverkets individnummer Vår bedömning Ett identitetsindex bör innehålla uppgifter om ett sådant individ- nummer som Migrationsverket registrerar. Vi har inledningsvis bedömt att utgångspunkten bör vara att ett identitetsindex inte ska innehålla ärendespecifika uppgifter som är registrerade i andra befintliga register, exempelvis vägtrafikregistret eller passregistret. Det skulle visserligen kunna vara av värde att direkt vid en verifiering mot ett index få tillgång även till vissa vanligen förekommande uppgifter som kan vara användbara, exempelvis om folkbokföringsadress, nummer på passhandling eller körkort, eller om en person vistas i landet med ett giltigt uppehållstillstånd. Sådana uppgifter kan dock, med hjälp av de identitetsuppgifter som tas fram vid verifieringen, hämtas från det aktuella ärendesystem som den myndighet som kontrollerar identiteten förfogar över, om detta är nödvändigt. Denna typ av ärendespecifika uppgifter kan också antas behöva uppdateras med viss regelbundenhet, vilket ytterligare talar mot att ett identitetsindex bör innehålla sådana uppgifter. Med detta sagt anser vi att avsteg från denna princip kan över- vägas när det gäller sådana individnummer som Migrationsverket registrerar för personer som har ett ärende hos myndigheten, exempel- vis vid en ansökan om uppehållstillstånd. Det har tidigare benämnts dossiernummer. När en person för första gången blir aktuell i ett ärende hos Migrationsverket läggs en ny dossier upp. I denna dossier samlas sedan alla uppgifter i ärendet och, om det är aktuellt, senare ärenden som rör personen. Individnumret består av en sifferkombi- nation och är unikt. Det följer som sagt en individ även i framtida ärenden. Migrationsverkets individnummer skulle som vi ser det kunna ha ett värde i ett identitetsindex för de personer som kommer att sakna en identitetsbeteckning i samband med registreringen. Med utgångspunkt i våra bedömningar avseende vilka personkategorier som bör omfattas av ett identitetsindex (kapitel 12) och när en identi- tetsnyckel bör skapas (kapitel 13) kan vi konstatera att det endast skulle vara fråga om en mycket begränsad krets av personer, nämligen de som har fått ett uppehållstillståndskort utfärdat men ännu inte SOU 2026:55 Uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla blivit folkbokförda eller tilldelats ett samordningsnummer. Det är dessutom normalt sett fråga om en övergående situation; personer som har beviljats uppehållstillstånd i mer än ett år ska som huvud- regel folkbokföras i landet. Vi kan dock konstatera att det inte går att säkerställa att en person som fått ett uppehållstillståndskort ut- färdat också folkbokförs, eftersom folkbokföring förutsätter en an- mälan från den enskilde. Även med beaktande av det ovan sagda anser vi att det är viktigt att denna grupp kan fångas upp av ett identitetsindex under den period en identitetsbeteckning eventuellt saknas, inte minst med hänsyn till att Migrationsverkets individnummer skulle kunna an- vändas för att lokalisera en person i ett index (se avsnitt 18.3.1). Av information för asylsökande på Migrationsverkets hemsida framgår att vid kontakt med Migrationsverket kan information om en ansökan tas fram med hjälp av individnumret.13 Det kan då vara av värde att med hjälp av samma unika nummer lokalisera en person i ett identi- tetsindex. Individnumret är, till skillnad från ett person- eller sam- ordningsnummer, inte heller av särskild skyddsvärd art i dataskydds- hänseende. Det används även för att identifiera utländska medborgare i ärenden hos Polismyndigheten och i migrationsdomstolarna. I syfte att främja en möjlighet att följa en individ vid kontakt med olika myndigheter i Sverige anser vi därför att det kan vara en fördel att även Migrationsverkets individnummer kan lagras i ett identitets- index. En sådan möjlighet skulle även kunna motverka de problem med att multipla identiteter registreras hos Migrationsverket som vi redogjort för i avsnitt 9.2.3. Individnumret är bestående på ett sätt som motverkar att en uppdatering av sådana uppgifter i ett index behöver ske frekvent. Sammantaget anser vi alltså att det finns ett behov av att ett identi- tetsindex innehåller uppgifter om sådana individnummer som Migra- tionsverket registrerar. 13 https://www.migrationsverket.se/du-vantar-pa-beslut/asyl/du-har-ansokt-om-asyl/lma- kort.html, hämtad den 18 maj 2026. Uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla SOU 2026:55 11.4.5 Biometriska underlag och biometriska uppgifter Vår bedömning Ett identitetsindex bör innehålla ansiktsbilder och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa. Fingeravtryck och de biomet- riska uppgifter som kan tas fram ur dem bör däremot inte lagras i ett identitetsindex. Med biometriska underlag avses en persons fysiska kännetecken. De underlag som i första hand används för verifiering av identitet och identifiering av personer i de sammanhang som är aktuella uti- från vårt uppdrag är fingeravtryck och ansiktsbilder. Användningen av dessa underlag och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dem är väl beprövad, och de används exempelvis i passhandlingar. Vidare finns det utrustning och processer för hanteringen av ansikts- bilder och fingeravtryck hos Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket. Det är också den typ av biometriska underlag som det finns ett rättsligt stöd för att ta upp i olika sammanhang (se kapi- tel 13). Vi kommer därför att begränsa våra överväganden till dessa biometriska underlag. Ur de biometriska underlagen kan biometriska uppgifter tas fram. Det är dessa uppgifter som används för den bio- metriska jämförelsen som görs för att koppla de uppgifter om iden- titet som utgör jämförelseunderlaget till individen (se avsnitt 7.2.1). Frågan är vilka av dessa typer av uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla. Biometriska underlag i form av ansiktsbilder Biometriska underlag i form av ansiktsbilder lagras redan i dag i exempelvis den centrala utlänningsdatabasen, passregistret och Polis- myndighetens digitala ärendehanteringssystem för handläggning av ärenden om pass och nationella identitetskort (RES). I betänkandet Ett säkert statligt ID-kort – med e-legitimation lyftes bland annat fram att en manuell, okulär jämförelse av ansiktsbilder fyller en viktig roll i den identitetskontroll som görs i samband med utfärdande av identi- tetshandlingar.14 Detta har enligt vår mening bäring även i de samman- 14 SOU 2019:14, s. 293. SOU 2026:55 Uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla hang som ett identitetsindex kan komma att användas. En ordning där en ansiktsbild lagras i ett index och kan användas för att okulärt jämföras med den individ vars identitet behöver verifieras, i fall där en biometrisk jämförelse inte är möjlig eller lämplig, skulle enligt vår bedömning medföra en säkrare och snabbare handläggning vid många identitetskontroller. Att endast använda en okulär jämförelse med en ansiktsbild är inte en lika tillförlitlig metod vid verifiering av identitet som använd- ning av biometriska uppgifter. Vi anser emellertid att möjligheten att göra en jämförelse med en ansiktsbild kan tjäna en viktig roll i att minska risken för att en enskild utnyttjar en annan persons identitet eller uppträder som en annan person. Kopplingen mellan individen som en myndighet eller annan aktör möter och det jämförelseunderlag i fråga om identitetsuppgifter som är registrerat för personen i ett index skulle stärkas om en kontroll mot en ansiktsbild är möjlig. En fördel är vidare att en okulär jämförelse skulle kunna göras på distans. Ett tänkbart exempel kan vara att en arbetsgivare genomför en an- ställningsintervju via videosamtal och då, genom att direkt jämföra intervjupersonen med den ansiktsbild som är lagrad i ett identitets- index, kan använda dessa uppgifter för att verifiera att personen är den som han eller hon utger sig för att vara (se kapitel 18 och 21 för våra överväganden avseende hur ett index bör kunna användas). Under alla omständigheter bör en möjlighet att använda ansikts- bilder i viss utsträckning kunna verka avskräckande. En okulär jäm- förelse mot en lagrad ansiktsbild kan också tjäna som en komplet- terande utredningsåtgärd även i de fall en biometrisk verifiering genomförs; 2017 års ID-kortsutredning pekade på att även om det i dag finns program för ansiktsigenkänning som har mycket hög träffsäkerhet kan ett förändrat utseende på grund av åldrande eller sjukdom göra att en person av det automatiska systemet felaktigt klassificeras som två olika personer.15 Vi ser inte anledning att ha en annan uppfattning. Något som talar mot ett behov av att lagra ansiktsbilder är att en individ många gånger legitimerar sig med hjälp av en fysisk identitets- handling, som innehåller ett fotografi. I sådana fall får en jämförelse även mot den ansiktsbild som finns lagrad i ett identitetsindex anses tillföra relativt liten nytta för att verifiera identiteten. Även den om- ständigheten att en ansiktsbild kan behöva uppdateras med vissa 15 SOU 2019:14, s. 298. Uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla SOU 2026:55 intervaller för att vara användbar som jämförelsematerial talar i viss mån mot att ett identitetsindex behöver innehålla sådana uppgifter. I synnerhet kan nyttan antas vara begränsad för barn som är små. Detta med hänsyn till att den fysiska utveckling som yngre barn genomgår gör att en lagrad ansiktsbild efter kort tid kan bli inaktuell. Detta har pekats på av bland annat Utredningen om brottsbekämp- ning inom Skatteverket, som emellertid bedömde att det inte fanns anledning att undanta yngre barn från förslagen om möjlighet för Skatteverket att lagra biometriska underlag i form av ansiktsbild i folkbokföringsverksamheten. Vid bedömningen beaktades bland annat att det inte går att bortse från möjligheten att den tekniska utvecklingen gör att det i en inte avlägsen framtid går att använda ansiktsbilder under betydligt längre tid än i dag.16 Något som ger anledning att här göra en annan bedömning har inte kommit fram. Till detta kommer att ett identitetsindex, i enlighet med vår bedöm- ning i avsnitt 12.4.1, bör omfatta endast personer som har fyllt sex år. Vid den åldern kan en ansiktsbild antas ha ett värde som jämför- elsematerial vid verifiering av identitet. Även om ett identitetsindex ska bygga på verifiering med hjälp av biometriska uppgifter anser vi att syftet med ett index – särskilt i situationer då biometrisk verifiering av identitet inte kan användas – främjas genom att det innehåller biometriska underlag i form av ansiktsbilder. Det bör därför innehålla sådana uppgifter. Biometriska uppgifter som kan tas fram ur en ansiktsbild Enligt våra direktiv ska vi lämna förslag som stärker kopplingen mellan fastställd identitet och verifiering av identitet med grund i biometriska uppgifter. För att främja detta mål och för att syftet med ett index ska kunna uppnås är det därför givet att det behöver innehålla biometriska uppgifter. Vi har särskilt beaktat följande. En verifiering av identitet som görs med hjälp av biometriska underlag kräver som utgångspunkt en manuell analys, och är bero- ende av utbildning och kunskap hos den person som gör jämförelsen, och till viss del dennes subjektiva bedömning. Att identifiera en person med en sådan jämförelse av ansiktsbilder i en databas av den omfattning som ett identitetsindex kan antas få framstår enligt vår 16 Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning, SOU 2025:75, s. 426. SOU 2026:55 Uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla mening i praktiken som omöjligt. Även verifiering av identitet med hjälp av biometriska underlag, det vill säga en en-till-en-jämförelse, tar viss tid i anspråk och är inte en objektiv eller helt tillförlitlig jäm- förelsemetod. Det är i stället de biometriska uppgifter som kan tas fram ur en ansiktsbild som används för biometrisk verifiering av identitet och identifiering. Detta framgår till exempel av definitionen av biometrisk verifiering i artikel 3.36 i AI-förordningen17 som anger att med detta begrepp avses ”automatiserad en-till-en-verifiering, inklusive autentisering, av fysiska personers identitet genom jäm- förelse av deras biometriska uppgifter med tidigare lämnade biomet- riska uppgifter.” Att det är de biometriska uppgifterna som används för verifieringen framgår också indirekt av definitionen av biometriska uppgifter i artikel 4.14 i dataskyddsförordningen; enligt ordalydel- sen är det de biometriska uppgifterna som möjliggör eller bekräftar identifieringen av den fysiska person som underlaget, såsom ansikts- bilder eller fingeravtryck, har tagits upp av. För att syftet med ett identitetsindex ska kunna uppnås förutsätts enligt vår mening att datorstödda jämförelser av biometriska uppgifter med hjälp av dataalgoritmer, inte en manuell granskning, kan genom- föras. Att biometriska uppgifter är en förutsättning för automatiska jämförelser har lyfts fram bland annat av Biometriutredningen i fråga om möjligheten att jämföra ansiktsbilder av oidentifierade gärnings- män med ansiktsbilder i passregistret.18 Detta utesluter emellertid inte att även sådana okulära jämförelser av ansiktsbilder som vi redo- gjort för ovan har ett värde för att främja en stärkt koppling mellan en etablerad identitet och verifiering av identitet. Att urvalet ska kunna ske genom datorstödda jämförelser av biometriska uppgifter betyder inte heller att en manuell granskning inte i vissa fall kan be- höva göras av resultatet av en sökning. Utredningen om brotts- bekämpning inom Skatteverket utgick exempelvis från att automati- serade biometriska jämförelser vid en identitetskontroll förutsätter att en manuell kontroll av träffresultatet utförs av en handläggare i efterhand.19 Det ska i detta sammanhang lyftas fram att vi inte ser det som ett alternativ att de biometriska uppgifterna tas fram ur underlag som lagrats i ett identitetsindex vid varje tillfälle, dynamiskt, när en 17 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1689 av den 13 juni 2024. 18 Biometri – för en effektivare brottsbekämpning, SOU 2023:32, s. 448. 19 SOU 2025:75, s. 560. Uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla SOU 2026:55 jämförelse ska göras. Även om det skulle vara möjligt att göra detta med bibehållen prestanda vid en verifiering mot en viss träff skulle det leda till betydande prestandaförluster vid en identifiering. Bio- metriutredningen bedömde i fråga om vägtrafikregistret att en sådan teknisk lösning skulle innebära att registret inte kan användas för andra ändamål under tiden identifiering genomförs.20 Motsvarande skulle enligt vår bedömning gälla för ett identitetsindex. I avsnitt 13.2.1 bedömer vi att en identifiering behöver göras innan en identitets- nyckel skapas, eftersom det är helt avgörande för att endast unika individer ska registreras. De biometriska uppgifterna för samtliga individer i systemet skulle med en dynamisk lösning då behöva gene- reras vid varje sådant tillfälle, vilket i praktiken skulle omöjliggöra en sådan kontroll. De biometriska uppgifterna innehåller de särdrag som kan extra- heras från biometriska underlag. För att möjliggöra en snabb och effektiv jämförelse används emellertid ofta vad som benämns bio- metriska mallar. Till exempel ska den gemensamma biometriska matchningstjänst som införs genom EU:s interoperabilitetsförord- ningar21 bygga helt på biometriska mallar, som skapas ur biometriska uppgifter för en individ som kan finnas lagrade i ett annat system, bland annat Eurodac och VIS. Som vi redogjort för i avsnitt 4.5 är en biometrisk mall inte en egen rättslig figur utan en sådan mall är per definition biometriska uppgifter; en biometrisk mall utgör en teknisk, eventuell ytterligare, abstraktion av de biometriska uppgift- erna för att möjliggöra snabbare och effektivare jämförelser med hjälp av en algoritm. Det krävs därmed inte att det särskilt anges att ett identitetsindex bör innehålla biometriska mallar utan det täcks redan av att ett index, enligt den bedömning vi gör nedan, bör innehålla bio- metriska uppgifter. Vi kan i detta sammanhang konstatera att bio- metriska mallar har flera fördelar. För det första innehåller de endast de mest relevanta och igenkännbara biometriska kännetecknen. Färre datapunkter medför att filstorleken för mallen kan vara mindre, vilket i sin tur ställer lägre krav på lagring, bandbredd och resurser för att bearbeta uppgifterna. Detta kan påverka prestanda, särskilt i realtids- tillämpningar. Eftersom mallen utgör en ytterligare matematisk be- arbetning och abstrahering av de biometriska uppgifterna främjas 20 SOU 2023:32, s. 477. 21 Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) 2019/817 och (EU) 2019/818 av den 20 maj 2019. SOU 2026:55 Uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla ett skydd mot att uppgifterna omvandlas tillbaka till det ursprung- liga underlaget, för det fall mallen skulle spridas till obehöriga aktörer. Mot denna bakgrund anser vi att det finns ett mycket tydligt behov av att ett identitetsindex innehåller biometriska uppgifter som kan tas fram ur en ansiktsbild. Att endast använda de biometriska under- lagen är inte ett alternativ, inte minst då detta skulle omöjliggöra att ett index används för identifiering av en individ. Att ett index inne- håller biometriska uppgifter är också en förutsättning för att bio- metrisk verifiering ska kunna genomföras på ett effektivt och snabbt sätt, vilket är huvudsyftet med ett sådant system. Fingeravtryck och biometriska uppgifter som kan tas fram ur dem Frågan är om även fingeravtryck och/eller de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dem bör få lagras i ett identitetsindex. Finger- avtryck tas i flera av de ärendeslag där en grundidentitet etableras, exempelvis med stöd av 9 kap. 8 § utlänningslagen (2005:716) och 26 c § folkbokföringslagen (1991:481). Fingeravtryck tas också exempelvis i samband med en ansökan om pass, med stöd av 6 § passlagen (1978:302). Det skulle därför som utgångspunkt kunna vara möjligt att lagra också den typen av underlag och biometriska uppgifter i ett identitetsindex. Med hänsyn till den grundläggande principen om uppgiftsminimering i dataskyddsförordningen bör det enligt vår bedömning emellertid övervägas om det är tillräckligt att ett index innehåller ansiktsbilder och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dem. Liknande överväganden gjordes i betänk- andet Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning, där följande anfördes. Utredningen bedömer, inte minst mot bakgrund av uppgifterna från NFC, att det i de flesta fall kan antas vara tillräckligt att jämföra under- lagen av endera en ansiktsbild eller ett fingeravtryck för att verifiera en enskilds identitet. Det står ändå klart att en kontroll av flera typer av biometriska uppgifter i åtskilliga situationer skulle ge en större säker- het än vad som skulle vara fallet om underlaget var mer begränsat. Vidare ger en rätt för kontrollerande myndighet att välja vilket biometriskt underlag som ska registreras möjlighet till anpassning efter varje enskilt fall. Behov av sådan anpassning kan vara nödvändig t.ex. när den som Uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla SOU 2026:55 ska kontrolleras har allvarliga skador i ansikte eller på händerna eller om tekniska problem inte möjliggör åtkomst till ett visst lagrat underlag.22 Det har under vårt arbete inte kommit fram omständigheter som ger anledning att ha någon annan uppfattning i dessa avseenden. Även om principen om uppgiftsminimering ska beaktas bör behovet av att ett identitetsindex kan fungera på det sätt som avses priori- teras i detta sammanhang. En viktig del i detta är enligt vår mening att möjliggöra en robust jämförelsemekanism som kan användas i så många situationer som möjligt, under varierande förhållanden. Att använda två olika typer av biometriska underlag och uppgifter för att verifiera identitet innebär en ökad säkerhet jämfört med om bara en typ används. Det gör också att det finns fler valmöjligheter när det gäller teknik för verifiering av identitet. Möjligheten att veri- fiera identitet med hjälp av biometriska uppgifter vid ett visst givet tillfälle bör inte i praktiken vara avhängig exempelvis av om utrustning för att ta upp antingen fingeravtryck eller ansiktsbild är ur funktion. En möjlighet att lagra även fingeravtryck och biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa skulle kunna utgöra en betydelsefull del i att motverka sådana begränsningar. Det måste även beaktas att målet med ett identitetsindex är att det ska kunna användas av en bred skara aktörer i samhället. Dessa kan ha olika förutsättningar för att ta upp biometriska underlag av det ena eller andra slaget. Att jämföra biometriska underlag i form av fingeravtryck okulärt, på det sätt som är möjligt för en ansiktsbild, är enligt vår bedömning emellertid mycket svårt. En jämförelse av underlag i form av finger- avtryck görs genom standardiserade metoder som kräver särskilda kunskaper och ett systematiskt och strukturerat tillvägagångssätt för att analysera och utvärdera information om detaljer i avtrycket.23 Den aktör som vill verifiera en persons identitet med hjälp av bio- metriska uppgifter som är lagrade i ett identitetsindex kommer normalt inte att ha möjlighet att göra en sådan jämförelse av finger- avtryck. Detta talar enligt vår mening starkt mot att ett index även bör innehålla biometriska underlag i form av fingeravtryck; det skulle inte heller ge några ytterligare möjligheter att verifiera identitet på distans eller i de fall biometrisk verifiering inte kan eller får användas, på det sätt som är möjligt för ansiktsbilder. Det är – som vi lyft fram ovan – ur prestandasynpunkt inte möjligt eller lämpligt att ta fram 22 SOU 2025:75, s. 424. 23 SOU 2023:32, s. 220. SOU 2026:55 Uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla de biometriska uppgifter som behövs för verifiering eller identifi- ering i samband med att en sökning görs mot ett identitetsindex. Det finns därför inte heller av den anledningen behov av att lagra biometriska underlag i form av fingeravtryck. En möjlighet att verifiera identitet med hjälp av båda typer av biometriska uppgifter skulle visserligen kunna ha fördelar, genom att det bidrar till en redundans och att olika aktörer kan välja den metod som är lämpligast i det enskilda fallet. Vi anser dock att det saknas stöd för slutsatsen att användning av endast ansiktsbilder och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa skulle påverka systemets användbarhet på ett negativt sätt, annat än i undantagsfall; som vi pekat på ovan bedömde Utredningen om brottsbekämpning inom Skatteverket att det i de flesta fall kan antas vara tillräckligt att jämföra underlagen av endera en ansiktsbild eller ett fingeravtryck för att verifiera en enskilds identitet. Sammantaget anser vi att det inte finns ett utpräglat behov av att även fingeravtryck och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dem behandlas i ett identitetsindex. Det har under vårt arbete inte heller kommit fram omständigheter som visar på att risken för an- grepp mot ett sådant jämförelsematerial skulle vara betydligt mindre än för ansiktsbilder, och att fingeravtryck därför också behöver lagras för att motverka detta. Angrepp mot fingeravtrycksigenkänning kan exempelvis ske genom att gelatinavgjutningar av fingeravtryck och digitalt utskrivna fingeravtryck används, eller genom att personen blåser på en sensor för att återanvända latenta fingeravtryck.24 Vid ansiktsigenkänning kan bland annat tänkas att utskrivna foton av ett ansikte visas för kameran eller att personen har på sig en mask. Under förutsättning att de biometriska underlagen tas upp vid per- sonlig inställelse i samband med att verifieringen ska genomföras kan det, enligt vår mening, emellertid antas vara mycket sällsynt att an- grepp av det slag som nyss nämnts kan användas med framgång. Säkerhetsaspekter visar därmed, enligt vår mening, inte på ett behov av att lagra även fingeravtryck i ett identitetsindex. Att lagra även biometriska underlag i form av fingeravtryck och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa skulle medföra behandling av ytterligare en typ av biometriska underlag och bio- metriska uppgifter för en potentiellt stor mängd personer. Integritets- hänsyn förutsätter därför att det finns mycket tydliga behov som 24 FOI, rapport från januari 2021, Biometriska metoder för teknisk bevakning, s. 28. Uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla SOU 2026:55 medför att syftet med ett index och dess användning främjas. Vi anser, med hänsyn till de omständigheter som anförts ovan, att ett sådant tydligt behov saknas. Vi kan i detta sammanhang även konsta- tera att i vissa av de ärendeslag där fingeravtryck tas upp – exempelvis vid en ansökan om pass – har lagring av fingeravtrycken uttryckligen begränsats, av integritetshänsyn.25 Vid en sammanvägd bedömning av dessa omständigheter anser vi att fingeravtryck och sådana biometriska uppgifter som kan tas fram ur dem inte bör lagras i ett identitetsindex. 11.4.6 Särskilt om sekretessmarkering Vår bedömning Ett identitetsindex bör innehålla en notering om att en viss indi- vid har en sekretessmarkering i folkbokföringen. En person som är utsatt för våld eller hot kan få skyddade personupp- gifter i fråga om bland annat namn och adress i folkbokföringsverk- samheten. Det finns tre olika typer av skydd: skyddad folkbokföring, som innebär att personen blir folkbokförd på en annan folkbokför- ingsort än den där han eller hon bor, sekretessmarkering, som fungerar som en varningssignal innan uppgifterna lämnas ut och fingerade personuppgifter, vilket innebär att en person får ett nytt namn och nytt personnummer. I ett identitetsindex kommer uppgifter om adress inte att behandlas. Något särskilt skydd i ett index för denna uppgift behövs därför inte enligt vår bedömning. Om en person har en sekretessmarkering i folkbokföringen avseende namn kan detta emellertid behöva noteras även i ett identitetsindex. Sekretessmarkering är den minst ingripande formen av skyddade personuppgifter. En sekretessmarkering i folkbokföringen är endast en anteckning som innebär att det kan antas att en uppgift i en allmän handling inte får lämnas ut på grund av en bestämmelse om sekretess. Detta följer av 2 kap. 20 tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Om handlingen är elektronisk får markeringen göras i det datasystem där den elek- 25 Jfr promemorian Ett statligt identitetskort, Ju2026/01595, s. 130 ff., Passdatalag, Ds 2019:5, s. 148 och Fingeravtryck i pass, prop. 2008/09:132, s. 12 f. SOU 2026:55 Uppgifter som ett identitetsindex bör innehålla troniska handlingen hanteras. Anteckningen ska ange tillämplig sekre- tessbestämmelse, datum då anteckningen gjordes, och den myndighet som har gjort anteckningen. Skatteverkets beslut om sekretessmarker- ing av uppgifter i folkbokföringen är en administrativ åtgärd som i sig saknar rättsverkningar. Högsta förvaltningsdomstolen har bedömt att myndighetens beslut inte är överklagbara (jfr RÅ 2005 ref. 12 och RÅ 2006 ref. 61). Markeringen innebär att Skatteverket, och andra myndigheter som hämtar uppgifter från folkbokföringsverksamheten, får en signal om att det kan finnas bestämmelser om sekretess som behöver tillämpas. En myndighet som använder Navet26 får en signal när en person har en sekretessmarkering och uppmärksammas därmed på att de uppgifter som hämtas kan vara sekretessbelagda. Det är sedan upp till den myndigheten att göra en noggrann sekretesspröv- ning i det enskilda fallet om det blir aktuellt. När det gäller distribu- tion av uppgifter till allmänheten sker detta genom Statens person- adressregister, SPAR. En sekretessmarkering i folkbokföringen medför att uppgifter om den berörda personens namn och adress tas bort från SPAR; personnumret är emellertid fortfarande synligt.27 Det är av stor vikt att det vid utlämnande av uppgifter om en viss individ i ett identitetsindex uppmärksammas om han eller hon omfattas av en sekretessmarkering i folkbokföringen. Ett index bör därför också kunna innehålla uppgift om en sekretessmarkering. Något särskilt rättsligt stöd för detta krävs inte, utöver de bestäm- melser som angetts ovan. Vi anser dock att det av tydlighetsskäl bör anges uttryckligen att ett identitetsindex bör kunna innehålla en sådan anteckning. Markeringen är, som vi ser det, inte i sig en sär- skild personuppgift som behandlas för en viss individ utan ska, på samma sätt som i folkbokföringsverksamheten, fungera som en admi- nistrativ åtgärd i systemet. En sekretessmarkering behöver kunna föras in i ett index när en identitetsnyckel skapas (se avsnitt 13.2.2) och när en sådan markering förs in eller tas bort i folkbokförings- verksamheten av Skatteverket bör ett identitetsindex uppdateras på motsvarande sätt (se avsnitt 14.3.3). Det bör här påpekas att det inte bör markeras i ett index om personen har skyddad folkbokföring. Eftersom uppgift om adress inte kommer att behandlas i ett index tillför en sådan markering inget. 26 Skatteverkets system för distribution av folkbokföringsuppgifter till samhället. 27 Jfr Ökad trygghet för hotade och förföljda personer, SOU 2015:69, s. 243 och Skatteverket, Vägledning för hantering av skyddade personuppgifter. 12 Personkategorier som bör omfattas 12.1 Inledning En naturlig utgångspunkt för att ett system för att verifiera identitet ska kunna få så stor nytta som möjligt är att en bred krets av personer kan omfattas. Hur personkretsen bör avgränsas ska vi enligt våra direktiv särskilt analysera. Detta innefattar i huvudsak en analys av vilka personkategorier som det finns ett behov av att inkludera, och vilka personer som bör och kan omfattas. Det senare kräver bland annat ställningstaganden om dataskydd och personlig integritet, inte minst den grundläggande principen om uppgiftsminimering i data- skyddsförordningen1, som innebär att fler personuppgifter än vad som behövs inte ska behandlas; det är med andra ord inte tillåtet att samla in personuppgifter för obestämda framtida behov, för att de kan vara ”bra att ha”. I detta kapitel redogör vi för vilka behov det finns av att låta ett system för att biometriskt verifiera identitet omfatta olika personkategorier. 12.2 Utgångspunkter Det huvudsakliga syftet med ett system som stärker kopplingen mellan en grundidentitet och verifiering av identitet är att det ska kunna användas för att bekräfta att en person som en myndighet eller någon annan aktör i samhället möter är den som han eller hon utger sig för att vara. Utgångspunkten för vilka personkategorier som bör omfattas av en sådan möjlighet är därför att den bör kunna omfatta alla personer som av olika anledningar kan antas agera i det 1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016. Personkategorier som bör omfattas SOU 2026:55 svenska samhället. Att detta kan omfatta ett stort antal människor framstår som självklart. Alla har emellertid inte lika stark koppling till Sverige, vilket kan påverka behovet av att kunna biometriskt veri- fiera deras identitet. Begrepp som används i olika rättsliga samman- hang för att beskriva en koppling till Sverige är exempelvis att någon har en anknytning till Sverige, att han eller hon anses bosatt i landet eller har hemvist här. Dessa begrepp beskrivs nedan. Ju starkare koppling en person har till landet, desto större behov kan det också antas finnas av att kunna verifiera personens identitet biometriskt med hjälp av något av de system som vi anser bör övervägas. Sam- tidigt kan det finnas personer som trots en stark anknytning inte behöver omfattas. Överväganden avseende vilka kategorier som enligt vår mening inte behöver omfattas finns avsnitt 12.4. 12.2.1 Hemvist i Sverige Hemvist är ett internationellt vedertaget begrepp som används inom många rättsområden. Innebörden av begreppet skiljer sig dock åt. En legaldefinition finns i svensk rätt i 7 kap. 2 § lagen (1904:26) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och för- mynderskap, som anger att den som är bosatt i en viss stat anses vid tillämpning av lagen ha hemvist där, om bosättningen med hänsyn till vistelsens varaktighet och omständigheterna i övrigt måste anses stadigvarande. Av förarbetena framgår att i denna definition får anses ligga att personen i fråga har för avsikt att stanna kvar i landet.2 Be- greppet förekommer även i andra sammanhang. Exempelvis är ett av villkoren för naturalisation, det vill säga förvärv av svenskt med- borgarskap efter ansökan, att den sökande har hemvist här i landet. Migrationsöverdomstolen har i avgörandet MIG 2013:22 uttalat bland annat att i det sammanhanget avser hemvist faktiskt boende i Sverige med avsikt att stanna kvar i landet stadigt men att något krav på folk- bokföring eller någon minsta tid för att redan ha vistats i landet inte uppställs; vistelsen ska dock vara legal. Huvudvikten ligger på det sub- jektiva villkoret att sökanden har för avsikt att stadigt stanna kvar i landet.3 En vistelse får inte karaktär av hemvist enbart på grund av att den är långvarig utan en helhetsbedömning får göras, där hänsyn 2 Kungl. Majt:s proposition 1973:158, s. 80 f. 3 Jfr Medborgarskap och identitet, prop. 1997/98:178, s. 9, MIG 2008:17 och MIG 2013:22. SOU 2026:55 Personkategorier som bör omfattas ska tas till bland annat om personen haft stadigvarande yrke eller tjänst, om han eller hon har haft fast bostad, ett egentligt hem eller bott på hotell, pensionat eller hos släkt eller bekanta.4 Hemvist- villkoret är inte bundet till den grund på vilken utlänningen vistas i Sverige (se Migrationsöverdomstolens dom i mål nr UM 10383-12). Att avsikten hos den enskilde att stadigvarande stanna kvar i landet är av avgörande betydelse för om han eller hon anses ha sin hemvist i Sverige framgår av praxis i ärenden om naturalisation. Det har an- förts att hemvistbegreppet innebär att en utlänning, som kommer hit för att bosätta sig, anses ha haft hemvist i landet från den tidpunkt han eller hon ansökte om uppehållstillstånd för bosättning, om han eller hon därefter får sin ansökan bifallen (se exempelvis MIG 2008:17 och MIG 2013:22). Att bedömningen av om hemvist föreligger i viss mån kan knytas till om den enskilde är bosatt i landet framgår av förarbetena till lagen (2008:552) om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands; i det sammanhanget anses en person som är bosatt i Sverige i folkbokföringslagens (1991:481) mening ha sitt hemvist i landet.5 Sammantaget framträder alltså två huvudsakliga kriterier för hem- vist: den enskilde ska anses vara bosatt i Sverige och ha för avsikt att stanna kvar stadigvarande. Med utgångspunkt i dessa kriterier be- dömer vi att det normalt finns ett behov av att låta personer som har sin hemvist i Sverige omfattas av ett system för biometrisk verifiering av identitet. Detta bör beaktas vid de överväganden avseende person- kretsen som vi gör nedan. Ett undantag som kan noteras redan här är att den som vistas i Sverige som diplomat eller anhörig till diplomat inte anses ha hemvist i Sverige.6 Vi återkommer i avsnitt 12.4.6 till överväganden avseende sådana personer. 12.2.2 Att vara bosatt i Sverige Frågan om någon kan anses vara bosatt i Sverige kan ha betydelse bland annat vid folkbokföring, vid bedömningen av rätten till för- måner som regleras i socialförsäkringsbalken och i ärenden om uppe- hållstillstånd som grundar sig på familjeåterförening. Svensk rätt använder flera olika bosättningsbegrepp vars innebörden varierar 4 Hemvist, SOU 1976:39, s. 128 f. 5 Katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands, prop. 2007/08:138, s. 42. 6 Prop. 1975/76:136 om ändringar i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap, s. 55. Personkategorier som bör omfattas SOU 2026:55 inom olika rättsområden och flera författningar har egna definitioner av bosättning för att den specifika författningens syfte ska kunna uppfyllas.7 Enligt 3 § folkbokföringslagen anses en person vara bosatt i landet om han eller hon kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila här under minst ett år. En person ska anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila här i landet om han eller hon under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan här minst en gång i veckan eller i samma omfattning men med en annan förläggning i tiden. Högsta förvaltningsdomstolen har i HFD 2017 ref. 32 uttalat att det inte är en förutsättning för folkbokföring – vilket i sig kräver att personen anses bosatt här – av en utlänning som måste ha uppehållstillstånd för att få vistas här att tillståndet har en giltighetstid om minst ett år. Uppehållstillståndets längd kan dock, tillsammans med andra om- ständigheter, ha betydelse för bedömningen av om en person kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila i landet under minst ett år.8 När det gäller bosättningsbegreppet i 5 kap. 2 § socialförsäkrings- balken utgår det från om den enskilde har sitt egentliga hemvist här i landet. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att begreppet bo- satt i största möjliga utsträckning ska användas i dess betydelse enligt normalt språkbruk och återspegla de faktiska förhållandena. Den enskildes normala vistelseort bör tillmätas avgörande betydelse. Vid bedömningen av någons egentliga hemvist kan vägledning hämtas i folkbokföringslagen, vilket innebär att även inom socialförsäkringen är den så kallade dygnsviloprincipen avgörande vid bedömningen av var någon har sin egentliga hemvist.9 I praxis har uttalats att en person som behöver uppehållstillstånd för att få vistas i Sverige kan anses bosatt här i socialförsäkringsbalkens mening även om vederbörande saknar sådant tillstånd (se HFD 2024 ref. 17). I ett annat avgörande ansågs en person som sedan mer än ett år hade suttit frihetsberövad utomlands inte bosatt i Sverige i socialförsäkringsbalkens mening (se HFD 2024 ref. 27). Uppehållstillstånd kan beviljas på grund av anknytning till personer som är bosatta i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bo- sättning. I förarbetena till 5 kap. 3 a § första stycket 3 utlännings- 7 Kvalificering till socialförsäkringen, prop. 2025/26:136, s. 28. 8 Tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige, prop. 2015/16:174, s. 31. 9 Socialförsäkringens personkrets, prop. 1998/99:119, s. 89 och prop. 2025/26:136, s. 17. SOU 2026:55 Personkategorier som bör omfattas lagen (2005:716) framgår att begreppet bosatt i Sverige ska ges den innebörd som framgår av bestämmelserna i folkbokföringslagen.10 Med begreppet uppehållstillstånd för bosättning avses i regel ett perma- nent uppehållstillstånd men även personer som beviljats tidsbegrän- sade uppehållstillstånd som överstiger ett år och har välgrundade utsikter att beviljas permanent uppehållstillstånd kan utgöra anknyt- ningspersoner.11 Även om innebörden av olika bosättningsbegrepp kan skilja sig åt i olika sammanhang bedömer vi att personer som enligt någon författning bedöms vara bosatta här generellt kan antas ha en sådan anknytning till landet som talar för att hans eller hennes identitet kan behöva verifieras i olika sammanhang. Denna krets av personer behöver därför som utgångspunkt kunna omfattas av ett system för biometrisk verifiering av identitet. 12.2.3 Annan anknytning till Sverige Utöver de personer som är bosatta eller har sin hemvist i Sverige kan det finnas de som av olika skäl har en sådan anknytning till landet att det generellt sett finns ett behov av att kunna verifiera deras identitet biometriskt. Som ett resultat av den fria rörligheten inom EU har det blivit allt vanligare att personer vistas såväl kortare som längre perioder i Sverige, även om de inte bedöms vara bosatta eller bedöms ha sin hemvist i landet. I förarbetena till lagen (2022:1697) om samordningsnummer pekades på att det finns personer som av olika anledningar vistas stadigvarande i landet och att de därför får anses ha en förhållandevis stark anknytning till landet även om de inte ska folkbokföras.12 Någon entydig definition av vad som avses med att en person har anknytning till Sverige saknas i svensk rätt, även om det förekommer i några olika författningar. Av 1 § lagen om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands framgår exempelvis att med människor med anknytning till Sverige avses svenska medborgare, svenska medborgares utländska familjemedlemmar, och i Sverige 10 Enklare regler om uppehållstillstånd för vissa vårdnadshavare som sammanbor med barn i Sverige, prop. 2013/14:217, s. 25 och 42. 11 Jfr Ändrade regler i utlänningslagen, prop. 2020/21:191, s. 82 och MIG 2007:29. 12 Säkrare samordningsnummer och bättre förutsättningar för korrekta uppgifter i folkbokföringen, prop. 2020/21:160, s. 47. Personkategorier som bör omfattas SOU 2026:55 bosatta utlänningar. Av 3 § andra stycket rennäringsförordningen (1993:384) framgår att med närmare anknytning till Sverige avses att personen i fråga äger en fastighet i Sverige, driver näringsverk- samhet i Sverige, har anställning i Sverige eller liknande. En anknyt- ning som bygger endast på svenskt medborgarskap behöver enligt vår bedömning inte nödvändigtvis medföra ett behov för svenska myndigheter att verifiera identitet, om personen inte är bosatt eller kan anses ha hemvist i Sverige. Inte heller i övrigt behöver en anknyt- ning till Sverige i sig ge upphov till ett sådant behov.13 Att någon är ekonomiskt verksam i landet på sådant sätt som anges i rennärings- förordningen talar däremot för att personen kan förväntas ha kontakt med svenska myndigheter och andra aktörer i sammanhang där identiteten kan behöva verifieras; sådana personer anses ofta vara skatterättsligt bosatta i Sverige även om de inte är bosatta i landet enligt folkbokföringslagen. Exempelvis kan en utländsk person som äger ett fritidshus ofta vara i behov av ett samordningsnummer i kontakt med myndigheter och för att ingå avtal om el eller liknande, vilket också får anses tala för ett behov av att verifiera identiteten i sådana sammanhang. Att någon har vistats i landet under en längre tid behöver inte i sig visa på en anknytning, utan det är den faktiska etableringen och de band som uppkommit under vistelsen som bör vara av avgörande betydelse. Sådana faktorer beaktas bland annat vid utvisning på grund av brott, enligt 8 a kap. 2 § utlänningslagen.14 Familjeförhållanden är också av betydelse, särskilt om en utlänning har underåriga barn som är bosatta i Sverige. Vi anser att det inte är möjligt eller lämpligt att här lämna någon heltäckande uppräkning av vilka personkategorier som kan ha en sådan anknytning till Sverige att det därför också finns ett behov av att låta dem omfattas av ett system för biometrisk verifiering av identitet. Det är inte heller syftet med denna översikt. Vi kan emellertid konsta- tera att en anknytning till Sverige av sådant slag som vi har gett exempel på ovan ofta kan vara en indikation på att det finns ett behov för myndigheter att kunna verifiera identitet i olika sammanhang. 13 Jfr behovet av identitetsbeteckning i Säkrare samordningsnummer och bättre förutsättningar för korrekta uppgifter i folkbokföringen, prop. 2021/21:160, s. 54. 14 Ett skärpt regelverk om utvisning på grund av brott, SOU 2025:54, s. 117. SOU 2026:55 Personkategorier som bör omfattas 12.3 Personkategorier som det finns ett behov av att registrera i ett identitetsindex Med ovanstående utgångspunkter kan vi konstatera att en möjlighet att biometriskt verifiera identitet potentiellt sett kan behöva omfatta en stor krets av personer. I detta avsnitt belyser vi närmare ett flertal personkategorier som kan vara aktuella och som vi anser att det finns ett behov av att låta ingå i ett identitetsindex, för att ett sådant index ska kunna vara till nytta. I nästa kapitel bedömer vi när och för vem en registrering i ett index bör göras, med beaktande bland annat av möjligheterna att ta upp biometriska underlag för vissa kategorier av personer som vi i sig anser behöver omfattas. 12.3.1 Personer som är eller har varit folkbokförda i Sverige Vår bedömning Det finns ett behov av att den som är eller har varit folkbokförd i Sverige omfattas av ett identitetsindex. Enligt 3 § folkbokföringslagen ska den som efter inflyttning anses vara bosatt i Sverige folkbokföras. Med bosatt i Sverige avses i folk- bokföringslagens mening att en person kan antas komma att regel- mässigt tillbringa sin dygnsvila i landet under minst ett år. Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet ska folkbokföras om han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sin egentliga hemvist här. Med hänsyn till de kriterier som gäller för folkbokföring finns det skäl att anta att personer som är folkbokförda i Sverige generellt sett har en sådan anknytning till landet som talar för att hans eller hennes identitet kan behöva verifieras i olika sammanhang. Att vara folkbok- förd har i vissa sammanhang bedömts fungera som en nyckel för att kunna delta i samhället.15 Åtgärder har dock vidtagits för att underlätta för personer som inte är folkbokförda och saknar personnummer.16 Uppgifterna i folkbokföringen har stor spridning i samhället och används i stor utsträckning som underlag av myndigheterna i deras 15 Personnummer och samordningsnummer, SOU 2008:60, s. 133. 