när det gäller extraordinära rättsmedel. Det gällde — 13 maj 2026

1 § plan- och bygglagen. 8.7.7 Bestämmelserna om krav på utredning vid planläggning bör inte ändras Bedömning Bestämmelserna om krav på utredningar i samband med planlägg- ning bör inte ändras. Däremot bör Boverket ges i uppdrag att ta fram en ny samlad vägledning om detaljplaneprocessen och vilka utredningar som bör krävas beroende på ändamålet med planen och platsens förutsättningar. Inledning I avsnitt 8.5.5 har vi beskrivit att det inte är tydligt reglerat vad som avses med att en utredning ska göras. Vi har också i avsnittet beskrivit att det finns stora skillnader mellan kommuner när det gäller hur ut- redningsbehovet, sett till antalet utredningar, tillgodoses i planpro- cessen. I avsnitt 8.5.5 har vi beskrivit att en betydande del av utred- ningsbehovet i planprocessen, även här med utgångspunkt till de utredningar som är vanligast, har sitt ursprung i de krav som följer av internationell rätt. Vi har bl.a. hänvisat till statistik från Sveriges Kommuner och Regioner som visar att de vanligaste utredningarna inom detaljplaneprocessen utgör 74 procent av alla utredningar. Det är utredningar av geoteknik och markförhållanden, följt av utred- ningar i miljö och natur. Därefter följer utredningar om vattenförhåll- anden och trafik och buller. I avsnitt 8.5.5 har vi beskrivit att det finns olika faktorer som dri- ver på ett ökat utredningsbehov. En sådan är en ökad komplexitet i 541 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 planprojekt. Vidare att kompetensbristen i branschen driver på mot ett utökat utredningsbehov. I avsnitt 8.7.2 har vi beskrivit att vår utgångspunkt är att det offent- ligas krav på utredningar i planprocessen enligt plan- och bygglagen bör tydliggöras genom förbättrad vägledning. Det finns en viktig an- ledning till att det offentligas krav på utredningar i första hand bör lösas genom vägledning. Som vi tidigare har konstaterat syftar plan- processen och dess utredningar till att det bli tydligt att mark- och vattenområdet i planen används för det eller de ändamål som områ- dena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän syn- punkt medför en god hushållning. Denna typ av platsspecifika utred- ningskrav är mindre lämpliga att författningsreglera. På sätt som gäller redan i dag handlar det om att ta fram det planeringsunderlag som behövs för planen. Nuvarande vägledning kring utredningsbehovet Boverket har på PBL-kunskapsbanken – en handbok om plan- och bygglagen sammanställt information och vägledning som är relevant för planläggning. Boverkets handbok består av cirka 1 800 webb- sidor och ger vägledning till handläggare och andra som arbetar med olika delar av plan- och bygglagen. Handboken PBL-kunskapsbanken är uppdelad i olika sakområden. Det finns vägledning om bland annat region-, översikts- och detaljplanering, lov och byggprocessen, Bo- verkets byggregler och byggprodukter. Vägledningen tar också upp olika teman i ämnen som omfattar flera delar av plan- och bygglagen. I handboken PBL-kunskapsbanken finns även PBL-akademin med Boverkets webbutbildningar om plan- och bygglagen.212 De fördjupningsteman som i dag finns i handboken PBL-kun- skapsbanken är Barnkonventionen och fysisk planering, Begrepps- banken, Buller vid idrottsplatser