16 Se bland annat Stärkt system för samordningsnummer, prop. 2021/22:276. Personkategorier som bör omfattas SOU 2026:55 beslutsfattande. Ett antal förmåner är på ett eller annat sätt kopplade till folkbokföringen eller folkbokföringslagens bestämmelser om när en person ska anses som bosatt i landet. Exempelvis följer av bestämmelsen i 8 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) att regionen ska erbjuda en god hälso- och sjukvård åt den som är bo- satt inom regionen. En liknande bestämmelse finns i 5 § tandvårds- lagen (1985:125). Med bosättning avses i dessa bestämmelser det samma som i folkbokföringslagen.17 Med folkbokföring kan även följa en rätt att rösta i kommunala val, även för tredjelandsmed- borgare. Den som är folkbokförd kan i nuläget ansöka om ett sådant identitetskort för folkbokförda som utfärdas av Skatteverket18, och kommer att kunna få ett sådant statligt identitetskort utan rese- funktion som Polismyndigheten enligt förslag ska kunna utfärda.19 Det personnummer som den enskilde får i samband med folk- bokföringen utgör en identitetsbeteckning och används i stor ut- sträckning i samhället. Personnumret fungerar bland annat som ett hjälpmedel för att kunna identifiera en person och som ett sökbegrepp i it-system som gör det enklare att utbyta information mellan myndig- heter. Det är också en förutsättning för att kunna skaffa ett BankID. Personnumret kan anses i sig innebära en viss säkerhet, exempelvis i en avtalssituation för den enskildes avtalspart, för att ett avtal kommer att fullföljas av den enskilde. Den som är folkbokförd i Sverige och därmed har ett personnummer anses ha en mycket stark anknytning till Sverige.20 Av det ovan anförda framgår enligt vår mening att det finns ett tydligt behov att kunna verifiera identiteten för den som är folk- bokförd i Sverige. Den som är folkbokförd i Sverige kan av olika anledningar avregistreras, vanligtvis på grund av att han eller hon flyttar från landet under en viss tid; av 20 § folkbokföringslagen framgår att som huvudregel ska den som kan antas komma att regel- mässigt tillbringa sin dygnsvila utom landet under minst ett år av- registreras från folkbokföringen som utflyttad. Vi anser att det finns ett behov av att även personer som har varit folkbokförda ska kunna omfattas av ett identitetsindex. Detta med hänsyn dels till att per- sonen behåller sitt personnummer även om en avregistrering sker, 17 Jfr En ny hälso- och sjukvårdslag, prop. 2016/17:43, s. 137 och Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m., prop. 1997/98:9, s. 49. 18 Se dock Avveckling av Skatteverkets id-kortsverksamhet, Fi2026/01416, juni 2026. 19 Promemorian Ett statligt identitetskort, Ju2026/01595, s. 183 f. 20 Prop. 2021/22:276, s. 41. SOU 2026:55 Personkategorier som bör omfattas dels till att det inte är osannolikt att personen återkommer till Sverige eller på annat sätt behåller en anknytning till landet trots avregistrer- ingen, exempelvis genom ett svenskt medborgarskap. En avregistrer- ing kan enligt 21 § folkbokföringslagen även avse personer som inte anses bosatta på någon fastighet eller i någon kommun. Det kan emellertid antas att dessa personer vistas i landet, varför det kan finnas ett behov av att biometriskt verifiera deras identitet i olika sammanhang. 12.3.2 Personer som har tilldelats ett samordningsnummer Vår bedömning Det finns ett behov av att den som har tilldelats ett samordnings- nummer omfattas av ett identitetsindex. Detta gäller oavsett om numret har tilldelats efter ansökan från den enskilde eller begäran av en annan aktör. Det huvudsakliga syftet med samordningsnummer är att tillgodose myndigheternas behov av ett enhetligt nummer för att undvika personförväxling och för att kunna utbyta information med andra myndigheter och organisationer om individer som vistas tillfälligt här i landet eller som har rätt till olika förmåner utan att vistas här.21 Det finns därför en möjlighet att tilldela någon ett samordningsnummer efter begäran av en myndighet eller ett sådant annat organ som reger- ingen bestämmer, enligt 2 kap. 1 § 1 lagen om samordningsnummer. Samordningsnumren har fått en stor betydelse i samhället. De används bland annat vid kontakter med myndigheter, men även vid kontakter med andra, exempelvis sjukvården, banker och privata företag. Redan dessa omständigheter talar enligt vår bedömning tydligt för att det finns ett behov av att låta den som har ett samordningsnummer om- fattas av ett identitetsindex. Som vi pekat på i avsnitt 12.2.3 kan samordningsnummer ofta behöva tilldelas personer som av olika anledningar vistas stadig- varande i landet och som därför kan ha en anknytning till landet, även om de inte ska folkbokföras. Ett samordningsnummer kan därför även tilldelas efter egen ansökan, om den enskilde har en 21 Personnummer och samordningsnummer, prop. 2008/09:111, s. 30. Personkategorier som bör omfattas SOU 2026:55 sådan anknytning till Sverige att han eller hon kan antas behöva en identitetsbeteckning. Det kan enligt förarbetena till 2 kap. 1 § lagen om samordningsnummer till exempel vara att den enskilde eller någon annan i familjen äger fast egendom, en tomträtt eller en bostadsrätt eller innehar en hyresrätt. För de som efter egen ansökan tilldelas ett samordningsnummer kan det därför, enligt vår mening, antas finnas ett behov av att verifiera identiteten i många sammanhang. Det kan också vara fråga om exempelvis EES-medborgare som med stöd av den fria rörligheten vistas i Sverige för tillfälliga arbeten, forskning eller kortare studier.22 Enligt förslag i betänkandet Registrering av EES-medborgare ska en registreringsskyldighet återinföras för vissa EES-medborgare som vistas i Sverige i mer än tre månader. Migra- tionsverket föreslås utfärda ett registreringsbevis till registrerade EES- medborgare och i samband med det begära ett samordningsnummer hos Skatteverket, om EES-medborgaren inte är eller har varit folk- bokförd eller redan har tilldelats ett samordningsnummer.23 Det rör sig sammantaget om personer som vanligtvis har någon form av eko- nomiska intressen i Sverige. Samordningsnummer kan användas i brottsliga syften. Förutom felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen har missbruk av sam- ordningsnummer upptäckts i form av att en person använder en annan persons samordningsnummer, exempelvis som fordonsmålvakt. Sam- ordningsnumret kan användas för att registrera ett stort antal fordon. Det kan bland annat leda till svårigheter med att driva in fordons- relaterade skatter och avgifter. Det förekommer också att målvakts- fordon används som brottsverktyg i olika kriminella sammanhang.24 För att motverka sådant utnyttjande av identiteter kan verifiering, i synnerhet med hjälp av biometriska uppgifter, mot ett identitets- index vara av stort värde. Detta talar, enligt vår bedömning, också starkt för ett behov av att låta personer som har tilldelats ett samord- ningsnummer omfattas av personkretsen. 22 Prop. 2020/21:160, s. 53 ff. och prop. 2021/22:276, s. 47. 23 SOU 2026:9, s. 119 och 170. 24 Prop. 2021/22:276, s. 30. SOU 2026:55 Personkategorier som bör omfattas 12.3.3 Personer med uppehållstillstånd Vår bedömning Det finns ett behov av att den som har ett uppehållstillstånd med en giltighetstid som överstiger ett år omfattas av ett identitets- index. För andra utlänningar än EES-medborgare med uppehållsrätt är ett giltigt uppehållstillstånd, som utgångspunkt, en grundförutsättning för att få vistas i Sverige. Uppehållstillstånd kan, enligt 2 kap. 4 § utlänningslagen, vara tidsbegränsade eller permanenta. Uppehålls- tillstånd kan beviljas på många olika grunder. Vissa tillstånd beviljas uttryckligen med hänsyn till att personen har en anknytning till Sverige, antingen genom en anhörig eller av andra skäl. Sådana uppe- hållstillstånd beviljas generellt med en giltighetstid om två år, enligt 5 kap. 3 g § andra stycket utlänningslagen. Personer som beviljas ett tillstånd på dessa grunder kan generellt antas komma att vistas i landet under sådan tid att de kommer att vara bosatta i landet, och även kommer att ha sin hemvist här. Under vistelsen kan de därmed antas komma i kontakt med myndigheter och andra aktörer i för- hållandevis stor utsträckning, vilket talar starkt för att deras identitet kan behöva verifieras i olika sammanhang. Detsamma gäller enligt vår mening för personer som beviljas uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov eller synnerligen ömmande omständigheter. I sist- nämnda fall kan uppehållstillstånd bland annat beviljas med hänsyn till att det föreligger ett bestående verkställighetshinder (se MIG 2008:38 och MIG 2019:4); det kan då med fog antas att personen kommer att vistas i Sverige under en längre tid. Sammantaget anser vi att det finns ett behov av att, som utgångs- punkt, låta den som beviljats ett permanent eller tidsbegränsat uppe- hållstillstånd omfattas av ett identitetsindex. Vissa undantag är emellertid påkallade, vilket vi redogör för nedan. Uppehållstillstånd som gäller i högst ett år Enligt 5 kap. 10 § utlänningslagen kan uppehållstillstånd beviljas för bland annat besök. Avgörande för att ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd för besök kan beviljas är att det står klart att det är fråga Personkategorier som bör omfattas SOU 2026:55 om en besöksvistelse och att den sökande alltså inte kan antas komma att arbeta illegalt eller avser att bosätta sig här. Ett uppehållstillstånd för besök beviljas i regel inte för längre tid än totalt ett år, eftersom sökanden då skulle ha rätt att folkbokföra sig i Sverige och vistelsen inte längre skulle ha karaktären av ett besök (se MIG 2008:15). När det gäller personer som vistas i Sverige med ett uppehållstillstånd för besök anser vi att de inte kan anses ha en sådan anknytning till landet att det finns ett behov av att registrera dem i ett identitets- index. I 5 kap. utlänningslagen finns även andra bestämmelser som reglerar tidsbegränsade uppehållstillstånd. Bland annat får ett till- stånd beviljas en utlänning som önskar vistas här i landet för att söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att starta närings- verksamhet, i enlighet med 9 §. Enligt 12 § får ett tidsbegränsat till- stånd beviljas en utlänning som vårdas med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Ett tidsbegränsat till- stånd om minst sex månader ska även under vissa förutsättningar be- viljas enligt 15 § om det behövs för att förundersökning eller huvud- förhandling i brottmål ska kunna genomföras. Den som beviljas ett uppehållstillstånd med en giltighetstid som inte överstiger ett år kan normalt sett inte antas vistas i landet under en sådan tid att han eller hon ska anses bosatt i landet, och ska därför inte heller folkbokföras. I praxis har samtidigt uttalats att det inte är en nödvändig förutsättning för folkbokföring av en utlänning som måste ha uppehållstillstånd för att få vistas här, att tillståndet har en giltighetstid om minst ett år (se HFD 2017 ref. 32). Utgångspunkten bör enligt vår mening vara att den som beviljats ett uppehållstillstånd som inte överstiger ett år inte enbart genom beviljandet av tillståndet kan antas få en sådan anknytning till Sverige att hans eller hennes identitet kan behöva verifieras biometriskt mot ett identitetsindex. De grunder som nämnda, kortare uppehållstillstånd, kan beviljas på är generellt sådana att det inte kan förväntas att personen kommer att stanna kvar i landet stadigvarande. Om så ändå är fallet ska personen folkbokföras. Vid tidpunkten för folkbokföring bör personen däre- mot omfattas av den personkrets för vilken det finns ett behov av att omfattas av ett identitetsindex. Mot denna bakgrund anser vi att det saknas behov av att låta personer som har beviljats uppehålls- tillstånd med en giltighetstid som inte överstiger ett år omfattas av ett index. SOU 2026:55 Personkategorier som bör omfattas Personer som beviljats uppehållstillstånd innan inresa Syftet med ett sådant identitetsindex som vi anser bör övervägas är i första hand att det ska kunna användas för att verifiera identitet på personer som vistas i landet, i andra ärendeslag och sammanhang än de ärenden där en grundidentitet kan behöva etableras som handläggs av Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket. Det kan därför ifrågasättas om det finns behov av att registrera en person som har beviljats ett uppehållstillstånd – oavsett längden på tillståndet – men inte befinner sig i Sverige. Till detta kommer att när personen faktiskt reser in till Sverige och anmäler inflyttning finns en möjlig- het att verifiera identiteten i ärendet om folkbokföring. Det är vidare först i samband med inresan – dock under förutsättning att uppehålls- tillståndet inte endast medger en kortare vistelse än ett år – som en sådan anknytning till landet kan sägas uppstå som innebär att personen omfattas av den personkrets som vi anser bör registreras i ett identi- tetsindex. Mot det ovan anförda kan ställas att även om en utlänning, enligt

19 § utlänningsdatalagen. Vi anser dock att detta inte är nödvändigt, med hänsyn till att ett utlämnande av uppgifter i form av en fråga- svar-tjänst i praktiken kommer att fylla samma behov av snabb till- gång till information, och upplevas på samma sätt av användarna av ett identitetsindex vid en verifiering av identitet. Det är enligt vår bedömning inte heller möjligt att inom ramen för detta betänkande göra en närmare behovsanalys som tar sikte på den breda krets av SOU 2026:55 Allmänt om användning av ett identitetsindex myndigheter som vi anser bör kunna använda ett index, så att en lämplig avgränsning kan göras. Ett sätt att skydda den personliga integriteten vid direktåtkomst är att begränsa vilka typer av uppgifter eller för vilka ändamål upp- gifter får lämnas ut.24 När det gäller risk för att mottagarna får del av överskottsinformation bör beaktas att ett identitetsindex enligt våra bedömningar i kapitel 11 endast skulle innehålla ett mycket begränsat antal uppgifter om varje individ, vilket talar mot att direkt- åtkomst innebär större integritetsrisker än utlämnande via en fråga- svar-tjänst. I motsatt riktning talar att den totala mängden uppgifter som kommer att behandlas i ett index kan komma att vara mycket stor. Det är också för ansiktsbilder fråga om uppgifter av känslig art, även om de inte utgör känsliga personuppgifter i dataskyddsförord- ningens mening. Även om det inte bör vara möjligt att ta del av bio- metriska uppgifter kan det samtidigt – om direktåtkomst medges – inte uteslutas att den aktör som får sådan tillgång till ett identitets- index tar fram biometriska uppgifter ur de ansiktsbilder som systemet innehåller. Direktåtkomst skulle enligt vår mening inte heller möjlig- göra att olika svar kan lämnas av systemet, på det sätt vi redogjort för i avsnitt 18.3 och 18.4, beroende på resultatet av sökningen. Kon- trollen över vilken information som görs tillgänglig skulle som vi ser det begränsas betydligt om direktåtkomst medges. Som en följd av detta – och särskilt då ett identitetsindex bör kunna användas av en bred krets av myndigheter – ökar som vi ser det risken för sprid- ning av personuppgifter. I förarbetena till utlänningsdatalagen lyftes bland annat fram att direktåtkomst kan innebära effektivitetsvinster för den mottagande myndigheten, eftersom handläggande tjänstemän inte behöver be- gära ut de uppgifter som behövs för bedömningen av ett enskilt fall från den utlämnande myndigheten, utan själv kan söka den informa- tion som krävs i den utlämnande myndighetens personuppgiftssam- ling. Direktåtkomst kan också innebära fördelar för den utlämnande myndigheten, eftersom den inte behöver avsätta resurser för att han- tera de förfrågningar om utlämnande som kommer in från andra myndigheter.25 Med hänsyn till att en fråga-svar-tjänst normalt ut- formas så att åtkomsten sker snabbt och automatiserat, anser vi att 24 Prop. 2020/21:124, s. 63 f. 25 Prop. 2015/16:65, s. 90. Allmänt om användning av ett identitetsindex SOU 2026:55 dessa argument numera inte har någon direkt bäring, i så mån att det talar för ett behov av direktåtkomst till ett identitetsindex. Sammantaget anser vi att behovet av att utlämnande av information bör kunna ske även genom direktåtkomst inte kan anses vara särskilt framträdande. Ställt mot de potentiella risker för den personliga inte- griteten som sådan tillgång kan medföra anser vi att utlämnande inte bör få ske genom direktåtkomst. Att det kan finnas en viss fördel i att inte låsa fast det elektroniska utlämnandet i verksamheteten med ett identitetsindex till en fråga-svar-tjänst leder inte till någon annan bedömning. Mot denna bakgrund anser vi att direktåtkomst till ett identitetsindex inte bör få medges. 19 Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet 19.1 Inledning Kontroll av att en person är den som han eller hon utger sig för att vara görs i idag i många sammanhang genom uppvisande av en fysisk identitetshandling. Genom handlingen möjliggörs en koppling mellan individen och en viss registrerad identitet. Vi har i avsnitt 7.4.2 redogjort för verifiering av identitet genom kontroll mot biometriska underlag i fysiska identitetshandlingar. Vidare har vi i avsnitt 10.5 bedömt att en utökad möjlighet för myn- digheter att kontrollera biometriska underlag som är lagrade i en fysisk identitetshandling, eller att ta fram biometriska uppgifter ur en ansiktsbild som är synlig på en identitetshandling för att göra en sådan kontroll, kan främja en stärkt koppling mellan etablerad iden- titet och verifiering av identitet. I Sverige finns flera fysiska och elektroniska identitetshandlingar som regelmässigt godtas för att kontrollera vem en person är. Förut- sättningarna för utfärdande skiljer sig mellan de olika handlingarna och de utfärdas av olika statliga och privata aktörer för delvis olika syften. Det förekommer också att identitetshandlingar utfärdade i andra länder åberopas vid identitetskontroller i Sverige. Vidare finns det förslag om nya identitetshandlingar som bereds i Regeringskans- liet: ett nytt statligt identitetskort med e-legitimation (promemorian Ett statligt identitetskort, Ju2026/01595) och en statlig e-legitimation som ska finnas på en fysisk bärare, till exempel det nationella id- kortet (En statlig e-legitimation, prop. 2025/26:250). I det här kapitlet utvärderar vi handlingar som skulle kunna vara lämpliga för biome- trisk verifiering av identitet, för att stärka kopplingen till en fastställd grundidentitet, i enlighet med våra direktiv. Vid denna utvärdering Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet SOU 2026:55 beaktar vi de överväganden vi gjort i kapitel 12 om vilka personkate- gorier som bör omfattas av ett system för att verifiera identitet bio- metriskt. Våra överväganden i det här kapitlet tar sikte på ett mer generellt system för att biometriskt verifiera identitet mot en handling och bedömningarna är inte avsedda att påverka eller inskränka befintliga och föreslagna möjligheter till sådana kontroller. 19.2 Utgångspunkter Utgångspunkten för vårt uppdrag är att ett system som syftar till att stärka kopplingen mellan en identitet som har etablerats av en svensk myndighet och verifiering av identiteten, med hjälp av bio- metriska uppgifter, bör omfatta en så bred personkrets som möjligt. Detta för att systemet ska få ett ändamålsenligt genomslag och kunna vara tillräckligt effektivt i praktiken. Även om det skulle gå att peka ut någon viss krets av personer som mer problematisk i fråga om identitetsmissbruk i Sverige, är ett av syftena med det system som vi har att överväga att skydda individer mot att deras identitet ut- nyttjas i olika sammanhang. Den gemensamma nämnaren är därför som vi ser det att det är för personer som – på det sätt vi beskrivit i avsnitt 12.2 – har en anknytning till Sverige som det kan finnas ett behov för svenska myndigheter att kunna verifiera identiteten, med hjälp av biometriska uppgifter. Även de resonemang som vi har fört i avsnitt 12.3 går som vi ser det, som utgångspunkt, att applicera vid biometrisk verifiering mot handlingar. De handlingar som kan vara aktuella att använda för biometrisk verifiering bör därför vara de som kan eller ska utfärdas till personer som ingår i de personkategorier som vi i nämnda avsnitt har ansett att det finns ett behov av att bio- metriskt verifiera identiteten för i olika sammanhang. Olika kategorier av personer som vistas i landet kan dock inneha olika typer av handlingar som kan användas i detta syfte. Handlingar kan också ha utfärdats i varierande syften, och kan med hänsyn till deras utfärdandeprocess och utformning i olika grad vara lämpliga att använda för biometrisk verifiering av innehavaren. Handlingar kan vid ett visst givet tillfälle vara skadade, antingen för att innehavaren medvetet förstört dem eller av annan anledning. Det kan också vara så att handlingar av någon annan anledning inte kan användas för veri- SOU 2026:55 Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet fiering eller att personen i fråga helt saknar en viss typ av handling. Detta talar, som vi ser det, för att en så bred flora av handlingar som möjligt bör kunna användas. Det finns vidare anledning att inte be- gränsa möjliga typer av handlingar på ett sådant sätt att även hand- lingar som tillkommer senare utesluts; eventuella bestämmelser bör utformas så att de inte kräver en ändring i lag allteftersom handlingar av olika slag tillkommer, eller befintliga ändras på ett sätt som gör dem lämpliga att använda för biometrisk verifiering. Det senare kan exempelvis göras genom att biometriska underlag tillförs ett digitalt lagringsmedium på en handling som endast innehåller en synlig ansiktsbild (se avsnitt 19.2.1). Ett behov av flexibilitet och av att effektivt kunna fånga upp en ändamålsenlig krets av handlingar – och därmed personer – måste dock ställas mot ett behov av förutsebarhet och tydlighet från lag- stiftarens sida. Detta med hänsyn till att biometrisk verifiering mot handlingar innebär ett – om än förhållandevis begränsat (se av- snitt 21.7) – ingrepp i skyddet för den personliga integriteten. Ett grundläggande krav på tydlighet vid verifiering av identitet mot bio- metriska uppgifter i en handling kan anses följa av EU-domstolens uttalanden i mål C-61/22, Landeshauptstadt Wiesbaden (jfr av- snitt 21.3.2). Som vi återkommer till i avsnitt 21.5 anser vi att samt- liga myndigheter bör få använda biometrisk verifiering mot handlingar dels när en sådan verifiering är nödvändig vid handläggningen av ett ärende som omfattas av tillämpningsområdet för förvaltningslagen (2017:900), dels när en sådan verifiering, i annat fall, är nödvändig när myndigheten inom ramen för sin verksamhet genomför identi- tetskontroller. Det är alltså fråga om en betydlig utökning jämfört med när sådan verifiering av identitet är tillåten idag, och enligt lagda förslag. Även om integritetsinskränkningen inte kan anses bli större – varken i ett bredare perspektiv eller i det enskilda fallet – genom att flera typer av handlingar potentiellt kan användas för biometrisk verifiering anser vi att en avgränsning bör finnas. Att krav på upp- visande av handlingar som omfattas av vissa EU-gemensamma för- ordningar förutsätter att detta framgår av lag talar i samma riktning (se avsnitt 21.2). Det är som vi ser det inte helt avgörande att så många typer av handlingar som möjligt potentiellt kan användas, för att systemet ska kunna vara effektivt. De handlingar som vi i följande avsnitt anser bör kunna användas är i stället av sådant slag Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet SOU 2026:55 att det normalt kan förväntas att en person som har en anknytning till Sverige som innebär att hans eller hennes identitet kan behöva verifieras i olika sammanhang, innehar åtminstone någon av dem. En tydlig avgränsning – särskilt i form av en uppräkning av särskilda typer av handlingar som kan användas – är också av vikt för de myn- digheter som eventuellt kommer att genomföra sådana kontroller, för att främja en enkel, rättssäker och enhetlig tillämpning. Det är enligt vår mening svårt att på förhand göra en lämplig av- gränsning som är tillräckligt tydlig, utan att den samtidigt blir alltför snäv, vilket skulle kunna påverka genomslaget och ändamålsenligheten negativt. Vissa övergripande avgränsningar – som tar sikte på samt- liga möjliga typer av handlingar – anser vi emellertid är möjliga och lämpliga att göra. I första hand anser vi, som vi återkommer till nedan i avsnitt 19.2.1, att endast handlingar som innehåller ett lagrings- medium med biometriska underlag bör komma i fråga. Lagrings- mediet behöver även innehålla identitetsuppgifter, dels för att de tryckta identitetsuppgifterna på en handling är lättare att manipulera än motsvarande uppgifter i ett lagringsmedium, dels för att möjlig- göra verifiering på distans när det är tekniskt möjligt (se avsnitt 27.4). En avgränsning i form av att endast handlingar med ett lagrings- medium bör omfattas innebär i sig att någon slags bärare förutsätts; den kan i första hand utgöras av ett chip på ett fysiskt kort av något slag men det kan även tänkas att information om biometriska underlag lagras i ett chip på en mobiltelefon, som kan läsas av en applikation på enheten. När det gäller sistnämnda lösning anfördes emellertid i betänkandet En säker och tillgänglig statlig e-legitimation – i fråga om en lämplig bärare för en statlig e-legitimation – att det i dagsläget saknas mobiltelefoner som innehåller certifierade säkra chip, att certi- fiering av säkra chip i mobiltelefoner troligen enbart kommer att vara aktuellt för vissa nyare telefonmodeller och att det även då finns pro- blem gällande hur certifieringen kan upprätthållas i samband med upp- datering av chipen i mobiltelefonen.1 Med hänsyn till detta anser vi att endast fysiska handlingar bör övervägas. I övrigt bör, enligt vår bedömning, handlingar med vissa egen- skaper särskilt övervägas. Med utgångspunkt i att vårt uppdrag är att stärka kopplingen till en grundidentitet som etablerats av svenska myndigheter bör i första hand rese- och identitetshandlingar som utfärdats av dessa myndigheter omfattas. De handlingar som avses 1 SOU 2023:61, s. 128 f. SOU 2026:55 Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet i detta avseende är hemlandspass (se avsnitt 19.3.1) och ett sådant statligt identitetskort som föreslagits i promemorian Ett statligt identitetskort (se avsnitt 19.3.2). Alla personer som vistas i Sverige på ett sådant sätt att en anknytning till landet som kan medföra ett behov av att verifiera identiteten uppstår, har emellertid inte alltid tillgång till sådana handlingar, eller väljer att inte ansöka om dem eftersom de har motsvarande utländska handlingar. För att möjlig- göra att även dessa personers identitet kan verifieras biometriskt vid behov bör handlingar som en utlänning förväntas inneha vid en vistelse i Sverige särskilt övervägas. Utöver hemlandspass och identi- tetskort utfärdat av en medlemsstat är ett uppehållstillståndskort utfärdat av svenska myndigheter en sådan typ av handling (se av- snitt 19.3.3). Sammantaget anser vi att avgränsningen av lämpliga handlingar bör utgå från att en så ändamålsenlig personkrets som möjligt kan komma att omfattas; de bedömningar vi gjort i kapitel 12 avseende personkrets tjänar då, som vi anfört ovan, som utgångspunkt. Detta kan dock nödvändigtvis inte jämställas med att så många typer hand- lingar som möjligt behöver kunna användas. Vi anser i stället att en tydlighet och relativt snäv avgränsning bör ges företräde. 19.2.1 Handlingen behöver innehålla ett lagringsmedium Vår bedömning Handlingar som endast har en synlig ansiktsbild och saknar ett lagringsmedium med biometriska underlag bör inte användas för biometrisk verifiering av identitet. Vid kontroll av om biometriska underlag som tas upp av innehavaren av en handling stämmer överens med sådana underlag på handlingen är det som utgångspunkt fråga om jämförelse med underlag i ett lagringsmedium på handlingen. Underlagen lagras på ett säkert, kryp- terat, sätt i ett särskilt chip och kan därför som utgångspunkt inte manipuleras; i exempelvis artikel 1.2 i EU:s passförordning2 anges att lagringsmediet i pass och resehandlingar som utfärdas av medlems- staterna ska ha tillräcklig kapacitet och möjlighet att garantera upp- 2 Rådets förordning (EG) nr 2252/2004 av den 13 december. Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet SOU 2026:55 gifternas integritet, autenticitet och sekretess. I betänkandet Folkbok- föringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning påpekades emeller- tid att inte samtliga identitetshandlingar innehåller lagringsmedium med biometriska underlag och att det är enkelt att förstöra ett lag- ringsmedium på en identitetshandling eller ett uppehållstillståndskort. Vidare uttalades att lagringsmedium inte kunnat läsas vid åtskilliga av de identitetskontroller som Skatteverket gjort i folkbokförings- verksamheten. Med hänsyn till det gjordes bedömningen att Skatte- verket i folkbokföringsverksamheten behöver få möjlighet att ta fram biometriska uppgifter även ur en ansiktsbild som är synlig på vissa handlingar, i syfte att biometriskt verifiera innehavarens identitet.3 Liknande överväganden gjordes av Utredningen om säker och till- gänglig digital identitet; enligt förslagen bör det vid en identitets- kontroll i samband med ansökan om den statliga e-legitimation som föreslogs vara tillåtet att göra maskinella jämförelser av fotografiet på en uppvisad identitetshandling, om handlingen saknar ett lagrings- medium och enbart är försedd med ett fotografi eller om lagrings- mediet är skadat.4 Som vi återkommer till i avsnitt 20.2.4 anser vi att underlag i form av en synlig ansiktsbild bör kunna användas för det fall en mer generell möjlighet för myndigheter att biometriskt verifiera identitet mot handlingar införs. Extrahering av biometriska uppgifter från en synlig ansiktsbild bör dock ses som en reservmetod, som bara bör tillämpas när det av något skäl inte går att använda ett lagringsmedium på handlingen. Detta med hänsyn till att ansiktsbilden kan manipuleras på ett annat sätt än de biometriska underlag som är lagrade i ett chip. Som vi åter- kommer till i avsnitt 20.2.4 kan biometrisk verifiering som baseras på biometriska uppgifter som tagits fram ur en synlig ansiktsbild på en handling endast användas vid personlig inställelse, inte på distans. Det är som vi ser det inte möjligt för myndigheten att på distans säkerställa att den bild som används härrör från handlingen och inte någon annan källa. En handling som endast innehåller en synlig ansiktsbild kan också i många fall antas ha utfärdats utan samma nivå av kontroll som när biometriska underlag tas upp i samband med ansökan och lagras på handlingen. En ansiktsbild kan också hålla en lägre kvalitet, som gör att den inte är lämplig att tjäna som underlag 3 Jfr SOU 2025:75, s. 419 ff. och Utökade befogenheter för Skatteverket inom folkbokförings- verksamheten, prop. 2025/26:261, s. 103. 4 SOU 2023:61, s. 168. SOU 2026:55 Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet för en biometrisk jämförelse. Detta då bilden sannolikt i många fall inte har tagits upp i syfte att kunna användas på detta sätt utan endast för att möjliggöra en enkel, okulär jämförelse. Med hänsyn till att vi i avsnitt 21.3.1 bedömer att biometrisk verifiering mot handlingar bör få användas av en bred krets av myndigheter i många olika ärende- slag, anser vi även att en enhetlig process för verifiering bör efter- strävas. Att låta myndigheter använda en synlig ansiktsbild på en handling för att ta fram biometriska uppgifter, men samtidigt avgränsa vilka typer av handlingar som bör få användas till sådana som innehåller ett lagringsmedium med biometriska underlag, kan innebära att möj- ligheteten att använda biometrisk verifiering skulle kunna begränsas på ett icke ändamålsenligt sätt. Vi bedömer emellertid – utifrån våra överväganden i avsnitt 19.3 avseende vilka typer av handlingar som bör användas – att det skulle röra sig om mycket få fall, i första hand personer från tredjeland som har hemlandspass som saknar ett lag- ringsmedium med biometriska underlag (jfr avsnitt 19.3.1). Dessa personer ska dock, som utgångspunkt, ha ett uppehållstillstånd för att få vistas i Sverige. Det kommer då att vara möjligt att använda ett uppehållstillståndskort för att biometriskt verifiera deras identitet. Vi anser mot denna bakgrund att handlingar som saknar ett lagrings- medium med biometriska underlag inte bör kunna användas för bio- metrisk verifiering. Sådana handlingar är exempelvis identitetskort som utfärdas av privata aktörer, Skatteverkets id-kort för folkbok- förda och SIS-märkta tjänstekort, men även körkort och LMA-kort. Det registreringsbevis för EES-medborgare som föreslogs i betän- kandet Registrering av EES-medborgare5 är inte heller aktuellt att använda vid biometrisk verifiering mot handlingar, eftersom det ska vara en enkelt utformad handling utan ett lagringsmedium som inne- håller biometriska underlag. Som vi anfört inledningsvis i avsnitt 19.2 behöver lagringsmediet även innehålla identitetsuppgifter; att de inte innehåller samtliga uppgifter som ingår i vår definition i avsnitt 3.2 av identitetsbegreppet utgör inte något hinder. De handlingar vi redogör för i avsnitt 19.3.1–19.3.3 har samtliga ett lagringsmedium med både biometriska underlag och identitetsuppgifter (se även av- snitt 27.2 för en teknisk översikt av handlingars innehåll). 5 SOU 2026:9, s. 164 ff. Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet SOU 2026:55 19.3 Handlingar som kan vara aktuella att använda I detta avsnitt belyser vi de typer av handlingar som vi anser framför allt bör kunna användas för biometrisk verifiering, utifrån de kriterier som vi lyft fram i avsnitt 19.2. I fråga om handlingar som utfärdas av svenska myndigheter utgår analysen från såväl befintliga som föreslagna typer av handlingar. 19.3.1 Hemlandspass Vår bedömning Hemlandspass som innehåller ett lagringsmedium med biometriska underlag bör kunna användas för att biometriskt verifiera inne- havarens identitet. Pass är en internationellt sett vedertagen identitetshandling som används för verifiering av identitet i mycket stor utsträckning. En mycket stor andel svenska medborgare har ett giltigt pass även om många sannolikt väljer att visa upp andra identitetshandlingar – som till exempel körkort och nationellt identitetskort – inom landet när det behövs. Svenska hemlandspass regleras i passlagen (1978:302) och i pass- förordningen (1979:664). Vissa kompletterande bestämmelser finns i Polismyndighetens föreskrifter och allmänna råd om pass och natio- nellt identitetskort (PMFS 2021:3). Pass som utfärdas av medlems- staterna ska följa de särskilda standarder och krav som framgår av EU:s passförordning6. Förordningen innebär harmonisering av säker- hetsdetaljer, inklusive biometriska kännetecken för medlemsstaternas pass och resehandlingar, och det grundläggande målet med förord- ningen är införande av gemensamma säkerhetsstandarder och inter- operabla biometriska kännetecken (skäl 4 och 9). Utformningen ska följa specifikationerna i Internationella civila luftfartsorganisationens (ICAO) dokument om maskinläsbara resehandlingar, dokument 9303 (jfr avsnitt 27.2). Även sådana hemlandspass som utfärdas av tredje 6 Rådets förordning (EG) nr 2252/2004 av den 13 december 2004. SOU 2026:55 Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet land innehåller i många fall ett lagringsmedium med biometriska underlag i enlighet med ICAO:s reglering.7 Kontroller vid utfärdande av svenska hemlandspass Ansökan om pass regleras i svensk rätt i 6–6 b §§ passlagen. Sökanden är skyldig att inställa sig personligen och ska styrka sin identitet, sitt svenska medborgarskap och övriga personuppgifter. Polismyndig- heten ska noggrant kontrollera den sökandens identitet och sök- anden ska i första hand styrka sin identitet genom att visa upp en godtagbar identitetshandling. Om sökanden åberopar handlingar till styrkande av sin identitet eller sitt medborgarskap ska de visas upp i original eller genom vidimerade kopior av original. Polismyndigheten ska granska äktheten hos en uppvisad identitets- handling. Om det uppstår tveksamhet om en uppvisad identitets- handling är giltig eller har utfärdats för sökanden eller för en intygs- givare ska en kontroll göras hos utfärdaren eller tillverkaren av kortet (3 kap. 8 och 9 §§ i PMFS 2021:3). I samband med ansökan är sök- anden skyldig att låta Polismyndigheten ta fingeravtryck och en bild i digitalt format av sökandens ansikte (6 §). För barn under sex år och personer som av fysiska skäl är permanent förhindrade att lämna fingeravtryck gäller undantag från skyldigheten att låta Polismyndig- heten ta upp fingeravtryck (2 § passförordningen). Fingeravtrycken och ansiktsbilden ska sparas i ett lagringsmedium i passet. En noggrann kontroll av identiteten görs alltså vid ansökan. I pro- memorian Ett statligt identitetskort föreslås vidare en ny pass- och identitetskortsdatalag med tillhörande pass- och identitetskortsdata- förordning. Enligt förslagen i promemorian ska ett pass- och identi- tetskortsregister få innehålla biometriska uppgifter som har tagits fram ur den ansiktsbild som tas av sökanden och när en person ansöker om pass eller statligt identitetskort ska den ansiktsbild som tas av personen få användas för sökning i registret i syfte att kontrollera sökandens identitet och innehav av pass och statligt identitetskort.8 7 Kontroll av biometriska kännetecken i resehandlingar, prop. 2017/18:35, s. 10. Enligt ICAO innehåller mer än 140 länders pass biometriska underlag, se ePassport Basics, https://www2023.icao.int/Security/FAL/PKD/Pages/ePassport-Basics.aspx, senast besökt den 15 januari 2026. 8 Ju2026/01595, s. 139. Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet SOU 2026:55 Våra överväganden Hemlandspass innehåller – annat än i vissa undantagsfall – ett lagrings- medium med biometriska underlag och identitetsuppgifter (se av- snitt 27.2), vilket möjliggör en biometrisk verifiering. Sådana kon- troller genomförs redan av myndigheter i många olika sammanhang. Som vi redogjort för ovan regleras utfärdande av pass av en EU- gemensam förordning och av internationella standarder, vilket ger en hög tillförlitlighet till utfärdandeprocessen och till de underlag och uppgifter som finns lagrade i en sådan handling; att biometriska underlag tas upp på ett kontrollerat och standardiserat sätt av centrala myndigheter främjar dels korrekta uppgifter, dels kvaliteteten på underlagen. En noggrann identitetskontroll görs också i samband med ansökan. Med hänsyn till inbyggda säkringar av olika slag är en passhandling svår att manipulera. Detta ökar ytterligare möjligheten att använda ett pass för biometrisk verifiering. Vi anser mot denna bakgrund att ett svenskt hemlandspass bör kunna användas för att biometriskt verifiera innehavarens identitet. På detta sätt kan en möjlighet till biometrisk verifiering komma att omfatta en stor del av de personer som har en anknytning till eller är bosatta i Sverige. När det gäller hemlandspass som utfärdas för medborgare i andra länder har vi ovan konstaterat att vårt uppdrag i första hand är att stärka kopplingen mellan en fastställd grundidentitet och verifiering av identiteten. Det talar för att endast svenska hemlandspass bör omfattas; ett utländskt pass säger till exempel inget i sig om inne- havarens koppling till Sverige eller om han eller hon varit i kontakt med svenska myndigheter tidigare och i så fall i vilket sammanhang. Det kan även finnas anledning att i första hand kräva att handlingar som är utfärdade av svenska myndigheter görs tillgängliga för bio- metrisk verifiering. Det finns enligt vår mening dock ett värde i att även utländska hemlandspass, för vilka det finns särskilda standarder och krav som innebär att handlingen utgör ett säkert verktyg för identifiering, bör kunna användas för en biometrisk verifiering av innehavarens identitet. Som vi nämnt ovan ska hemlandspass i samt- liga medlemsstater inom EU utfärdas enligt samma säkerhetsstan- darder, och merparten av övriga stater utfärdar hemlandspass som följer internationella standarder, bland annat vad gäller biometri.9 Att kunna använda även utländska hemlandspass ligger i linje med 9 Jfr Stärkt kontroll och kvalitet i folkbokföringen, prop. 2021/22:217, s. 40. SOU 2026:55 Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet våra direktiv, som anger att målsättningen bör vara att så många som möjligt som vistas i Sverige på sikt ska kunna ingå i ett nytt system för en säkrare verifiering av identitet. Även om tredjelandsmedborg- are som vistas mer stadigvarande i landet normalt sett kommer att inneha ett uppehållstillståndskort utfärdat av svenska myndigheter som – enligt vår bedömning i avsnitt 19.3.3 – bör kunna användas för att biometriskt verifiera identitet, finns det kategorier av personer som kan antas använda sitt hemlandspass som främsta identifikations- medel. Detta gäller till exempel EES-medborgare och familjemed- lemmar till dessa, som vistas i landet med uppehållsrätt. Enligt vår bedömning är det av vikt att främja möjligheterna att biometriskt verifiera identiteten även för dessa personer; som vi lyft fram i av- snitt 9.2.4 är ett förekommande upplägg för utnyttjande av identi- teter just att EES-medborgare, som utnyttjar sin rätt till fri rörlighet, anmäler inflyttning till Skatteverket i syfte att bli tilldelad ett person- nummer som sedan används för olika former av identitetsmissbruk. Mot denna bakgrund anser vi att även hemlandspass – som inne- håller ett lagringsmedium med biometriska underlag – utfärdade av utländska myndigheter bör kunna användas för att biometriskt verifiera innehavarens identitet. Vi återkommer i avsnitt 19.3.4 till främlingspass och resedokument. 19.3.2 Identitetskort Vår bedömning Identitetskort som har utfärdats av behörig myndighet och som innehåller ett lagringsmedium med biometriska underlag bör kunna användas för att biometriskt verifiera innehavarens identitet. Det finns i dagsläget fem svenska fysiska identitetshandlingar som allmänt accepteras som bevis på innehavarens identitet. Dessa är pass, nationellt identitetskort, identitetskort för folkbokförda i Sverige, körkort och SIS-märkt identitetskort. I avsnitt 19.2.1 har vi bedömt att identitetskort för folkbokförda i Sverige och körkort inte bör kunna användas för att biometriskt verifiera innehavarens identitet, då de inte innehåller ett lagringsmedium med biometriska underlag. Detsamma gäller för SIS-märkta identitetskort. I nuläget skulle där- Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet SOU 2026:55 för – för svensk del – endast nationella identitetskort vara aktuella för att användas för biometrisk verifiering av innehavarens identitet, utöver pass. Vi ska emellertid, enligt våra direktiv, särskilt följa be- redningen av förslaget till ett nytt statligt identitetskort som lämnades i betänkandet Ett säkert statligt ID-kort – med e-legitimation. I betänk- andet föreslogs att de identitetskort som idag betecknas nationellt identitetskort och identitetskort för folkbokförda i Sverige, som utfärdas av Skatteverket, ska ersättas av ett statligt identitetskort med eller utan funktion som resehandling.10 I promemorian Ett statligt identitetskort föreslås också att det nationella identitetskortet ska fasas ut.11 Vidare har förslag lämnats i Avveckling av Skatteverkets id-kortsverksamhet att denna verksamhet ska avvecklas.12 Mot denna bakgrund anser vi, i fråga om identitetskort utfärdade av svenska myndigheter, att det är relevant att här närmare belysa om det föreslagna statliga identitetskortet bör kunna användas för att biometriskt verifiera innehavarens identitet. Kontroller vid utfärdande av ett nytt statligt identitetskort Det nya statliga identitetskortet ska, enligt förslagen i promemorian Ett statligt identitetskort, få utfärdas med eller utan funktion som resehandling till svenska medborgare. Ett identitetskort utan funktion som resehandling ska även få utfärdas till utlänningar som är folk- bokförda i Sverige, utlänningar som tilldelats personnummer enligt 18 b § folkbokföringslagen (1991:481) och de som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall samt utlän- ningar som, efter att ha styrkt sin identitet, har tilldelats ett samord- ningsnummer enligt lagen (2022:1697) om samordningsnummer och numret inte är förklarat vilande.13 Det statliga identitetskortet med resefunktion ska utfärdas med de säkerhetsstandarder, format och specifikationer som anges i EU:s id-kortsförordning.14 Av artikel 3 i förordningen framgår att de stan- darder som avses är de som följer av ICAO:s dokument 9303, på samma sätt som för pass (se avsnitt 19.3.1). Det statliga identitets- 10 SOU 2019:14, s. 216. 11 Ju2026/01595, s. 171 ff. 12 Fi2026/01416. 13 Ju2026/01595j, s. 7. 14 Rådets förordning (EU) 2025/1208 av den 12 juni 2025. SOU 2026:55 Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet kortet utan resefunktion omfattas däremot inte av EU:s id-kortsför- ordning. Det hindrar dock inte att dessa i stora delar får samma ut- formning och innehåll som de identitetskort som har denna funktion. Det framstår, enligt den ovan nämnda promemorian, tvärtom som lämpligt att förordningens regler om exempelvis storlek, material och tryckmetoder får ligga till grund för utformningen av båda korten.15 Såvitt vi kan bedöma kommer alltså även det statliga identitetskortet utan resefunktion att utformas i enlighet med vad som följer av EU:s id-kortsförordning – det vill säga ICAO:s dokument 9303 – med undantag för att handlingen inte ska innehålla uppgift om medborgar- skap.16 Vi utgår därför från att både det statliga identitetskortet med och utan resefunktion kommer att innehålla ett lagringsmedium med biometriska underlag och identitetsuppgifter. Enligt förslagen i promemorian Ett statligt identitetskort ska den som ansöker om ett statligt identitetskort vara skyldig att låta den utfärdande myndigheten ta fingeravtryck och en ansiktsbild, som ska lagras på identitetskortet. Skyldigheten att låta myndigheten ta fingeravtryck ska inte gälla för barn under sex år. Fingeravtrycken och de biometriska uppgifter som tas fram ur fingeravtrycken ska dock inte få behandlas i pass- och identitetskortsregistret, men ska få lagras tillfälligt i ärendehanteringssystemet. Ansiktsbilden och de biometriska uppgifter som tas fram ur denna ska dock sparas i regi- stret, men endast få användas som sökbegrepp vid ansökan om pass eller identitetskort för att då kontrollera om sökandens ansiktsbild finns i registret. Vidare föreslogs i promemorian att den utfärdande myndigheten ska få kontrollera om sökandens fingeravtryck och ansiktsbild motsvarar dem som finns på den handling som sökanden använder för att styrka sin identitet. Vid utlämnande av identitets- kortet ska myndigheten även få kontrollera om sökandens finger- avtryck och ansiktsbild motsvarar dem som finns lagrade på den handling som ska lämnas ut.17 15 Ju2026/01595, s. 67. 16 Jfr 2 kap. 1–4 §§ i förslaget till lag om statligt identitetskort i Ju2026/01595, s. 8. 17 Ju2026/01595, s. 29 och 139. Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet SOU 2026:55 Våra överväganden I likhet med hemlandspass som utfärdas av svenska myndigheter eller av en medlemsstat bygger utfärdandet och utformningen av det statliga identitetskort som föreslagits i promemorian Ett statligt iden- titetskort på bestämmelser i en gemensam EU-förordning, nämligen EU:s id-kortsförordning. Detta ger en hög tillförlitlighet till utfär- dandeprocessen och till de underlag och uppgifter som finns lagrade i ett identitetskort som utfärdats i enlighet med förordningen; bio- metriska underlag tas upp på ett kontrollerat och standardiserat sätt av den behöriga myndigheten, vilket främjar dels korrekta uppgifter, dels kvaliteteten på underlagen. Förslag har även lämnats som innebär att vissa kontroller mot andra register och handlingar ska få göras i samband med ansökan. Detta främjar ytterligare att en korrekt hand- ling utfärdas. Med hänsyn bland annat till att det identitetskort för folkbokförda som Skatteverket idag utfärdar föreslås fasas ut kan det antas att det statliga identitetskortet kommer att få ett brett genom- slag. Att det föreslås innehålla en statlig e-legitimation talar enligt vår mening i samma riktning och kan antas bidra till att det statliga identitetskortet används i samband med att enskilda legitimerar sig på distans. Sammantaget anser vi därför att det statliga identitetskort – såväl med som utan funktion som resehandling – som föreslagits är lämpligt för att biometriskt verifiera innehavarens identitet. Såväl svenska som utländska medborgares identitet skulle på detta sätt kunna verifieras biometriskt. Även om det nationella identitetskortet – som vi nämnt ovan – är tänkt att ersättas av det statliga, bör det med hänsyn till sin ut- formning och till hur det utfärdas också kunna användas för att veri- fiera identitet biometriskt; av 2–4 §§ förordningen (2005:661) om nationellt identitetskort framgår att sökanden ska inställa sig person- ligen, att han eller hon ska styrka sin identitet och att biometriska underlag ska tas upp och sparas i ett lagringsmedium i identitetskortet. När det gäller utländska medborgare – i synnerhet EES-medbor- gare – är det emellertid inte säkert att de kommer att ansöka om ett svenskt, statligt identitetskort, även med hänsyn till att det föreslås innehålla en svensk e-legitimation, vilket kan vara av praktisk bety- delse för den som är bosatt i landet. Det bör därför övervägas om även andra identitetskort bör kunna användas. SOU 2026:55 Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet Det är som vi ser det inte möjligt att här lämna en detaljerad eller uttömmande uppräkning av vilka existerande och eventuella framtida identitetskort som kan komma i fråga. En grundförutsättning är emellertid, som vi ser det, att det är en handling för vilken det finns särskilda standarder och krav som innebär att den utgör ett säkert verktyg för identifiering. Ett liknande krav framgår exempelvis av Skatteverkets föreskrifter om identitetskontroll vid tilldelning och förnyelse av samordningsnummer, avseende vilka handlingar som får godtas vid en sådan kontroll.18 Enligt vår bedömning i avsnitt 19.2.1 förutsätts också att handlingen innehåller ett lagringsmedium med biometriska underlag och identitetsuppgifter. Handlingen ska även vara utfärdad av behörig myndighet. Att de nationella identitetskort som utfärdas av andra medlems- stater i enlighet med EU:s id-kortsförordning uppfyller dessa krite- rier är som vi ser det givet. För EES-medborgare som utnyttjar den fria rörligheten och vistas eller bor i Sverige kommer ett statligt iden- titetskort utan resefunktion att utfärdas av svenska myndigheter endast om personen ansöker om detta och personen är folkbokförd i landet eller har tilldelats ett samordningsnummer efter att ha styrkt sin identitet och numret inte är förklarat vilande. Dessa personer kan alltså ha en fastställd grundidentitet i Sverige – genom folkbok- föring eller tilldelning av samordningsnummer – utan att ha ett iden- titetskort utfärdat av svenska myndigheter. EES-medborgare och medborgare i Schweiz kan – enligt 2 kap. 17 § utlänningsförord- ningen (2006:97) – även ha rest in i Sverige med ett identitetskort som utfärdats av en behörig myndighet i en EES-stat eller Schweiz. Därmed kan ett identitetskort utfärdat av en annan medlemsstat ligga till grund för etablering av identiteten i Sverige. Det finns där- med indirekt en koppling mellan det utländska identitetskortet och en grundidentitet i Sverige. Det är som vi ser det därför av vikt att även denna kategori av personer kan fångas upp, genom att natio- nella identitetskort som utfärdats i enlighet med EU:s id-kortsför- ordning bör kunna användas för en biometrisk verifiering av inne- havarens identitet. Även en tredjelandsmedborgares identitet kan i vissa fall etableras i Sverige trots avsaknad av pass. I dessa fall skulle ett nationellt iden- titetskort från hemlandet kunna vara av betydelse för att kunna bio- metriskt verifiera innehavarens identitet. Tredjelandsmedborgare 18 Se 2 kap. 4 § SKVFS 2023:6. Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet SOU 2026:55 som saknar pass från hemlandet kommer emellertid normalt sett att ha ett uppehållstillståndskort som kan användas i detta syfte (se avsnitt 19.3.3). För personer som vistas i Sverige med uppehållsrätt som familjemedlem till EES-medborgare förutsätts uppvisande av ett giltigt hemlandspass, enligt artikel 10 i rörlighetsdirektivet19 (jfr 3 a kap. 9 § utlänningsförordningen). I sådana fall kan hemlandspasset användas för biometrisk verifiering. Det skulle kunna anses tala mot ett behov av att även identitetskort som utfärdats av tredje land bör kunna användas. Att det saknas en gemensam reglering för utfärdande och utformning på det sätt som gäller enligt EU:s id-kortsförord- ningen talar enligt vår mening också i viss mån för en risk att tillämp- ningen kan bli otydlig, då ställning behöver tas till om en viss identi- tetshandling kan anses uppfylla de krav vi lyft fram ovan. Även med hänsyn till detta anser vi att det bör finnas en flexibilitet i vilka identi- tetskort som kan användas, så länge de uppfyller de grundläggande krav som lyfts fram ovan. En tillräcklig tydlighet och förutsebarhet i fråga om vilka identitetskort som kan användas kan, som vi ser det, i stället uppnås genom att det framgår av föreskrifter som utfärdats av regeringen eller av regeringen utsedd myndighet, i likhet med de föreskrifter som Skatteverket utfärdar i fråga om identitetskontroll, som vi nämnt ovan (se vidare avsnitt 23.9). Sammantaget anser vi att ett nationellt identitetskort som har ut- färdats av behörig myndighet och som innehåller ett lagringsmedium med biometriska underlag bör kunna användas för att biometriskt verifiera innehavarens identitet. 19.3.3 Uppehållstillståndskort Vår bedömning Uppehållstillståndskort som utfärdats av svenska myndigheter bör kunna användas för att biometriskt verifiera innehavarens identitet. Ett stort antal personer vistas i Sverige med uppehållstillstånd av sådan längd att det kan ligga till grund för folkbokföring i landet. Uppgifterna från folkbokföringen kan ligga till grund för andra myn- 19 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004. SOU 2026:55 Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet digheters beslut om bland annat rätt att ta del av olika förmåner. I samband med en sådan prövning kan det finnas ett behov av att biometriskt verifiera identitet. I många fall kan sannolikt ett hem- landspass användas, men det kan finnas personer som saknar en sådan handling. Det kan också vara så att hemlandspasset inte innehåller ett lagringsmedium med biometriska underlag. Frågan är om det bevis om uppehållstillstånd som Migrationsverket ska utfärda när uppehållstillstånd beviljas (uppehållstillståndskort) bör kunna an- vändas. Kontroller vid utfärdande av uppehållstillståndskort Ett uppehållstillståndskort ska enligt bestämmelsen i 4 kap. 22 § utlänningsförordningen utfärdas i form av en sådan handling som avses i EU-förordningen om uppehållstillståndskort20. För uppe- hållstillstånd som är giltiga i sju dagar eller kortare tid ska något kort emellertid inte utfärdas. Detta framgår av 2 § tredje stycket Migrationsverkets föreskrifter om uppehållstillståndskort, MIGRFS 2022:1. Det saknar betydelse på vilken grund uppehållstillståndet har meddelats. Uppehållstillståndskort utfärdas enligt 4 kap. 19 a § utlänningsförordningen även för personer som beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Av artikel 4 b i förordningen framgår att de tekniska specifikatio- nerna för insamlingen av biometriska kännetecken ska fastställas i enlighet med förfarandet i artikel 7.2 samt med ICAO:s normer och de tekniska specifikationerna för pass som utfärdas enligt EU:s passförordning. I bilagan till förordningen om uppehållstillstånds- kort anges att kortet, inklusive biometriska kännetecken, ska utfor- mas som en separat handling, att det ska använda specifikationerna i ICAO:s dokument 9303 och det ska innehålla vissa uppräknade uppgifter, bland annat om innehavarens identitet. Uppehållstillståndskort utfärdas efter personlig inställelse. Bio- metriska underlag ska alltid tas upp vid en ansökan om uppehålls- tillstånd, oavsett grund; av 9 kap. 8 a § utlänningslagen (2005:716) framgår att en utlänning som ansöker om uppehållstillstånd är skyl- dig att låta Migrationsverket, en utlandsmyndighet eller Regerings- 20 Rådets förordning (EG) nr 1030/2002 av den 13 juni 2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredje land. Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet SOU 2026:55 kansliet fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck. Detsamma gäller om ett uppehållstillståndskort ska utfärdas av en annan anledning än att en utlänning ansöker om uppe- hållstillstånd. Skyldigheten att låta en myndighet ta fingeravtryck gäller inte om utlänningen är under sex år. Till skillnad från vid utfärdande av ett svenskt hemlandspass eller ett sådant statligt identitetskort som har föreslagits i prome- morian Ett statligt identitetskort krävs det inte att utlänningen har styrkt sin identitet för att ett uppehållstillståndskort ska utfärdas. Det kan därför i vissa fall råda osäkerhet om identitetsuppgifterna i handlingen är korrekta, även om en utredning av identiteten görs av Migrationsverket under handläggningen av ett ärende om uppe- hållstillstånd. Ett uppehållstillståndskort kan till exempel utfärdas till en person som beviljats uppehållstillstånd på grund av behov av internationellt skydd trots att identiteten är oklar. Någon identitets- kontroll görs i nuläget inte mot Migrationsverkets eller någon annan myndighets register med hjälp av de biometriska underlag som tas upp med stöd av 9 kap. 8 a § utlänningslagen; enligt nuvarande lyd- else av bestämmelsen ska fingeravtryck som inte sparats i ett lag- ringsmedium på kortet och de biometriska uppgifter som tas fram ur fingeravtrycken och ur fotografiet omedelbarts förstöras när uppehållstillståndskortet har lämnats ut eller ärendet om uppehålls- tillstånd har avgjorts utan att utlänningen har beviljats uppehålls- tillstånd. I stället är det de uppgifter som kommit fram i ärendet om uppehållstillstånd – eller om ställning som varaktigt bosatt – som ligger till grund för utfärdandet av kortet. Migrationsverket har emellertid möjlighet att använda biometri för att genomföra sök- ningar i vissa ärenden om uppehållstillstånd och enligt förslag i reger- ingens proposition Stärkt återvändandeverksamhet ska myndigheten få lagra fingeravtryck och fotografier som tas upp i samband med alla ansökningar om uppehållstillstånd, vilket kan förväntas leda till ökade möjligheter att upptäcka identitetsbedrägerier.21 Det kan med hänsyn till detta antas att förekomsten av multipla identiteter i Migrationsverkets verksamhet kommer att motverkas framöver och att en person endast kommer att ha ett enda uppehållstillståndskort, i den identitet som är etablerad hos Migrationsverket. 21 Prop. 2025/26:263, s. 123 f. Förslaget hade ännu inte trätt i kraft vid betänkandets bryt- punkt för tryckning. SOU 2026:55 Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet Våra överväganden Uppehållstillståndskort innehåller biometriska underlag i ett digitalt och säkert lagringsmedium, vilket möjliggör en biometrisk verifiering. Lagringsmediet innehåller även identitetsuppgifter. Utfärdandet och utformningen av kortet regleras av en EU-gemensam förordning och internationella standarder, vilket ger en hög tillförlitlighet till utfärdandeprocessen och till de underlag och uppgifter som finns lagrade i en sådan handling; att biometriska underlag tas upp på ett kontrollerat och standardiserat sätt av centrala myndigheter främjar dels korrekta uppgifter, dels kvaliteteten på underlagen. Uppehållstill- ståndskort är enligt vår mening därför till sin utformning lämpliga att använda för biometrisk verifiering av innehavarens identitet. Den omständigheten att identiteten inte behöver vara styrkt förändrar inte bedömningen enligt vår mening; det är i den identitet som fram- går av kortet som personen är känd för svenska myndigheter och det är den identiteten som kan ligga till grund för bland annat folkbok- föring. Merparten av de personer som beviljas uppehållstillstånd i Sverige har styrkt sin identitet med ett hemlandspass, mot vilket en biome- trisk verifiering bör kunna genomföras (se avsnitt 19.3.1). Vissa personer med uppehållstillstånd i Sverige kan emellertid sakna giltiga identitetshandlingar. De med uppehållstillstånd som folkbokförs i landet eller tilldelas ett samordningsnummer efter att ha styrkt sin identitet kommer visserligen att ha möjlighet att ansöka om ett stat- ligt identitetskort utan resefunktion, vilket kan anses tala mot ett behov av att kontrollera identiteten även mot ett uppehållstillstånds- kort. Uppehållstillståndskort ska däremot utfärdas, vilket innebär att i princip samtliga utlänningar med uppehållstillstånd i Sverige kan förväntas inneha en sådan handling. Personer med kortare uppe- hållstillstånd som inte kan ligga till grund för folkbokföring och som inte heller har ett samordningsnummer på styrkt identitetsnivå sak- nar också möjlighet att ansöka om ett statligt identitetskort. För dessa personer kan uppehållstillståndskortet vara den enda hand- lingen mot vilken en biometrisk verifiering kan göras. Att kunna fånga upp även denna kategori av personer ligger i linje med vårt upp- drag att så många som möjligt som vistas i Sverige på sikt ska kunna ingå i ett nytt system för säkrare verifiering av identitet. Det kom- mer exempelvis att vara möjligt att på detta sätt biometriskt verifi- Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet SOU 2026:55 era identitet för vissa personer med samordningsnummer och för personer som beviljats uppehållstillstånd på grunder som inte förut- sätter att identiteten har styrkts med ett hemlandspass. Ett uppehålls- tillståndskort som har utfärdats för en person med uppehållstillstånd i Sverige har – till skillnad mot ett hemlandspass – även den fördelen att det har en direkt koppling till den grundidentitet som etablerats av svenska myndigheter. Vi kan här konstatera att uppehållstillståndskort används för bio- metrisk verifiering i andra sammanhang. I 26 b § folkbokföringslagen anges särskilt att den som har beviljats uppehållstillstånd i Sverige på begäran ska överlämna sitt uppehållstillståndskort vid en sådan identitetskontroll som Skatteverket får genomföra enligt 26 a § samma lag. En motsvarande skyldighet finns enligt 2 kap. 3 § lagen om sam- ordningsnummer när en person ska styrka sin identitet i samband med tilldelning av en sådan identitetsbeteckning. Det har alltså i de sammanhangen bedömts lämpligt att kunna genomföra en biometrisk kontroll mot ett uppehållstillståndskort. I regeringens proposition Åtgärder mot mervärdesskattebedrägerier föreslogs däremot att endast pass, identitetskort eller annan motsvarande handling ska överlämnas på begäran av Skatteverket vid identitetskontroll i samband med registrering för mervärdesskatt. Uppehållstillståndskort ska alltså inte få kontrolleras i en sådan situation. Anledningen till det utveck- lades emellertid inte närmare.22 En fråga är om endast uppehållstillståndskort med en viss giltig- hetstid bör omfattas. Vi har i avsnitt 12.3.3 bedömt att det finns ett behov av att personer som har ett uppehållstillstånd med en giltig- hetstid som överstiger ett år omfattas av ett identitetsindex, eftersom de kan antas komma att vistas i landet och komma i kontakt med myndigheter i förhållandevis stor utsträckning, vilket innebär att deras identitet behöver verifieras i olika sammanhang. För en person som vistas kortare tid än ett år i Sverige kan behovet av verifiering visserligen generellt sett antas bli mindre än för en person som vistas här under en längre tid. När det gäller ett identitetsindex talar inte- gritetsaspekter mot att lagra uppgifter även för förstnämnda person- kategori. Samma skäl gör sig däremot, som vi ser det, inte gällande i fråga om uppehållstillståndskort. I stället bör utgångspunkten här vara att identiteten ska kunna verifieras på bästa möjliga sätt för så 22 Se Åtgärder mot mervärdesskattebedrägerier, prop. 2025/26:128, s. 39 f. SOU 2026:55 Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet många utlänningar som möjligt som kommer i kontakt med svenska myndigheter, även under en vistelse i Sverige som understiger ett år. Mot denna bakgrund anser vi att uppehållstillståndskort som är utfärdade av svenska myndigheter bör kunna användas för att bio- metriskt verifiera innehavarens identitet. Att det inte utgör en iden- titetshandling utan är ett bevis om att innehavaren har rätt att vistas i Sverige ger som vi ser det – mot bakgrund av den breda personkrets som kan fångas upp och att kortet i andra sammanhang används för biometriska verifiering – inte anledning till en annan bedömning. Vi kan i detta sammanhang konstatera att Migrationsverkets individ- nummer – som i likhet med ett person- eller samordningsnummer är unikt – varken är tryckt på uppehållstillståndskortet eller lagras i chippet på kortet. Detta ändrar emellertid inte vår bedömning att sådana handlingar är lämpliga att använda för biometrisk verifiering. När det gäller uppehållstillståndskort som utfärdats av andra EU-medlemsstater – det vill säga för personer som beviljats uppe- hållstillstånd i en annan medlemsstat än Sverige – anser vi att dessa inte bör omfattas. Visserligen ska dessa kort utfärdas i enlighet med EU-förordningen om uppehållstillståndskort. En sådan handling saknar däremot en koppling till en i Sverige etablerad identitet. Vidare kan en tredjelandsmedborgare med uppehållstillstånd i en annan medlemsstat, som endast har rätt att vistas i Sverige en kortare tid utan uppehållsrätt eller uppehållstillstånd här, enligt vår mening inte antas få en sådan anknytning till landet att det är motiverat att möjliggöra en biometrisk verifiering även med hjälp av det uppehålls- tillståndskort som utfärdats av en annan medlemsstat. Vi kan även notera att en motsvarande avgränsning framgår av såväl 26 b § andra stycket folkbokföringslagen som 2 kap. 3 § andra stycket lagen om samordningsnummer, som anger att den som beviljats uppehållstill- stånd i Sverige på begäran ska överlämna sitt uppehållstillståndskort. 19.3.4 Främlingspass och resedokument Vår bedömning Främlingspass och resedokument bör inte kunna användas för att biometriskt verifiera innehavarens identitet. Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet SOU 2026:55 Främlingspass och resedokument utfärdas i Sverige av Migrations- verket och fyller samma funktion, nämligen att utlänningar som inte har och inte heller har möjlighet att skaffa någon handling som gäller som pass ska kunna få en sådan handling. EU:s passförordning omfattar resehandlingar som främlingspass och resedokument; av artikel 1.1 i förordningen framgår att ”pass och resehandlingar som utfärdas av medlemsstaterna ska överensstämma med minimisäkerhets- standarderna i bilagan.” Handlingarna ska därför utformas och ut- färdas på samma sätt som gäller för hemlandspass, vilket vi beskrivit i avsnitt 19.3.1, det vill säga utifrån särskilda standarder och krav som innebär att handlingarna utgör ett säkert verktyg för identifi- ering.23 Av 11 § Migrationsverkets föreskrifter om främlingspass och resedokument (MIGRFS 2021:11) framgår att bestämmelserna om upptagning, lagring och behandling av biometriska underlag i 6, 6 a och 6 b §§ i passlagen ska tillämpas vid myndighetens handlägg- ning av ärenden om främlingspass och resedokument. Biometriska underlag ska alltså tas upp i samband med ansökan och sparas i ett lagringsmedium i handlingarna.24 Våra överväganden Det krävs inte att utlänningen har styrkt identiteten för att ett främ- lingspass eller resedokument ska kunna utfärdas av Migrationsverket; av 2 kap. 8 och 13 §§ utlänningsförordningen framgår att handling- arna får förses med en anteckning om att innehavarens identitet inte är styrkt. Vi kan vidare konstatera att varken främlingspass eller rese- dokument anses utgöra identitetshandlingar, oaktat att de kan använ- das på väsentligen samma sätt som ett hemlandspass vid internatio- nella resor. Den som har ett främlingspass eller ett resedokument utfärdat av Migrationsverket har sannolikt också ett uppehållstill- ståndskort. Personer som kommer till Sverige med främlingspass eller resedokument behöver som utgångspunkt uppehållstillstånd för att vistas i landet i mer än 90 dagar per 180-dagarsperiod. Därmed finns det – med utgångspunkt i vår bedömning i avsnitt 19.3.3 – en god möjlighet att använda ett uppehållstillståndskort för att biome- triskt verifiera identiteten för samma personkrets som i Sverige kan 23 Jfr prop. 2021/22:217, s. 68. 24 Klarlagd identitet – Om utlänningars rätt att vistas i Sverige, inre utlänningskontroller och miss- bruk av identitetshandlingar, SOU 2017:93, s. 131. SOU 2026:55 Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet få ett främlingspass eller resedokument. Dessa personer kommer – om de är folkbokförda i Sverige eller har ett samordningsnummer på styrkt identitetsnivå – också ha möjlighet att ansöka om ett stat- ligt identitetskort utan resefunktion, under förutsättning att de kan styrka sin identitet. Det kan även antas att de aktuella resehandling- arna utfärdas i samma identitet i vilken uppehållstillstånd har beviljats, vilket i praktiken innebär att det är samma identitetsuppgifter i rese- handlingen som i uppehållstillståndskortet. Sammantaget anser vi att det saknas ett tydligt behov av att kunna använda främlingspass eller resedokument för att biometriskt veri- fiera innehavarens identitet. Sett tillsammans med att utfärdandet inte kräver styrkt identitet och att de inte utgör en identitetshandling anser vi att främlingspass och resedokument som utfärdats av Migra- tionsverket eller utländska myndigheter inte bör kunna användas för biometrisk verifiering av innehavarens identitet. Om sådana hand- lingar har utfärdats av utländska myndigheter saknas även en koppling till en grundidentitet som etablerats av svenska myndigheter. En avgränsning av detta slag avseende potentiella handlingar som bör kunna användas för biometrisk verifiering kan, som vi ser det, främja en tydlighet och enkelhet i tillämpningen, och tydliggör att fokus ligger på handlingar som har utfärdats i syfte att kunna kon- trollera innehavarens identitet, utifrån styrkta uppgifter om denna. Att det i Skatteverkets föreskrifter om identitetskontroll vid folk- bokföring samt tilldelning och förnyelse av samordningsnummer25 – i fråga om vilka typer av handlingar som får godtas vid en sådan kontroll – anges att resedokument och främlingspass utgör en sådan ”annan motsvarande handling” som avses i 26 b § folkbokförings- lagen respektive 2 kap. 3 § lagen om samordningsnummer förändrar inte bedömningen. Identitetskontrollerna i dessa sammanhang tar sikte på vissa specifika situationer och klarläggande av identiteten, inte en bredare möjlighet att biometriskt kunna verifiera en grund- identitet som har etablerats i bland annat sådana folkbokförings- ärenden. Utformningen av vårt uppdrag medför därför inte att främ- lingspass och resedokument bör omfattas. 25 Se 2 kap. 4 § SKVFS 2023:5 och 2 kap. 4 § SKVFS 2023:6. Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet SOU 2026:55 19.3.5 Uppehållskort samt bevis om uppehållsstatus och bevis för gränsarbetare Vår bedömning Uppehållskort samt bevis om uppehållsstatus och bevis för gräns- arbetare bör inte kunna användas för att biometriskt verifiera inne- havarens identitet. Migrationsverket ska, enligt 3 a kap. 12 a § utlänningslagen, utfärda ett uppehållskort till en EES-medborgares familjemedlem som inte själv är EES-medborgare om han eller hon har ansökt om sådant kort och har uppehållsrätt. Myndigheten ska enligt samma bestämmelse utfärda ett permanent uppehållskort till en EES-medborgares familje- medlem som inte själv är EES-medborgare, om han eller hon har an- sökt om sådant kort och har permanent uppehållsrätt. När det gäller bevis om upphållsstatus och bevis för gränsarbetare ska dessa utfärdas i form av ett uppehållstillståndskort (3 b kap. 4 och 8 §§ utlännings- förordningen). Såväl uppehållskort som bevis om uppehållsstatus och bevis för gränsarbetare förutsätter att utlänningen har styrkt sin identitet med hjälp av ett hemlandspass. I samband med ansökan tas biometriska underlag upp, med stöd av 9 kap. 8 g § utlänningslagen, och dessa sparas i ett lagringsmedium i handlingen. Dessa typer av handlingar skulle därför visserligen kunna vara lämpliga för att biometriskt veri- fiera innehavarens identitet. Vi kan emellertid konstatera att uppe- hållskort enbart utgör en bekräftelse på den uppehållsrätt som per- sonen redan har och som följer direkt av gemenskapsrätten. Till skillnad från ett uppehållstillståndskort utfärdas dessa handlingar först efter ansökan från den enskilde. Det kan därför inte förväntas att samtliga i den potentiella personkretsen kommer att inneha en sådan handling. När det gäller personkretsen kan vi konstatera att uppehållskort endast avser tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en EES-medborgare och att bevis om uppehållsstatus och bevis om gränsarbetare endast omfattar brittiska medborgare och deras familje- medlemmar, som vistades i Sverige med uppehållsrätt senast den 31 december 2020. Det är alltså en förhållandevis begränsad krets av personer som omfattas. Ett grundkrav för att uppehållskort ska SOU 2026:55 Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet utfärdas är dessutom att tredjelandsmedborgaren uppvisar ett giltigt pass, det vill säga ett hemlandspass (jfr 3 a kap. 9 § utlänningsför- ordningen och Migrationsöverdomstolens avgörande, MIG 2007: 56). En förutsättning för att en tredjelandsmedborgare ska få vistas i Sverige är att han eller hon – enligt 2 kap. 1 § utlänningslagen – har pass. Det finns därmed – med utgångspunkt i vår bedömning i av- snitt 19.3.1 – en god möjlighet att använda hemlandspass för att biometriskt verifiera identitet för samma personkrets som i Sverige kan få ett uppehållskort eller ett bevis om uppehållsstatus och bevis för gränsarbetare. Mot denna bakgrund ser vi inte något tydligt behov av att kunna använda även nämnda handlingar för att biometriskt verifiera inne- havarens identitet. Till detta kommer att ett uppehållskort – och där- med även ett bevis om uppehållsstatus och ett bevis för gränsarbetare – inte är en identitetshandling och inte nödvändigtvis har en kopp- ling till en grundidentitet som har etablerats av den myndighet som utfärdar handlingen. Vid en sammantagen bedömning anser vi där- för att varken uppehållskort eller bevis om uppehållsstatus och bevis för gränsarbetare bör kunna användas för att biometriskt verifiera innehavarens identitet. 19.3.6 Elektroniska identitetshandlingar Vår bedömning En elektronisk identitetshandling (e-legitimation) innehåller inte i sig biometriska underlag. En sådan handling bör därför, i vart fall inom ramen för ett sådant regelverk som vi överväger, inte kunna användas för att biometriskt verifiera innehavarens identitet. En elektronisk identitetshandling – som ofta benämns e-legitimation – innehåller, liksom en fysisk identitetshandling, uppgifter som en- tydigt kan kopplas till en viss person. I den reviderade eIDAS-för- ordningen26 används begreppet medel för elektronisk identifiering och det var också det begrepp som föreslogs i författningstext i be- tänkandet En säker och tillgänglig statlig e-legitimation.27 I den efter- 26 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1183 av den 11 april 2024. 27 SOU 2023:61, s. 125. Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet SOU 2026:55 följande propositionen En statlig e-legitimation används dock begrep- pet e-legitimation i förslaget till lag om statlig e-legitimation och elektronisk identifiering.28 I detta betänkande använder vi också be- greppet e-legitimation. Exempel på e-legitimationer i Sverige är BankID och Freja+, som utfärdas av privata aktörer. En e-legitimation kan finnas som en appli- kation i en mobiltelefon eller en surfplatta eller som en fil på en dator. Den kan också finnas på en fysisk bärare, såsom ett kort. Kortet inne- håller då ett chip där informationen lagras. En kortbaserad lösning med ett chip föreslogs av såväl 2017 års ID-kortsutredning i betän- kandet Ett nytt statligt ID-kort – med e-legitimation som i propositio- nen En statlig e-legitimation. I förstnämnda betänkande föreslogs att det nya statliga identitetskortet – för svenska medborgare och folk- bokförda – skulle vara den fysiska bäraren av lagringsmediet29, medan i delbetänkandet En säker och tillgänglig statlig e-legitimation – som ligger till grund för den ovan nämnda propositionen – föreslogs att en statlig e-legitimation ska tillhandahållas på ett kontaktlöst aktivt kort som även är eller kan certifieras som en anordning för att skapa kvalificerade elektroniska underskrifter. Detta kunde enligt utred- ningen ses som en alternativ lösning för att möta kraven på skynd- samhet att ta fram en statlig e-legitimation. Utredningen bedömde dock att e-legitimation bör finnas även på ett statligt utfärdat identi- tetskort så snart som möjligt.30 I propositionen En statlig e-legitimation föreslås att ansiktsbild och eventuella fingertryck ska sparas i ett lagringsmedium i bäraren av den statliga e-legitimationen samt att den föreslagna lagen bör innehålla en upplysning om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om e-legitimationens innehåll, bärare och utformning i övrigt, exempelvis vilken fysisk handling som e-legitimationen ska finnas på. För svenska medborgare kan e-legitimationen till exempel placeras på ett identitetskort utfärdat av en passmyndighet, det vill säga för närvarande det nationella iden- titetskortet. För övriga personkategorier kan föreskrifterna exempel- vis avse placering av e-legitimationen på ett kort som i fråga om ut- formning och innehåll motsvarar ett sådant kort.31 I promemorian Ett statligt identitetskort föreslås att det statliga identitetskortet ska 28 Prop. 2025/26:250, s. 5 ff. 29 SOU 2019:14, s. 129. 30 SOU 2023:61, s. 126 ff. 31 Prop. 2025/26:250, s. 98. SOU 2026:55 Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet kunna utfärdas med en e-legitimation och att det ska anges i lag. Med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen bör e-legitimationens utformning och egenskaper i övrigt inte låsas fast i lag. I promemo- rian anges att e-legitimationen bör finnas i det statliga identitetskor- tets lagringsmedium, och att e-legitimationen ska innehålla efternamn, förnamn, namns som visas för användaren, personnummer och sam- ordningsnummer.32 Det kan här förtydligas att den e-legitimation som kommer att utfärdas med stöd av den lag om statlig e-legitimation och elektronisk identifiering som föreslagits i propositionen En stat- lig e-legitimation inte är samma e-legitimation som ska finnas på det statliga identitetskortet. Enligt förslag på övergångsbestämmelser i promemorian Ett statligt identitetskort ska bärare av statliga e-legiti- mationer utfärdade med stöd av lagen om statlig e-legitimation och elektronisk identifiering vara fortsatt giltiga till dess att kortens giltig- hetstid löper ut. Om den som ansöker om ett statligt identitetskort har en bärare av statliga e-legitimationer utfärdade med stöd av lagen om statlig e-legitimation och elektronisk identifiering ska han eller hon dock vara skyldig att ge in denna för makulering innan det stat- liga identitetskortet kan lämnas ut.33 En e-legitimation på det statliga identitetskortet är alltså avsedd att ersätta den e-legitimation som ska utfärdas enligt förslagen i propositionen En statlig e-legitimation. Av artikel 3.2 i eIDAS-förordningen framgår att en e-legitimation är en materiell och/eller immateriell enhet som innehåller person- identifieringsuppgifter och som används för autentisering för nät- tjänster. Förordningen reglerar inte användningen av biometriska underlag eller biometriska uppgifter. I betänkandet En säker och tillgänglig statlig e-legitimation gjordes bedömningen att den statliga e-legitimationen även bör kunna användas för att skapa kvalificerade elektroniska underskrifter.34 En e-legitimation syftar alltså inte i sig till att användas för biometrisk verifiering. Det är som vi ser det vik- tigt att hålla isär e-legitimationen och bäraren av den; som anfördes i betänkande Ett nytt statligt ID-kort – med e-legitimation ska ”den ansiktsbild och de fingeravtryck som lämnas vid ansökan om en stat- lig e-legitimation, lagras i chipet på bäraren av den statliga e-legitima- tionen”. I propositionen En statlig e-legitimation anfördes att en lagring av innehavarens ansiktsbild och fingeravtryck i den statliga 32 Ju2026/01595, s. 92 f. 33 Ju2026/01595, s. 171 f. 34 SOU 2023:61, s. 139. Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet SOU 2026:55 e-legitimationen skulle fylla flera viktiga funktioner ur säkerhetssyn- punkt; lagringen av uppgifter i den fysiska bäraren innebär till exem- pel att informationen i bäraren går att kontrollera med hjälp av bio- metri. Uppgifterna i den fysiska bäraren skulle till exempel kunna användas av en utfärdande myndighet vid grundidentifieringen i samband med utlämnandet.35 En e-legitimation innehåller som vi ser det alltså inte i sig några biometriska underlag, men sådana under- lag kan däremot sparas i ett lagringsmedium på bäraren av e-legitima- tionen, i syfte att eventuellt kunna genomföra en biometrisk verifi- ering, för att säkerställa att det är innehavaren av e-legitimationen som använder den. De biometriska underlagen är alltså endast in- direkt knutna till en e-legitimation genom att de i ett visst fall har en gemensam bärare. En e-legitimation utgör visserligen en elektronisk identitetshand- ling. Som framgår direkt av artikel 3.2 i den reviderade eIDAS-för- ordningen används sådana handlingar emellertid för autentisering för nättjänster. En e-legitimation används alltså, som vi ser det, för att kontrollera behörighet, inte identitet. Vid användningstillfället säger innehavet av e-legitimation inte mer om identiteten hos använ- daren än exempelvis ett passerkort till en byggnad som har utfärdats till och knutits till en viss person; även om det i samband med ut- färdandet kan ha gjorts en noggrann kontroll av identiteten för den som e-legitimationen eller passerkortet utfärdas till, görs ingen säker koppling mellan den personens identitet och den som använder hand- lingen i samband med användningen, exempelvis vid en ansökan om en förmån som Försäkringskassan handlägger. Att en e-legitimation kan användas för olika former av identitetsmissbruk har vi lyft fram i avsnitt 9.2.4. Mot denna bakgrund anser vi därför att en e-legitimation i sig inte bör kunna användas för att biometriskt verifiera innehavarens identitet, i vart fall inte med stöd av det regelverk vi överväger. Det krav som följer av artikel 6 i eIDAS-förordningen om att acceptera utländska och anmälda e-legitimationer i nationella digitala tjänster innebär enligt vår bedömning inte ett krav på att en e-legitimation också ska kunna användas för biometrisk verifiering av identitet, en- ligt nationella bestämmelser i en medlemsstat. Det ovan sagda utesluter inte att bäraren av en e-legitimation kan användas för biometrisk verifiering. Användningen av e-legitimatio- 35 Prop. 2025/26:250, s. 33. SOU 2026:55 Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet nen för inloggning i en digital tjänst och en eventuell biometrisk verifiering kommer i dessa fall att kunna utgå från samma fysiska handling, vilket möjliggör en smidig process för innehavaren. I pro- positionen En statlig e-legitimation föreslås vidare att regeringen eller den myndighet som regering bestämmer ska få meddela villkor för användningen av den statliga e-legitimationen. Ett exempel på vill- kor för ökad säkerhet som nämns är kontroll av biometriska upp- gifter i samband med identifiering, eller vid betalningstransaktioner.36 Det bör dock erinras om att den omständigheten att sådana kontrol- ler kan komma att göras i samband med att en e-legitimation används inte innebär att en biometrisk verifiering görs mot e-legitimationen i sig. Sammanfattningsvis bedömer vi att en elektronisk identitetshand- ling (e-legitimation), i vart fall inom ramen för ett sådant regelverk vi överväger, inte bör kunna användas för att biometriskt verifiera innehavarens identitet. 19.4 Sammanfattande slutsatser Vår bedömning Hemlandspass och identitetskort som utfärdats av behörig myn- dighet och som innehåller ett lagringsmedium med biometriska underlag bör – inom ramen för ett mer generellt system – kunna användas för att biometriskt verifiera innehavarens identitet. Det bör vara möjligt för regeringen och den eller de myndigheter regeringen bestämmer att närmare specificera mot vilka sådana handlingar en kontroll ska kunna göras. Även uppehållstillståndskort som utfärdats av svenska myndig- heter bör kunna användas för att biometriskt verifiera innehavarens identitet. Genomgången i detta kapitel visar att det finns flera typer av hand- lingar mot vilka en biometrisk verifiering, enligt vår bedömning, generellt sett bör kunna göras för att säkrare verifiera en persons iden- titet. Dessa är – utifrån de bedömningar som vi gjort i avsnitt 19.3 – som utgångspunkt hemlandspass och identitetskort som utfärdats 36 Prop. 2025/26:250, s. 42 f. Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet SOU 2026:55 av behörig myndighet och som innehåller ett lagringsmedium med biometriska underlag, samt uppehållstillståndskort som utfärdats av svenska myndigheter. Med utgångspunkt i dessa handlingar bedömer vi att det skulle vara möjligt att biometriskt verifiera identiteten för i princip alla personer med sådan anknytning till Sverige som vi i av- snitt 12.3 bedömt att det finns ett behov för svenska myndigheter att kunna verifiera identiteten biometriskt för. Även personer som beviljats uppehållstillstånd för kortare tid än ett år kommer, utifrån våra ovan gjorda bedömningar (se avsnitt 12.3.3), att kunna omfattas av ett system för att verifiera identitet biometriskt mot handlingar. Frågan är om det ytterligare bör preciseras vilka handlingar – inom ramen för ovan nämnda handlingstyper – som bör kunna användas, men även om en större flexibilitet bör övervägas. Vi bedömer i avsnitt 21.2 att en möjlighet för myndigheter att biometriskt verifiera identitet mot en handling, och begära att den enskilde gör handlingen tillgänglig för kontroll, behöver regleras i lag. Ett krav på att göra handlingen tillgänglig grundar sig – som vi återkommer till i nämnda avsnitt – dels på bestämmelser i tillämp- liga EU-förordningar, dels på ett övergripande behov av tydlighet och förutsebarhet. Vi bedömer emellertid att möjligheterna till kon- troll mot ovan nämnda typer av handlingar inte behöver begränsas i lag på så sätt att det framgår att endast vissa specifika hemlands- pass eller identitetskort får användas. I stället bör det vara möjligt för regeringen – eller den eller de myndigheter regeringen bestäm- mer – att närmare specificera mot vilka sådana handlingar en kon- troll ska kunna göras. En sådan lösning ger, enligt vår bedömning, tillräcklig förutsebarhet för den enskilde samtidigt som en viss flexi- bilitet bibehålls genom att det är möjligt för regeringen och – efter förordnande – myndigheter att tydliggöra och begränsa mot vilka handlingar en biometrisk verifieringen ska kunna göras såväl gene- rellt, som i den myndighetsspecifika verksamheten. I det här avse- endet kan en jämförelse göras med regelverket för identitetskontroll i folkbokföringsverksamheten. Skatteverket har bemyndigats att meddela närmare föreskrifter om vilka handlingar som ska godtas som pass, identitetskort eller motsvarande handling – enligt tillämp- liga bestämmelser i folkbokföringslagen och lagen om samordnings- nummer – och om hur identitetskontrollen ska genomföras. Av meddelade föreskrifter framgår bland annat att som pass godtas ett hemlandspass som är utfärdat av behörig myndighet i det land där SOU 2026:55 Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet innehavaren är medborgare, och som identitetskort godtas ett identi- tetskort för EES-medborgare eller medborgare i Schweiz som är utfärdat av behörig myndighet i det land där innehavaren är medbor- gare.37 I syfte att främja en större flexibilitet skulle det även kunna över- vägas att tillämpa någon form av generalklausul, exempelvis genom att det anges att en ”annan motsvarande handling” får användas, på motsvarande sätt som i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet (se 26 b § folkbokföringslagen). Det skulle som vi ser det kunna argu- menteras för att det inte på förhand alls bör begränsas vilka typer av handlingar som kan användas, utan att detta får avgöras utifrån vad som är praktiskt möjligt, det vill säga utifrån vilka typer av handlingar som vid en viss given tidpunkt innehåller biometriska underlag i digitalt format. Det skulle möjliggöra biometrisk verifiering mot typer av handlingar som eventuellt tillkommer i framtiden, utan att bestämmelser om biometrisk verifiering behöver justeras endast av den anledningen. En sådan ordning skulle emellertid kunna innebära ett betydande bedömningsutrymme för den breda krets av myndig- heter som – enligt vår bedömning i avsnitt 21.3.1 – bör kunna få biometriskt verifiera identitet mot en handling. En möjlighet att genom föreskrifter definiera även vilka typer av handlingar som bör kunna användas är enligt vår bedömning inte lämpligt, med hänsyn till vad som ovan anförts angående behov av tydlighet och krav på stöd i lag. Det kan även antas att sådana föreskrifter kräver över- väganden avseende lämpligheten av att en viss typ av handling får användas som inte går att göra på ett enkelt sätt. Mot denna bakgrund anser vi att det inte bör vara möjligt att – inom ramen för ett mer generellt system för att biometriskt verifiera identitet mot en handling – använda andra typer av handlingar än de som nämnts ovan, i vart fall inte genom att detta bestäms i annan form än lag. Som vi nämnt inledningsvis i avsnitt 19.1 är denna be- dömning inte avsedd att påverka eller inskränka befintliga och före- slagna möjligheter till sådana kontroller. Den myndighet som vill biometriskt verifiera identitet, med stöd av det regelverk vi överväger, bör enligt vår mening kunna välja vilken eller vilka av de relevanta handlingarna som i ett enskilt ärende an- 37 2 kap. 2 och 3 §§ i både Skatteverkets föreskrifter om identitetskontroll hos Skatteverket (SKVFS 2023:5) och Skatteverkets föreskrifter om identitetskontroll vid tilldelning och för- nyelse av samordningsnummer (SKVFS 2023:6). Handlingar som är lämpliga för biometrisk verifiering av identitet SOU 2026:55 vänds för kontrollen. Det bör alltså inte föreskrivas att en viss inbördes ordning bör gälla vid tillämpningen utan det ankommer på den kon- trollerande myndigheten att, utifrån omständigheterna i det enskilda fallet, avgöra vilken typ av handling som bör användas. Med hänsyn till att det i första hand bör vara fråga om att stärka kopplingen till en identitet som har etablerats av svenska myndigheter kan det enligt vår mening dock finnas anledning för myndigheten att i första hand kräva att handlingar som är utfärdade av svenska myndigheter och som innehåller en individbeteckning görs tillgängliga för kontrollen, när detta är möjligt. 20 Allmänt om biometrisk verifiering av identitet mot handlingar 20.1 Inledning I kapitel 19 har vi redogjort för vilka typer av handlingar som vi anser bör kunna användas för biometrisk verifiering, i ett system för säkrare verifiering av identitet som bör kunna tillämpas av en bredare krets myndigheter än de som i dag kan genomföra sådana kontroller. I kapitel 21 redogör vi för våra överväganden kring när biometrisk verifiering – såväl mot ett identitetsindex som mot hand- lingar – bör få användas. Vi anser emellertid att det är lämpligt att redan här – i likhet med kapitel 18 avseende ett system med ett identi- tetsindex – belysa vissa övergripande frågor som aktualiseras för ett system med säkrare verifiering av identitet, men som bygger på bio- metriska jämförelser mot handlingar. Bland annat behöver ställning tas till vilka typer av biometriska uppgifter som bör kunna användas, upptagning av biometriska underlag och hur dessa och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dem får behandlas efter att en kontroll har genomförts. 20.2 Biometriska uppgifter som bör få användas Vår bedömning Biometriska uppgifter som kan tas fram ur den ansiktsbild eller de fingeravtryck som är lagrade i en handling, eller som kan tas fram ur en synlig ansiktsbild på handlingen, bör få användas för att biometriskt verifiera identitet. Allmänt om biometrisk verifiering av identitet mot handlingar SOU 2026:55 I avsnitt 11.4.5 har vi tagit ställning till vilka biometriska uppgifter som bör få lagras i ett identitetsindex, och då gjort bedömningen att ett index endast bör innehålla sådana uppgifter som kan tas fram ur en ansiktsbild. Vår bedömning att biometriska uppgifter från finger- avtryck inte också bör lagras i ett sådant system motiveras framför allt av integritetshänsyn och principen om uppgiftsminimering i data- skyddsförordningen, sett i ljuset av att vi anser att det inte finns ett utpräglat behov av att kunna använda två olika typer av biometriska uppgifter vid en verifiering eller identifiering mot ett identitetsindex. Frågan är om en annan bedömning bör göras avseende verifiering av identitet mot biometriska uppgifter i en handling. Den yttre ramen för den nu aktuella bedömningen utgörs, som vi ser det, av vilken typ av biometriska underlag som finns på de hand- lingar som kan användas för jämförelsen, såväl digitalt i ett lagrings- medium som synligt på handlingen. Utifrån denna ram kan tillämplig rättslig reglering för en viss typ av handling tänkas begränsa vilka underlag som kan användas. Tekniska begränsningar kan också aktua- liseras. Eftersom behandling av personuppgifter, inklusive känsliga sådana i form av biometriska uppgifter, kommer att utföras vid en biometrisk verifiering (se avsnitt 21.7) kan även det intrång i den personliga integriteten som detta kan medföra få betydelse. 20.2.1 Generella avgränsningar Vi kan konstatera att de typer av handlingar som vi i kapitel 19 har bedömt bör kunna användas för biometrisk verifiering är försedda med ett lagringsmedium där biometriska underlag i form av både ansiktsbild och fingeravtryck är lagrade i digitalt format. De inne- håller dessutom en synlig ansiktsbild av innehavaren. Det kan här förtydligas att det är biometriska underlag som lagras digitalt i ett chip på handlingarna, alltså inte de biometriska uppgifter som kan tas fram ur en ansiktsbild eller fingeravtryck. Som vi redogjort för i avsnitt 11.4.5 kan det i de flesta fall visser- ligen antas vara tillräckligt att jämföra de biometriska uppgifter som kan tas fram ur endera en ansiktsbild eller fingeravtryck för att veri- fiera någons identitet. Samtidigt kan en kontroll av flera typer av biometriska uppgifter i åtskilliga situationer innebära en större säker- het än vad som skulle vara fallet om underlaget var mer begränsat, SOU 2026:55 Allmänt om biometrisk verifiering av identitet mot handlingar till exempel när den som ska kontrolleras har allvarliga skador i ansikte eller på händerna eller om tekniska problem inte möjliggör att endera biometriskt underlag kan tas upp.1 I promemorian Ökad säkerhet för vissa identitets- och uppehållshandlingar – anpassning av svensk rätt till en ny EU-förordning lyftes exempelvis fram att ”verifieringen blir betydligt säkrare om inte bara fotografi utan även fingeravtryck får tas och jämföras.”2 Med hänsyn till detta, och mot bakgrund av att vårt uppdrag i grunden syftar till att möjliggöra en mer tillförlitlig verifiering av identitet i fler situationer än i dag, framstår det inte som ändamålsenligt att mer allmänt begränsa vilka biometriska under- lag som får användas; både ansiktsbild och fingeravtryck lagras på de aktuella handlingarna just i syfte att möjliggöra en säkrare kontroll av innehavarens identitet. Möjligheten att verifiera identiteten med biometriska uppgifter vid ett visst givet tillfälle bör inte i praktiken vara avhängig exempelvis av om utrustning för att ta upp antingen fingeravtryck eller ansiktsbild är ur funktion. Vi kan vidare konstatera att gällande och föreslagna bestämmelser som gör det möjligt att genomföra en kontroll av biometriska underlag i olika handlingar – exempelvis 9 kap. 8 b § utlänningslagen (2005:716), 26 c § folkbok- föringslagen (1991:481) och förslaget till 13 f § i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap – inte i något fall innehåller en begränsning till antingen ansiktsbild eller fingeravtryck (se även avsnitt 7.4.2). Mot denna bakgrund anser vi att utgångspunkten bör vara att biometriska uppgifter som kan tas fram från både ansiktsbild och fingeravtryck bör få användas för att verifiera identiteten mot en handling. 20.2.2 Rättsliga begränsningar Vilka biometriska underlag som får användas i de typer av handlingar som vi i kapitel 19 har bedömt bör omfattas av en utökad möjlighet att kontrollera biometriska uppgifter mot, begränsas vad gäller myndig- heter inte i någon av de tillämpliga EU-förordningarna. Av artikel 4.3 i passförordningen3 framgår att de ”biometriska kännetecknen” i pass och resehandlingar får användas för kontroll och av artikel 11.6 1 Jfr Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning, SOU 2025:75, s. 424. 2 Ds 2020:22, s. 78. 3 Rådets förordning (EG) nr 2252/2004 av den 13 december 2004. Allmänt om biometrisk verifiering av identitet mot handlingar SOU 2026:55 och 11.7 i EU:s id-kortsförordning4 framgår att såväl ansiktsbild som fingeravtryck får användas av myndigheter, under förutsättning att övriga rekvisit i artikel 11 är uppfyllda. Enligt artikel 11.7 c får däremot tillgång till fingeravtryck endast ges till myndigheter. När det gäller uppehållstillståndskort anges i artikel 4 i EU-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd5 att de ”biometriska kännetecknen” i uppehållstillstånd får användas för kontroll av inne- havarens identitet. Inte heller i övrigt har vi funnit att det finns några rättsliga hinder mot att myndigheter använder både den ansiktsbild och de fingeravtryck som har lagrats i chippet på en handling som jämförelsematerial vid en sådan kontroll. Vi kan notera att i skäl 18 till EU:s id-kortsförordning fastställs en prioritetsordning för sätten att kontrollera en handlings äkthet och innehavarens identitet. Där anges nämligen att medlemsstaterna ” i första hand [ska] kontrollera ansiktsbilden och, om det behövs för att med säkerhet bekräfta hand- lingens äkthet och innehavarens identitet, även kontrollera finger- avtrycken” (jfr EU-domstolens dom i målet C-61/22, Landeshaupt- stadt Wiesbaden, p. 117). Det innebär enligt vår mening emellertid inte att det finns ett hinder mot att möjliggöra att båda typer av underlag får användas, utan tvärtom att det finns stöd för detta. 20.2.3 Tekniska faktorer För att de biometriska underlag som finns lagrade digitalt i en viss handling ska kunna användas vid en verifiering förutsätts att myndig- heten tekniskt har tillgång till dem. Vad gäller fingeravtryck är de vanligtvis krypterade på ett sådant sätt att de endast kan kontrolläsas efter avtal med det land som utfärdat handlingen. För att kunna ta fram fingeravtryck från ett lagringsmedium i ett utländskt pass eller identitetskort behövs ett certifikat från det utfärdande landet. Det kan därmed krävas att varje svensk myndighet som vill få tillgång till certifikaten dels sluter avtal med varje utfärdandeland, dels admini- strerar förnyelse av varje enskilt certifikat när det löper ut. Polis- myndigheten har ingått sådana avtal.6 I betänkandet Folkbokförings- verksamhet, biometri och brottsbekämpning anfördes, i fråga om Skatteverket, att myndigheten bedömt att den inte utför några kon- 4 Rådets förordning (EU) 2025/1208 av den 12 juni 2025. 5 Rådets förordning (EG) nr 1030/2002 av den 13 juni 2002. 6 En säker och tillgänglig statlig e-legitimation, SOU 2023:61, s. 168. SOU 2026:55 Allmänt om biometrisk verifiering av identitet mot handlingar troller av fingeravtryck på grund av avsaknad av certifikat; även om Skatteverket skulle kunna få certifikat från Polismyndigheten för svenska pass och nationella identitetskort för att kontrollera finger- avtryck som lagras i dessa, bedömde Skatteverket att nyttan av att kontrollera fingeravtryck i enbart svenska handlingar inte vägs upp av kostnaderna för certifikat och den förnyelseadministration som skulle krävas var trettionde dag för att det skulle vara möjligt.7 Möjligheten för myndigheter att i praktiken använda biometriska underlag i form av fingeravtryck vid en verifiering mot en viss hand- ling kan alltså vara starkt begränsad med hänsyn till tekniska skäl av nyss nämnda slag. Vi anser emellertid att det inte utgör anledning att begränsa möjligheten rättsligt. Andra myndigheter än Skatteverket kan göra en annan bedömning av behovet av att kunna verifiera identi- teten med hjälp av fingeravtryck, och bör då kunna ingå nödvändiga avtal för att få tillgång till de certifikat som krävs för att ta fram sådana biometriska underlag. Motsvarande begränsningar i fråga om certifikat finns inte för den ansiktsbild som finns på lagringsmediet, eller är synlig på handlingen. Tekniska begränsningar på så sätt att två olika typer av underlag kräver större lagringskapacitet än om endast en typ används gör sig inte gällande på samma sätt som i ett identitetsindex av det slag som vi redogjort för i kapitel 11–18. En typ av teknisk begränsning kan hänföras till det sätt som veri- fieringen bör få genomföras på; en biometrisk verifiering bör som vi ser det även kunna genomföras på distans, till exempel genom att innehavaren av handlingen använder en mobiltelefon för att ta upp biometriska underlag som kan användas för en jämförelse med upp- gifter som är lagrade i ett chip på handlingen (se avsnitt 27.4). Finger- avtryck som läses med hjälp av en inbyggd sensor i en mobiltelefon lagras inte som en bild, utan som en krypterad biometrisk mall i en säker del av mobilenheten. Operativsystemet tillhandahåller ett API (programgränssnitt) – exempelvis Touch ID på en iPhone – som låter en tredjepartsapplikation fråga om autentisering, men inte läsa själva fingeravtrycket eller den biometriska mallen som tas fram ur det. Systemet ger alltså endast svar i form av om autentiseringen lyckades eller misslyckades. Detta är en säkerhetsåtgärd för att för- hindra identitetsstöld och missbruk av biometriska uppgifter. Detta innebär att det inte är möjligt att använda en inbyggd sensor för fingeravtryck på en mobiltelefon för att ta fram biometriska upp- 7 SOU 2025:75, s. 385. Allmänt om biometrisk verifiering av identitet mot handlingar SOU 2026:55 gifter som kan jämföras med de som kan tas fram ur chippet på den handling som ska användas för verifieringen; de biometriska underlag som tas upp kan endast jämföras med de som är lagrade i en säker del av enheten. Att med hjälp av kameran i mobiltelefonen fotografera innehavarens fingeravtryck för att ta fram biometriska uppgifter ur den, som har en tillräcklig kvalitet, är inte heller möjligt. Även om det med nuvarande tekniska lösningar inte är möjligt att ta upp biometriska underlag i form av fingeravtryck på distans utgör det enligt vår mening inte skäl att helt utesluta en potentiell användning av dem. Det kan också vara möjligt att ta upp finger- avtryck vid personlig inställelse, genom att särskild utrustning för detta används, på liknande sätt som redan görs vid exempelvis en ansökan om pass eller en gränskontroll. Några tekniska begränsningar i övrigt som talar mot att både ansiktsbild och fingeravtryck bör få användas vid en verifiering har vi inte kunnat finna. 20.2.4 Underlag i form av en synlig ansiktsbild Som vi konstaterat ovan innehåller samtliga typer av handlingar som vi i kapitel 19 har ansett bör kunna användas vid biometrisk verifi- ering även en synlig ansiktsbild av innehavaren. Det är möjligt att ta fram biometriska uppgifter från denna bild, även om tillförlitlig- heten i underlaget kan antas vara lägre än för den digitala ansiktsbild som är lagrad på handlingen. Biometriska uppgifter som kan tas fram på detta sätt får däremot för närvarande inte användas vid en kontroll enligt exempelvis 9 kap. 8 b § utlänningslagen och 26 c § folkbok- föringslagen. I propositionen Utökade befogenheter för Skatteverket inom folkbokföringsverksamheten har emellertid förslag lämnats om att Skatteverket ska ges en sådan möjlighet.8 Detta mot bakgrund av uttalanden i betänkandet Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning om att det möjliggör en kontroll av biometriska uppgifter vid fler identitetskontroller än för närvarande, eftersom det är möjligt att förstöra ett lagringsmedium på en identitetshandling eller ett uppehållstillståndskort och att kontrollen då kan göras mot två skilda källor på handlingen. I betänkandet konstaterades även 8 Prop. 2025/26:261, s. 52 f. SOU 2026:55 Allmänt om biometrisk verifiering av identitet mot handlingar att det inte är ovanligt att ett lagringsmedium inte kunnat läsas vid de identitetskontroller som görs av Skatteverket.9 För det fall myndigheter ges en bredare möjlighet att använda bio- metriska uppgifter för att verifiera identitet mot handlingar anser vi att det är av vikt att detta faktiskt kan genomföras i så många fall som möjligt, när det finns ett rättsligt stöd för det. Att kunna använda flera potentiella biometriska underlag är ett betydelsefullt led i att främja detta. Vi anser därför att biometriska uppgifter som kan tas fram ur en synlig ansiktsbild på en handling också bör kunna an- vändas. Denna metod kan dock, som vi ser det, i första hand komma att användas vid personlig inställelse, inte på distans. Detta eftersom det normalt inte är möjligt för myndigheten att på distans säkerställa att den ansiktsbild som används som källa för de biometriska uppgift- erna faktiskt härrör från en viss typ av handling och inte från någon annan källa. 20.2.5 Integritetsaspekter Lagring av ansiktsbild och fingeravtryck och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa i ett identitetsindex skulle medföra behand- ling av två olika typer av biometriska underlag och biometriska upp- gifter för en potentiellt stor mängd personer. De överväganden vi gjort i avsnitt 11.4.5 bör dock ses i ljuset av att det i ett identitets- index dels är fråga om lagring av uppgifter, dels att indexet – enligt vad vi anfört i kapitel 18 – bör kunna användas inte bara för verifi- ering av identitet utan även i vissa fall för identifiering, vilket innebär att en stor mängd känsliga personuppgifter behöver behandlas i samband med en sådan en-till-många-jämförelse. Att vid sådana förhållanden så långt som möjligt begränsa vilka uppgifter som behandlas har enligt vår mening en helt annan tyngd än vid en sådan momentan behandling som utförs vid verifiering av identitet mot handlingar, det vill säga en en-till-en-jämförelse (se avsnitt 21.7 angående personuppgiftsbehandling). Vid verifiering mot handlingar anser vi att vikten av att kunna verifiera identitet i så många fall som möjligt i stället bör vara av avgörande betydelse. Integritetsaspekter utgör därför inte skäl för att endast biometriska underlag i form av ansiktsbild bör få användas. 9 SOU 2025:75, s. 420 f. Allmänt om biometrisk verifiering av identitet mot handlingar SOU 2026:55 20.3 Upptagning av biometriska underlag Vår bedömning Det bör inte regleras i författning hur biometriska underlag ska tas upp vid biometrisk verifiering av identitet mot handlingar, exempelvis genom ett uttryckligt krav på personlig inställelse. Vi har i avsnitt 18.3.2 bedömt att det vid verifiering av identitet mot ett identitetsindex inte bör regleras i författning hur en ansiktsbild som används för den biometriska jämförelsen ska tas upp, exempel- vis genom ett krav på personlig inställelse. Vi anser att de omständig- heter som vi redogjort för i nämnda avsnitt gör sig gällande även vid verifiering mot handlingar och hänvisar därför i allt väsentligt till de överväganden vi gjort i nämnda avsnitt, med följande tillägg. Vi har i avsnitt 20.2 bedömt att även fingeravtryck bör få användas vid biometrisk verifiering av identitet mot handlingar. Att sådana biometriska underlag, med nuvarande teknik, inte kan tas upp på distans på ett tillförlitligt eller användbart sätt skulle visserligen kunna anses tala för att reglera hur upptagningen av biometriska underlag bör gå till vid biometrisk verifiering av identitet mot handlingar, och eventuellt ett krav på personlig inställelse; möjligheterna till bio- metrisk verifiering stärks om både ansiktsbild och fingeravtryck kan användas. Det får emellertid anses stå klart att det normalt är till- räckligt att en typ av biometriskt underlag kan tas upp för att kunna genomföra en biometrisk verifiering. Att upptagning av fingeravtryck – åtminstone med nuvarande tekniska möjligheter – endast kan göras vid personlig inställelse utgör därför inte ett skäl att reglera att upptag- ning av biometriska underlag alltid ska ske genom personlig inställelse. De tekniska förutsättningarna vid en viss given tidpunkt och karaktären på det ärendeslag där en biometrisk verifiering genomförs bör som vi ser det i stället vara styrande, för att möjliggöra en flexibel och därmed effektiv tillämpning av ett system för att biometriskt verifiera identitet mot handlingar. Det är enligt vår mening inte heller möjligt att, för den breda krets av myndigheter som vi anser bör kunna omfattas (se avsnitt 21.3.1), på förhand avgöra om de kommer att ha en faktisk möjlighet att göra sådana kontroller vid personlig inställelse. Det skulle därför medföra svårigheter när det gäller tillämp- ningsområdet för en eventuell reglering kring sättet för hur de bio- SOU 2026:55 Allmänt om biometrisk verifiering av identitet mot handlingar metriska underlagen bör tas upp. Att reglera detta för endast vissa myndigheter är inte heller lämpligt. Som vi anfört i avsnitt 18.3.2 anser vi även att det är sannolikt att den tekniska utvecklingen möjlig- gör att en ansiktsbild tas upp på distans, exempelvis genom att den enskilde själv – med hjälp av en applikation på sin mobiltelefon – tar en bild av sitt ansikte, som kan användas för verifiering av identitet (i kapitel 27 ger vi en översiktlig teknisk beskrivning av hur detta kan gå till, med befintlig teknik). Inte heller i övrigt anser vi att det kommit fram några omständigheter som talar för ett behov av att uttryckligen reglera hur en myndighet tar upp de biometriska under- lag som används för biometrisk verifiering mot handlingar. I kapitel 23 återkommer vi till frågan om myndigheter bör få möjlighet att, som ett led i att kunna verifiera identitet biometriskt mot en handling, kräva att den vars identitet ska kontrolleras inställer sig personligen. 20.4 Begränsning till barn över sex år Vår bedömning En möjlighet att biometriskt verifiera identitet mot handlingar på det sätt som vi överväger bör inte gälla för barn under sex år. En fråga att ta ställning till är om en möjlighet för myndigheter att verifiera identitet biometriskt mot handlingar bör omfatta barn, det vill säga personer som inte har fyllt 18 år. Vi har tidigare bedömt att barn inte generellt bör undantas från registrering i ett identitetsindex, men att det saknas behov av att registrera barn som inte har fyllt sex år (se avsnitt 12.4.1). Vi gör motsvarande bedömning vad gäller en möjlighet att verifiera identitet biometriskt mot handlingar, och beaktar då i stor utsträckning samma omständigheter som vi redo- gjort för i fråga om ett identitetsindex. Även om det naturligtvis inte sker i samma utsträckning som för vuxna kan det finnas ett behov av att verifiera identitet för ett barn i olika sammanhang. Vidare syftar möjligheten att verifiera identitet biometriskt mot handlingar inte bara till att möjliggöra utökad kon- troll, utan också till att motverka att enskilda får sina identiteter ut- nyttjade utan deras vetskap, vilket är ett allt större problem. Barn kan var särskilt utsatta i sådana sammanhang. Med hänsyn till detta Allmänt om biometrisk verifiering av identitet mot handlingar SOU 2026:55 bör barn inte generellt sett undantas. Det saknas dock anledning att låta myndigheter verifiera identiteten biometriskt mot handlingar för barn som inte har fyllt sex år. För så små barn kan det nämligen endast i undantagsfall antas finnas ett behov av att verifiera identitet. Enligt vår bedömning bör möjligheten att verifiera identitet biomet- riskt mot handlingar därmed inte gälla för barn under sex år. Det kan påpekas att det även för barn över sex år sällan kan antas finnas ett behov av att biometriskt verifiera identiteten. Det kommer oftast att vara tillräckligt för en myndighet att – vid behov av att kontrollera identitet – verifiera vårdnadshavarens eller vårdnadshav- arnas identitet. För de situationer där det i undantagsfall finns ett behov av att verifiera identiteten mot handlingar för ett barn över sex år bör myndigheterna dock ha en sådan möjlighet. En annan sak är att det inte är ovanligt att yngre barn saknar handlingar som gör det möjligt att genomföra en biometrisk verifiering. Uppehålls- tillståndskort utfärdas dock regelmässigt till alla barn vid beviljande av uppehållstillstånd med längre giltighetstid än sju dagar. Det kan också antas vara relativt vanligt att barn under sex år har ett giltigt hemlandspass. 20.5 Uppgifter som en myndighet bör få tillgång till vid biometrisk verifiering mot handlingar Vår bedömning Den myndighet som verifierar en persons identitet biometriskt mot en handling behöver få tillgång till uppgifter om resultatet av den biometriska jämförelsen samt de identitetsuppgifter och eventuell identitetsbeteckning som hämtats ur lagringsmediet i den handling som använts för verifieringen. I kapitel 27 beskriver vi hur en verifieringsprocess för att biometriskt verifiera identitet mot handlingar som bygger på ett system med en myndighets egna system (avsnitt 27.3), respektive ett system med myndighetsgemensamma komponenter (avsnitt 27.4) kan vara upp- byggt. Tanken är att myndigheter framför allt ska kunna genom- föra sådana kontroller på distans, genom att den vars identitet kon- trolleras använder en mobilapplikation för att ta en ansiktsbild av sig SOU 2026:55 Allmänt om biometrisk verifiering av identitet mot handlingar själv som kan användas för en biometrisk jämförelse mot den ansikts- bild som finns på ett lagringsmedium på en handling som han eller hon innehar. I detta avseende bör det, som vi ser det, bli aktuellt med en myndighetsgemensam teknisk lösning, vilken som utgångspunkt består av en mobilapplikation och ett så kallat backend-system. Tyngdpunkten för verifieringslogiken bör, utifrån nu tillgänglig teknik, finnas i backend-systemet (se avsnitt 27.6). Efter att den biometriska jämförelsen har genomförts – enligt den modell vi be- skriver i avsnitt 27.4.1 – ska backend-systemet skicka ett svar till den myndighet som bestämt att verifieringen ska genomföras. Svaret ska kunna innehålla dels resultatet av den biometriska jämförelsen (PASS/FAIL eller ett jämförelsevärde10), dels identitetsuppgifter och, om en sådan finns lagrad i handlingen, identitetsbeteckning. Som vi nämnt i avsnitt 19.3.3 innehåller uppehållstillståndskort som utfärdas av Migrationsverket inte det unika individnummer som myndigheten tilldelar sökanden; svaret från ett backend-system kan därför inte innehålla denna typ av uppgift. Vid ett införande av ett system som möjliggör biometrisk verifi- ering mot handlingar genom en myndighetsgemensam teknisk lösning kommer sannolikt en annan myndighet än den som bestämt att en sådan kontroll ska genomföras att vara ansvarig för den tekniska lösningen, inklusive backend-systemet (se kapitel 29). Utgångs- punkten är att backend-systemet bör utformas så att det finns admi- nistrativa och/eller tekniska begränsningar som gör att den myndighet som kan komma att ansvara för backend-systemet inte kan ta del av uppgifterna i läsbart skick. Det ska inte heller lagras några person- uppgifter i backend-systemet utan det ska, något förenklat, fungera endast som en förmedlare av information mellan mobilapplikationen och den myndighet som vill genomföra en biometrisk verifiering. Om den biometriska jämförelsen lyckas behöver av naturliga skäl uppgift om resultatet av den biometriska jämförelsen samt de identi- tetsuppgifter och eventuell identitetsbeteckning som hämtats ur lagringsmediet i den handling som använts för verifieringen vara tillgängliga för den myndighet som bestämde att verifieringen skulle genomföras i det enskilda fallet, genom att de på lämpligt tekniskt sätt hämtas från backend-systemet till myndighetens egna system (se avsnitt 27.4.2 avseende vilka systemkomponenter som kan behöva 10 Ett jämförelsevärde är det numeriska värde som systemet beräknar för att avgöra likheten mellan de biometriska uppgifterna som används vid jämförelsen. Allmänt om biometrisk verifiering av identitet mot handlingar SOU 2026:55 utvecklas i detta syfte). Myndigheten kan då jämföra dessa med upp- gifter om identitet m.m. som hänför sig till den påstådda identiteten. Stämmer även dessa kan identiteten anses ha verifierats och myndig- heten har fått svar på frågan om personen är den som han eller hon utger sig för att vara. Om den biometriska jämförelsen i stället medför en misslyckad matchning behöver givetvis en uppgift om detta kunna göras till- gänglig för den myndighet som bestämde att den biometriska verifi- eringen skulle genomföras. Att jämförelsen misslyckades kan som vi ser det bero antingen på att den enskilde försökt använda en identi- tetshandling som är utfärdad eller ett uppehållstillståndskort som är utfärdat för någon annan, eller på tekniska problem, exempelvis att kameran på den mobilenhet som den enskilde har använt inte är tillräckligt bra eller skadad. Den enskilde kan också tänkas ha fysiska skador som medför att biometriska underlag av tillräcklig kvalitet inte kan tas upp. Oavsett anledningen anser vi att det även i dessa fall kan vara av värde för myndigheten att uppgifter om identiteten och eventuell identitetsbeteckning som är lagrade i den handling som användes kan göras tillgängliga. Utifrån uppgifterna bör det vara enklare för myndigheten att ta ställning till vilka vidare utrednings- åtgärder som eventuellt bör eller kan vidtas i det enskilda fallet, exempelvis om någon annan metod kan användas för att verifiera identitet i det enskilda fallet, eller om kontakt bör tas med den en- skilde för att kontrollera anledningen till att den biometriska verifi- eringen inte lyckades. En misslyckad matchning behöver inte nöd- vändigtvis utgöra ett försök att vilseleda utan kan i stället bero på tekniska faktorer i det enskilda fallet. Om matchningen har miss- lyckats och de identitetsuppgifter som görs tillgängliga inte stämmer med de som den enskilde uppgett för myndigheten är det emellertid en tydlig indikation på att någon form av identitetsmissbruk är för handen. Vetskap om att myndigheten får tillgång till uppgifterna i den handling som den enskilde använder för att biometriskt verifiera sin identitet kan också verka förebyggande i viss mån; det går exempel- vis inte att använda någon annans identitetshandling och samtidigt påstå att en korrekt handling har använts. Sådana försök kan då mot- verkas. Vi anser även att det kan finnas ett värde för den enskilde att myndigheten kan göra korrekta avvägningar, särskilt om det finns tekniska anledningar till att den biometriska jämförelsen inte lyckades. SOU 2026:55 Allmänt om biometrisk verifiering av identitet mot handlingar Sammanfattningsvis behöver den myndighet som verifierar en persons identitet biometriskt mot en handling få tillgång till upp- gifter om resultatet av den biometriska jämförelsen samt de identi- tetsuppgifter och eventuell identitetsbeteckning som hämtats ur lagringsmediet i den handling som använts för verifieringen. Vi åter- kommer i avsnitt 24.12 till frågor om elektronisk åtkomst och ut- lämnande av personuppgifter samt i kapitel 25 till frågor om sekretess. 20.6 Efterföljande behandling av biometriska underlag och biometriska uppgifter Vår bedömning Ansiktsbild och fingeravtryck som tagits upp i syfte att biomet- riskt verifiera identitet mot en handling, med stöd av ett sådant regelverk som vi överväger, bör omedelbart förstöras efter att kontrollen har genomförts. Detsamma bör gälla för de biometriska uppgifter som har tagits fram ur ansiktsbilden och fingeravtrycken samt ur de biometriska underlagen i den handling mot vilken veri- fieringen har genomförts. En möjlighet för myndigheter att använda biometrisk verifiering av identitet mot handlingar, på det sätt vi överväger, bör enligt våra övervägandet i avsnitt 21.5 endast få användas i väl avgränsade situa- tioner, och syftar till att myndigheter vid behov ska kunna verifiera identitet på ett säkert sätt. Någon omständighet som motiverar att ansiktsbild eller fingeravtryck som tagits upp i syfte att biometriskt verifiera identitet mot en handling fortsatt ska få behandlas av den myndighet som har bestämt att verifieringen ska genomföras även efter att kontrollen har genomförts har vi inte funnit. Under alla omständigheter är det inte lämpligt att inom ramen för vårt uppdrag möjliggöra att myndigheter som enligt vår bedömning bör få verifiera identitet mot en handling med hjälp av biometriska uppgifter kan bygga upp egna register utifrån de biometriska underlag som tagits upp i detta syfte. Vi anser därför att de biometriska underlag som tagits upp från den enskilde och de biometriska uppgifter som tagits fram ur dessa, för att möjliggöra verifieringen, omedelbart ska förstöras efter att Allmänt om biometrisk verifiering av identitet mot handlingar SOU 2026:55 kontrollen har genomförts. Detsamma gäller de biometriska uppgifter som tagits fram ur underlagen i den handling mot vilken verifieringen genomförs. Genom dessa skyddsåtgärder begränsas behandlingen av ansiktsbilder och fingeravtryck och de biometriska uppgifter som har tagits fram ur dem. 21 Användning av biometrisk verifiering 21.1 Inledning Vi har i kapitel 11–20 beskrivit de rättsliga förutsättningarna för att på olika sätt främja en stärkt verifiering av identitet med hjälp av bio- metriska uppgifter, som bygger på en jämförelse antingen mot upp- gifter i ett centralt register i form av ett identitetsindex eller i hand- lingar av olika slag. Nämnda kapitel innehåller bedömningar av de grundläggande förutsättningarna för respektive system. Vi behöver emellertid också närmare redogöra för hur de olika systemen bör kunna användas. Som utgångspunkt bör en utökad möjlighet att an- vända biometriska uppgifter för att verifiera identitet – oavsett vilket av de två system vi överväger som är aktuellt – främja att fler aktörer än i dag kan ta del av information bland annat om de identiteter som har etablerats av Polismyndigheten, Migrationsverket och Skattever- ket. En annan viktig utgångspunkt är att en sådan verifiering av identi- tet bör kunna användas i många olika ärendeslag och situationer. En särskild fråga är om en utökad möjlighet till biometrisk verifiering bör kunna användas i brottsbekämpande verksamhet. Detta tar vi ställning till i avsnitt 21.4; i avsnitt 18.3.1 har vi belyst möjligheten att använda ett identitetsindex för identifiering i brottsbekämpande verksamhet. En ambition att utöka möjligheten till biometrisk veri- fiering måste också ta i beaktande de risker som den till verifieringen kopplade behandlingen av biometriska uppgifter och andra person- uppgifter kan innebära, och det integritetsintrång som behandlingen kan medföra för den enskilde. Relevanta EU-förordningar måste också beaktas. Begränsningar i användningen behöver därför övervägas, exempelvis när en sådan metod för att verifiera identitet bör få använ- das, och av vilka aktörer. I detta kapitel tar vi ställning till dessa frågor. Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 21.2 Användningen behöver regleras i lag Vår bedömning En generell möjlighet för myndigheter att på det sätt vi överväger biometriskt verifiera identitet mot ett identitetsindex eller mot handlingar behöver regleras i lag. Som vi återkommer till i avsnitt 21.7 innebär verifiering av identitet mot handlingar med hjälp av biometriska uppgifter ett visst intrång i skyddet för den personliga integriteten som följer av regeringsfor- men, Europakonventionen1 och EU:s rättighetsstadga2. Detta bland annat med hänsyn till att biometriska underlag behöver tas upp för att möjliggöra en sådan kontroll och att biometriska uppgifter som kan tas fram ur underlagen behöver behandlas av den myndighet som genomför kontrollen, även om matchningen görs i ett backend-system (se avsnitt 27.4 för en teknisk beskrivning av en möjlig verifierings- process). Även vid biometrisk verifiering mot ett identitetsindex be- höver biometriska underlag tas upp, och vi har i avsnitt 16.5.3 bedömt att verksamheten med ett identitetsindex, men även användningen av ett sådant system, bör regleras i lag. Integritetsintrånget för en- skilda får visserligen anses betydligt mindre vid verifiering mot hand- lingar än vid registrering i ett index som potentiellt kan komma att innehålla uppgifter om flera miljoner personer. En möjlighet för en bred krets av myndigheter att i varierande ärendeslag och verksam- hetsslag biometriskt verifiera identitet måste emellertid, enligt vår mening, präglas av tydlighet och förutsebarhet. Detta kan främjas bland annat genom att det noggrant övervägs och tydligt avgränsas under vilka förutsättningar sådana kontroller får genomföras (se av- snitt 21.5). Det rättsliga stödet behöver dock även vara på en norm- givningsnivå som inte medger att det lätt kan utökas på sätt som medför ökade risker för den personliga integriteten, som inte är av- sedda. Redan detta talar enligt vår mening med styrka för att en möj- lighet för myndigheter att, på det sätt vi överväger, biometriskt veri- fiera identitet mot ett identitetsindex eller mot handlingar behöver regleras i lag. 1 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 2 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering Vid biometrisk verifiering mot vissa av de typer av handlingar som vi i kapitel 19 har bedömt bör kunna användas, följer även krav på stöd i lag direkt av relevanta EU-förordningar. En förutsättning för att en myndighet ska kunna genomföra en biometrisk verifiering mot en viss handling är att myndigheten har möjlighet att begära att den enskilde gör handlingen tillgänglig för kontroll. När det gäller hem- landspass som utfärdas till svenska medborgare regleras dessa i EU:s passförordning.3 Användningen av pass och resehandlingar för att biometriskt verifiera innehavarens identitet regleras i artikel 4.3 b i passförordningen. Av bestämmelsen följer att biometriska känne- tecken i pass endast får användas för att kontrollera innehavarens identitet genom direkt tillgängliga jämförbara kännetecken när upp- visande av handlingen krävs enligt lag. Sådana bestämmelser finns exempelvis i 5 a § passlagen (1978:302), vid utresa från eller inresa till Sverige, men även i 9 kap. 8 c § utlänningslagen (2005:716). För det statliga identitetskort med resefunktion som föreslagits i prome- morian Ett statligt identitetskort (Ju2026/01595) framgår en mot- svarande reglering av artikel 11.6 b i EU:s id-kortsförordning4; att det i sistnämnda bestämmelse anges att ett krav på uppvisande ska framgå av lag ”eller annan författning” utgör enligt vår bedömning inte någon skillnad. Även för handlingar i form av uppehållstillstånds- kort som utfärdats av Migrationsverket framgår att krav på att visa upp en sådan handling för kontroll av de biometriska underlag som lagras i handlingen ska framgå av nationell lagstiftning (se artikel 4 i EU-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd5). Exempel på sådana bestämmelser är 9 kap. 8 b § utlänningslagen och 26 b § andra stycket folkbokföringslagen (1991:481). För flera av de typer av handlingar som vi anser att en biometrisk verifiering bör kunna genomföras mot (se avsnitt 19.3) följer det alltså av EU-för- ordningar att det ska vara uttryckligen angivet i nationell rätt att en myndighet får kräva att handlingen visas upp. När det gäller statliga identitetskort utan funktion som resehand- ling omfattas dessa inte av EU:s id-kortsförordning; av skäl 13 till förordningen framgår att identitetshandlingar som utfärdas till med- borgare vars rätt till fri rörlighet har begränsats i enlighet med unions- rätten eller nationell rätt och på vilka det uttryckligen anges att de 3 Rådets förordning (EG) nr 2252/2004 av den 13 december 2004. 4 Rådets förordning (EU) 2025/1208 av den 12 juni 2025. 5 Rådets förordning (EG) nr 1030/2002 av den 13 juni 2002. Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 inte kan användas som resehandlingar inte bör anses omfattas av för- ordningen. Vidare uttalas det i promemorian Ett statligt identitetskort att EU:s id-kortsförordning inte gäller för statliga identitetskort utan funktion som resehandling.6 Identitetskort som utfärdats av behörig myndighet i tredje land bör, enligt vår bedömning, som utgångspunkt även kunna användas för biometrisk verifiering. Några krav i regel- verk som styr utfärdande av sistnämnda typer av handlingar, som inne- bär att det behöver vara uttryckligen angivet i svensk rätt att en myn- dighet får kräva att handlingen visas upp, har vi inte funnit. Även om det alltså saknas krav på stöd i lag anser vi – mot bakgrund av de integ- ritetsaspekter som pekats på ovan – att det saknas anledning att ha någon annan utgångspunkt avseende dessa handlingar. I avsnitt 20.2 har vi bedömt att biometrisk verifiering mot hand- lingar bör kunna genomföras med hjälp av såväl ansiktsbild som finger- avtryck. Att ta någons fingeravtryck är ett sådant kroppsligt ingrepp som omfattas av skyddet i bestämmelsen i 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen. För att skyddet i nämnda bestämmelse ska få in- skränkas krävs lagstöd.7 Vid en sammantagen bedömning av det ovan anförda anser vi att en generell möjlighet för myndigheter att på det sätt vi överväger i detta kapitel biometriskt verifiera identitet mot ett identitetsindex eller mot handlingar behöver regleras i lag. 21.3 Aktörer som bör omfattas En första avgränsning som vi behöver ta ställning till är vilka aktörer som bör kunna omfattas av en utökad möjlighet att biometriska veri- fiera identitet, antingen mot ett identitetsindex eller mot handlingar. Även om utgångspunkten är att en så bred krets som möjligt bör omfattas kan vi konstatera att olika samhällsaktörer kan ha väsent- ligt olika förutsättningar – exempelvis i fråga om behov av att säkert verifiera identitet i sin verksamhet, organisation, rättslig styrning och ekonomiska incitament – som kan ha betydelse för om de bör omfattas av en generell möjlighet att biometriskt verifiera identitet. De två huvudgrupper som aktualiseras är som vi ser det myndigheter respektive privata aktörer. 6 Ju2026/01595, s. 67. 7 Se exempelvis Vissa åtgärder för stärkt återvändandeverksamhet och utlänningskontroll, SOU 2024:80, s. 453. SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering 21.3.1 Myndigheter Vår bedömning Myndigheter – med vilket avses de organ som ingår i den offentlig- rättsliga statliga eller kommunala organisationen – bör omfattas av en ny lag som reglerar en generell möjlighet att biometriskt verifiera identitet mot ett identitetsindex eller mot handlingar. Riksdagen och beslutande kommunala församlingar, de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) samt bolag, föreningar och stiftelser där kommuner eller regioner utövar ett rättsligt bestämmande inflytande bör i detta avseende inte jämställas med myndigheter. Det övergripande syftet med en utökad möjlighet att biometriskt verifiera identitet mot ett identitetsindex eller mot handlingar är att motverka identitetsmissbruk, som bland annat riktar sig mot välfärds- systemen. Det framstår därför som givet att sådana system som ut- gångspunkt bör få användas av myndigheter för att säkert verifiera identitet. Frågan är dock om det finns anledning att begränsa använd- ningen endast till vissa myndigheter; vi kan notera att biometrisk veri- fiering av identitet enligt gällande rätt är förbehållet en mycket snäv krets – i första hand Polismyndigheten, Skatteverket och Migrations- verket. Fråga är även om det finns aktörer som bör jämställas med myndigheter. Samtliga myndigheter bör kunna omfattas I början av år 2026 fanns det mer än 350 myndigheter under reger- ingen. Antalet kommunala myndigheter varierar eftersom varje kom- mun själv bestämmer hur många myndigheter den ska ha utifrån organisation och behov. Det finns 290 kommuner och med hänsyn till hur dessa vanligtvis organiserar sig därmed ett betydligt större antal kommunala myndigheter än statliga. Att tillåta endast statliga myndigheter att använda ett system för biometrisk verifiering av identitet skulle begränsa användningen betydligt. Kommunerna har emellertid en omfattande verksamhet inom ett flertal olika områden, och tar till exempel ställning till tillstånd att sälja tobak och till ser- veringstillstånd, men även till bistånd av olika slag. Det är därför en- Användning av biometrisk verifiering SOU 2026:55 ligt vår mening angeläget att även kommunala myndigheter, som ut- gångspunkt, har möjlighet att verifiera identitet genom en kontroll mot ett index eller mot handlingar. Annars utesluts en stor andel av de offentliga aktörerna från möjligheten att säkert verifiera identitet, och ett system för detta skulle bli betydligt mindre effektivt som ett verktyg mot identitetsmissbruk mot det allmänna. Vi kan i detta sammanhang notera att det av artikel 11.6 i EU:s id-kortsförordning framgår att endast behöriga nationella myndigheter får kontrollera identitet mot handlingar som utfärdats i enlighet med förordningen. Varken EU:s passförordning eller EU:s förordning om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd innehåller någon mot- svarande reglering. Vad som avses med uttrycket behöriga nationella myndigheter i id-kortsförordningen anges inte i förordningen. Det framgår inte heller att behöriga nationella myndigheter ska ges något särskilt ansvar eller utföra särskilda uppgifter som är förbehållna vissa myndigheter, exempelvis på det sätt som framgår avseende vilka myn- digheter som enligt VIS-förordningen8 är behöriga att ha åtkomst till Schengens informationssystem för viseringar; av artikel 3.1.3–3.1.5 i nämnda förordning anges att gräns-, invandrings- och viseringsmyn- digheter avses, vilket tydligt pekar ut en särskild krets av myndigheter i Sverige. Att även privata aktörer – utan att dessa begränsas på något sätt – omfattas av artikel 11.6 i id-kortsförordningen talar enligt vår mening mot att avsikten med att endast behöriga nationella myndig- heter ska få genomföra en identitetskontroll mot en handling är att begränsa dessa utöver vad som eventuellt kan bestämmas av EU:s medlemsstater i nationell rätt. I förordningen anges inte heller att medlemsstaterna i en särskild ordning är skyldiga att utse eller ange vilka de behöriga nationella myndigheterna är vid tillämpningen av förordningen. Mot denna bakgrund anser vi att id-kortsförordningen inte utgör någon begränsning av vilka myndigheter som bör kunna biometriskt verifiera identitet genom en kontroll mot handlingar, och än mindre mot ett identitetsindex. 8 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av den 9 juli 2008. SOU 2026:55 Användning av biometrisk verifiering Myndighetsbegreppet Samtliga statliga och kommunala organ, förutom riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna (kommunfullmäktige och regionfullmäktige), är enligt regeringsformens terminologi myndig- heter. Myndigheter är med andra ord de organ som ingår i den offent- ligrättsliga statliga och kommunala organisationen. Regeringen, dom- stolarna samt de statliga och kommunala förvaltningsmyndigheterna är alltså myndigheter.9 I tryckfrihetsförordningen tillämpas samma myndighetsbegrepp som i regeringsformen. Frågan om ett visst organ är en myndighet blir vid tillämpning av tryckfrihetsförordningen vanligtvis aktuell i samband med en begäran om att få tillgång till allmänna handlingar. Varken riksdagen eller region- och kommunfullmäktige utgör myn- digheter i tryckfrihetsförordningens mening, men dessa beslutande församlingar jämställs uttryckligen med myndigheter i 2 kap. 5 §. Däremot är bolag, föreningar och stiftelser inte myndigheter ens om staten eller en kommun helt äger eller bestämmer över dem. Enligt 2 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen – som motsvarar 2 kap.

26 § folkbokföringslagen, ska anmäla inflyttning kan det förekomma att en person av olika skäl inte gör detta och ändå vistas i Sverige. Enligt vår mening är det viktigt att en registrering i ett identitets- index inte underlåts av det skälet. Vi kan också konstatera att möjlig- heten att ta upp biometriska underlag enligt 26 b § folkbokförings- lagen är i viss mån begränsad, vilket vi återkommer till i avsnitt 13.3.6. Som vi ser det är det också en fördel om en person som – genom att ha ansökt om och beviljats ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring i Sverige – har visat att han eller hon har en avsikt att vistas i landet kan omfattas i ett tidigt skede. Detta kan underlätta verifiering av personens identitet vid inresa och vid an- mälan om inflyttning. Utgångspunkten måste, som vi ser det, vara att en person som innan inresa har beviljats ett längre uppehållstillstånd också har för avsikt att resa in och vistas i Sverige. Att det i undantags- fall kan vara så att en person registreras i ett identitetsindex utan att han eller hon därefter faktiskt vistas i Sverige är därför inte – även med hänsyn till principen om uppgiftsminimering – ett skäl som talar mot att denna krets av personer bör kunna omfattas. Personkategorier som bör omfattas SOU 2026:55 12.3.4 Personer med ställning som varaktigt bosatta Vår bedömning Det finns ett behov av att en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige omfattas av ett identitetsindex. Av 5 a kap. 1 § utlänningslagen framgår att en ansökan från en ut- länning om ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska beviljas om sökanden de senaste fem åren utan avbrott har vistats i Sverige med uppehållstillstånd eller på någon annan grund som lagligen bosatt. Bestämmelsen tar alltså sikte på personer som vistats under längre tid i landet. Ställning som varaktigt bosatt ska enligt 4 § 2 inte beviljas en utlänning vars vistelse i Sverige inte är av varaktig karaktär. Det kan exempelvis handla om personer som har ett lagakraftvunnet beslut om av- eller utvisning, men som har fått ett tillfälligt uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder.25 Bosättningstiden bör vara ett av de viktigare kriterierna och för att omfattas av direktivet om varaktigt bosatta26 bör bosättningen ha varit laglig och oavbruten för att vittna om personens förankring i landet (se skäl 6 till direktivet). Med lag- ligen bosatt avses att utlänningen, utöver att ha vistats i Sverige med uppehållstillstånd, har vistats i landet med uppehållsrätt eller perma- nent uppehållsrätt eller under vistelsen har varit undantagen från kravet på att inneha ett uppehållstillstånd (se MIG 2024:4). Den personkrets som kan beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige utgörs alltså av personer som varit bosatta i landet under längre tid och som har en stark anknytning hit. Det får vidare antas att de är folkbokförda i landet, vilket innebär att de kan omfattas av personkretsen för ett identitetsindex redan av den anledningen. Det kan dock finnas situationer när så inte är fallet. Mot denna bakgrund anser vi att det finns behov av att en utländsk medborgare som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige omfattas av ett index. 25 Uppföljning av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning, prop. 2016/17:61, s. 35. 26 Rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003. SOU 2026:55 Personkategorier som bör omfattas 12.3.5 Svenska medborgare Vår bedömning Det finns ett behov av att svenska medborgare omfattas av ett identitetsindex. Ett identitetsindex kommer i praktiken – enligt vår bedömning – till allra största del att ta sikte på att verifiera identitet för svenska medborgare. Den som är svensk medborgare har normalt sett en naturlig och stark anknytning till landet genom att han eller hon är bosatt och har sin hemvist här. Därigenom har personen som utgångs- punkt också ofta kontakt med svenska myndigheter och andra aktörer i samhället, vilket talar starkt för ett behov av att kunna verifiera identitet mot ett identitetsindex. Att svenska medborgare bör ingå i den personkrets som omfattas av ett identitetsindex framstår med hänsyn till det ovan anförda som givet. Medborgarskapet som sådant medför enligt vår mening närmast en presumtion för att det finns en sådan anknytning till Sverige att personen också bör omfattas av personkretsen. Med medborgar- skapet följer flera särskilda rättigheter, däribland en absolut rätt att bo och arbeta i Sverige och en rätt att rösta i riksdagsval. Som vi nämnt i avsnitt 12.2.3 anses svenska medborgare, oavsett om de är bosatta eller har hemvist i Sverige, ha en sådan anknytning till landet att de omfattas av lagen om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands. Även med hänsyn till det ovan anförda kan vi konstatera att be- hovet av att verifiera identitet mot ett nationellt identitetsindex kan antas vara mindre för svenska medborgare som mer varaktigt är bo- satta utomlands. Det kan enligt vår mening därför övervägas om svenska medborgare som är avregistrerade från folkbokföringen som utflyttade inte bör omfattas av ett index. Av 20 § folkbokföringslagen framgår att bland annat personer som kan antas komma att regel- mässigt tillbringa sin dygnsvila utom landet under minst ett år ska avregistreras från folkbokföringen som utflyttad. Det är alltså fråga om en längre tidsperiod under vilken personen inte kommer att vistas i Sverige. Folkbokföring är, som vi pekat på i avsnitt 12.3.1, som ut- gångspunkt en nyckel för att kunna delta i samhället och ligger vanligen till grund för rätten till bosättningsbaserade socialförsäk- Personkategorier som bör omfattas SOU 2026:55 ringsförmåner. För den som är avregistrerad från folkbokföringen som utflyttad kan behovet av att verifiera identitet därmed som ut- gångspunkt antas vara begränsat. Personer som flyttar utomlands och avregistreras från folkbokföringen, men som fortfarande har rätt till svensk pension, behöver dock upprätthålla kontakt med svenska myndigheter årligen för att visa att de fortfarande lever och det före- kommer att personer hämtar ut anhörigas pension även efter att de av- lidit i utlandet. Av praxis framgår att det även i fall där personen varit utflyttad men har arbetat på distans för en arbetsgivare i Sverige har funnits en rätt till arbetsbaserade förmåner enligt socialförsäkrings- balken (se HFD 2022 ref. 16). Behov av att verifiera identitet kan antas finnas i dessa situationer. Den som är bosatt utomlands kan också ha kvar en skattemässig anknytning till landet, exempelvis genom att personen har innehav av andelar i handelsbolag som äger betydande affärs- och hyresfastigheter i Sverige (se RÅ 1989 ref. 103), som innebär att de har viss kontakt med svenska myndigheter. Svenska medborgare som bor utomlands kan också äga exempelvis fritidsfastigheter eller annan egendom som innebär att ett samord- ningsnummer hade kunnat behöva tilldelas, om personen saknat en identitetsbeteckning. Om endast svenska medborgare med en viss form av anknytning till Sverige bör omfattas av personkretsen krävs bedömningar i det enskilda fallet som inte når upp till kravet på förutsebarhet. Personer som är avregistrerade som utvandrade kan i många fall antas ha en mer begränsad kontakt med svenska myndigheter, vilket innebär att deras identitet inte nödvändigtvis kan behöva verifieras mot ett identitets- index. Även med hänsyn till detta anser vi att medborgarskapet i sig medför en sådan bestående anknytning till landet att enbart den om- ständigheten att en person är avregistrerad som utvandrad i folkbok- föringen inte medför att det saknas behov av att registrera honom eller henne i ett identitetsindex. En registrering i ett identitetsindex förutsätter emellertid att biometriska underlag kan tas upp i samband med registreringen. En viss avgränsning av vilka svenska medborgare som de facto kommer att registreras kan därför komma att göras på det sättet, men förändrar inte vår bedömning att det finns ett behov av generellt sett att låta svenska medborgare omfattas av ett index. Vi återkommer till detta i kapitel 13. SOU 2026:55 Personkategorier som bör omfattas 12.3.6 Personer med kvalificerade skyddsidentiteter Vår bedömning Det finns ett behov av att kvalificerade skyddsidentiteter omfattas av ett identitetsindex. En kvalificerad skyddsidentitet är en särskilt beslutad identitet som består av andra personuppgifter än de verkliga och som har förts in i statliga register eller i handlingar som utfärdats av statliga myndig- heter. Kvalificerade skyddsidentiteter får användas av anställda vid Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Försvarsmakten, under vissa förutsättningar. Eftersom ett identitetsindex av det slag vi anser bör övervägas endast ska innehålla unika identiteter, vilket säkerställs genom en unik alfanumerisk nyckel till vilken biometriska uppgifter kopplas, uppkommer frågan om det bör vara möjligt att registrera en individ dels med hans eller hennes riktiga identitet, dels med en kvalificerad skyddsidentitet; de biometriska uppgifterna skulle då förekomma under två olika identiteter. En person med kvalificerad skyddsidentitet kan ha behov av att agera i samhället med användande av skyddsidentiteten och av att verifiera denna identitet i olika sammanhang. Av förarbetena till lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter framgår att i motsats till vad som gäller vid tillämpningen av lagen om fingerade personuppgifter bör tjänstemannens verkliga personuppgifter inte avregistreras från folkbokföringen när de fiktiva personuppgifterna förs in. Skälet till det är att tjänstemän med skyddsidentitet måste kunna upprätthålla privatliv och tjänstgöring parallellt. Normalt måste de dessutom parallellt kunna fullgöra vissa tjänsteåligganden med användande av sina verkliga personuppgifter och andra tjänste- åligganden med användande av skyddsidentitetens fiktiva person- uppgifter. En avregistrering av de verkliga personuppgifterna skulle för övrigt göra ett system för skyddsidentiteter mer sårbart för kart- läggning och avslöjanden.27 Sistnämnda problematik skulle kunna göra sig gällande om en identifiering med biometriska uppgifter mot ett identitetsindex skulle ge två träffar, en för den verkliga identi- teten och en för den kvalificerade skyddsidentiteten. 27 Kvalificerad skyddsidentitet, prop. 2005/06:149, s. 45. Personkategorier som bör omfattas SOU 2026:55 Med hänsyn till en tjänstemans behov av att kunna använda en kvalificerad skyddsidentitet på samma sätt som den verkliga identi- teten anser vi att det som utgångspunkt finns ett behov av att låta även kvalificerade skyddsidentiteter ingå i ett index, eftersom syftet med ett sådant system i första hand är att verifiera identitet vid kontakt med myndigheter. Om det inte skulle vara möjligt för en tjänsteman att använda en kvalificerad skyddsidentitet i sådana sammanhang motverkas syftet med skyddsidentiteten. Vid en verifiering behöver först en lokalisering av en viss individ som är registrerad i ett index ske med hjälp av en alfanumerisk nyckel eller andra alfanumeriska uppgifter – exempelvis personnummer – och en jämförelse sedan göras med hjälp av de biometriska uppgifter som är kopplade till träffen. Det skulle därför inte uppstå några problem i praktiken vid verifiering av identitet, utan det kan göras på samma sätt som om tjänstemannen använder sin riktiga identitet. Den aktör som verifierar identiteten skulle inte se annat än den identitet som kontrolleras vid ett givet tillfälle. Det skulle därför inte heller vid en verifiering uppstå risk för att den kvalificerade skyddsidentiteten röjs, genom den koppling mellan den riktiga identiteten och den fingerade som finns, i form av att samma bio- metriska uppgifter är registrerade för båda. En sådan sammankopp- ling kan däremot uppkomma om en identifiering görs, det vill säga att en en-till-många-jämförelse genomförs mot ett identitetsindex, med biometriska uppgifter. En identifiering bör, som vi återkommer till i avsnitt 13.2.1 och 18.2.1, endast göras i samband med att en person registreras i ett identitetsindex. På det sättet säkerställs att multipla identiteter inte kan skapas i indexet. En identifiering, i sam- band med registrering av en kvalificerad skyddsidentitet, skulle ge en träff på den verkliga identiteten, om denna redan är registrerad. Detta skulle röja den kvalificerade skyddsidentiteten, vilket naturligt- vis inte får ske. En möjlig lösning skulle kunna vara att en registrering sker i identitetsindexet i samband med att ett beslut om kvalificerad skydds- identitet fattas, av relevant myndighet, utan att en identifiering görs. Av 4 § lagen om kvalificerade skyddsidentiteter framgår att det i ett sådant beslut får förordnas om bland annat att Transportstyrelsen ska utfärda körkort i den kvalificerade skyddsidentitetens namn och att andra statliga myndigheter ska utfärda pass eller andra identitets- handlingar i den kvalificerade skyddsidentitetens namn. En möjlighet SOU 2026:55 Personkategorier som bör omfattas att även förordna att den kvalificerade skyddsidentiteten registreras i ett identitetsindex skulle medföra att den – och den verkliga identi- teten – skulle kunna existera parallellt i systemet. Våra närmare överväganden i dessa avseenden finns i avsnitt 13.3.8. I detta sammanhang stannar vi vid bedömningen att det finns ett behov av att låta även kvalificerade skyddsidentiteter omfattas av ett identitetsindex. 12.4 Personkategorier som det saknas ett behov av att registrera i ett identitetsindex Vi har i föregående avsnitt redogjort för vilka personkategorier som vi anser att det finns ett behov av att inkludera i ett identitetsindex. Vissa avgränsningar har gjorts inom respektive kategori. I detta av- snitt belyser vi de kategorier för vilka vi generellt sett anser att det saknas ett sådant behov. 12.4.1 Barn som inte har fyllt sex år Vår bedömning Det saknas behov av att barn som inte har fyllt sex år omfattas av ett identitetsindex. En särskild fråga är om det finns behov av att registrera barn, det vill säga personer som inte har fyllt 18 år. Eftersom ett identitetsindex behöver bygga på biometriska uppgifter kommer biometriska under- lag att behöva tas upp. Barnets bästa är det som i första hand ska beaktas vid alla åtgärder som rör barn och barn ska skyddas från godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv (artikel 3 och 16 i FN:s konvention om barnets rättigheter, barn- konventionen). I de ärendeslag där en grundidentitet kan behöva bestämmas kan biometriska underlag i de flesta fall tas upp av barn som har fyllt sex år. Behovet för Polismyndigheten och Migrationsverket av att kunna identifiera ett barn eller verifiera ett barns identitet kan visserligen antas vara stort i exempelvis ett ärende om uppehållstillstånd, där Personkategorier som bör omfattas SOU 2026:55 barnet kanske tidigare är okänt för svenska myndigheter; i slutbetänk- ande av Utredningen om stärkt återvändandeverksamhet lyftes bland annat fram att vissa barn i migrationsprocessen är särskilt sårbara för att bli utsatta för människohandel och exploatering, till exempel ensamkommande barn eller barn som har följt med en förälder som själv utsatts för människohandel eller exploatering.28 Några vägande skäl för att undanta barn i sådana situationer från ett identitetsindex har enligt vår bedömning inte kommit fram. Även för andra barn kan det finnas ett behov av att verifiera identitet i olika sammanhang. Ett barns rättshandlingsförmåga får då betydelse. Av 9 kap. 1 § föräldrabalken framgår att den som är under 18 år är omyndig (underårig) och enligt huvudregeln inte får råda över sin egendom eller åta sig förbindelser. En underårig saknar alltså full rättshandlingsförmåga. Det kan därför antas finnas ett begränsat behov för myndigheter och andra aktörer att verifiera identitet för ett barn mot ett identitetsindex, utöver vad som är möjligt genom en kontroll mot en fysisk identitetshandling eller genom uppgifter som lämnas av vårdnadshavarna, när barnet inte har uppnått en sådan mognad att det agerar mer självständigt i olika sammanhang. I många situationer har barn som uppnått viss ålder och mognad dock rätt att agera på egen hand. Exempelvis har en underårig, enligt 9 kap. 3 § första stycket föräldrabalken, rätt att själv råda över egendom som han själv förvärvat genom eget arbete efter fyllda 16 år. Detsamma gäller avkastningen av sådan egendom och vad som trätt i egendomens ställe. Ett barn har därför även rätt att själv föra sin talan i en process rörande sådan egendom. Barn som har fyllt 16 år kan också själv anmäla flytt till, från eller inom Sverige enligt 30 § folkbokföringslagen. I vissa mål enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga har den som fyllt 15 år rätt att själv föra sin talan. Ett barn har också, efterhand som det blir äldre, större inflytande i vårdsammanhang, och kan då uppträda även utan vård- nadshavare; barnets inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad, enligt 4 kap. 3 § patient- lagen (2014:821). Att det kan finnas behov av att kunna verifiera identitet i sådana sammanhang har vi belyst i avsnitt 10.7.5. Det kan alltså finnas behov av att verifiera identiteten för barn i olika sammanhang, även om det naturligtvis inte sker i samma ut- sträckning som för vuxna. 28 Vissa åtgärder för stärkt återvändandeverksamhet och utlänningskontroll, SOU 2024:80, s. 491. SOU 2026:55 Personkategorier som bör omfattas I detta sammanhang bör även lyftas fram att ett identitetsindex inte endast har till syfte att möjliggöra en utökad kontroll av iden- titet för myndigheter och andra aktörer utan att ett index också ska motverka att enskilda får sina identiteter utnyttjade utan deras vet- skap, vilket är ett allt större problem. Barn kan vara särskilt utsatta i sådana sammanhang. Även med hänsyn till att barns identitet i många fall kan verifi- eras på ett tillförlitligt sätt mot exempelvis uppgifter i en fysisk iden- titetshandling eller genom uppgifter som lämnas av vårdnadshavarna, anser vi sammantaget att barn generellt inte bör undantas från den krets av personer som det finns behov av att registrera i ett identitets- index. En viss lägre åldersgräns bör enligt vår mening dock gälla. Barn som inte har fyllt sex år är undantagna från skyldigheten att lämna fingeravtryck i många av de ärenden där sådana kan tas upp, exempel- vis vid en ansökan om uppehållstillstånd (se bland annat 9 kap. 8 a § utlänningslagen). Barn som inte har fyllt sex år har inte heller upp- nått en sådan mognad eller ålder att de kan antas ha en egen rätts- handlingsförmåga som medför att deras identitet behöver verifieras i samhället annat än i undantagsfall. Med hänsyn till detta anser vi att det saknas behov av att barn som inte har fyllt sex år omfattas av ett identitetsindex. Den tidigare åldersgräns om 14 år som gällde för upptagande av fingeravtryck enligt 9 kap. 8 § utlänningslagen bör enligt vår mening inte övervägas. Detta med hänsyn till att den hade sin grund i tidigare gällande åldersgräns i bland annat Eurodac- förordningen29, som numera har sänkts till sex år. 12.4.2 Personer som ansöker om internationellt skydd Vår bedömning Personer som ansöker om internationellt skydd bör inte omfattas av ett identitetsindex. Den som ansöker om internationellt skydd i Sverige kan normalt antas ha för avsikt att stadigvarande stanna kvar i landet. Som vi pekat på i avsnitt 12.2.1 är avsikten hos den enskilde att stadigvarande stanna kvar i landet av avgörande betydelse för om han eller hon ska anses 29 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 603/2013 av den 26 juni 2013. Personkategorier som bör omfattas SOU 2026:55 ha sin hemvist i Sverige. I ärenden om medborgarskap genom naturali- sation har detta i praxis inneburit att hemvisttid kan räknas från tid- punkten för en asylansökan, om ansökan bifallits (se MIG 2008:17). Vi kan konstatera att statistik från Migrationsverket visar på att en asylsökande ofta vistas i landet under förhållandevis lång tid, oavsett utgången i ett enskilt ärende. Handläggningstiderna för förstagångs- ärenden om asyl var i genomsnitt 167 respektive 198 dagar år 2022 och 2023 och den totala genomsnittliga vistelsetiden i mottagnings- systemet för utskrivna personer låg under dessa år på sammanlagt 740 respektive 620 dagar.30 Att många personer kan antas få en anknyt- ning till Sverige under denna tid – inte minst de som har rätt att arbeta under tiden då ansökan prövas – framstår därför som sanno- likt. Frågan är därför om det finns behov av att låta personer som ansöker om internationellt skydd omfattas av ett identitetsindex under tiden ansökan behandlas. I förarbetena till lagen om samordningsnummer diskuterades om asylsökande borde tilldelas en sådan identitetsbeteckning. Som argu- ment för detta anfördes att asylsökande regelmässigt kommer i kontakt med andra myndigheter och aktörer under tiden som de väntar på beslut. Vi delar denna bedömning. Samtidigt lyftes risker fram med att tilldela asylsökande ett samordningsnummer. Bland annat pekades på att de allra flesta nummer skulle registreras med uppgift ”osäker identitet” eftersom det inte sällan saknas identitets- handlingar i det inledande skedet av asylprocessen, och att någon definitiv bedömning av identiteten inte går att göra förrän i samband med ett eventuellt beslut om uppehållstillstånd. Det är också vanligt att det kommer fram nya uppgifter om en sökandes födelsetid under processen om uppehållstillstånd på grund av behov av internationellt skydd, vilket kan komma att skapa problem med spårbarheten om ett nytt nummer ska tilldelas vid dessa tillfällen. Olika nummer som avser samma person skulle då också kunna finnas registrerade hos olika myndigheter och organisationer, vilket kan leda till problem med att följa individen. Det ansågs därmed finnas risk för att samma individ innehar flera olika identitetsbeteckningar under olika identi- teter. Det lyftes vidare fram att det saknas möjligheter att lagra biomet- riska uppgifter och koppla dem till samordningsnumret för framtida jämförelser. Bedömningen gjordes därför att samordningsnummer inte skulle tilldelas asylsökande, utan att det är av större betydelse att 30 Budgetpropositionen för 2025, prop. 2024/25:1, Utgiftsområde 8, s. 9, 11 och 14. SOU 2026:55 Personkategorier som bör omfattas den som beviljas ett uppehållstillstånd snarast får ett personnummer fastställt och använder det som identitetsbeteckning när han eller hon integreras i samhället.31 Frånvaro av identitetshandlingar är visserligen vanligt förekom- mande i ärenden om uppehållstillstånd på grund av behov av inter- nationellt skydd. Polismyndigheten och Migrationsverket har emeller- tid fått vissa rättsliga verktyg som möjliggör att i större utsträckning söka efter och omhänderta identitetshandlingar (se avsnitt 7.4.2). Screeningförordningen32 innehåller dessutom bestämmelser som syftar till att förmå personer som ansöker om internationellt skydd att medverka till att överlämna identitetshandlingar och lämna korrekta uppgifter om sin identitet – i annat fall kan ett påskyndat förfarande och ett särskilt gränsförfarande tillämpas. Detta bör i viss utsträckning kunna motverka de problem med att identitet inte kan fastställas förrän sent i processen som pekades på i nämnda för- arbeten. Den modell för ett identitetsindex som vi utvärderar, där en unik alfanumerisk nyckel används tillsammans med biometriska uppgifter, bör enligt vår mening också kunna motverka de problem med följbarhet som lyftes fram; även om nya identitetsuppgifter skulle komma fram under handläggningen av ärendet kan dessa knytas till en unik individ i ett sådant index. En omständighet som däremot talar mot ett behov av att regi- strera personer som ansöker om internationellt skydd i ett index redan i samband med ansökan är att det är fråga om en relativt liten grupp. Antalet förstagångsansökningar har dessutom minskat de senaste tre åren. Vidare är bifallsfrekvensen förhållandevis låg. Detta framgår av följande tabell.33 Tabell 12.1 Inkomna förstagångsansökningar och avgjorda ärenden om asyl År 2021 2022 2023 2024 2025 Inkomna 11 419 16 738 12 498 9 645 6 735 Avgjorda 12 804 14 245 15 905 11 456 8 339 Bifallsfrekvens 26 % 26 % 26 % 30 % 32 % 31 Prop. 2021/22:276, s. 111 ff. 32 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1356 av den 14 maj 2024. 33 Uppgifterna har hämtats från Migrationsverkets statistik, https://www.migrationsverket.se/om- migrationsverket/statistik/asyl.html, senast besökt den 2 juli 2026. Personkategorier som bör omfattas SOU 2026:55 Utgångspunkten är att personer som har ett gällande avlägsnande- beslut ska återvända och alltså inte fortsätta att vistas i landet. Det bör därför inte finnas något tydligt behov av att verifiera identitet för personen i detta skede. Vi kan i detta sammanhang även notera att möjligheten till så kallat spårbyte – det vill säga möjligheten att beviljas uppehållstillstånd för arbete efter ett lagakraftvunnet beslut om att avslå en ansökan om internationellt skydd – sedan den 1 april 2025 har utmönstrats. För en majoritet av de som ansöker om sådant skydd skulle därför ett behov av att verifiera identitet föreligga endast under den tid de är sökande; med utgångspunkt i ovanstående statistik skulle det röra sig om cirka 4 000 personer per år. Den som får ett beslut om bifall på ansökan kommer vidare – på det sätt som anfördes i ovan nämnda förarbeten avseende samordningsnummer – att kunna folkbokföras snabbt. Registrering i ett identitetsindex för en person som får bifall på sin ansökan om internationellt skydd bör kunna ske när ett uppehållstillståndskort utfärdas eller när personen folk- bokförs i Sverige (se avsnitt 13.3.5 och 13.3.6). Ett reellt behov för myndigheter och andra aktörer av att biometriskt verifiera identitet för en person som ansöker om internationellt skydd kan som vi ser det antas uppkomma först när personen folkbokförs; som vi anfört i avsnitt 12.3.1 fungerar en registrering i folkbokföringen i praktiken, som utgångspunkt, som en nyckel för att kunna delta i samhället och kan ge ligga till grund för olika sociala förmåner. Vi anser att det ovan anförda talar mot ett behov av att registrera personer som ansöker om internationellt skydd i ett identitetsindex. Behovet av att kunna följa dessa individer och motverka att de upp- träder med olika identiteter i Sverige tillgodoses som vi ser det i allt väsentligt av gällande och föreslagna möjligheter för Migrations- verket och Polismyndigheten att använda biometriska uppgifter för att verifiera identitet (se avsnitt 7.4.2 och 7.4.3). Till det ovan anförda kommer omständigheter hänförliga till sekre- tess, som enligt vår mening talar mot att låta personer som ansöker om internationellt skydd omfattas av ett identitetsindex. När det gäller uppgifter om bland annat identitet som förekommer i ett ärende om uppehållstillstånd omfattas dessa som utgångspunkt av sekretess, enligt 37 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Som exempel på uppgifter som skyddas av bestämmelsen kan nämnas upp- gifter om hälsotillstånd och religiös eller politisk uppfattning. Även uppgiften att en person har sökt internationellt skydd skyddas. SOU 2026:55 Personkategorier som bör omfattas Uppgifter om medborgarskap kan också medföra risk för den en- skilde, om han eller hon kommer från ett land som bedriver flykting- spionage. Personer som ansöker om internationellt skydd kan, som vi ser det, anses mer utsatta i dessa avseenden än den som ansöker om uppehållstillstånd exempelvis på grund av familjeåterförening. Detta påkallar enligt vår bedömning särskild försiktighet, och för- utsätter att uppgifterna skyddas på samma sätt i ett identitetsindex som hos Migrationsverket. Vi anser därför att riskerna med att be- handla uppgifter om personer som ansöker om internationellt skydd i ett identitetsindex förutsätter att behandlingen kan motiveras av ett mycket tydligt behov av att kunna biometriskt verifiera identitet mot just indexet. Som vi anfört ovan anser vi att ett sådant behov saknas. Nämnda hänsyn till sekretess gör sig normalt gällande endast under tiden en ansökan behandlas; av bestämmelsen i 37 kap. 1 § tredje stycket offentlighets- och sekretesslagen framgår att sekre- tessen enligt första och andra styckena gäller endast för uppgifter i skälen. Uppgifter om identitet och individnummer framgår av be- slutets förstasida, och är därmed som utgångspunkt offentliga. Vid en sammantagen bedömning av det ovan anförda anser vi att personer som ansöker om internationellt skydd inte bör omfattas av ett identitetsindex. 12.4.3 Personer som vistas olagligen i Sverige Vår bedömning Det saknas behov av att personer som vistas olagligen i Sverige omfattas av ett identitetsindex. I svensk rätt finns inte någon uttrycklig reglering av vad som utgör olaglig vistelse. Det framgår däremot indirekt att med laglig vistelse avses en vistelse som innebär att en utlänning antingen har tillstånd att vistas i landet eller får vistas här medan en ansökan om uppehålls- tillstånd prövas.34 En person kan även vistas här med uppehållsrätt eller med visering. I återvändandedirektivet35 framgår att med olaglig vistelse avses en vistelse på en medlemsstats territorium av en tredje- 34 Genomförande av återvändandedirektivet, prop. 2011/12:60, s. 26. 35 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008. Personkategorier som bör omfattas SOU 2026:55 landsmedborgare som inte, eller inte längre, uppfyller de villkor för inresa som anges i EU:s gränskodex eller andra villkor för att resa in, vistas eller vara bosatt i den medlemsstaten. Sammantaget inne- bär detta att alla tredjelandsmedborgare som inte har laglig rätt att vistas i Sverige vistas här olagligt. Denna krets av personer omfattar därmed som utgångspunkt den som har meddelats ett verkställbart ut- eller avvisningsbeslut. Även den vars avlägsnandebeslut omfattas av inhibition anses vistas olagligen i Sverige.36 I många fall skulle det kunna vara så att den som meddelas ett verkställbart ut- eller avvisningsbeslut redan är registrerad i ett identi- tetsindex, exempelvis genom att han eller hon är eller har varit folk- bokförd i landet (se avsnitt 12.3.1). Om den omständigheten att personen inte längre anses vistas i landet lagligen innebär att regi- streringen ska tas bort, och i så fall vid vilken tidpunkt, återkommer vi till i avsnitt 15.2.2. Detta avsnitt tar i första hand sikte på personer som det inte av annan anledning finns ett behov av att registrera i ett index, och som vistas olagligen i landet. Det kan till exempel vara fråga om någon som har påträffas vid en inre utlänningskontroll och då meddelats ett avvisningsbeslut direkt av Polismyndigheten, eller någon som utvisats av allmän domstol i en brottmålsprocess. Ett beslut om avvisning eller utvisning ska, enligt 8 kap. 21 § ut- länningslagen, i normalfallet innehålla en tidsfrist inom vilken utlän- ningen frivilligt ska lämna landet. Tidsfristen ska bestämmas till två veckor om utlänningen avvisas och till fyra veckor om han eller hon utvisas. Ett avlägsnandebeslut som inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa ska verkställas snarast möjligt. Den som har fått ett avlägsnandebeslut är skyldig att lämna Sverige. Det är i första hand alltid den av- eller utvisade som är skyldig att självmant lämna landet och inte svenska myndigheter som är skyldiga att genom tvångs- åtgärder verkställa beslutet (jfr MIG 2007:46 och MIG 2008:23). Ut- gångspunkten är alltså att den som har ett gällande avlägsnandebeslut på eget initiativ ska lämna landet förhållandevis snabbt, och i vart fall inom en sådan tidsram att personen inte kan förväntas etablera en anknytning till landet som innebär att det finns ett behov av att registrera honom eller henne i ett identitetsindex; personen kan varken anses vara bosatt eller ha sin hemvist i Sverige. En person som håller sig undan en verkställighet kan också bli föremål för tvångsåtgärder i form av förvar och uppsikt, i syfte att med tvång 36 Inhibition av verkställigheten, Ds 2024:23, s. 240. SOU 2026:55 Personkategorier som bör omfattas kunna verkställa avlägsnandebeslutet. Även detta talar enligt vår mening mot att personer som vistas olagligen i landet bör omfattas av ett identitetsindex. Det kan visserligen konstateras att även personer som vistas olagligen i Sverige kan ha rätt till viss sjukvård, skolgång och bistånd.37 Särskilt avseende skolgång kan det antas att viss anknytning skapas, och i kontakt med sjukvård och sociala myndigheter kan identitet behöva verifieras. Vi anser dock – mot bakgrund av det ovan anförda – att ett sådant behov endast är tillfälligt och inte sådant att det i sig innebär ett behov av att registrera personen i ett identitetsindex. Det kan i detta sammanhang också konstateras att tidigare bestämmelser om preskription – som innebar att ett avlägsnandebeslut upphörde att gälla efter fyra år – har upphävts; enligt 12 kap. 22 § utlännings- lagen gäller numera att ett beslut om av- eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol upphör att gälla fem år från det att ut- länningen har lämnat landet i enlighet med beslutet. Syftet med denna uppstramning är bland annat att öka incitamentet att följa ett med- delat avlägsnandebeslut.38 Detta talar som vi ser det ytterligare för att den tid som någon vistas i Sverige olagligen efter ett beslut om av- eller utvisning som utgångspunkt måste ses som tillfällig. Förslag har lämnats om att Migrationsverket och Polismyndig- heten, om det behövs, i ett ärende om avvisning eller utvisning ska få ta upp biometriska underlag och att underlagen ska få lagras i Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier. Detta skulle kunna tala för att det finns ett behov av att låta även personer som omfattas av förslagen ingå i ett identitetsindex. Det framgår emellertid att syftet med den föreslagna regleringen är att säkerställa att biometriska uppgifter kan registreras i Schengens informations- system i alla situationer där ett avlägsnandebeslut eller ett återrese- förbud ska föras in i systemet.39 Förslagen har alltså inte någon grund i att dessa personer kan antas vistas i Sverige under någon längre tid. Mot denna bakgrund anser vi att det saknas ett behov av att personer som vistas olagligen i Sverige omfattas av ett identitets- index. Om den som omfattas av ett gällande beslut om ut- eller avvisning beviljas uppehållstillstånd är vistelsen emellertid inte 37 Jfr Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud, SOU 2024:10, s. 45 ff. och Ds 2024:23, kapitel 4. 38 SOU 2024:10, s. 124. 39 Stärkt återvändandeverksamhet, prop. 2025/26:263, s. 123 ff. och 159. Förslaget hade ännu inte trätt i kraft vid betänkandets brytpunkt för tryckning. Personkategorier som bör omfattas SOU 2026:55 längre att betrakta som olaglig, och om giltighetstiden för uppehålls- tillståndet överstiger ett år kan ett behov av att omfattas av ett index finnas av den anledningen (se avsnitt 12.3.3). 12.4.4 Personer som har beviljats visering Vår bedömning Det saknas behov av att låta personer som har beviljats en visering omfattas av ett identitetsindex. En Schengenvisering eller nationell visering kan beviljas för att möjlig- göra en kortare vistelse i Sverige; Schengenviseringen kan beviljas för högst 90 dagar under en 180-dagarsperiod, enligt artikel 1.1 i viseringskodexen40 och en nationell visering får ha en giltighetstid om högst ett år, enligt 3 kap. 6 § utlänningslagen. Syftet med en visering är alltså normalt sett att möjliggöra kortare besök, exempelvis för att resa som turist eller för att besöka en konferens. En nationell visering får beviljas endast om det finns särskilda skäl (3 kap. 4 § utlänningslagen). I förarbetena nämns som exempel på särskilda skäl att det rör sig om nära släktingar som önskar vistas i Sverige längre tid än tre månader eller att det kan vara fråga om affärsbesök. I sådana fall ansöker utlänningen dock ofta i stället om uppehålls- tillstånd för besök. Vidare kan det röra sig om att det finns praktiska hinder som gör att det inte är möjligt att utfärda ett uppehålls- tillstånd innan inresa. En sådan situation kan uppstå vid uttagning av så kallade kvotflyktingar.41 Sammantaget är det alltså fråga om personer som kan förväntas vistas i Sverige under en relativt kort tid och som inte kommer att arbeta eller bosätta sig i landet. Det kan därmed inte antas att det finns behov av att kunna verifiera deras identitet mot ett identitets- index under vistelsen. För att beviljas visering krävs också styrkt identitet och innehav av en giltig passhandling. Det kan därför antas att deras identitet vid behov kan verifieras genom kontroll av pass- handlingen och av de uppgifter som finns registrerade i den centrala utlänningsdatabasen och relevanta EU-gemensamma informations- 40 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av den 13 juli 2009. 41 EU:s viseringskodex, prop. 2010/11:121 s. 36 och Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden, prop. 2004/05:170, s. 272 f. SOU 2026:55 Personkategorier som bör omfattas system. Det saknas alltså ett behov av att låta personer som har be- viljats visering omfattas av ett identitetsindex. Om personen ansöker om uppehållstillstånd under vistelsen i Sverige och beviljas ett sådant kan ett behov då i stället uppkomma, om uppehållstillståndets giltig- hetstid överstiger ett år. 12.4.5 Personer med uppehållsrätt som saknar en identitetsbeteckning Vår bedömning Det saknas behov av att personer som under begränsad tid vistas i Sverige med stöd av regelverket om fri rörlighet och som saknar en identitetsbeteckning och inte beviljats uppehållstillstånd med en giltighetstid om minst ett år omfattas av ett identitetsindex. Det EU-rättsliga regelverket om fri rörlighet42 ger en omfattande rätt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar att resa in i och vistas i Sverige och andra medlemsstater, bland annat för att arbeta, studera, söka jobb eller starta egen verksamhet. EES-med- borgare har som utgångspunkt en rätt att vistas i Sverige i högst tre månader under förutsättning att personen kan identifiera sig med pass eller annan id-handling. För en rätt att vistas i landet i mer än tre månader krävs att EES-medborgaren uppfyller villkoren för uppe- hållsrätt, till exempel genom att personen är arbetstagare, egenföre- tagare eller student som är inskriven vid en erkänd utbildningsanstalt. Detta framgår av 3 a kap. 3 § utlänningslagen. Uppehållsrätten in- träder automatiskt och gäller så länge villkoren är uppfyllda. Det sker därför inte någon föregående prövning av frågan om uppehålls- rätt (jfr 3 a kap. 5 § utlänningslagen), vilket innebär att det kan vara svårt att vid en viss given tidpunkt dra någon säker slutsats om hur länge personen kan antas komma att vistas i Sverige. För att åstadkomma en ansvarsfull, stram och hållbar migrations- politik är det enligt regeringen viktigt att svenska myndigheter får kännedom om och kan kontrollera EES-medborgares vistelse och uppehållsrätt i landet i större utsträckning än i dag, då registrering av dessa personer sker endast vid folkbokföring och vid tilldelning 42 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004. Personkategorier som bör omfattas SOU 2026:55 av samordningsnummer. I betänkandet Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning lyftes bland annat fram att multipla identiteter kan uppkomma exempelvis genom att en person hos Skatteverket har folkbokförts som EES-medborgare (vilket sker utan att Migrationsverket har kontakt med individen) samtidigt som denne hos Migrationsverket har sökt och beviljats uppehålls- tillstånd som icke EES-medborgare.43 Riksrevisionen har i rapporten Vem där – fastställande av identitet vid statliga myndigheter pekat på att brister i processerna för att säkerställa att identitetsuppgifterna i folkbokföringsverksamheten är korrekta och unika blir särskilt all- varliga när det gäller EES-medborgare, då Skatteverket oftast är den första och enda myndighet som fastställer en grundidentitet för dessa personer.44 I betänkandet Registrering av EES-medborgare har förslag lämnats om att EES-medborgare som vistas i Sverige i över tre månader som huvudregel ska vara registreringsskyldiga. Enligt för- slagen ska Migrationsverket ha möjlighet att ta fotografi och finger- avtryck i ärenden om registrering av uppehållsrätt och att ta fram biometriska uppgifter ur dessa, för att kontrollera identitet mot uppgifterna i EES-medborgarens pass eller identitetskort.45 Ovan nämnda problem med multipla identiteter är enligt vår mening hänförliga till situationer när den som vistas i Sverige med stöd av reglerna om fri rörlighet ska folkbokföras efter flyttning till landet, tilldelas ett samordningsnummer eller beviljas ett uppehålls- tillstånd i Sverige. Som en följd av våra bedömningar i avsnitt 12.3.1– 12.3.3 kommer en EES-medborgare och eventuella familjemedlemmar som vistas i landet med (härledd) uppehållsrätt att kunna omfattas av personkretsen för ett identitetsindex vid folkbokföring, tilldelning av samordningsnummer och beviljande av uppehållstillstånd med en giltighetstid som överstiger ett år. I det ovan nämnda betänkandet om registrering av EES-medborgare föreslogs att Migrationsverket ska utfärda ett registreringsbevis till registrerade EES-medborgare och i samband med det begära ett samordningsnummer hos Skatte- verket, om EES-medborgaren inte är eller har varit folkbokförd eller redan har tilldelats ett samordningsnummer.46 Enligt förslaget ska EES-medborgare som vistas i Sverige längre tid än tre månader med uppehållsrätt, och som inte redan har en identitetsbeteckning, alltså 43 SOU 2025:75, s. 490. 44 RiR 2024:12, s. 5. 45 SOU 2026:9, s. 119 och 194 ff. 46 SOU 2026:9, s. 119 och 170. SOU 2026:55 Personkategorier som bör omfattas tilldelas ett samordningsnummer och kan i samband med det regi- streras i ett identitetsindex, om biometriska underlag tas upp i sam- band med tilldelningen. Att en person med uppehållsrätt vistas i landet längre än tre månader innebär som vi ser det emellertid inte nöd- vändigtvis i sig att han eller hon också har en sådan anknytning till landet att det finns ett behov av att verifiera personens identitet mot ett identitetsindex. Att uppehållsrätten upphör så fort förutsättning- arna inte längre är uppfyllda talar också för att det bör krävas viss tids- mässig stabilitet i uppehållsrätten och därmed anknytningen till landet för att dessa personer ska omfattas av personkretsen för identitets- indexet. Sådan anknytning uppkommer enligt vår bedömning inte nödvändigtvis genom en registrering av uppehållsrätten utan snarast genom att personen folkbokförs, tilldelas ett samordningsnummer eller beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Mot denna bakgrund anser vi att det inte finns behov av att EES- medborgare samt familjemedlemmar till dessa som vistas i Sverige med stöd av regelverket om rätt till fri rörlighet och som inte folk- bokförs, tilldelas ett samordningsnummer eller beviljas uppehålls- tillstånd omfattas av ett identitetsindex. 12.4.6 Diplomatisk personal Vår bedömning Det saknas behov av att diplomatisk personal och personer som tillhör en främmande stats militära styrka eller ett Natohögkvarter och som vistas i Sverige omfattas av ett identitetsindex. Av 2 och 3 §§ lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall följer att främmande stats beskickning och beskickningsmed- lemmar och deras familjer och betjäning samt diplomatiska kurirer åtnjuter immunitet och privilegier enligt 1961 års Wienkonvention om diplomatiska förbindelser. På samma sätt åtnjuter främmande stats konsulat och konsulatsmedlemmar, deras familjer och betjäning samt konsulära kurirer immunitet och privilegier enligt 1963 års Wienkonvention om konsulära förbindelser. Vad immuniteten och privilegierna närmare består i framgår av respektive konvention. I båda traktat är utgångspunkten dock att Personkategorier som bör omfattas SOU 2026:55 beskicknings- och konsulatsmedlemmar har kvar en sådan stark anknytning till sina hemländer att de i folkrättslig mening inte anses vara stadigvarande bosatta i landet de är utsända till, trots att de i en mer allmän bemärkelse faktiskt bor där och kan göra det under flera år.47 Den som tillhör en främmande makts beskickning eller lönade konsulat eller dess betjäning samt den som tillhör en främ- mande stats militära styrka eller ett Natohögkvarter ska därför, enligt 4 § andra stycket och 5 och 5 a §§ folkbokföringslagen, som huvudregel inte folkbokföras trots att kraven för folkbokföring enligt 3 § och 4 § första stycket folkbokföringslagen är uppfyllda. Dessa personer har i förarbetena ansetts ha så svag anknytning till det svenska samhället att det är olämpligt att folkbokföra dem.48 En sådan anställning medför enligt praxis på utlänningsrättens område normalt inte heller att det finns en sådan anknytning till Sverige att uppehållstillstånd beviljas om anställningen upphör (se MIG 2009:33). Reglerna innebär vidare att den som vistas här med diplomatisk immunitet inte förvärvar hemvist enligt medborgarskapslagen (jfr RÅ 1972 ref. 35). Personer med anknytning till utländska beskickningar och karriär- konsulat – dock ej lokalanställda – samt personer som tillhör en främmandes stat militära styrka eller ett Natohögkvarter anses alltså varken vara bosatta eller ha hemvist i Sverige. I ärenden om uppehålls- tillstånd har de inte heller ansetts ha en särskild anknytning till Sverige genom anställningen. De är enligt 2 kap. 10 § utlänningslagen vidare undantagna krav på pass, visering, uppehållstillstånd och arbets- tillstånd. Dessa omständigheter talar enligt vår mening sammantaget mot att det finns ett behov av att registrera dessa personer i ett identi- tetsindex. I motsatt riktning talar däremot att även den som tillhör en främ- mande makts beskickning eller lönade konsulat eller dess betjäning får tilldelas ett personnummer, enligt 18 b § folkbokföringslagen, om personen har rätt att vistas i landet och uppfyller de förutsättningar som anges i 3 § första stycket. Personnumret används i kontakter med myndigheter och andra aktörer, i situationer där identiteten vanligtvis behöver verifieras. Möjligheten att tilldela diplomatiska företrädare personnummer trots att de inte folkbokförs har moti- verats bland annat med att det underlättar deras vardagliga liv i Sverige. 47 Stärkt system för samordningsnummer, prop. 2021/22:276, s. 120 f. 48 Folkbokföring av personer med anknytning till internationella organ, prop. 2009/10:245, s. 10. SOU 2026:55 Personkategorier som bör omfattas Dessa personnummer har emellertid i vissa situationer upplevts inte ha riktigt samma gångbarhet i samhället som en folkbokförd persons personnummer.49 Det kan här noteras att det i förarbetena till lagen om samordningsnummer uttalades att den som tilldelas ett person- nummer har en mycket stark anknytning till Sverige.50 Detta uttalande kan dock, enligt vår mening, inte anses ha någon direkt bäring på den särskilt utpekade personkrets som framgår av 5 och 5 a §§ folk- bokföringslagen. En folkbokföring av diplomatiska företrädare har bedömts kunna strida mot allmänna internationella principer för hur dessa personer ska hanteras av den mottagande staten.51 Trots att dessa personer inte ska folkbokföras får ett personnummer, som vi angett ovan, fastställas för dem om förutsättningarna för folkbokföring i övrigt är uppfyllda (18 b § folkbokföringslagen). Diplomatiska företrädare kan också tilldelas samordningsnummer på begäran av Försvars- makten eller Regeringskansliet i vissa fall, i enlighet med 4 § för- ordningen (2023:363) om samordningsnummer. Att registrera bio- metriska uppgifter för diplomatiska företrädare i ett identitetsindex skulle enligt vår bedömning riskera att hamna i konflikt med inter- nationella principer. Vi kan i detta sammanhang även notera att kravet på personlig inställelse i 2 kap. 2 § lagen om samordningsnummer inte gäller för en person som omfattas av lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. Skyldigheten enligt 26 § folkbokföringslagen att anmäla flyttning till Sverige gäller inte heller för dessa personer (se bestämmelsens tredje stycke). Dessa personer omfattas alltså inte heller av kravet på personlig inställelse i folkbokföringslagen. Denna personkategori förekommer därmed inte i denna typ av ärendeslag där biometriska underlag kan tas upp. I egenskap av utländska medborgare kan de inte heller ansöka om ett svenskt pass eller ett nationellt identitetskort. Ett sådant statligt identitetskort som föreslagits i promemorian Ett statligt identitets- kort ska dock kunna utfärdas bland annat till utlänningar som har tilldelats ett personnummer enligt 18 b § folkbokföringslagen och som omfattas av lagen om immunitet och privilegier i vissa fall och till utlänningar som efter att ha styrkt sin identitet har tilldelats ett 49 Prop. 2009/10:245, s. 10 och Personnummer och samordningsnummer, prop. 2008/09:111, s. 34. 50 Prop. 2021/22:276, s. 41. 51 Prop. 2009/10:245, s. 10. Personkategorier som bör omfattas SOU 2026:55 samordningsnummer enligt lagen om samordningsnummer, och numret inte är förklarat vilande52. Även med hänsyn till att personer med anknytning till utländska beskickningar och karriärkonsulat, och personer som tillhör en främmandes stat militära styrka eller ett Natohögkvarter, kan vistas stadigvarande i Sverige och att det då kan finnas att behov för svenska myndigheter att biometriskt verifiera deras identitet, anser vi samman- taget att det inte finns ett behov av att registrera dem i ett identitets- index. Deras särskilda ställning och därtill följande immunitet och privilegier har då särskilt beaktats. 52 Ju2026/01595, s. 7. 13 Registrering av en identitetsnyckel 13.1 Inledning Vi har tidigare bedömt att befintliga uppgifter om identitet i de regi- ster som förs av Migrationsverket, Polismyndigheten och Skatte- verket inte bör föras över till ett nytt identitetsindex, utan att ett sådant index bör byggas upp från grunden (se avsnitt 10.7.6). Det innebär att vi behöver ta ställning till när och för vem en registrer- ing i indexet bör göras och en identitetsnyckel skapas. I kapitel 12 har vi redogjort för vilka behov som finns – respek- tive inte finns – av att låta ett identitetsindex omfatta olika person- kategorier. I det här kapitlet utvärderar vi i vilka situationer en person bör registreras i ett index, med beaktande av bland annat befintligt regelverk avseende möjligheter att ta upp biometriska underlag. 13.2 Utgångspunkter 13.2.1 Kontroll av om en individ är registrerad i ett identitetsindex Vår bedömning Innan en identitetsnyckel kan skapas i ett identitetsindex måste en kontroll av den aktuella personens biometriska uppgifter göras mot indexet för att säkerställa att personen inte redan är registrerad. En grundförutsättning för att ett identitetsindex ska fylla sin funk- tion är att endast unika identiteter registreras. Om en myndighet möter en person i en situation som enligt vår bedömning bör utgöra Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 grund för registrering i ett index behöver myndigheten kontrollera om personen är registrerad i indexet sedan tidigare, för att kunna avgöra om en identitetsnyckel ska skapas eller inte. Ett första steg i denna kontroll är att myndigheten söker mot systemet med de alfanumeriska uppgifter som personen i fråga upp- ger för myndigheten, vanligtvis ett personnummer. En identitets- nyckel kan givetvis också användas för sökningen om personen gör en sådan tillgänglig. Om en sådan sökning i ett index ger en träff kan personens identitet kontrolleras genom en biometrisk verifiering, det vill säga genom att de biometriska underlag som har tagits upp i någon av de situationer som vi redogör för i avsnitt 13.3 jämförs med de biometriska uppgifter som är kopplade till träffen i indexet. Om identiteten kan verifieras på detta sätt bekräftas att personen redan är registrerad i indexet. En identitetsnyckel ska då inte skapas. Om en persons uppgivna identitet inte kan verifieras mot upp- gifter i identitetsindexet behöver myndigheten göra en en-till-många- jämförelse med hjälp av biometriska uppgifter, för att klarlägga att individen inte förekommer i indexet med någon annan identitet. För det fall en sådan identifiering ger en träff på en redan registrerad individ kan utredningsåtgärder behöva vidtas. Vi återkommer till frågan om uppdatering och rättelse av registrerade uppgifter i ett index i kapitel 14. Oavsett vilka åtgärder som eventuellt behöver vidtas innebär en träff efter en identifiering att en identitetsnyckel inte ska skapas för personen i fråga. Om en verifiering eller identi- fiering med biometriska uppgifter inte ger någon träff i identitets- indexet, och personen alltså inte redan förekommer, kan personen registreras och en identitetsnyckel skapas för honom eller henne. Våra bedömningar i det här kapitlet utgår från att personen i fråga inte redan är registrerad i ett identitetsindex. En person som till exempel registreras i samband med flyttning till och folkbokföring i Sverige ska alltså inte tilldelas en ny identitetsnyckel om han eller hon senare beviljas svenskt medborgarskap. Däremot ska en person som inte tidigare förekommer i ett identitetsindex, enligt våra bedöm- ningar, tilldelas en identitetsnyckel i samband med att han eller hon beviljas svenskt medborgarskap. Undantaget från denna huvudregel om ”en person en identitet” är personer som tilldelas en kvalificerad skyddsidentitet och, enligt vår bedömning (se avsnitt 13.3.8), i sam- band med det bör registreras i ett identitetsindex och få en identi- tetsnyckel kopplad till skyddsidentiteten. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel 13.2.2 Kontroll av eventuell sekretessmarkering Vår bedömning När en identitetsnyckel skapas för en person behöver det kon- trolleras om han eller hon har en sekretessmarkering i folkbok- föringen. Om så är fallet bör en sådan markering göras för personen även i identitetsindexet. Vi har i avsnitt 11.4.6 bedömt att ett identitetsindex bör innehålla en notering om att en viss individ har en sekretessmarkering i folk- bokföringsverksamheten. Detta är viktigt för att en uppgift om personens namn inte felaktigt ska lämnas ut vid en verifiering av identitet mot ett index. När en identitetsnyckel skapas måste därför den myndighet som skapar nyckeln kontrollera om personen har en sekretessmarkering i folkbokföringen. Detta framgår av Navet, Skatteverkets system för distribution av folkbokföringsuppgifter till samhället, som de myndigheter som bör kunna skapa en identi- tetsnyckel har tillgång till. Vi anser inte att den myndighet som skapar en identitetsnyckel ska göra en egen bedömning av om en markering bör föras in även i ett index i det enskilda fallet, utan en sekretess- markering i folkbokföringen bör motsvaras av en sådan markering i ett index. Hur kontrollen bör gå till i praktiken anser vi inte behöver regleras närmare. Det kan ske antingen genom en manuell kontroll eller genom att systemet med ett identitetsindex gör en automatisk kon- troll mot Navet och då – utan någon manuell hantering – för in en markering i indexet när en identitetsnyckel skapas, om personen har en sekretessmarkering i folkbokföringen. Det bör tydliggöras att en kontroll av förekomsten av en sekretessmarkering i folkbokföringen endast bör göras när en identitetsnyckel faktiskt skapas. Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 13.2.3 Inget beviskrav avseende identitet Vår bedömning Det bör inte ställas upp ett visst beviskrav avseende en persons identitet som ska vara uppfyllt för att han eller hon ska kunna registreras i ett identitetsindex. Vi har tidigare bedömt att det faktum att ett visst beviskrav avseende identiteten i ett ärende är uppfyllt inte automatiskt innebär att identi- teten är verifierad (avsnitt 7.2.2). Behov av att kunna verifiera en persons identitet kan uppstå i en mängd olika ärenden och situationer. Vilket beviskrav som gäller i ett ärende och om det är uppfyllt eller inte kan, enligt vår mening, emellertid ändå vara av betydelse när myn- digheten avgör om det finns ett behov av att verifiera den enskildes identitet genom kontroll – av biometriska uppgifter – mot ett identi- tetsindex. Under arbetets gång har vi stött på uppfattningen att en identitets- nyckel bör kunna skapas endast när personen i fråga har styrkt sin identitet med en godtagbar identitetshandling. Det är givetvis av värde att korrekta identitetsuppgifter registreras i ett identitetsindex och kopplas till en identitetsnyckel. Enligt vår mening kan dock regi- strering i ett index av personer med osäker eller sannolik identitet – för att använda samma terminologi som vid tilldelning av samordnings- nummer – fylla en viktig funktion. Vad gäller en svensk medborgare som varit folkbokförd och bosatt i Sverige sedan födelsen och som vid personlig inställelse kan identi- fiera sig med ett svenskt pass kan det i många fall antas saknas behov av verifiering mot ett index. Om endast personer som kan styrka sin identitet med en godtagbar identitetshandling ska kunna registreras i ett identitetsindex skulle ett sådant system, enligt vår bedömning, fylla en mer begränsad funktion än nödvändigt. Vi anser i stället att behovet av att kunna verifiera identitet genom kontroll mot ett index kan vara som störst i situationer där en persons identitet är oklar, när personen saknar godtagbara identitetshandlingar för att kunna styrka sin identitet eller när det finns anledning att ifrågasätta för vem åberopade handlingar är utfärdade. Som exempel kan nämnas en tredjelandsmedborgare som tilldelats ett samordningsnummer med osäker identitet och åberopar detta nummer vid kontakt med SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel en myndighet. I en sådan situation kan det generellt sett antas finnas ett behov av verifiering mot ett index. Mot den här bakgrunden anser vi att en person bör kunna regi- streras i ett identitetsindex oberoende av vilket beviskrav som är tillämpligt i det ärende som aktualiserat registreringen, och obero- ende av om detta beviskrav ansetts vara uppfyllt. Vidare bedömer vi att det inte heller bör ställas upp något särskilt beviskrav avseende en persons identitet för att han eller hon ska kunna registreras i ett index. Som vi påpekat ovan är det framför allt för personer som inte kan styrka sin identitet som det finns ett behov av att kunna verifiera identiteten mot uppgifter i ett identitetsindex. Genom att en identitetsnyckel skapas först efter att det har säker- ställts att personen inte redan förekommer i indexet (se avsnitt 13.2.1) ska en person kunna tilldelas endast en identitetsnyckel, till vilken personens biometriska uppgifter är kopplade. Även om identitets- uppgifter som en identitetsnyckel är kopplade till – exempelvis namn – skulle kunna vara felaktiga, finns det möjlighet att verifiera att personen som myndigheten möter är samma person som tilldelats den aktuella identitetsnyckeln. En person som är registrerad i ett index kan alltså endast agera i den registrerade identiteten – som möjligen är felaktig – och inte uppträda som någon annan, när han eller hon kommer i kontakt med en myndighet som verifierar iden- titet genom kontroll av biometriska uppgifter mot indexet. Där- med fyller även en identitetsnyckel som kopplats till icke styrkta, eventuellt även felaktiga, identitetsuppgifter en funktion. 13.2.4 Registrering i samband med att biometriska underlag tas upp vid handläggningen av ett ärende Vår bedömning Registrering av en person i ett identitetsindex bör kunna göras endast när en myndighet i samband med handläggningen av ett ärende tar upp biometriska underlag. Ju fler personer som är registrerade i ett identitetsindex desto större nytta skulle det rimligen kunna få. Det är därmed naturligt att sträva efter att samtliga de personer vars identitet kan behöva verifieras Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 vid kontakt med myndigheter registreras i ett index så snart som möjligt. För att kunna ta upp biometriska underlag och registrera personer i ett index, utan koppling till befintlig ärendehantering eller annan verksamhet hos en myndighet, skulle emellertid en helt ny process behöva införas, vars huvudsakliga syfte är att skapa en identitetsnyckel. Det är enligt vår mening inte lämpligt, av flera olika anledningar. Till att börja med bör det, enligt vår bedömning, inte föreligga något tvång för en person att registreras i ett index enbart för att han eller hon tillhör en personkrets som det kan antas finnas ett behov av att verifiera identitet för, till exempel en person som är folkbokförd i Sverige. Att tvinga en mycket stor andel av den svenska befolkningen att personligen inställa sig hos en myndighet enbart för att biometriska underlag ska kunna tas upp och biometriska uppgifter registreras i ett index är, enligt vår mening, inte propor- tionerligt i förhållande till fördelen med att relativt snabbt kunna bygga upp ett omfattande register. Vidare gynnas ett system med ett identitetsindex av att en identi- tetsnyckel, och de biometriska uppgifterna, kopplas till korrekta identitetsuppgifter. Det innebär att den myndighet som möter personen i fråga och vars utredning ligger till grund för en registrer- ing i ett index bör göra någon form av identitetskontroll i samband med att biometriska underlag tas upp och en person ska registreras. Vi anser att det är att föredra att en sådan kontroll utförs inom ramen för ett annat ärende eller annan verksamhet hos aktuell myndighet – där sådan kontroll ska göras oberoende av om personen i fråga har en identitetsnyckel – än specifikt i ett ärende om registrering i ett index. Man kan i sådant fall utnyttja de rutiner och ta till vara den kompetens som finns hos den aktuella myndigheten i det andra ärendeslaget eller den andra verksamheten. Det bör även beaktas att en helt separat process för upptagning av biometriska underlag och identitetskontroll, enbart i syfte att skapa en identitetsnyckel, kan komma att ta större resurser i anspråk. Det finns alltså en för- del med att samordna registreringen av personer i ett identitetsindex med handläggningen av andra ärenden eller annan verksamhet. Det är enligt vår mening också en fördel att myndigheters möjlig- heter att ta upp biometriska underlag inte utökas mer än nödvändigt. Genom att skapa ett system med ett identitetsindex med utgångs- punkt i myndigheters befintliga – och föreslagna – möjligheter att SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel ta upp biometriska underlag begränsas påverkan på den personliga integriteten. Biometriska underlag som tas upp av Skatteverket vid till exempel inflyttning till Sverige skulle på så sätt kunna användas både i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet och i ett identitets- index, i stället för att den enskilde behöver lämna sådana underlag vid flera tillfällen, potentiellt hos flera olika myndigheter. Att skapa en identitetsnyckel i samband med handläggningen av ett ärende där den enskilde ansöker om till exempel pass eller statligt identitetskort skulle kunna få en avhållande effekt. Att någon regi- streras i ett identitetsindex kan emellertid, som vi ser det, inte anses medföra några faktiska betungande verkningar för den enskilde, ut- över att biometriska uppgifter och andra personuppgifter lagras och behandlas även i ett annat sammanhang än det för vilket de biomet- riska underlagen primärt togs upp. Det medför inga ytterligare kost- nader eller skyldigheter för den enskilde och bör enligt vår bedöm- ning uppfattas inte enbart som en utökad kontroll från det allmännas sida utan som en skyddsmekanism för enskilda, genom det utökade skydd mot att andra uppträder i din identitet som ett index främjar. Mot den här bakgrunden bedömer vi att registrering av en person i ett identitetsindex bör kunna göras endast när en myndighet i sam- band med handläggningen av ett ärende tar upp biometriska underlag. Särskilt om fakultativa bestämmelser Vi har ovan bedömt att registrering av en person i ett identitetsindex bör kunna göras endast när en myndighet i samband med handlägg- ningen av ett ärende tar upp biometriska underlag; registrering i ett index bör alltså inte utgöra ett eget, särskilt, ärende. I vissa relevanta bestämmelser som reglerar myndigheters möjligheter att använda biometri ska myndigheten ta upp biometriska underlag, medan det i andra bestämmelser anges att myndigheten får ta upp sådana under- lag. Som exempel kan nämnas den föreslagna bestämmelsen i 13 f § lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap, medborgarskapslagen. Enligt bestämmelsen får Migrationsverket fotografera en utlänning som har uppehållstillstånd och, om han eller hon har fyllt sex år, ta hans eller hennes fingeravtryck i vissa ärenden om medborgarskap.1 I vissa situationer – i vilka vi enligt bedömningarna nedan anser att 1 Stärkt återvändandeverksamhet, prop. 2025/26:263, s. 8 och 129 ff. Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 en registrering i ett identitetsindex som utgångspunkt ska göras om den enskilde inte redan har en identitetsnyckel – kan myndigheten i fråga alltså bedöma att biometriskt underlag inte ska tas upp. Om myndigheten i en sådan situation väljer att inte ta upp biometriska underlag ska en identitetsnyckel, enligt vår bedömning, inte skapas, trots att förutsättningarna i övrigt för en registrering är uppfyllda. Det får visserligen anses ligga i vårt uppdrag att utforma ett system med ett identitetsindex på ett sådant sätt att det kan få ett tillräckligt genomslag. Vi bedömer dock att det inte är möjligt eller lämpligt att – endast i syfte att möjliggöra att fler personer registreras i ett index – förändra myndigheternas bedömningsutrymme avseende när bio- metriska underlag tas upp i befintliga ärendeslag, genom att införa en genomgående skyldighet att ta upp sådana underlag. Det saknas anledning att ha någon annan utgångspunkt än att myndigheterna faktiskt tar upp biometriska underlag när detta behövs och är möjligt i aktuella ärendeslag. Våra bedömningar i det här kapitlet utgår därmed från att myndig- heten i fråga har ett rättsligt stöd i verksamhetsspecifikt regelverk för att ta upp biometriskt underlag och faktiskt också gör det. 13.2.5 Registrering på frivillig basis Vår bedömning Det bör inte finnas en möjlighet för enskilda att på frivillig basis bli registrerade i ett identitetsindex och få en identitetsnyckel. Skapandet av en identitetsnyckel och lagringen av biometriska upp- gifter om en person i ett identitetsindex innebär ett intrång i den personliga integriteten (se kapitel 17). En identitetsnyckel kan dock medföra ett skydd för den enskilde och förhindra att dennes upp- gifter och identitet utnyttjas av någon annan, med den enskildes uppgifter som underlag.2 Man kan därför tänka sig att det kommer att finnas personer som skulle vilja bli registrerade i ett identitet- index och få en identitetsnyckel. En möjlighet för enskilda att regi- streras på eget initiativ skulle också potentiellt gynna en snabbare uppbyggnad av ett index. Med anledning av det behöver vi utvärdera 2 Jfr Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning, SOU 2025:75, s. 458. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel om det bör finnas en möjlighet att bli registrerad i ett index på fri- villig basis. Som vi har kommit fram till ovan finns det fördelar med att en person registreras i ett index endast i samband med att en myndighet – Migrationsverket, Polismyndigheten eller Skatteverket (se avsnitt 13.4) – tar upp biometriska underlag i samband med handläggningen av ett ärende. De omständigheter vi redogjort för i avsnitt 13.2.4 gör sig gällande även i det nu aktuella avseendet. Vid ställningstagande till registrering på frivillig basis behöver det också beaktas att det inledningsvis skulle kunna bli ett mycket högt tryck från allmänheten. En myndighet som skulle komma att få i uppgift att ta upp biometriska underlag från personer som på eget initiativ vill registrera sig i ett identitetsindex kan i så fall be- höva organisera ett mer storskaligt mottagande. Det kan också antas behövas ett bokningssystem liknande det Polismyndigheten har för utfärdande av pass, vilket för med sig kostnader. Det skulle också kunna antas bli en begränsad tidsvinst i flera situationer. Som exempel kan nämnas en person som väljer att registrera sig frivilligt i ett index, för att några månader senare ansöka om ett nytt pass och i och med det ändå registreras, om än något senare. Dessutom finns det för svenska medborgare – det vill säga en mycket stor andel av de personer som enligt vår bedömning bör omfattas av ett identitets- index – också en möjlighet att, så att säga, tidigarelägga en registrer- ing i indexet. Svenska medborgare kan nämligen ansöka om pass, både när medborgaren inte har en sådan handling sedan tidigare och innan giltighetstiden för ett utfärdat pass har gått ut. I samband med det skulle medborgaren registreras i ett index och tilldelas en identitets- nyckel, om denne inte redan har registrerats (se avsnitt 13.3.2). För personer som inte är svenska medborgare men som är folkbokförda i Sverige kommer motsvarande möjlighet att finnas vad gäller det statliga identitetskort som föreslagits i promemorian Ett statligt identitetskort3 (se avsnitt 13.3.3). Ett sådant tillvägagångssätt med- för visserligen en kostnad för den enskilde, men kostnaden är relativt liten. Det framstår också som rimligt att ta ut en avgift för frivillig registrering i ett index om en sådan möjlighet skulle införas, varför det inte skulle bli någon större skillnad kostnadsmässigt för den enskilde. Ett annat skäl mot registrering i ett identitetsindex på frivillig basis är att det enligt vår bedömning är olämpligt att tillämpa den 3 Ju2026/01595. Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 rättsliga grunden samtycke när en identitetsnyckel skapas. Samtycke från den registrerade kan utgöra rättslig grund för att behandla personuppgifter och ett tillämpligt undantag från förbudet mot att behandla känsliga personuppgifter. Detta framgår av artikel 6.1 a och 9.2 a i dataskyddsförordningen4. Samtycke definieras i artikel 4.11 som varje slag av frivillig, specifik, informerad och otvetydig vilje- yttring, genom vilken den registrerade, antingen genom ett uttalande eller genom en entydig bekräftande handling, godtar behandling av personuppgifter som rör honom eller henne. Om behandlingen grundar sig på samtycke enligt artikel 6.1 a eller 9.2 a föreligger en rätt för den registrerade att när som helst återkalla sitt samtycke, utan att det påverkar lagligheten av behandlingen på grundval av samtycket, innan detta återkallades (artikel 7.3). Den registrerade ska, enligt artikel 13.2 c och 14.2 d, informeras om att samtycket kan återkallas. För att säkerställa att ett samtycke till personuppgifts- behandling har lämnats frivilligt bör samtycke, enligt skäl 43 till dataskyddsförordningen, inte utgöra rättslig grund för behandling av personuppgifter där det råder betydande ojämlikhet mellan den registrerade och den personuppgiftsansvarige, särskilt om den personuppgiftsansvarige är en offentlig myndighet och det därför är osannolikt att samtycket har lämnats frivilligt när det gäller alla förhållanden som denna särskilda situation omfattar. Europeiska data- skyddstyrelsen (EDPB) anför i riktlinjer om samtycke att det finns andra rättsliga grunder som i princip är mer lämpliga för myndigheters verksamhet.5 Redan den omständigheten att de biometriska uppgift- erna i ett identitetsindex skulle behandlas av en myndighet talar alltså mot att samtycke är en lämplig rättslig grund enligt artikel 6.1 eller grund för undantag enligt artikel 9.2 a i dataskyddsförordningen. Vidare finns det enligt vår bedömning en konkret risk att ett system med ett identitetsindex, som bygger på samtycke från en- skilda, skulle komma att innehålla uppgifter om endast en del av de personer som enligt vår bedömning bör omfattas av systemet (se kapitel 12). Det är enligt vår mening nämligen rimligt att anta att ett inte obetydligt antal personer inte frivilligt – på det sätt som avses i artikel 4.11 i dataskyddsförordningen – kommer att lämna samtycke till behandling av personuppgifter i ett identitetsindex, i synnerhet vad gäller biometriska uppgifter. En annan betydelsefull omständighet 4 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016. 5 EDPB, Riktlinjer 05/2020 om samtycke enligt förordning (EU) 2016/679, s. 8. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel är att ett samtycke till behandling kan återkallas av den enskilde när som helst. Det innebär i praktiken att ett identitetsindex funktion för att verifiera identitet skulle vara avhängig av den enskildes kontinu- erliga samtycke till en sådan åtgärd, vilket inte är lämpligt. Vi ser det inte heller som ett alternativ att införa en möjlighet till frivillig registrering i indexet endast för vissa personkategorier. Dels är det problematiskt att i författning specificera vilka personer som ska ha möjlighet att registrera sig frivilligt, dels kan det antas medföra svårigheter för en myndighet som ska ta upp biometriska underlag – och skapa en identitetsnyckel – att avgöra om personen i fråga tillhör den specificerade personkretsen. Det bör enligt vår mening inte finnas något direkt utrymme för bedömning av om en person ska registreras eller inte. Sammantaget anser vi att övervägande skäl talar för att det inte bör finnas en möjlighet för den enskilde att på frivillig basis bli regi- strerad i ett identitetsindex och få en identitetsnyckel. 13.2.6 En möjlighet för andra myndigheter än Skatteverket, Migrationsverket och Polismyndigheten att initiera en registrering i ett identitetsindex Vår bedömning Registrering av en person i ett identitetsindex bör inte kunna initi- eras av andra aktörer än Skatteverket, Migrationsverket och Polis- myndigheten. Vid införande av ett system med ett identitetsindex i enlighet med våra bedömningar kommer berörda myndigheter, i vart fall inled- ningsvis, att i relativt stor utsträckning möta personer som ännu inte har registrerats i indexet. Dessa personers identitet kommer därmed inte att kunna verifieras genom kontroll av biometriska upp- gifter i indexet. Eftersom en sådan verifiering är mycket säkrare än till exempel en okulär kontroll av en fysisk identitetshandling kan man tänka sig att den aktuella myndigheten ser ett behov av att personen i fråga registreras i indexet. I avsnitt 13.3 bedömer vi att en identitets- nyckel bör kunna skapas i samband med Skatteverkets, Migrations- verkets och Polismyndighetens handläggning av vissa ärendeslag. Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 Fråga är om det bör finnas en möjlighet för andra aktörer än dessa myndigheter att initiera en registrering av en person i ett index. En jämförelse kan göras med systemet med samordningsnummer, som vi redogör för nedan i avsnitt 13.3.7. Här kan påpekas att för det fall den enskilde inte medverkar när en myndighet begär tilldel- ning av samordningsnummer och inte inställer sig personligen för identitetskontroll när Skatteverket begär det kan samordningsnummer ändå tilldelas på identitetsnivå sannolik och i vissa fall osäker.6 Regi- strering av en person i ett identitetsindex förutsätter i samtliga fall att biometriskt underlag kan tas upp av personen i fråga. Till skillnad från vid tilldelning av samordningsnummer på identitetsnivå sannolik och osäker krävs alltså att den person som ska registreras faktiskt inställer sig personligen hos en myndighet som kan ta upp biometriska underlag. Det innebär antingen att den myndighet som efterfrågar registrering i ett index behöver ta upp det biometriska underlag som ska ligga till grund för registrering i indexet eller att personen som ska registreras inställer sig personligen hos en annan myndighet. Vi ser problem med båda dessa lösningar. Som vi återkommer till i avsnitt 13.4 bör Skatteverket, Migrations- verket och Polismyndigheten – som redan i dag har en central roll för den statliga identitetsförvaltningen – ansvara för registrering av en identitetsnyckel i ett nationellt identitetsindex. En sammanhållen identitetsförvaltning bör eftersträvas, vilket också framgår av våra direktiv. Det är enligt vår mening inte lämpligt att låta andra myndig- heter ta upp biometriska underlag som ligger till grund för registrering i ett index. Många aktörer kan medföra utmaningar med samordning, för att till exempel säkerställa enhetliga rutiner för upptagning av biometriska underlag. Vidare har andra myndigheter i dag varken rättsliga eller praktiska möjligheter att ta upp biometriska underlag och därmed inte sådan kompetens och erfarenhet som vi bedömer är nödvändig för att säkerställa hög kvalitet på underlagen och i för- längningen de biometriska underlag och uppgifter som registreras i indexet. Under förutsättning att en person som uppmanas av till exempel Försäkringskassan att inställa sig personligen hos Skatteverket, Migra- tionsverket eller Polismyndigheten för att lämna biometriska underlag följer uppmaningen kan han eller hon registreras i ett identitetsindex. Det är dock rimligt att anta att det kommer att finnas personer som 6 Stärkt system för samordningsnummer, prop. 2021/22:276, s. 59 f. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel – av olika anledningar – inte inställer sig för upptagning av biometriska underlag efter en sådan uppmaning. Utan möjlighet att ta till åtgärder för att få en person att inställa sig riskerar uppmaningen att bli verk- ningslös, och om personen blir registrerad i indexet eller inte beror därmed på dennes vilja och möjligheter att inställa sig. Det är enligt vår bedömning inte lämpligt att den enskilde kan föreläggas att in- ställa sig, med eller utan vite, eller att den enskilde ska kunna hämtas och fysiskt tvingas lämna biometriskt underlag. Vidare är det, enligt vår bedömning, inte heller rimligt att fortsatt handläggning av ärendet hos den myndighet som efterfrågat registrering i ett index villkoras av att personen i fråga faktiskt inställer sig för upptagning av bio- metriska underlag och blir registrerad i ett index. Det bör till exempel inte vara en förutsättning att den enskilde blir registrerad för att han eller hon ska kunna beviljas en förmån eller ett tillstånd av något slag. Vidare kan det bli problematiskt till exempel för en bilägare om Transportstyrelsen inte skulle kunna registrera ett ägarbyte i vägtrafik- registret, om den nya ägarens identitet inte går att verifiera genom kontroll mot ett identitetsindex.7 De omständigheter vi redogjort för ovan leder oss till slutsatsen att registrering av en person i ett identitetsindex inte bör kunna initi- eras av andra aktörer än Skatteverket, Migrationsverket och Polis- myndigheten. Ett undantag är emellertid ärenden där det i ett beslut om en kvalificerad skyddsidentitet förordnas att en identitetsnyckel ska skapas. Vi återkommer till detta i avsnitt 13.3.8. 13.2.7 Rättsligt stöd för att ta upp och behandla biometriska underlag och uppgifter Vår bedömning Det finns ett rättsligt stöd för att ta upp biometriska underlag i de situationer då en identitetsnyckel, enligt våra bedömningar, bör kunna skapas. Det behövs kompletterande bestämmelser i nationell rätt för att säkerställa att ovanstående myndigheters behandling av de bio- 7 Jfr med situationen att ett ägarbyte inte skulle kunna registreras i vägtrafikregistret med anledning av att köparen endast har ett samordningsnummer på identitetsnivå sannolik eller osäker, Utredningsuppdrag, Uppdrag att säkerställa att information från folkbokföringen och information om samordningsnummer används ändamålsenligt, dnr TSG 2024-5982, 2025-05-09, s. 19. Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 metriska underlagen och de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa – för syftet identitetsindex – är förenlig med det EU-rättsliga dataskyddsregelverket. Utan rättsligt stöd för att ta upp biometriska underlag från en person är det inte möjligt att skapa en unik identitetsnyckel i ett identitets- index. Befintliga regelverk ger redan i dag Migrationsverket – inklu- sive utlandsmyndigheterna – Polismyndigheten och Skatteverket rättsligt stöd för att under vissa förutsättningar ta upp biometriska underlag i respektive myndighets verksamhet. Det finns också förslag om utökad användning av biometriska uppgifter i dessa myndigheters verksamhet, vilket vi redogjort för i kapitel 7. Våra bedömningar i detta kapitel utgår från såväl befintligt och beslutat som föreslaget rättsligt stöd för att ta upp biometriska underlag. Även Regerings- kansliet – i form av Utrikesdepartementet – kan ta upp biometriska underlag, vid handläggning av ärenden om uppehållstillstånd för diplomater.8 Eftersom vi bedömer att diplomater bör undantas från registrering i ett identitetsindex (se avsnitt 12.4.6) berörs Regerings- kansliets möjligheter i dessa avseenden dock inte. Som framgår ovan anser vi att registrering i ett identitetsindex som utgångspunkt bör kunna göras endast när en myndighet faktiskt tar upp biometriska underlag av annan anledning än registrering i indexet, det vill säga i samband med handläggningen av ett visst ärende. Det kommer därmed att finnas ett rättsligt stöd för berörda myndigheter att ta upp biometriska underlag i aktuella situationer. Vid införande av ett system med ett identitetsindex, och registrer- ing i indexet i de situationer vi i det här kapitlet bedömer är lämpliga, kommer de biometriska underlagen dock att användas även för andra ändamål än de som de primärt tas upp för. Migrationsverkets – inklusive utlandsmyndigheternas – och Polismyndighetens möjlig- heter att ta upp biometriska underlag i enlighet med regelverket i 9 kap. utlänningslagen (2005:716) har andra syften än att möjliggöra framtida verifiering genom kontroll mot ett identitetsindex. Vidare får uppgifter om fingeravtryck och fotografier i Migrationsverkets register användas endast för de ändamål som specificeras i 15 § utlänningsdatalagen (2016:27). Dessa ändamål innefattar varken 8 Jfr 9 kap. 8 a § utlänningslagen (2005:716), 4 kap. 19 § utlänningsförordningen (2006:97) och Återkallelse av uppehållstillstånd som har meddelats av Regeringskansliet för personer med anknyt- ning till utländska beskickningar, karriärkonsulat eller internationella organ, prop. 2021/22:121, s. 7. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel registrering i ett identitetsindex eller efterföljande användning av uppgifterna i ett sådant system. Den efterföljande behandlingen i ett identitetsindex av biometriska underlag som berörda myndigheter tar upp – och av de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa – behöver enligt vår bedömning regleras i nationell rätt. Detta för att ge myndigheterna förutsättningar att behandla personuppgifter – inklusive biometriska uppgifter – på ett ändamålsenligt sätt och för att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling. Som framgår av tabell 10.1 i avsnitt 10.3.2 finns det förhållandevis begränsade befintliga och föreslagna möjligheter att lagra biometriska underlag och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa i befintliga register som förs av Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket. 13.2.8 Personkategorier som bör undantas Vår bedömning Barn som inte har fyllt sex år samt diplomatisk personal bör undan- tas från registrering i ett identitetsindex. Det saknas, enligt vår tidigare bedömning, behov av att barn som inte har fyllt sex år och diplomatisk personal omfattas av ett identitets- index (se avsnitt 12.4.1 och 12.4.6). Utifrån de bedömningar vi gör nedan – om i vilka situationer en identitetsnyckel bör skapas – kan personer i dessa kategorier emellertid komma att träffas av ett regel- verk för registrering. Som exempel kan nämnas att Polismyndig- heten tar upp biometriska underlag i form av ansiktsbild för barn som inte har fyllt sex år vid ansökan om pass (se avsnitt 13.3.2). För diplomatisk personal kan biometriska underlag komma att tas upp vid utfärdande av uppehållstillståndkort (se avsnitt 13.3.5). Diplomatisk personal är enligt 2 kap. 10 § utlänningslagen undan- tagen krav på pass, visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Trots detta beviljas, utöver viseringar när sådana behövs, uppehålls- tillstånd för personer med anknytning till utländska beskickningar Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 och karriärkonsulat. Att uppehållstillstånd beviljas medför praktiska fördelar, exempelvis i samband med resor.9 För att säkerställa att barn som inte har fyllt sex år samt diplo- matisk personal inte registreras i ett identitetsindex bör de uttryck- ligen undantas från registrering. 13.3 Ärenden i vilka en identitetsnyckel bör skapas Med ovan redovisade utgångspunkter behöver det närmare belysas i vilka ärendeslag som en identitetsnyckel bör kunna skapas. Tänkbara ärendeslag är bland annat de där en svensk rese- eller identitetshand- ling utfärdas. Vi har i våra fortsatta överväganden i dessa delar – i enlighet med våra direktiv – utgått från de förslag som lämnats i promemorian Ett statligt identitetskort (Ju2026/01595) om att ett statligt identitetskort ska ersätta dels identitetskort för folkbokförda, dels nationella identitetskort. Vidare har förslag lämnats i prome- morian Avveckling av Skatteverkets id-kortsverksamhet (Fi2026/01416) om att denna verksamhet ska avvecklas. Vi utvärderar därför inte om en identitetsnyckel bör kunna skapas vid utfärdande av identitets- kort för folkbokförda och nationella identitetskort. Vi har vidare utgått från de förslag som lämnats i propositionen En statlig e-legi- timation, prop. 2025/26:250. 13.3.1 Medborgarskapsärenden Vår bedömning En identitetsnyckel bör kunna skapas i samband med att biomet- riska underlag tas upp vid en anmälan eller ansökan om svenskt medborgarskap. Förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan eller ansökan regleras i 6–12 §§ medborgarskapslagen. Förutom vid förvärv enligt bestämmelsen i 10 § för barn till föräldrar som får svenskt medborgar- skap med stöd av bestämmelserna i 6–9 §§, är ett gemensamt krav 9 Återkallelse av uppehållstillstånd som har meddelats av Regeringskansliet för personer med an- knytning till utländska beskickningar, karriärkonsulat eller internationella organ, prop. 2021/22:121, s. 7 f. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel att utlänningen ska ha permanent uppehållstillstånd. Det ligger i sakens natur att svenskt medborgarskap, som utgångspunkt, inte kan förvärvas av den som endast har ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd; vissa undantag för personer som har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd finns dock i 20 §. Med perma- nent uppehållstillstånd likställs, enligt 20 §, uppehållsrätt enligt rörlig- hetsdirektivet10. Brittiska medborgare som har beviljats uppehålls- status undantas också från kravet på permanent uppehållstillstånd. För samtliga uppställs emellertid ett krav på att ha haft hemvist i landet under en viss tid för att kunna förvärva svenskt medborgar- skap. Kravet ger framför allt uttryck för tanken att en person ska känna till svenska förhållanden och vara en del av det svenska sam- hället. Individen anses då ha en sådan samhörighet med Sverige att han eller hon som huvudregel ska kunna blir svensk medborgare.11 För förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan (naturalisation) krävs enligt huvudregeln åtta års hemvist i Sverige. För barn mellan 15 och 18 år krävs mellan tre och fem års hemvist och för självständig naturalisation av barn under 15 år ställs normalt inget krav på viss hemvisttid, förutsatt att någon av föräldrarna är svensk medborgare.12 Även om det finns vissa möjligheter till undantag från både kravet på permanent uppehållstillstånd och hemvist i Sverige kan det enligt vår bedömning med fog antas att den absoluta merparten av de som förvärvar medborgarskap genom en anmälan eller ansökan har haft kontakt med Migrationsverket tidigare i ett ärende om uppehålls- tillstånd, eller med Skatteverket i ett ärende inom folkbokförings- verksamheten. Enligt vår bedömning i avsnitt 13.3.5–13.3.7 bör en identitetsnyckel skapas vid utfärdande av uppehållstillståndskort – efter beviljande av uppehållstillstånd – samt i vissa ärenden om folk- bokföring och samordningsnummer. En identitetsnyckel kommer därför normalt sett inte behöva skapas vid förvärv av svenskt med- borgarskap genom anmälan eller ansökan. Oaktat detta är det viktigt att fånga upp personer som vill bli svenska medborgare och inte tidigare är registrerade i ett identitetsindex. Att biometriska underlag kan tas upp är en förutsättning för att en identitetsnyckel ska kunna skapas. Medborgarskapslagen inne- håller i nu gällande lydelse inte någon bestämmelse om upptagning 10 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004. 11 Ett medborgarskap som grundas på samhörighet, prop. 2013/14:143, s. 12 f. 12 Jfr MIG 2021:12, Lag om svenskt medborgarskap, prop. 1999/2000:147, s. 33 och Skärpta krav för svenskt medborgarskap, prop. 2025/26:175, s. 131 ff. Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 av biometriska underlag. Vi har dock i vårt arbete att utgå från de förslag som lämnats i propositionen Stärkt återvändandeverksamhet, bland annat om att en ny bestämmelse ska införas i 13 f § medborgar- skapslagen. Enligt förslaget ska den myndighet som ska pröva ansökan eller anmälan få fotografera en utlänning som har uppehållstillstånd och, om han eller hon har fyllt sex år, ta hans eller hennes finger- avtryck. Den föreslagna bestämmelsen skulle enligt vår mening ge ett tillräckligt stöd för Migrationsverket att ta upp de biometriska underlag som skulle kunna lagras i ett identitetsindex. Bestämmelsen är visserligen fakultativt utformad och en bedömning av om det är proportionerligt och nödvändigt att ta upp fingeravtryck får, enligt författningskommentaren till den föreslagna bestämmelsen, göras i det enskilda fallet. Som exempel på en situation där det skulle kunna vara oproportionerligt att ta upp fingeravtryck nämns ärenden som rör barn och där det saknas tvivel om barnets identitet.13 Som vi pekat på ovan kan det antas att merparten av personer som förekommer i dessa ärenden tidigare kommer att ha haft kontakt med Migrations- verket eller Skatteverket och då kunnat registrerats i ett index; syftet med den identitetskontroll som möjliggörs genom den föreslagna bestämmelsen är att kontrollera att den som förekommer i med- borgarskapsärendet också är den person som har beviljats uppehålls- tillstånd i Sverige.14 Det kan därför antas att det i praktiken skulle vara relativt få av de personer som vill bli svenska medborgare som inte kan fångas upp i ett index, på grund av att den föreslagna bestäm- melsen i 13 f § medborgarskapslagen är fakultativt utformad. Frågan är när under handläggningen av en ansökan eller anmälan om svenskt medborgarskap som en identitetsnyckel bör skapas. Ett alternativ är att knyta tidpunkten till när anmälan eller ansökan ges in. Det kan emellertid tänkas att en ansökan avskrivs, exempelvis för att utlänningen inte betalar in ansökningsavgiften eller återtar sin ansökan eller anmälan. Detta talar i viss mån mot att en identitets- nyckel skapas i ett så tidigt skede. Det är inte heller säkert att bio- metriska underlag tas upp vid den tidpunkten. Ett annat alternativ skulle kunna vara att knyta skapandet av en nyckel till beslutstidpunkten. Detta är enligt vår bedömning dock inte möjligt. Enligt förslaget till ny bestämmelse i 13 f § medborgar- 13 Prop. 2025/26:263, s. 8, 129 ff. och 155 ff. Förslaget hade ännu inte trätt i kraft vid betänk- andets brytpunkt för tryckning. 14 Prop. 2025/26:263, s. 130 f. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel skapslagen ska det biometriska underlag som tagits upp i samband med kontrollen omedelbart förstöras om kontrollen visar att upp- gifterna motsvarar de uppgifter som finns sparade i uppehållstill- ståndskortet eller i de register som förs enligt 15 § utlänningsdata- lagen. I många fall skulle det därför kunna vara så att det vid den tidpunkt då ett beslut fattas i ärendet inte längre finns några bio- metriska underlag som kan lagras i ett identitetsindex. Det finns enligt vår bedömning inte något som talar för att det endast skulle finnas behov av att i indexet registrera personer vars biometriska uppgifter inte stämmer med de som tidigare registrerats. Mot bakgrund av det ovan anförda anser vi att det inte är lämpligt att en identitetsnyckel skapas vid ansöknings- eller anmälnings- tillfället, eller när beslut fattas i ärendet. En identitetsnyckel bör i stället skapas när de biometriska underlagen tas upp vid en anmälan eller ansökan om svenskt medborgarskap. Vid denna tidpunkt är ut- gången i ärendet om svenskt medborgarskap dock inte bestämd. Med utgångspunkt i vår bedömning kan det därmed vara så i det enskilda fallet att en identitetsnyckel kommer att skapas även för den som inte förvärvar svenskt medborgarskap. Med hänsyn till att det, som utgångspunkt, är fråga om personer som har en mycket tydlig anknytning till Sverige och i normalfallet har varit bosatta i landet under en längre tid, samt som – genom anmälan eller ansökan – har manifesterat en vilja att fortsatt ha sin hemvist i landet och att ta del av de rättigheter och skyldigheter som följer med medborgar- skapet, anser vi emellertid att det finns ett tydligt behov av att regi- strera även de som får avslag på sin ansökan eller anmälan. Bifalls- andelen i dessa ärendeslag är vidare relativt hög, vilket – i kombination med det ovan anförda – talar för att endast ett mindre antal individer kommer att registreras trots att de inte förvärvar svenskt medborgar- skap; av statistik från Migrationsverket framgår följande angående antalet inkomna och avgjorda ärenden under år 2022–2025.15 15 https://www.migrationsverket.se/om-migrationsverket/statistik/svenskt-medborgarskap.html, senast besökt den 3 juli 2026. Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 Tabell 13.1 Inkomna och avgjorda ärenden om svenskt medborgarskap År 2022 2023 2024 2025 Anmälan – inkomna 19 925 15 544 14 438 15 212 – avgjorda 17 934 15 532 16 635 13 918 – bifall 14 373 12 357 12 945 10 851 – avslag 2 492 (20 %) 2 158 (20 %) 2 624 (22 %) 2 084 (22 %) Ansökan – inkomna 65 990 57 662 49 701 41 000 – avgjorda 74 086 58 541 55 725 34 881 – bifall 62 393 46 741 43 758 21 830 – avslag 10 641 (16 %) 10 958 (20 %) 11 034 (21 %) 12 015 (37 %) Sammantaget anser vi alltså att en identitetsnyckel bör skapas när biometriska underlag tas upp i samband med en anmälan eller ansökan om svenskt medborgarskap. 13.3.2 Utfärdande av pass Vår bedömning En identitetsnyckel bör kunna skapas när ett pass utfärdas, dock inte om det utfärdas av en utlandsmyndighet. Vid ansökan om ett pass ska en noggrann identitetskontroll göras av den utfärdande myndigheten, som inom riket är Polismyndig- heten. Sökanden är enligt 6 § passlagen (1978:302) skyldig att in- ställa sig personligen och ska då styrka sin identitet, sitt svenska medborgarskap och övriga personuppgifter. Identitetskontrollen och kravet på styrkt identitet främjar att korrekta uppgifter kan registreras i ett identitetsindex i dessa ärenden. För att en svensk medborgare ska kunna få ett pass utfärdat måste han eller hon ha ett personnummer alternativt ett samordningsnummer; en identitets- beteckning kommer därmed att kunna registreras i indexet vid regi- strering i samband med utfärdande av pass. Det finns ett rättsligt stöd för att ta upp biometriska underlag i form av både ansiktsbild och fingeravtryck vid ansökan, enligt 6 § passlagen. De biometriska uppgifterna får, enligt gällande bestäm- SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel melser, inte sparas i passregistret. För det fall en identitetsnyckel ska kunna skapas i samband med ett ärende om pass kommer de bio- metriska uppgifter som tagits fram ur underlaget som tagits upp i dessa ärenden däremot att behöva lagras i identitetsindexet. Vi anser dock att nuvarande begräsningar avseende lagring av biometriska uppgifter inte utgör ett hinder mot att skapa en identitetsnyckel i samband med en ansökan om pass. Att inte på ett effektivt sätt kunna fånga upp en majoritet av dem som vi anser bör omfattas av ett identi- tetsindex skulle som vi ser det direkt motverka syftet och nyttan med det. Vi kan vidare konstatera att det i promemorian Ett statligt identi- tetskort har lämnats förslag om införande av ett pass- och identitets- kortsregister som ska få innehålla biometriska uppgifter som har tagits fram ur den ansiktsbild som tas av sökanden.16 Steg har alltså redan tagits som möjliggör att biometriska uppgifter får lagras och användas för andra ändamål än vad som i nuläget är möjligt. Ett pass är giltigt under en begränsad tid; ett svenskt pass har en giltighetstid på fem år för vuxna och tre år för barn under 12 år. Handlingen behöver alltså förnyas med viss regelbundenhet. Att detta också sker i praktiken får stöd av statistiken.17 Tabell 13.2 Utfärdade pass år 2023–2025 År 2023 2024 2025 Pass (inkl. extra pass) 1 591 928 1 686 245 1 448 159 Ett relativt stort antal pass utfärdas alltså varje år, vilket enligt vår bedömning kan möjliggöra att en stor mängd personer kan fångas upp relativt snabbt. En potentiell nackdel är att många registreringar därmed kan behöva göras åtminstone i ett inledande skede efter att ett identitetsindex har tagits i drift. Antalet ärenden kan enligt vår bedömning dock inte antas bli så många att det skulle medföra en orimlig eller omöjlig arbetsbörda för Polismyndigheten. Detta sär- skilt med hänsyn till att åtgärderna i stora delar kan vidtas inom ramen för de handläggningsåtgärder som redan vidtas i ärenden om pass. Frågan är vid vilken tidpunkt en identitetsnyckel bör skapas i ett ärende om pass. De biometriska underlag som tagits upp vid en an- sökan kommer att vara tillgängliga vid den tidpunkt då passet utfärdas 16 Ju2026/01595, s. 129 ff. 17 Polismyndighetens årsredovisning för år 2025, s. 100. Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 och därefter lämnas ut till sökanden, om ansökan inte återkallats eller avslagits. Detta framgår av 6 a § passlagen. Det är därmed inte, på samma sätt som vid en ansökan eller anmälan om svenskt med- borgarskap, nödvändigt att knyta skapandet av en identitetsnyckel till tidpunkten för när de biometriska underlagen tas upp i ärendet. Att en nyckel skapas redan innan handlingen utfärdas kan visserligen antas stärka den kontroll som sker i samband med utlämnandet. Om den skapas redan i samband med att de biometriska underlagen tas upp finns däremot risk för att även personer som får avslag på en an- sökan, exempelvis för att sökanden inte har styrkt sin identitet på föreskrivet sätt (se 7 § passlagen), registreras i indexet. Detta bör enligt vår mening undvikas i den mån det är möjligt för att främja att så korrekta uppgifter som möjligt registreras, och kan effektivt förhindras genom att skapandet av en identitetsnyckel knyts till utfärdandetidpunkten. Vid den tidpunkten kan utredningen i ärendet också antas vara fullständig. Vi anser att det i övrigt inte har kommit fram omständigheter som talar mot en sådan ordning. En identitets- nyckel bör alltså skapas när ett pass utfärdas. Som vi återkommer till i avsnitt 13.4.2 bör en identitetsnyckel däremot inte skapas om passet utfärdas av en utlandsmyndighet. En fråga i detta sammanhang är om EU:s passförordning18 innebär hinder mot att lagra den ansiktsbild som tagits vid ansökan om ett pass och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur denna. Förord- ningen innehåller standarder för säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken i pass och resehandlingar och syftar till att skapa mer harmoniserade säkerhetsstandarder för pass och resehandlingar som skydd mot förfalskning. Genom förordningen harmoniseras säker- hetsdetaljer och införande av biometriska kännetecken, vilket är ett viktigt steg på vägen för att göra resehandlingar säkrare och skapa en mer tillförlitlig koppling mellan innehavaren och passet eller rese- handlingen och därigenom bidra till att förhindra att de används i bedrägligt syfte (skäl 3). Enligt förordningen ska pass och rese- handlingar innehålla ett lagringsmedium, som i sin tur ska innehålla en ansiktsbild och två fingeravtryck (artikel 1.2). Förordningen är tillämplig på pass och resehandlingar som utfärdas av medlemsstat- erna. Den är inte tillämplig på identitetskort som medlemsstaterna utfärdar till sina medborgare (artikel 1.3). 18 Rådets förordning (EG) nr 2252/2004 av den 13 december 2004. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel Vid tillämpning av förordningen får de biometriska kännetecknen i pass och resehandlingar endast användas för att kontrollera antingen passets eller resehandlingens autenticitet eller innehavarens identitet, genom direkt tillgängliga jämförbara kännetecken, när uppvisande av pass eller resehandling krävs enligt lag (artikel 4.3). Förordningen innehåller emellertid inte några bestämmelser som hindrar att de biometriska underlagen som tagits upp får lagras även på annat sätt än i lagringsmediet på det pass eller den resehandling som utfärdas med stöd av förordningen; ansiktsbilden lagras redan i dag i pass- registret, och i det förslag till ny pass- och identitetskortsdatalag som lämnats i promemorian Ett statligt identitetskort framgår att såväl ansiktsbilder som tagits vid en passansökan som de biometriska uppgifter som tagits fram ur ansiktsbilderna ska få lagras i ett pass- och identitetskortsregister.19 I promemorian föreslogs vidare att det i samband med ansökan om pass – och statligt identitetskort – ska vara möjligt för den utfärdande myndigheten att göra sökningar på ansiktsbilder och biometriska uppgifter i pass- och identitetskorts- registret.20 Dessa uppgifter kommer därmed att användas för delvis andra syften än de som de tagits upp för. Vi bedömer mot denna bakgrund att förordningen inte utgör hinder för att lagra motsvarande underlag och uppgifter även i ett identitetsindex och använda dem för andra syften, så länge lagringen och användningen är förenlig med grundläggande rättigheter och dataskyddsförordningen. 13.3.3 Utfärdande av ett statligt identitetskort Vår bedömning En identitetsnyckel bör kunna skapas när ett sådant statligt iden- titetskort som har föreslagits i promemorian Ett statligt identitets- kort (Ju2026/01595) utfärdas, dock inte om kortet utfärdas av en utlandsmyndighet. I promemorian Ett statligt identitetskort föreslogs bland annat att ett statligt identitetskort ska kunna utfärdas till svenska medborgare, 19 Ju2026/01595, s. 130 ff. och 139 ff. 20 Ju2026/01595, s. 139. Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 till utlänningar som är folkbokförda i Sverige, till utlänningar som har tilldelats ett personnummer enligt 18 b § folkbokföringslagen (1991:481) och som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall samt till utlänningar som, efter att ha styrkt sin identitet, har tilldelats ett samordningsnummer enligt lagen (2022:1697) om samordningsnummer, under förutsättning att numret inte är förklarat vilande. Det statliga identitetskortet ska för utlän- ningar utfärdas utan funktion som resehandling. Det är tänkt att ersätta det nationella identitetskortet för svenska medborgare respek- tive det identitetskort för personer som är folkbokförda i Sverige som Polismyndigheten respektive Skatteverket i nuläget utfärdar. Skatteverkets id-kortsverksamhet ska enligt förslag i promemorian Avveckling av Skatteverkets id-kortsverksamhet (Fi2026/01416) av- vecklas. Det föreslagna statliga identitetskortet ska utfärdas av Polis- myndigheten, i likhet med vad som gäller för pass och nationella identitetskort i dag.21 Enligt förslagen i promemorian Ett statligt identitetskort ska ansök- ningsprocessen i allt väsentligt fungera på samma sätt som vid en ansökan om pass och nationella identitetskort.22 Sökanden ska som utgångspunkt inställa sig personligen och är skyldig att styrka sin identitet och övriga personuppgifter som krävs för att identitets- kortet ska kunna utfärdas. Vid en ansökan om ett identitetskort med funktion som resehandling ska sökanden dessutom styrka sitt svenska medborgarskap. Biometriska underlag i form av ansiktsbild och fingeravtryck ska – på samma sätt som vid ansökan om pass – tas upp i samband med ansökan och det pass- och identitetskortsregister som föreslagits ska få innehålla biometriska uppgifter som har tagits fram ur den ansiktsbild som tas av sökanden.23 Det föreslagna statliga identitetskortet ska normalt sett vara giltigt under fem år, och kommer alltså att behöva förnyas med viss regel- bundenhet. Eftersom det är tänkt att ersätta nationella identitets- kort kan det antas att ungefär lika många ärenden aktualiseras per år som för dessa handlingar, se nedanstående tabell avseende statistik från Polismyndigheten.24 21 Ju2026/01595, s. 59 och 63. 22 Ju2026/01595, s. 70 f. och 75 f. 23 Ju2026/01595, s. 76 och 139. 24 Polismyndighetens årsredovisning 2025, s. 100. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel Tabell 13.3 Utfärdade nationella identitetskort 2023–2025 År 2023 2024 2025 Nationella identitetskort 527 665 601 180 514 162 Beträffande det identitetskort för personer som är folkbokförda i Sverige som Skatteverket utfärdar framgår att myndigheten under år 2017 handlade cirka 160 000 ansökningar om sådana kort.25 Även om det är svårt att dra några slutsatser avseende de förslag om ett nytt statligt identitetskort som lämnats bedömer vi – utifrån den förslagna giltighetstiden och antalet ärenden om nationella identitets- kort och det identitetskort för personer som är folkbokförda i Sverige som Skatteverket handlägger – att förhållandevis många personer, såväl svenska medborgare som utländska medborgare som är bo- satta i Sverige, kan komma att fångas upp på detta sätt. Att identitets- kortet ska kunna innehålla en statlig e-legitimation26 – vilket ökar användbarheten för enskilda – talar enligt vår mening i samma rikt- ning. Syftet med ett identitetsindex skulle därmed främjas väsentligt om en identitetsnyckel kan skapas vid en ansökan om ett sådant statligt identitetskort som har föreslagits. Detta inte minst genom att det är möjligt att fånga upp personer som, vid tidpunkten då ett index kan komma att tas i drift, vistas i Sverige och inte på andra sätt som beskrivs i detta kapitel kan registreras i indexet, exempelvis vid en anmälan om inflyttning. Sammantaget anser vi därför att det är ändamålsenligt att en identi- tetsnyckel skapas inom ramen för ett ärende om ett statligt identitets- kort. En nyckel bör – på de skäl som anförts avseende pass – skapas vid utfärdandetidpunkten. Som vi återkommer till i avsnitt 13.4.2 bör en nyckel dock inte skapas om handlingen utfärdas av en utlands- myndighet. I likhet med vad som gäller för pass finns det på EU-nivå en regler- ing av utformningen av identitetskort för unionsmedborgare. Den förordning om säkrare identitetskort som antogs i juni 201927 skärpte säkerhetskraven på nationella identitetskort. I dom i målet C-61/22, Landeshaupstadt Wiesbaden, kom EU-domstolen dock fram till att förordningen var ogiltig. Anledningen var att lagstiftaren inte tillämpat 25 Ett säkert statligt ID-kort – med e-legitimation, SOU 2019:14, s. 216 och 375. 26 Ju2026/01595, s. 92 f. 27 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1157 av den 20 juni 2019. Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 ett korrekt lagstiftningsförfarande. Med anledning av det antogs den nu gällande id-kortsförordningen28 i juni 2025. Frågan är om förordningen utgör hinder mot att den ansiktsbild som tas upp i samband med ansökan av det föreslagna statliga identitetskortet – och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur ansiktsbilden – lagras i ett identitetsindex. I skäl 20 i den nya id-kortsförordningen anges att förordningen inte utgör rättslig grund för att upprätta eller underhålla databaser på nationell nivå för lagring av biometriska uppgifter i medlems- staterna, vilket är en fråga för nationell rätt som måste vara förenlig med unionens dataskyddslagstiftning, inbegripet nödvändighets- och proportionalitetskraven. Artikel 10 i förordningen reglerar insamling av de biometriska kännetecken som enligt förordningen ska lagras på identitetskorten. Biometriska kännetecken som lagras för persona- lisering av identitetskort ska förvaras på ett mycket säkert sätt och aldrig längre än 90 dagar från den dag då handlingen utfärdats. Efter denna period ska de biometriska kännetecknen omedelbart raderas eller förstöras. Av sista meningen i artikel 10.3 – som är ett tillägg i förhållande till dels den tidigare gällande id-kortsförordningen 2019/115729, dels till förslaget till nu gällande förordning – framgår emellertid att detta inte ska påverka lagring av dem när detta krävs enligt unionsrätten eller nationell rätt, i enlighet med unionens data- skyddslagstiftning. Europeiska datatillsynsmannen (EDPS) – som är en tillsyns- myndighet för EU:s institutioner, organ och byråer och har till upp- gift att säkerställa att personuppgifter behandlas på ett lagligt och korrekt sätt inom EU – lämnade vissa synpunkter på förslaget till gällande id-kortsförordning. EDPS uttryckte bland annat oro över att den föreslagna förordningen inte uteslöt den rättsliga möjligheten att ha databaser för lagring av biometriska uppgifter på nationell nivå enligt nationell rätt. EDPS betonade att sådana databaser på nationell nivå, tillsammans med den potentiella användningen av biometriska uppgifter för andra ändamål, skulle behöva uppfylla ett strikt nöd- vändighets- och proportionalitetstest enligt stadgan, så som den tolkas enligt EU-domstolen. Vidare påpekade EDPS att databaser med bio- metriska uppgifter inte bara riskerar att användas felaktigt eller till och med missbrukas, utan också kan vara väldigt sårbara vid data- 28 Rådets förordning (EU) 2025/1208 av den 12 juni 2025. 29 Jfr EU-domstolens uttalande om artikel 10.3 i förordning 2019/1157 i mål C-61/22 (punkt 113). SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel intrång, till exempel på grund av en cyberattack. I sitt yttrande rekom- menderade därför EDPS att förslagets formuleringar stärktes så att möjligheten att inrätta eller underhålla databaser för lagring av bio- metriska uppgifter som samlats in enligt nuvarande förordning och förslaget utesluts helt eller begränsas väsentligt.30 Vi kan emellertid notera att lydelsen av skäl 19 i förslaget till id-kortsförordningen, som bland annat kritiserades av EDPS, inte ändrades i samband med att förordningen antogs (skäl 19 motsvarar skäl 20 i den antagna förord- ningen). Dessutom talar – som vi ser det – tillägget i sista meningen i artikel 10.3 i id-kortsförordningen uttryckligen för att biometriska underlag som tas upp i samband med en ansökan om identitetskort får användas även för andra syften, så länge användningen är förenlig med grundläggande rättigheter och med dataskyddsförordningen. Mot den här bakgrunden bedömer vi att id-kortsförordningen inte utgör hinder mot att skapa en identitetsnyckel i samband med en ansökan om ett sådant statligt identitetskort som har föreslagits i promemorian Ett statligt identitetskort. 13.3.4 Utfärdande av en statlig e-legitimation Vår bedömning En identitetsnyckel bör kunna skapas när en sådan statlig e-legi- timation som har föreslagits i propositionen En statlig e-legitima- tion utfärdas. I betänkandet En säker och tillgänglig statlig e-legitimation föreslogs bland annat att en statlig e-legitimation på tillitsnivå hög ska införas.31 Enligt förslag i den efterföljande propositionen En statlig e-legitima- tion ska den statliga e-legitimationen tillhandahållas efter ansökan till den som vid personlig inställelse har styrkt sin identitet och är svensk medborgare, utländsk medborgare och folkbokförd eller har ett så kallat immunitetsnummer och omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Polismyndigheten ska vara utfärdande myndighet inom riket. För att få en statlig e-legitimation ska det, enligt propositionen, krävas att sökanden har fyllt eller inne- 30 Se förslag (COM[2024] 316 final) och Opinion 21/2024 on Proposal for a Council Regulation on strengthening the security of identity cards, den 13 september 2024. 31 SOU 2023:61. Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 varande kalenderår ska fylla nio år. Giltighetstiden ska enligt förslagen begränsas till fem år. Om sökanden inte har fyllt tolv år ska giltig- hetstiden vara tre år.32 I samband med ansökan ska sökanden – enligt 2 kap. 4 § i förslag till lag om statlig e-legitimation och elektronisk identifiering – vara skyldig att låta den utfärdande myndigheten ta sökandens ansiktsbild och fingeravtryck. Ansiktsbilden som tas i samband med ansökan ska enligt 2 kap. 5 § i förslaget till ny lag sparas i ett lagringsmedium i bäraren av den statliga e-legitimationen. Om fingeravtryck har tagits ska även dessa sparas i lagringsmediet. Det saknas av naturliga skäl statistik kring antalet ärenden om en statlig e-legitimation. Vi kan även konstatera att enligt promemorian Ett statligt identitetskort ska det föreslagna statliga identitetskortet kunna vara bärare av en statlig e-legitimation33. Vidare föreslås att den föreslagna lagen om statlig e-legitimation och elektronisk identifi- ering ska upphävas i samband med att det statliga identitetskortet införs. Med hänsyn till detta kan antalet ärenden om utfärdande av en statlig e-legitimation med stöd av lagen om statlig e-legitimation och elektronisk identifiering i praktiken förväntas bli relativt begräns- ade, och endast förekomma under en övergångsperiod. Oaktat detta anser vi att det kan vara av vikt att ha möjlighet att fånga upp den personkrets som ska kunna få en statlig e-legitimation utfärdad även inom ramen för ett sådant ärende. Sammantaget anser vi därför att en identitetsnyckel bör kunna skapas i ett ärende om en sådan statlig e-legitimation som har föreslagits i propositionen En statlig e-legiti- mation. En nyckel bör enligt vår mening – på de skäl som anförts avseende pass – i så fall skapas vid utfärdandetidpunkten. 13.3.5 Utfärdande av uppehållstillståndskort Vår bedömning En identitetsnyckel bör kunna skapas när ett uppehållstillstånds- kort med en giltighetstid om minst ett år utfärdas. Enligt 4 kap. 22 § utlänningsförordningen (2006:97) ska ett bevis om uppehållstillstånd utfärdas i form av en sådan handling som avses i 32 En statlig e-legitimation, prop. 2025/26:250, s. 23, 37 och 43. 33 Ju2026/01595, s. 92. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel EU-förordningen om uppehållstillståndskort34. En utlänning som ansöker om uppehållstillstånd är skyldig att låta Migrationsverket, en utlandsmyndighet eller Regeringskansliet fotografera honom eller henne och – om utlänningen har fyllt sex år – ta hans eller hennes fingeravtryck. Samma skyldighet gäller om ett uppehållstillstånds- kort ska utfärdas av annan anledning än att en utlänning ansöker om uppehållstillstånd. Det följer av 9 kap. 8 a § utlänningslagen. Ålders- gränsen talar inte mot att en identitetsnyckel bör kunna skapas vid utfärdande av ett uppehållstillståndskort; i avsnitt 12.4.1 har vi be- dömt att identitetsindexet endast bör omfatta personer som har fyllt sex år. I övrigt är möjligheten att ta upp biometriska underlag inte avhängig av några särskilda kriterier eller krav. De biometriska underlagen är tillgängliga när uppehållstillstånds- kortet utfärdas; av 9 kap. 8 a § tredje stycket utlänningslagen framgår att ett fotografi och två fingeravtryck ska sparas i ett lagringsmedium i kortet. Fingeravtryck som inte sparas i ett sådant medium och de biometriska data som tas fram ur fingeravtrycken och ur fotografiet ska omedelbart förstöras när uppehållstillståndskortet har lämnats ut. Det finns inte något hinder enligt den ovan nämnda EU-förord- ningen eller den aktuella bestämmelsen i utlänningslagen mot att spara fotografiet i Migrationsverkets register.35 Något hinder i för- ordningen mot att lagra fotografiet i ett identitetsindex kan enligt vår bedömning därför inte anses föreligga; förordningen innehåller inte någon bestämmelse om lagring av de biometriska underlagen som hindrar att de lagras även på annat sätt än i uppehållstillståndskortet, så länge användningen är förenlig med grundläggande rättigheter och med dataskyddsförordningen. Bestämmelsen i 15 § utlänningsdata- lagen i dess nuvarande lydelse tillåter dock inte att fingeravtryck och fotografier som tas med stöd av 9 kap. 8 a § utlänningslagen sparas i Migrationsverkets register. I propositionen Stärkt återvändandeverk- samhet har emellertid förslag lämnats om att biometriska underlag som tas upp med stöd av bestämmelsen ska få fortsatt behandlas i de register som Migrationsverket för och att regleringen om när finger- avtryck som tas med stöd av bestämmelsen ska förstöras ska upp- hävas.36 34 Rådets förordning (EG) nr 1030/2002 av den 13 juni 2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredje land. 35 Biometriska kännetecken i uppehållstillståndskort, prop. 2010/11:123 s. 25. 36 Prop. 2025/26:263, s. 182. Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 Det skulle mot denna bakgrund vara möjligt att skapa en identi- tetsnyckel i samband med utfärdande av ett uppehållstillståndskort. Frågan är när under handläggningen som nyckeln bör skapas. Att en nyckel skapas redan i samband med att de biometriska underlagen tas upp skulle visserligen kunna antas stärka den kontroll som sker i samband med utlämnandet av kort. Samtidigt finns det då en risk för att även personer som får avslag på en ansökan registreras i ett identitetsindex. Detta kan effektivt förhindras genom att skapandet av en identitetsnyckel knyts till utfärdandetidpunkten. Vid den tid- punkten kan utredningen i ärendet också antas vara fullständig. Vidare står det då klart om personen ska beviljas ett uppehållstillstånd av sådan längd att han eller hon, enligt vår bedömning, bör registreras i ett identitetsindex. Ett sådant beslut och därmed utfärdandet av ett uppehållstillståndskort ska dessutom föregås av kontroller av om det finns hinder mot att bevilja uppehållstillstånd, exempelvis på grund av vandel eller att sökanden är upptagen på spärrlistan i Schengens informationssystem, SIS. Vi anser att det i övrigt inte kommit fram omständigheter som talar mot en sådan ordning. Vi anser alltså att en identitetsnyckel bör skapas när ett uppehålls- tillståndskort utfärdas. På detta sätt kan flera kategorier av personer som har anknytning till Sverige men som inte på andra sätt som be- skrivs i detta kapitel bör registreras i ett identitetsindex, komma att fångas upp, närmare bestämt de som, vid tidpunkten då ett index kan komma att tas i drift har ett uppehållstillstånd. Det är, enligt vår bedömning, dock endast personer som har beviljats ett uppehålls- tillstånd om minst ett år som bör omfattas av ett identitetsindex (jfr avsnitt 12.3.3). En nyckel bör därför skapas endast om giltighets- tiden för uppehållstillståndskortet överstiger ett år. 13.3.6 Folkbokföringsärenden Vår bedömning En identitetsnyckel bör, om biometriska underlag har tagits upp vid en identitetskontroll, kunna skapas för den som folkbokförs efter flyttning till Sverige eller efter att ha varit avregistrerad som försvunnen, och för den som begär ändring av en uppgift om sin identitet. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel Den som är folkbokförd i Sverige eller blir det genom inflyttning har, enligt vår bedömning (se avsnitt 12.3.1), en sådan anknytning till landet att han eller hon bör omfattas av ett identitetsindex. Vi kan konstatera att vid folkbokföring i samband med flyttning till Sverige kan det i många fall antas att en utlänning tidigare har haft kontakt med Migrationsverket i ett ärende om uppehållstillstånd, och därför har registrerats i ett identitetsindex vid utfärdande av ett uppehållstillståndskort. Det bör enligt vår mening emellertid, om möjligt, också finnas en självständig grund för att fånga upp personer som folkbokförs i landet, eftersom det finns personkategorier som inte behöver uppehållstillstånd i Sverige för att kunna folkbokföras här, exempelvis nordiska medborgare och EES-medborgare. Detta främjar att ett identitetsindex kan omfatta så många personer som möjligt i den personkrets som vi anser bör ingå. En identitetsnyckel bör kunna skapas vid en identitetskontroll En förutsättning för att en identitetsnyckel ska kunna skapas är att biometriska underlag kan ta upp i samband med detta. I folkbok- föringsärenden finns ett sådant stöd i vissa särskilda situationer, som kan utläsas av bestämmelserna i 26–26 c §§ folkbokföringslagen. Vid en anmälan om flyttning från utlandet, och vid en anmälan av den som är avregistrerad som försvunnen och som ska folkbokföras, ska anmälaren inställa sig personligen hos Skatteverket. En identitets- kontroll ska då genomföras enligt 26 a §. Enligt bestämmelsen i 26 b § ska den som innehar ett pass, ett identitetskort eller annan motsvarande handling i samband med detta, på begäran, överlämna handlingen. Detta gäller även när den som är folkbokförd vill ändra uppgift om sin identitet och Skatteverket enligt 23 § andra stycket har begärt att uppgiften ska lämnas vid personlig inställelse. Om den handling som överlämnas innehåller biometriska underlag ska innehavaren låta Skatteverket ta fingeravtryck och ansiktsbild för att kontrollera att dessa motsvarar dem som finns i handlingen. Detta framgår av 26 c §. Det finns alltså stöd för att ta upp biometriska underlag i tre olika situationer enligt folkbokföringslagen. En första fråga är om en identitetsnyckel bör kunna skapas i samtliga dessa fall. När det gäller flyttning till Sverige för någon som inte tidigare varit folkbokförd här anser vi att det är av stor vikt att en nyckel Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 skapas, eftersom det är fråga om personer som kommer att bosätta sig i Sverige och få ett personnummer fastställt. En grundidentitet kan behöva etableras vid flyttning till landet. Det kan dock även vara fråga om flyttning till Sverige för personer som varit folkbokförda tidigare, men blivit avregistrerade som utvandrade, och alltså redan har ett personnummer. Även för dessa personer, som kommer att bo i Sverige, anser vi att en identitetsnyckel bör skapas. En person som är avregistrerad från folkbokföringen som för- svunnen ska åter folkbokföras om hans eller hennes rätta vistelse- ort i Sverige blir känd. Det rör sig om personer som har varit folk- bokförda i Sverige och därmed – om ett identitetsindex införs – kan ha registrerats i detta vid något tidigare tillfälle. Behovet av att kunna skapa en identitetsnyckel i ett ärende efter avregistrering skulle därför kunna tänkas vara mindre. Samtidigt kan anledningen till att en person har avregistrerats tala för ett sådant behov. I förarbetena till avskaf- fandet av möjligheten att bli folkbörd utan känd hemvist anfördes att orsaken till att en person inte vill uppge sin bosättning kan variera. Det kan handla om att man vill hålla sig undan myndigheternas kontroll. Det kan också vara så att man till exempel inte vill tala om var man bor för att detta skulle kunna påverka det bostadsbidrag som den person man sammanbor med får eller för att man har ett andrahandskontrakt och uthyrningen inte är godkänd av fastighets- ägaren.37 Ageranden av det slaget skulle, enligt vår bedömning, kunna motverkas av att en person är registrerad i ett identitetsindex. Att kunna registrera den som har varit avregistrerad som försvunnen i ett identitetsindex, när hans eller hennes vistelseort åter blir känd och ska folkbokföras, anser vi därför är av vikt. Vad gäller den som vill ändra sina identitetsuppgifter är det också fråga om personer som redan är folkbokförda och som därför på annat sätt kan ha registrerats i ett identitetsindex. Vid ändring av identitetsuppgifterna är det, enligt vår bedömning, av värde att kunna registrera en person som inte tidigare förekommer i ett index, efter- som en ny identitet på sätt och vis etableras. Enligt uppgifter i be- tänkandet Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning har Skatteverket genomfört en jämförelse av biometriska uppgifter i ett begränsat antal ärenden enligt 23 § andra stycket folkbokförings- lagen; år 2022, 2023 och 2024 skedde det endast i 1 110, 946 respek- 37 Stärkt kontroll och kvalitet i folkbokföringen, prop. 2021/22:217, s. 32. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel tive 1 508 fall.38 Möjligheten att göra jämförelser av biometriska uppgifter trädde dock i kraft först den 1 september 2023 och enligt uppgifter från Skatteverket saknades tekniskt stöd för att kunna genomföra sådana jämförelser fram till juni 2024. Därefter har antalet kontroller vid personlig inställelse ökat enligt Skatteverket. Det krävs enlig 23 § andra stycket folkbokföringslagen särskilda skäl för att Skatteverket ska kräva personlig inställelse vid anmälan om ändring av identitetsuppgifter. Av förarbetena till bestämmel- sen framgår dels att möjligheten att begära personlig inställelse ska användas sparsamt och endast i fall då det är av väsentlig betydelse för en riktig folkbokföring, dels att en begäran om ändring av identi- tetsuppgifter rimligen utgör ett sådant fall där personlig inställelse är av väsentlig betydelse för riktig folkbokföring.39 Det saknas enligt vår bedömning anledning att utgå från annat än att Skatteverket ställer krav på personlig inställelse i de fall när det finns anledning till det. Vi ser därför inte anledning att överväga en förändring av det nuvar- ande kravet på särskilda skäl, eller vad som ska avses med särskilda skäl, till exempel genom att med sådana skäl bör avses även att en person inte är registrerad i ett identitetsindex. En sådan utökning skulle kunna leda till att en stor mängd personer, i vart fall under en övergångsperiod, skulle vara skyldiga att inställa sig personligen i ärenden där några tvivel om identiteten inte föreligger. Att registreras i ett identitetsindex i samband med ett ärende om ändring av identitetsuppgifter skulle kunna verka avhållande, vilket kan leda till att en person avstår från att exempelvis rätta felaktiga identitetsuppgifter i folkbokföringen. En sådan effekt bör naturligt- vis motverkas. Vi bedömer emellertid att endast omständigheten att en identitetsnyckel också kan skapas i ärendet inte i sig kan antas påverka viljan att ändra identitetsuppgifter i folkbokföringen i någon mer påtaglig utsträckning, Detta med hänsyn till att en registrering i ett index inte kräver någon ytterligare medverkan från den enskilde, utöver vad som redan följer av befintliga bestämmelser i folkbok- föringslagen. Till skillnad från gällande ordning där de biometriska underlagen och de uppgifter som tagits fram ur dem omedelbart ska förstöras efter att kontrollen har genomförts, skulle de komma att lagras i ett identitetsindex. Vi kan emellertid notera att enligt förslag som har lämnats i propositionen Utökade befogenheter för Skatte- 38 SOU 2025:75, s. 428. 39 Jfr prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m., s. 138 och prop. 2021/22:217, s. 42. Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 verket inom folkbokföringsverksamheten ska de biometriska underlag som tagits upp vid en identitetskontroll och de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa också få lagras av Skatteverket under vissa förutsättningar.40 Att biometriska uppgifter lagras även i ett identi- tetsindex medför enligt vår bedömning inte en sådan avhållande effekt att en identitetsnyckel, av det skälet, inte bör kunna skapas i ett ärende om ändring av identitetsuppgifter i folkbokföringen. Vi anser alltså att en identitetsnyckel bör kunna skapas i samtliga fall då en identitetskontroll genomförs enligt folkbokföringslagen. Som vi noterat ovan är det emellertid inte i alla ärenden som bio- metriska underlag tas upp vid en sådan identitetskontroll; vid ändring av identitetsuppgifter krävs, enligt 23 § andra stycket, personlig in- ställelse endast om det finns särskilda skäl, och enligt bestämmelsen i 26 a § andra stycket folkbokföringslagen får Skatteverket, om det finns särskilda skäl, avstå från kravet på personlig inställelse. Med särskilda skäl i 26 a § avses exempelvis att en inflyttande person har kunnat identifieras på annat tillförlitligt sätt eller att personen på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning inte kan inställa sig personligen.41 Vi ser ingen anledning att ändra Skatteverkets möjlig- het att, i enlighet med 26 a §, avstå från kravet på personlig inställelse om det finns särskilda skäl. Vi har ovan bedömt att kravet på särskilda skäl i 23 § andra stycket inte bör förändras. Möjlighet att ta upp biometriska underlag En grundförutsättning för att en identitetsnyckel ska kunna skapas i något av de ovan nämnda ärendena enligt folkbokföringslagen är att biometriska underlag faktiskt tas upp i samband med en identi- tetskontroll. Även om det finns ett rättsligt stöd för att ta upp bio- metriska underlag görs det inte i alla ärenden, bland annat beroende på att det är avhängigt av att anmälaren har ett pass, ett identitets- kort eller annan motsvarande handling med ett lagringsmedium där fingeravtryck eller ansiktsbild är lagrade och att han eller hon själv upplyser om sitt innehav av en sådan handling. Det kan även vara så att biometriska underlag som finns i en handling inte kan läsas, på grund av att handlingen är skadad eller avläsningsutrustning inte 40 Prop. 2025/26:261, s. 44 ff. 41 Prop. 2021/22:217, s. 38. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel fungerar. Enligt statistik som redogjordes för i betänkandet Folk- bokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning hade Skatte- verket möjlighet enligt gällande rätt att ta upp biometriska underlag i 144 146 ärenden om inflyttning till Sverige år 2024, men jämförelser med biometriska uppgifter genomfördes endast i cirka 82 000 av dessa.42 Som vi anfört i avsnitt 13.2.7 utgår våra förslag i detta kapitel från befintligt, beslutat eller föreslaget rättsligt stöd för att ta upp biometriska underlag. För att öka möjligheten att kunna registrera fler personer i ett identitetsindex i folkbokföringsärenden skulle det därför kunna övervägas att lämna förslag som utökar möjligheterna för Skatteverket att ta upp biometriska underlag i samband med en identitetskontroll. Sådana förslag har emellertid lämnats i proposi- tionen Utökade befogenheter för Skatteverket i folkbokföringsverksam- heten, genom att en ny i 26 d § folkbokföringslagen som innebär att Skatteverket får möjlighet att ta upp biometriska underlag av en en- skild som inställer sig för identitetskontroll oberoende av om den enskilde vid kontrollen har överlämnat en handling enligt 26 b § med ett lagringsmedium där ansiktsbild eller fingeravtryck är sparade. I stället ska det räcka att den identitetshandling som den enskilde överlämnar har en synlig ansiktsbild.43 Enligt uppgifter från Skatte- verket är det emellertid ytterst ovanligt att den som inställer sig personligen för identitetskontroll inte lämnar över en sådan handling. I den stora majoriteten av ärenden kommer det därmed att finnas möjlighet för Skatteverket att ta upp biometriska underlag vid en identitetskontroll enligt folkbokföringslagen. Vidare föreslogs i propositionen att de biometriska underlag som tas upp inte bara ska få kontrolleras mot uppgifter i en överlämnad identitetshandling, utan även jämföras med biometriska uppgifter som Skatteverket och Migrationsverket har lagrat.44 Vi anser att förslagen effektivt främjar att biometriska underlag kan tas upp i fler folkbokföringsärenden där en identitetskontroll genomförs, och att betydligt fler personer där- med kan fångas upp och registreras i ett identitetsindex. Mot bakgrund av det ovan anförda anser vi att det, utifrån de personer vi anser bör kunna registreras i ett identitetsindex, finns 42 SOU 2025:75, s. 417 och 428. 43 Prop. 2025/26:261, s. 52 ff. och 103. 44 Se förslag på 26 d och e §§ folkbokföringslagen, prop. 2025/26:261, s. 7. Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 ett tillräckligt och ändamålsenligt stöd för att ta upp biometriska underlag i ärenden om folkbokföring. Närmare om när en identitetsnyckel bör kunna skapas Den fråga som kvarstår är när en identitetsnyckel bör skapas i ett folkbokföringsärende. Ett alternativ är att knyta tidpunkten till när en anmälan eller ansökan ges in. Det kan emellertid tänkas att ärendet avskrivs, exempelvis för att utlänningen återtar sin ansökan eller an- mälan. Det är inte heller säkert att biometriska underlag tas upp, eftersom det kan finnas särskilda skäl som innebär att personlig in- ställelse inte krävs i ett enskilt fall. Dessa omständigheter talar mot att en identitetsnyckel bör skapas i ett så tidigt skede. Ett annat alter- nativ är att, på det sätt som vi bedömt i fråga om anmälan eller an- sökan om svenskt medborgarskap, knyta tidpunkten till när de bio- metriska underlagen tas upp. Ett problem med en sådan lösning är emellertid att det, i ett ärende om folkbokföring av den som inte är folkbokförd, vid den tidpunkten sällan kan anses stå klart att personen ska folkbokföras. Det skulle medföra en risk för att personer som inte kommer att ha en anknytning till Sverige genom att de är folk- bokförda här registreras i ett identitetsindex, något som vi anser bör undvikas; dessa personer kommer inte heller att ha något person- nummer om de inte tidigare varit folkbokförda, vilket är en uppgift som vi anser bör kunna registreras i identitetsindexet. Även om sådana faktorer inte gör sig gällande på samma sätt i ett ärende om ändring av identitetsuppgifter eller när en person som är avregistrerad från folkbokföringen som försvunnen eller utflyttad åter ska folk- bokföras anser vi att en annan tidpunkt bör väljas, om möjligt. Enligt 26 c § andra stycket folkbokföringslagen ska fingeravtryck och ansiktsbilder samt de biometriska uppgifter som har tagits fram omedelbart förstöras när en kontroll enligt första stycket har genom- förts. Förslag om att de biometriska underlagen och de biometriska uppgifterna ska få lagras i de register som Skatteverket för, har emellertid lämnats i den ovan nämnda propositionen Utökade be- fogenheter för Skatteverket i folkbokföringsverksamheten. Detta genom att en ny punkt införs i 1 a § folkbokföringslagen som anger att fingeravtryck, ansiktsbild och de biometriska uppgifter som tas fram ur fingeravtrycken eller bilden ska registreras. Vidare har förslag SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel lämnats om att 26 c § andra stycket folkbokföringslagen justeras så att bestämmelsen om att fingeravtryck och ansiktsbilder samt de bio- metriska uppgifter som har tagits fram omedelbart ska förstöras tas bort.45 Med detta som utgångspunkt skulle det alltså gå att knyta tid- punkten för när en identitetsnyckel skapas till när ärendet avslutas. Vi anser att detta också är lämpligt. Vid den tidpunkten har nöd- vändiga utredningsåtgärder som främjar korrekta uppgifter i ett index kunnat vidtas, och i ett ärende om inflyttning till Sverige har myndig- heten tagit ställning till om personen ska folkbokföras eller inte. I ärenden som rör ändring av identitetsuppgifter och folkbok- föring av den som är avregistrerad som försvunnen eller utflyttad anser vi att en identitetsnyckel bör skapas oavsett utgången i ärendet, eftersom dessa personer redan är eller har varit folkbokförda i landet och därmed kan presumeras ha en sådan anknytning att de bör om- fattas av ett index. Vid anmälan om flyttning till Sverige anser vi att motsatt uppfattning bör gälla. En identitetsnyckel bör i de fallen bara skapas om ärendet – antingen genom att Skatteverket beslutar om det i första instans eller efter överklagande – utmynnar i att den en- skilde ska folkbokföras i landet. På dessa sätt kan dels personer som blir folkbokförda i landet, dels en viss del av de personer som redan är folkbokförda men som förekommer i ett ärende av sådant slag att lagstiftaren har ansett att identiteten ska utredas genom personlig inställelse fångas upp. Sammanfattningsvis bör en identitetsnyckel skapas – om bio- metriska underlag har tagits upp vid en identitetskontroll – för den som folkbokförs efter flyttning till Sverige eller efter att ha varit av- registrerad som försvunnen, och för den som begär ändring av en uppgift om sin identitet. 13.3.7 Ärenden om samordningsnummer Vår bedömning En identitetsnyckel bör, om biometriska underlag har tagits upp vid en identitetskontroll, kunna skapas för den som tilldelas ett samordningsnummer, den vars samordningsnummer förnyas, och den som begär ändring av en uppgift om sin identitet. 45 Prop. 2025/26:261, s. 6 f. Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 Skatteverket får tilldela samordningsnummer dels efter ansökan från en enskild som har en sådan anknytning till Sverige att han eller hon kan antas behöva en identitetsbeteckning, dels efter begäran från en statlig myndighet – eller vissa enskilda utbildningsanordnare – om samordningsnummer behövs i deras verksamhet.46 Detta framgår av 2 kap. lagen om samordningsnummer. Tre nivåer av samordningsnummer Samordningsnummer förekommer i tre nivåer, beroende på vilken identitetskontroll som föregått tilldelningen av ett sådant nummer: styrkt, sannolik och osäker identitet. Samordningsnummer på identi- tetsnivå styrkt identitet kräver som utgångspunkt att personen i fråga styrker sin identitet i samband med personlig inställelse hos Skatte- verket, eller i praktiken Statens servicecenter. Ett samordnings- nummer på identitetsnivå styrkt kan tilldelas både efter ansökan från den enskilde och på begäran av en statlig myndighet. Lagstiftaren har dock resonerat som så att det aldrig bör komma i fråga att tilldela ett samordningsnummer trots att den enskilde inte inställt sig person- ligen för identitetskontroll när det är den enskilde som ansökt om att tilldelas ett nummer. I dessa fall har den enskilde ett eget intresse av att tilldelas en identitetsbeteckning och det är därför rimligt att i samtliga fall kräva att den enskilde inställer sig personligen och styrker sin identitet, om det inte finns sådana särskilda skäl att Skatteverket avstår från kravet på personlig inställelse.47 Samordningsnummer på identitetsnivå sannolik eller osäker kan däremot tilldelas även om den enskilde inte inställer sig personligen, i de fall det är en myndighet som har begärt tilldelning. Huvudregeln är dock att den enskilde ska inställa sig personligen även när tilldel- ning av samordningsnummer aktualiseras efter begäran från en myn- dighet. Utgångspunkten är dock att myndigheternas olika behov av samordningsnummer bör tillgodoses. Det behövs därför ett undantag från kravet på styrkt identitet och identitetskontroll vid personlig in- ställelse, för det fall den enskilde av olika anledningar inte medverkar. Om identiteten inte kan styrkas med godtagbara identitetshandlingar 46 På begäran av Migrationsverket, Försvarsmakten och Regeringskansliet får samordnings- nummer under vissa förutsättningar tilldelas även om myndigheten inte behöver samordnings- numret i sin verksamhet. 47 Prop. 2021/22:276, s. 77. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel eller den enskilde överhuvudtaget inte inställer sig personligen finns det därför en möjlighet för Skatteverket att tilldela samordnings- nummer på identitetsnivå sannolik eller osäker.48 Möjlighet att ta upp biometriska underlag Vid en identitetskontroll med personlig inställelse ska den som inne- har ett pass, ett identitetskort eller en annan motsvarande handling på begäran överlämna handlingen. Den som har beviljats uppehålls- tillstånd i Sverige ska på begäran överlämna sitt uppehållstillstånds- kort. Om en handling som överlämnats har ett lagringsmedium där fingeravtryck eller ansiktsbild är sparade, ska innehavaren på begäran låta den myndighet som utför identitetskontrollen ta fingeravtryck och ansiktsbild för att kontrollera att dessa motsvarar dem som finns i handlingen (2 kap. 3 och 4 §§ lagen om samordningsnummer). Under beredningen av bestämmelsen om skyldighet för den som har en identitetshandling med lagrade biometriska data att lämna över den, anfördes att skyldigheten i viss mån är illusorisk eftersom den förutsätter att den enskilde själv upplyser om sitt innehav av en sådan handling. Regeringen ansåg dock att det behövdes en skärpning av regelverket.49 Tilldelning av samordningsnummer efter ansökan av den enskilde förutsätter dock att den enskilde styrker sin identitet med en identitetshandling, vilket ger incitament att överlämna en identitetshandling till myndigheten. I propositionen Utökade befogenheter för Skatteverket i folkbok- föringsverksamheten har förslag lämnats om att Skatteverket ska få möjlighet att ta upp biometriska underlag av en enskild som inställer sig för identitetskontroll oberoende av om den enskilde vid kontrollen har överlämnat en handling enligt 2 kap. 3 § lagen om samordnings- nummer med ett lagringsmedium där ansiktsbild eller fingeravtryck är sparade. I stället ska det räcka att den identitetshandling som den enskilde överlämnar har en synlig ansiktsbild.50 Enligt uppgifter från Skatteverket är det ytterst ovanligt att den som inställer sig person- ligen för identitetskontroll inte lämnar över en sådan handling. I den stora majoriteten av ärenden kommer det därmed att finnas möjlig- het för Skatteverket att ta upp biometriska underlag vid en identi- 48 A.a., s. 59 f. 49 Jfr prop. 2021/22:217, s. 44 och 47 samt prop. 2021/22:276, s. 65. 50 Prop. 2025/26:261, s. 52 f. Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 tetskontroll enligt lagen om samordningsnummer. Vidare föreslogs i propositionen att de biometriska underlag som tas upp inte bara ska få kontrolleras mot uppgifter i en överlämnad identitetshandling, utan även jämföras med biometriska uppgifter som Skatteverket och Migrationsverket har lagrat.51 Förslagen främjar att biometriska underlag kan tas upp i fler ärenden om samordningsnummer där en identitetskontroll genomförs och att fler personer då kan registreras i ett identitetsindex. Mot bakgrund av det ovan anförda anser vi att det, utifrån de personer vi anser bör kunna registreras i ett identitetsindex, finns ett tillräckligt och ändamålsenligt stöd för att ta upp biometriska underlag i ärenden om samordningsnummer. När en identitetsnyckel bör kunna skapas Biometriska underlag kan alltså komma att tas upp när den enskilde inställer sig för identitetskontroll i samband med tilldelning av sam- ordningsnummer. Vi bedömer att en identitetsnyckel bör kunna skapas för den som tilldelas ett samordningsnummer oavsett om det är på identitetsnivå styrkt, sannolik eller osäker, under förutsättning att biometriska underlag har tagits upp vid personlig inställelse i sam- band med identitetskontrollen. I likhet med vad vi anfört ovan om ärenden om inflyttning bör en identitetsnyckel kunna skapas om ärendet – antingen genom att Skatteverket beslutar om det i första instans eller efter överklagande – utmynnar i att den enskilde till- delas ett samordningsnummer. Ett samordningsnummer får förnyas efter ansökan av en sådan myndighet som kan begära tilldelning av ett samordningsnummer och efter ansökan av den enskilde. Ett samordningsnummer som vilandeförklarats kan också förnyas. Ett samordningsnummer ska förklaras vilande om inte någon ansökan om förnyelse har kommit in vid utgången av det femte kalenderåret efter det år då numret till- delades eller senast förnyades eller om det finns andra skäl för det. Vid förnyelse av ett samordningsnummer krävs att förutsättning- arna för tilldelning av samordningsnummer i 2 kap. lagen om sam- ordningsnummer är uppfyllda (se 3 kap. 1–3 §§). Den enskilde måste 51 Se förslag på nya lydelser av 2 kap. 4–4 b §§ lagen om samordningsnummer, prop. 2025/26:261, s. 16 f. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel alltså i normalfallet inställa sig personligen och styrka sin identitet. En förnyelse efter ansökan av en enskild kräver – liksom vid tilldel- ning efter ansökan av en enskild – alltid identitetskontroll vid per- sonlig inställelse, om inte Skatteverket medger undantag från kravet på personlig inställelse (se 2 kap. 2 § andra stycket lagen om samord- ningsnummer). Om den enskilde inte inställer sig för identitets- kontroll eller saknar förmåga att styrka sin identitet men Skatteverket bedömer att förutsättningarna för tilldelning av samordningsnummer på identitetsnivå sannolik är uppfyllda, kan samordningsnumret ändå förnyas och uppgiften som registrerats om identiteten i folkbokför- ingsdatabasen ändras, till exempel från ”styrkt identitet” till ”sannolik identitet”. En sådan ändring ger en tydlig indikation till myndigheter och privata aktörer att personens identitet vid förnyelsen inte har kontrollerats på ett fullgott sätt genom identitetskontroll vid per- sonlig inställelse.52 Även för det fall att en person som har tilldelats ett samordnings- nummer vill ändra en uppgift om sin identitet gäller samma bestäm- melser som vid tilldelning av samordningsnummer efter styrkt identitet (2 kap. 7 § lagen om samordningsnummer). Detsamma gäller för den som vill ändra den uppgift om bedömningen av identi- teten som framgår av folkbokföringsdatabasen. Så kan vara fallet för den som har ett samordningsnummer med uppgift ”sannolik iden- titet” eller ”osäker identitet” och vill ändra uppgiften till ”styrkt identitet” för att på så sätt öka numrets användbarhet i samhället. Syftet är att säkerställa att den som har tilldelats ett samordnings- nummer inte i efterhand ska kunna ändra uppgifterna om sin identitet utan att de nya uppgifterna kontrolleras med samma krav på säker- het som vid tilldelning av samordningsnummer efter styrkt identitet.53 Vi anser att en identitetsnyckel bör kunna skapas även vid för- nyelse av ett samordningsnummer och i samband med ett ärende om ändring av identitetsuppgifter för en person som tilldelats ett samordningsnummer, under förutsättning att biometriskt underlag tas upp i samband med identitetskontroll vid personlig inställelse. Identitetsnyckeln bör i sådant fall skapas vid beslut om förnyelse av samordningsnummer respektive vid beslut i ärendet om ändring av identitetsuppgifter. En identitetsnyckel bör kunna skapas i dessa ärenden oavsett om samordningsnumret har tilldelats på styrkt, 52 Prop. 2021/22:276, s. 143 ff. 53 A.a., s. 141 f. Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 sannolik eller osäker identitetsnivå; det avgörande är att biometriska underlag har tagits upp i ärendet. Sammanfattningsvis bör en identitetsnyckel skapas – om bio- metriska underlag har tagits upp vid en identitetskontroll, för den som tilldelas ett samordningsnummer, den vars samordningsnummer förnyas, och den som begär ändring av en uppgift om sin identitet. Särskilt om identitetskontroll hos passmyndighet, beskickning och konsulat I vissa situationer när tilldelning av samordningsnummer aktuali- seras är det inte Skatteverket som genomför identitetskontrollen. När en passmyndighet begär tilldelning av samordningsnummer ska personlig inställelse för identitetskontroll ske vid passmyndig- heten54 och myndigheten ska bedöma om den som ska tilldelas ett samordningsnummer har styrkt sin identitet. Detta framgår av 11 § förordningen (2023:363) om samordningsnummer. Inom riket är Polismyndigheten passmyndighet. Utom riket fullgör beskickningar och karriärkonsulat uppgifter som passmyndighet.55 En beskickning eller ett karriärkonsulat får också genomföra identitetskontroll av en person som inte befinner sig i Sverige om begäran om tilldelning av samordningsnummer har lämnats av en annan myndighet än en passmyndighet och Skatteverket har begärt att beskickningen eller karriärkonsulatet ska ta emot den enskilde för identitetskontroll (12 § förordningen om samordningsnummer). Enligt förslag i propositionen Utökade befogenheter för Skatte- verket i folkbokföringsverksamheten ska Skatteverket lagra de finger- avtryck och den ansiktsbild som den myndighet som genomför en identitetskontroll tar av den enskilde med stöd av 2 kap. 4 § lagen om samordningsnummer, samt de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa. När en passmyndighet tar fingeravtryck och ansikts- bild av en enskild vid identitetskontroll i ett ärende om samordnings- nummer ska myndigheten, enligt förslagen, lämna uppgifterna till Skatteverket.56 54 Se 3 kap. 7 § Polismyndighetens föreskrifter och allmänna råd om pass och nationellt identitetskort (PMFS 2021:3, FAP 530-1). 55 Se 2 § passlagen (1978:302). 56 Prop. 2025/26:262, s. 50 och 112. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel Det faktum att de biometriska underlag som behövs för identitets- kontroll i ett ärende om samordningsnummer i vissa fall tas upp av en annan myndighet än Skatteverket, påverkar enligt vår bedömning inte förutsättningarna för att registrera en person i ett identitets- index i samband med handläggningen av ett sådant ärende; det är alltjämt Skatteverket som beslutar i ärendet. Ärenden i vilka biometriska underlag inte tas upp Biometriska underlag kommer inte att tas upp i samband med en identitetskontroll i ett ärende om samordningsnummer om Skatte- verket bedömer att det finns särskilda skäl för att avstå från kravet på personlig inställelse, eller om den enskilde inte inställer sig person- ligen. Under år 2024 tilldelades cirka 70 000 samordningsnummer och knappt 14 000 nummer förnyades. Drygt 50 000 nummer vilande- förklarades. Av de tilldelade samordningsnumren 2024 var 31 838 på styrkt identitetsnivå, 23 466 på sannolik identitetsnivå och 15 347 på osäker identitetsnivå. Året före, alltså 2023, var dock andelen till- delade samordningsnummer på sannolik nivå större än styrkt och osäker nivå tillsammans. Vid utgången av år 2024 fanns det totalt cirka 485 000 aktiva samordningsnummer registrerade och cirka 675 000 vilandeförklarade samordningsnummer.57 Enligt statistik som redogjordes för i betänkandet Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning hade Skatteverket möjlighet att ta upp biomet- riska underlag i 102 004 ärenden om samordningsnummer år 2024, men jämförelse av biometriska uppgifter genomfördes endast i cirka 19 000 av dessa. Som vi påpekat ovan hade Skatteverket rättslig möjlighet att ta upp biometriska underlag hela år 2024, men teknisk möjlighet infördes först i juni 2024. Andelen kan antas bli större vid utökade möjligheter för Skatteverket att göra kontroller av biomet- riska uppgifter i enlighet med förslagen i propositionen som vi nämnt ovan. Det kommer alltså inte att vara möjligt att skapa en identitets- nyckel för personer med samordningsnummer som varken vid till- delning eller förnyelse av ett sådant nummer inställer sig personligen för identitetskontroll. Därmed kommer det inte heller att vara möjligt för myndigheter som kommer i kontakt med en person som åberopar 57 Nationell lägesbild över befolkningen 2025, dnr 8-174856-2025, Skatteverket, s. 52 f. Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 samordningsnumret att verifiera identiteten genom kontroll av bio- metriska uppgifter mot ett identitetsindex. Det innebär i sin tur att det i viss utsträckning fortfarande kommer att vara möjligt att ut- nyttja samordningsnummer, till exempel för att registrera målvakter i vägtrafikregistret; Transporstyrelsen godkänner identitetsnivån sannolik vid första registrering i vägtrafikregistret och har över 100 000 samordningsnummer registrerade i registret58.Vi ser dock ingen anledning att frånta Skatteverket möjligheten att avstå från kravet på personlig inställelse om det finns särskilda skäl. Det framstår inte heller som lämpligt att inom ramen för den här utredningen göra personlig inställelse till ett generellt villkor för att ett samord- ningsnummer ska få tilldelas.59 Sådana förslag skulle förändra nu- varande system med samordningsnummer i grunden och det är inte möjligt att inom ramen för vårt uppdrag ta ställning till denna fråga. 13.3.8 Ärenden om kvalificerad skyddsidentitet Vår bedömning En identitetsnyckel bör kunna skapas för en kvalificerad skydds- identitet när ett pass eller ett sådant statligt identitetskort som har föreslagits i promemorian Ett statligt identitetskort utfärdas, om beslutsmyndigheten förordnar om detta i enlighet med 4 § lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter. Vid verkställighet av ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet bör en kontroll av om personen som tilldelats skyddsidentiteten förekommer i identitetsindexet inte göras. Vi har tidigare bedömt att det finns ett behov av att kvalificerade skyddsidentiteter omfattas av ett identitetsindex (se avsnitt 12.3.6). Beslut om tilldelning av sådan identitet fattas för Polismyndighetens och Säkerhetspolisens del av Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden60 och meddelas efter ansökan av den myndighet där den som skyddsidentiteten ska avse är anställd. För anställda vid För- 58 Utredningsuppdrag, Uppdrag att säkerställa att information från folkbokföringen och informa- tion om samordningsnummer används ändamålsenligt, dnr TSG 2024-5982, 2025-05-09, s. 15 och 25. 59 Jfr prop. 2021/22:276, s. 59 ff. 60 3 § förordning (2007:1141) med instruktion för Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel svarsmakten fattar ett särskilt beslutsorgan inom myndigheten – Försvarsmaktens nämnd för kvalificerade skyddsidentiteter – sådana beslut61, och när den som skyddsidentiteten ska avse är anställd vid beslutsmyndigheten ska ansökan göras av den enhet inom myndig- heten där han eller hon är verksam (5 och 6 §§ lagen om kvalificerade skyddsidentiteter). Varken Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden eller Försvars- maktens nämnd för kvalificerade skyddsidentiteter – beslutsmyndig- heterna – tar upp biometriska underlag vid tilldelning eller förläng- ning av en skyddsidentitet. I beslut om kvalificerad skyddsidentitet får det emellertid förordnas att Transporstyrelsen ska utfärda körkort i den kvalificerade skyddsidentitetens namn, att andra statliga myndig- heter ska utfärda pass eller andra identitetshandlingar i skyddsidenti- tetens namn eller att Skatteverket ska registrera skyddsidentiteten i folkbokföringsdatabasen. Detta framgår av 4 § lagen om kvalificerade skyddsidentiteter. Biometriska underlag tas upp av Polismyndigheten vid utfärdande av pass. Det är, enligt vår mening, därmed lämpligt att en skyddsidentitet registreras i identitetsindexet och att en identitets- nyckel skapas för skyddsidentiteten när pass utfärdas i skyddsidenti- tetens namn. Även vid utfärdande av ett sådant statligt identitetskort som föreslagits i promemorian Ett statligt identitetskort i skyddsidenti- teten kan det enligt vår mening vara lämpligt att registrera skydds- identiteten i indexet. Ett beslut om en kvalificerad skyddsidentitet ska verkställas på ett sådant sätt att det inte framgår att det är fråga om en skydds- identitet (7 § lagen om kvalificerade skyddsidentiteter). I förarbetena anges att det ska framgå av beslutet vilken eller vilka myndigheter som ska verkställa förordnandena i beslutet. Beslutsmyndigheten förutsätts självmant underrätta de berörda myndigheterna om för- ordnandet och de fiktiva personuppgifter som ska användas. Ytter- ligare uppgifter, till exempel uppgift om vem som ska använda en skyddsidentitet och till vilken operativ myndighet den är knuten, bör av säkerhetsskäl inte lämnas till de verkställande myndigheterna. Av samma skäl bör en verkställande myndighet inte få del av annat än det förordnande som gäller den myndigheten och inte eventuella ytterligare förordnanden.62 61 Se 28 § förordningen (2024:1333) med instruktion för Försvarsmakten. 62 Kvalificerad skyddsidentitet, prop. 2005/06:149, s. 87. Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 Vid utfärdande av ett pass eller ett statligt identitetskort för en skyddsidentitet vet Polismyndigheten alltså – genom förordnandet från beslutsmyndigheten – att det är fråga om en skyddsidentitet. Som framgår ovan bör Polismyndigheten dock inte få veta vem som ska använda skyddsidentiteten. Vid utfärdande av ett pass eller identitetskort för en skyddsidentitet bör Polismyndigheten alltså inte identifiera personen som tilldelats skyddsidentiteten med bio- metriska uppgifter mot ett index för att ta ställning till om det ska skapas en identitetsnyckel för identiteten eller inte. Man skulle kunna tänka sig att Polismyndigheten verifierar skyddsidentiteten med biometriska uppgifter vid utfärdande av en identitetshandling för att kontrollera om skyddsidentiteten har tilldelats en identitetsnyckel. Vi anser dock att den beslutsmyndighet som förordnar om utfärd- ande av en identitetshandling även behöver ta ställning till om en identitetsnyckel ska skapas i ett identitetsindex i samband med ut- färdande av handlingen och förordna om detta när det finns ett behov. Syftet med en registrering av en skyddsidentitet i ett identitets- index är primärt att den som tilldelats skyddsidentiteten ska kunna utföra sitt arbete på ett fullgott sätt. Det får enligt vår mening förut- sättas att skyddsidentiteten inte kommer att missbrukas och be- hovet av verifiering från det allmännas sida kan antas vara begränsat. För att undvika att en skyddsidentitet regelmässigt registreras i ett identitetsindex, även när behov av en identitetsnyckel inte kan antas föreligga, anser vi att det bör ankomma på beslutsmyndigheten att ta ställning till registrering. Behov kan till exempel saknas när skydds- identiteten redan har registrerats i indexet och det finns en identitets- nyckel kopplad till den. Det kan dock även finnas situationer där skyddsidentiteten ska användas på ett sådant sätt att en registrering i ett index inte kan antas fylla någon funktion. Beslutsmyndigheten kan, utifrån information från den myndighet som begär tilldelning av skyddsidentiteten, bäst bedöma behovet av en identitetsnyckel. Mot den här bakgrunden anser vi att en identitetsnyckel bör kunna skapas för en skyddsidentitet när ett pass eller ett sådant statligt identitetskort som har föreslagits i promemorian Ett statligt identitets- kort (Ju2026/01595) utfärdas, om beslutsmyndigheten förordnar om detta. Genomförande av en sådan lösning skulle enligt vår bedöm- ning förutsätta en ändring i 4 § lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel 13.3.9 Andra ärendeslag som kan övervägas Vår bedömning En identitetsnyckel bör inte kunna skapas i andra ärendeslag än de vi redogjort för i avsnitt 13.3.1–13.3.8, där biometriska underlag kan tas upp av Polismyndigheten, Migrationsverket (inklusive utlandsmyndigheterna) eller Skatteverket. För att ett identitetsindex ska kunna få ett ändamålsenligt genom- slag behöver så många som möjligt av de personer som ingår i de personkategorier som vi identifierat i kapitel 12 kunna registreras i indexet. Det kan ske på olika sätt, beroende på kategorin. Två huvud- sakliga grupper kan urskiljas: de som redan tillhör en målgrupp när ett identitetsindex skulle komma att tas i bruk och de som, genom en ansökan eller en anmälan i ett visst ärende, kommer att tillhöra målgruppen. Till sistnämnda grupp hör de som beviljas uppehålls- tillstånd med en giltighetstid som överstiger ett år. Vi bedömer att samtliga dessa personer kommer att kunna fångas upp i ett ärende om utfärdande av uppehållstillståndskort, vilket vi redogjort för i avsnitt 13.3.5. Även de personer som kommer att tillhöra målgruppen med anledning av att de tilldelas ett samordningsnummer eller flyttar till Sverige kommer – under förutsättning att biometriska underlag tas upp – att kunna registreras i ett index i de ärenden vi redogjort för i avsnitt 13.3.6 och 13.3.7. Vad gäller den förstnämnda gruppen, det vill säga de personer som tillhör en målgrupp redan när ett index tas i bruk, bedömer vi att dessa kommer att kunna registreras i ett identitetsindex över tid i varierande omfattning, på följande sätt. • Den som är svensk medborgare eller blir det genom födelse kommer att kunna registreras i samband med att han eller hon får ett pass eller statligt identitetskort utfärdat. Med hänsyn till den statistik som vi redogjort för i avsnitt 13.3.2 och 13.3.3 kan det antas att upp till två miljoner personer kan fångas upp på detta sätt årligen. Vi bedömer att detta främjar syftet och målet med ett identitetsindex på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. • Den som har uppehållstillstånd med en giltighetstid som över- stiger ett år kan registreras i samband med utfärdande av ett nytt uppehållstillståndskort eller – om han eller hon är folkbokförd Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 eller har tilldelats ett samordningsnummer efter ha att styrkt sin identitet och numret inte är förklarat vilande – vid utfärdande av ett sådant statligt identitetskort utan funktion som resehandling som har föreslagits i promemorian Ett statligt identitetskort eller en sådan statlig e-legitimation som har föreslagits i propositionen En statlig e-legitimation.63 Mer sällan kan det också tänkas att en identitetsnyckel kan skapas för den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i samband med en anmälan om inflyttning till Sverige. Också den som har permanent uppehållstillstånd kan fångas upp när han eller hon får ett uppehållstillståndskort eller ett statligt identitetskort utfärdat. Giltighetstiden för ett uppe- hållstillståndskort är begränsad till maximalt tre år eller till den tid som uppehållstillståndet gäller. Vi bedömer därför att tiden för att registrera personer med uppehållstillstånd, efter att ett index skulle komma att tas i bruk, är förhållandevis kort. Den som har permanent uppehållstillstånd kan dessutom registreras i ett index vid en ansökan om svenskt medborgarskap; hur stor andel av de som har permanent uppehållstillstånd som ansöker om svenskt medborgarskap årligen har vi inte kunnat få fram statistik om. • Den som är folkbokförd i Sverige vid tidpunkten då ett identitets- index kan tas i bruk, och inte av någon anledning behöver an- mäla flyttning till Sverige igen, kommer att kunna registreras i ett index inom ramen för något av de ärenden som vi beskrivit i avsnitt 13.3.1–13.3.5, beroende på om personen är svensk med- borgare eller inte. • Den som har ett samordningsnummer vid tidpunkten då ett identitetsindex tas i bruk kan komma att registreras i indexet vid förnyelse av samordningsnumret eller vid ändring av identitets- uppgifter. En sådan person kan också komma att beviljas uppe- hållstillstånd med en giltighetstid på minst ett år och i sådant fall registreras i ett index i samband med utfärdande av ett uppehålls- tillståndskort, eller vid folkbokföring. En utlänning med samord- ningsnummer på styrkt identitetsnivå, som inte är förklarat vilande, kan också få ett statligt identitetskort utan resefunktion utfärdat, i enlighet med förslag i promemorian Ett statligt identi- tetskort, och registreras i samband med det. 63 Ju2026/01595 och prop. 2025/26:250. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel Mot bakgrund av redogörelsen ovan bedömer vi att en stor majoritet av de personer som vi anser bör omfattas av ett identitetsindex kommer att kunna registreras på ett sätt och inom en tid som inne- bär att ett sådant system får avsedd effekt och tillräckligt genomslag. För att utöka antalet situationer då olika personkategorier kan bli registrerade, skulle det kunna övervägas att även skapa en identitets- nyckel i andra ärendeslag och situationer där biometriska underlag tas upp. Ett sådant ärendeslag är gränskontroller som görs med stöd av gränskodexen64 vid inresa till Sverige från tredje land. På det sättet skulle i vart fall fler tredjelandsmedborgare kunna fångas upp. Vid en inresekontroll tas biometriska underlag upp i olika syften, med stöd av ett flertal bestämmelser i 9 kap. utlänningslagen, bland annat för att kunna kontrollera identiteten genom en jämförelse mot de biometriska underlag som finns lagrade i en handling som utlän- ningen innehar. Till skillnad från de situationer som har beskrivits i avsnitt 13.3.1–13.3.7 har en gränskontroll mer prägel av faktisk verk- samhet än ett ärende, i förvaltningsrättslig mening. Ett ärende karak- täriseras av att det avslutas genom ett beslut av något slag.65 En gränskontroll kan visserligen utmynna i ett beslut om nekad inresa, men vanligtvis fattas inte något formligt beslut av något slag utan det är endast fråga om att faktiska kontrollåtgärder vidtas. Gräns- kontroller behöver även kunna genomföras snabbt under en kort tidsrymd, exempelvis på en flygplats, utan att några mer omfattande eller individualiserade utredningsåtgärder vidtas. Det finns numera även en möjlighet att använda så kallad automatiserad gränskontroll i enlighet med artiklarna 8a och 8b i gränskodexen, i form av ett självbetjäningssystem. En registrering i ett identitetsindex behöver, som vi ser det, ske på ett sätt som säkerställer att uppgifterna i så hög utsträckning som möjligt är korrekta från början, och att detta kan kontrolleras när en identitetsnyckel skapas. Detta kan enligt vår mening vara svårt att upprätthålla i praktiken vid en snabb, eller till och med helt automatiserad, gränskontroll. När en identitetsnyckel skapas är det av vikt att de uppgifter som bör kunna lagras också faktiskt registreras, om möjligt. I avsnitt 11.4.3 och 11.4.4 har vi bedömt att personnummer, samordningsnummer och Migrationsverkets individnummer bör kunna registreras i ett identitetsindex. Särskilt personnumret är av central betydelse vid 64 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016. 65 Ny förvaltningslag, prop. 2016/17:180, s. 286. Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 kontakt med myndigheter och andra aktörer i samhället. Person- nummer framgår dock inte av en utländsk resehandling eller av många av de handlingar som kan kontrolleras vid en gränskontroll med stöd av 9 kap. 8 b § utlänningslagen, till exempel ett uppehålls- kort eller ett permanent uppehållskort. En manuell utredning skulle därför krävas i samband med gränskontrollen för att uppgifter som bör knytas till en identitetsnyckel ska vara så kompletta och korrekta som möjligt. Detta talar enligt vår mening starkt mot att det är lämpligt att en identitetsnyckel skapas vid en inresekontroll. En annan skillnad mot övriga situationer som beskrivs i detta kapitel är att den enskilde inte har sökt upp en myndighet i syfte att ansöka om något, exempelvis ett uppehållstillstånd eller ett pass. Att jäm- ställa en begäran om att få resa in i Sverige med en ansökan om ett pass eller en anmälan om flyttning till Sverige är enligt vår uppfatt- ning svårt att göra. Mot bakgrund av det ovan anförda anser vi att en identitetsnyckel inte bör skapas vid en inresekontroll enligt gränskodexen. Vidare bedömer vi att en identitetsnyckel inte heller bör skapas i samband med att Migrationsverket utfärdar ett främlingspass eller ett resedokument för en utlänning i enlighet med 2 kap. 1 a § eller 4 kap. 4 § utlänningslagen. Den personkrets som kan få ett främlings- pass eller ett resedokument har sannolikt också uppehållstillstånd och får därmed ett uppehållstillståndskort utfärdat med vissa tids- intervaller, vid vilken tidpunkt personen i fråga kan registreras i ett identitetsindex, om kortet har en giltighetstid på minst ett år. Enligt förslag i betänkandet Registrering av EES-medborgare ska ett särskilt, obligatoriskt, registreringsförfarande för EES-medborgare som vistas i Sverige i mer än tre månader återinföras.66 I betänkandet föreslogs att Migrationsverket ska få fotografera en EES-medborgare och ta hans eller hennes fingeravtryck i samband med ansökan om registrering av uppehållsrätt, i syfte att verifiera sökandens identitet. Vidare föreslogs att Migrationsverket ska begära ett samordnings- nummer hos Skatteverket för en EES-medborgare när han eller hon får ett registreringsbevis utfärdat. Begäran ska dock inte göras om EES-medborgaren är eller har varit folkbokförd eller redan har till- delats ett samordningsnummer.67 I betänkandet konstaterades att utredningens förslag medför att de flesta EES-medborgare som ska 66 SOU 2026:9, s. 119. 67 A.a., s. 170. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel registrera sig behöver genomgå en identitetskontroll vid personlig inställelse både hos Migrationsverket och hos Skatteverket, men att utredningen inte funnit några genomförbara lösningar för att und- vika detta.68 Mot den här bakgrunden bedömer vi att personkretsen EES- medborgare med uppehållsrätt, som ska registreras hos Migrations- verket i enlighet med förslagen i nämnda betänkande, kommer att kunna registreras i ett identitetsindex inom ramen för det ärende om tilldelning av samordningsnummer som – som utgångspunkt – kommer att inledas av Migrationsverket vid registreringen av EES- medborgaren. Det kan visserligen antas att biometriska underlag i vissa fall inte kommer att tas upp av Skatteverket dessa ärenden (se avsnitt 13.3.7). Även med hänsyn till det bedömer vi att detta, på ett ändamålsenligt sätt och i tillräcklig omfattning, möjliggör att EES- medborgare som vistas i Sverige under mer än tre månader kan fångas upp i ett identitetsindex. I denna bedömning har vi även be- aktat att den omständigheten att en person med uppehållsrätt vistas i landet längre än tre månader inte nödvändigtvis innebär att han eller hon också har en sådan anknytning till landet att det finns ett behov av att verifiera identitet mot ett nationellt identitetsindex. Mot denna bakgrund anser vi att en identitetsnyckel inte bör kunna skapas även i ett sådant särskilt ärende om registrering av EES-medborgare som föreslogs i betänkandet Registrering av EES-medborgare. Vi kan i detta sammanhang också notera att förslag i proposition Åtgärder mot mervärdesskattebedrägerier har lett till nya bestämmelser i 7 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244). Skatteverket får, vid en anmälan om registrering för mervärdesskatt, förelägga en företrädare eller den som anmälan avser att inställa sig personligen om det behövs för kontroll av identitet eller behörighet att företräda den som an- mälan avser, och vid sådan kontroll ta fingeravtryck och ansiktsbild för att kontrollera att de motsvarar de uppgifter som finns i pass, iden- titetskort eller motsvarande handling som den som ska kontrolleras innehar. Syftet är att säkerställa att ytterligare en prövning av identi- teten kan göras och att personen är densamma som kan ha kontrol- lerats av Bolagsverket i samband med en anmälan om registrering till aktiebolagsregistret, och på detta sätt motverka användningen av målvakter samt falska och utnyttjade identiteter. Enligt förarbetena kommer personlig inställelse dock knappast att behöva tillämpas 68 SOU 2026:9, s. 141. Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 annat än i undantagsfall, när det av någon särskild anledning behövs för att kontrollera identitet och behörighet.69 Även om det skulle vara möjligt att på detta sätt fånga upp en liten del av den person- krets som vi anser bör omfattas av ett identitetsindex anser vi att det inte är lämpligt att en identitetsnyckel skapas vid en sådan identi- tetskontroll som ska få göras med stöd av nya bestämmelser i skatte- förfarandelagen. Inte heller i övrigt anser vi att en identitetsnyckel bör skapas i något ärendeslag som Polismyndigheten, Migrationsverket (inklu- sive utlandsmyndigheterna) eller Skatteverket handlägger, där bio- metriska underlag kan tas upp, utöver de som vi redogjort för i av- snitt 13.3.1–13.3.8. 13.4 Ansvar för att skapa en identitetsnyckel Vi har i avsnitt 13.3 bedömt i vilka ärendeslag som en identitets- nyckel bör kunna skapas. Vi har då emellertid inte närmare berört vilken myndighet som bör ansvara för att faktiskt skapa nyckeln, i de fall det ska göras. I detta avsnitt utvärderar vi vilka myndigheter som bör ansvara för detta. 13.4.1 Ansvaret bör fördelas utifrån ärendeslag Vår bedömning En identitetsnyckel bör kunna skapas av den myndighet som be- slutar i de ärendeslag som anges i avsnitt 13.3.1–13.3.8. Den myndighet som bör kunna skapa en identitetsnyckel behöver ha en gedigen organisation, tillräcklig kunskap inom identitetsförvalt- ning och erforderliga resurser. Därmed kan endast ett fåtal myndig- heter komma i fråga. Enligt vår bedömning är det endast Polismyndig- heten, Migrationsverket och Skatteverket som är aktuella. Även om utlandsmyndigheterna utfärdar pass och nationella identitetskort, och ska få utfärda det statliga identitetskort som föreslagits i prome- 69 Åtgärder mot mervärdesskattebedrägerier, prop. 2025/26:128, s. 37 ff. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel morian Ett statligt identitetskort, anser vi, på de skäl som vi redogör för i avsnitt 13.4.2, att de inte bör kunna skapa en identitetsnyckel. Två huvudsakliga alternativ kan enligt vår bedömning övervägas i fråga om hur ansvaret för att skapa en identitetsnyckel skulle kunna fördelas. Ett tänkbart alternativ är att fördela ansvaret utifrån ärendeslaget och koppla ansvaret för att skapa en identitetsnyckel till rätten att besluta i ett visst ärendeslag. Utifrån våra bedömningar i avsnitt 13.3 och 13.4.2 kan följande sammanställning av när en identitetsnyckel bör kunna skapas göras. Tabell 13.4 Ärendeslag där en identitetsnyckel bör kunna skapas Beslutande myndighet Ärendeslag Migrationsverket Uppehållstillståndskort Svenskt medborgarskap Skatteverket Folkbokföring Samordningsnummer Polismyndigheten Pass Statligt identitetskort Statlig e-legitimation Det andra alternativet som kan övervägas är att samla ansvaret för att skapa en identitetsnyckel till en eller vissa angivna myndigheter, eventuellt med utgångspunkt i vilken personkategori som personen som en identitetsnyckel ska skapas för i ett visst fall tillhör. Följande indelning kan då vara lämplig: svenska medborgare, utländska med- borgare som har en identitetsbeteckning och utländska medborgare som saknar en identitetsbeteckning. Vi anser emellertid att ansvaret bör fördelas enligt det första alter- nativet, av följande skäl. En motsvarighet till ett identitetsindex av det slag vi utvärderar finns inte i Sverige i dag. Att det är fråga om ett helt nytt system innebär att ingen av de tre myndigheter som är aktuella för att skapa en identitetsnyckel har någon specifik erfarenhet som gör den mer eller mindre lämpad för en sådan uppgift. I tidigare lagstiftningsärenden som rör identitetshandlingar och identitetsför- valtning har emellertid bedömts att Polismyndigheten har överlägset större rutin vad gäller att genomföra identitetskontroller i olika ärenden och situationer. Den statistik avseende antal ärenden om utfärdande av pass och nationella identitetskort som utfärdas av Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 Polismyndigheten respektive identitetskort för folkbokförda som i dag utfärdas av Skatteverket som vi redogjort för i avsnitt 13.3.2 och 13.3.3 ger tydligt stöd för detta. Som vi nämnt ovan i avsnitt 13.3.4 ska Polismyndigheten även ansvara för utfärdande av en sådan statlig e-legitimation som föreslagits i propositionen En statlig e-legitimation. I betänkandet En säker och tillgänglig statlig e-legitimation lyftes fram att Polismyndigheten har huvudsakligt ansvar för att motverka identi- tetsrelaterad brottslighet, som en omständighet som med styrka ansågs tala för att denna myndighet bör ansvara för grundidentifi- eringen vid utfärdande av en statlig e-legitimation.70 Vi kan vidare notera att i Skatteverkets rapport, Slutredovisning av regeringsuppdrag att stärka samarbetet för att upprätthålla och sprida kompetens om identi- tetsfrågor, föreslogs att ett nationellt ID-center bör vara organiserat inom Polismyndigheten, eftersom myndigheten förfogar över sär- skild expertkompetens, erfarenhet samt tekniska och organisatoriska resurser för gränskontroll och utfärdande av identitetshandlingar som saknar motsvarighet hos övriga myndigheter, i sammanhanget Skatte- verket, Migrationsverket och Statens servicecenter. Det nationella ID-centrets uppdrag och ansvarsområden ska omfatta att samordna, upprätthålla och förmedla kunskap och expertis inom identifiering och dokument samt att samordna utvecklingen av kompetens, metoder och arbetssätt kopplat till identifiering och dokument inom den svenska identitetsförvaltningen.71 Polismyndigheten kan alltså anses ha en större erfarenhet av att genomföra identitetskontroller i olika ärenden än i vart fall Skatte- verket. Migrationsverket har inte samma erfarenhet vad gäller att utfärda identitetshandlingar men har däremot – enligt vår bedöm- ning – en stor erfarenhet och kunskap vad gäller att bedöma identi- teten för olika personkategorier i ärenden där något tydligt beviskrav saknas, vilket kan komplicera bedömningen av identiteten. Polis- myndigheten har också en bred erfarenhet av att ta upp och hantera biometriska underlag. Dessa omständigheter kan enligt vår mening tala för att samla ansvaret för att skapa en identitetsnyckel hos Polismyndigheten, eller möjligtvis hos Migrationsverket. Skapandet av en identitets- nyckel behöver som vi ser det dock inte innefatta några självständiga 70 SOU 2023:61, s. 177 f. 71 Slutredovisning, Fi2024/02215, Att stärka samarbetet för att upprätthålla och sprida kompetens om identitetsfrågor. Skatteverkets dnr 8-93999-2025, s. 10 och 16. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel eller komplexa ställningstaganden i fråga om beviskrav eller hand- lingars eller uppgifters tillförlitlighet; utredningsåtgärder avseende identiteten och de överväganden som detta kan föranleda görs i så fall inom ramen för det aktuella ärendeslaget, exempelvis en ansökan om pass, om svenskt medborgarskap eller internationellt skydd. Skapandet av en identitetsnyckel blir alltså endast en efterföljande åtgärd och ska inte kräva andra bedömningar än om en viss person redan förekommer i indexet. En sådan bedömning görs – enligt vår bedömning i avsnitt 13.2.1 – genom en biometrisk identifiering, det vill säga genom en datorstödd jämförelse av biometriska uppgifter. Någon särskild kompetens i fråga om att utreda identiteten bör enligt vår uppfattning då inte krävas. Vi anser därför att den stora erfarenhet och kompetens som såväl Polismyndigheten som Migra- tionsverket ostridigt besitter inte bör ha en avgörande betydelse just i fråga om att skapa en identitetsnyckel. Inte heller den omständig- heten att Polismyndigheten – i fråga om platser där biometriska underlag kan tas upp – har en större närvaro i samhället än Skatte- verket och Migrationsverket bör enligt vår bedömning ges någon direkt betydelse (pass och nationella identitetskort utfärdas av Polismyndigheten på omkring 110 platser i landet72 medan Statens servicecenter, när man utför identitetskontroller för Skatteverkets räkning, har möjlighet att ta upp biometriska underlag på 58 service- kontor).73 Vissa ärendeslag handläggs också utan att personen be- finner sig i Sverige, exempelvis ett ärende om uppehållstillstånd som söks innan inresa. Att samla ansvaret hos en myndighet skulle potentiellt kunna leda till praktiska och rättsliga frågeställningar som i så fall behöver lösas. När det gäller praktiska aspekter skulle en viss individ kunna bli tvungen att uppsöka en annan myndighet än den som beslutar i det ärende som föranleder att en identitetsnyckel ska skapas, om inte den senare ges möjlighet att på något sätt besluta för en annan myndig- hets räkning i fråga om identitetsnyckeln. Det är enligt vår mening inte svårt att se att en sådan ordning skulle medföra komplexa rätts- liga frågeställningar när information – som kan omfattas av sekretess – eventuellt ska föras över till en annan myndighet. Detta inte minst med hänsyn till att biometriska underlag och biometriska uppgifter behöver behandlas i samband med skapandet av en identitetsnyckel, 72 SOU 2023:61, s. 178. 73 Statens servicecenter, Årsredovisning 2024, s. 48. Registrering av en identitetsnyckel SOU 2026:55 vilket kräver särskilda rättsliga överväganden och säkerhet i processen. Även om skapandet av en identitetsnyckel inte behöver medföra att ett formligt beslut fattas bedömer vi att de åtgärder som vidtas ut- gör myndighetsutövning. Att exempelvis ge Polismyndigheten ansvar för att skapa en identitetsnyckel i samband med ett ärende om ut- färdande av uppehållstillståndskort eller tilldelning av samordnings- nummer skulle medföra en uppdelning av myndighetsutövningen på ett sätt som inte framstår som ändamålsenligt, lämpligt eller prak- tiskt möjlig. Det skulle i vart fall framstå som mycket svåröverskådligt för den enskilde att olika myndigheter agerar i vad som framstår som en och samma process för honom eller henne. Vi menar att en sådan uppdelning kan leda till komplexa gränsdragningsproblem, på liknande sätt som lyftes fram i betänkandet En säker och tillgänglig statlig e-legi- timation i fråga om en uppdelning av ansvaret för grundidentifiering och utfärdande av en statlig e-legitimation.74 Vi kan notera att reger- ingen i beslut från den 27 mars 2025 ändrade den i betänkandet före- slagna uppdelningen och samlade ansvaret hos Polismyndigheten. Regeringen anförde bland annat att samma myndighet bör ha ansvaret för både grundidentifieringen och utfärdandet av den statliga e-legiti- mationen och att ett sammanhållet myndighetsansvar är mer kostnads- effektivt, minskar administrationen och ökar säkerheten i systemet.75 Enligt vår mening har dessa faktorer bäring även på den nu aktuella bedömningen. Sammantaget anser vi att det ovanstående utgör mycket starka skäl mot att peka ut Polismyndigheten, Migrationsverket eller Skatte- verket som ensamt ansvarig för att skapa en identitetsnyckel. Det bör inte heller övervägas att fördela ansvaret på några av myndig- heterna utifrån vilken personkategori som en viss person tillhör, exempelvis genom att Polismyndigheten ges ansvar för att skapa en identitetsnyckel endast för svenska medborgare och att Migrations- verket ansvarar för utländska medborgare (se dock våra bedömningar i avsnitt 14.4.2 angående fördelning av ansvaret för att rätta eller radera felaktiga uppgifter i ett identitetsindex). En sådan lösning skulle medföra att ansvaret för att besluta i ett visst ärende respek- tive skapa en identitetsnyckel läggs på olika myndigheter, med risk för samma typ av problematik som lyfts fram ovan. Vi anser i stället 74 SOU 2023:61, s. 185. 75 Regeringsbeslut, Uppdrag att utfärda en statlig e-legitimation på högsta tillitsnivå, Ju2025/00740, den 27 mars 2025. SOU 2026:55 Registrering av en identitetsnyckel att det framstår som naturligt att lägga ansvaret på den myndighet som beslutar i det ärendeslag som föranleder att en nyckel bör kunna skapas. En sådan ordning håller ihop handläggningen på ett tydligt och ändamålsenligt sätt, både praktiskt och rättsligt. 13.4.2 Särskilt om utlandsmyndigheterna Vår bedömning Utlandsmyndigheterna bör inte kunna skapa en identitetsnyckel när en sådan myndighet utfärdar ett pass, ett sådant statligt identi- tetskort som har föreslagits i promemorian Ett statligt identitets- kort eller en sådan statlig e-legitimation som föreslagits i propo- sitionen En statlig e-legitimation. Pass får utfärdas utom riket av utlandsmyndigheter. Detta följer av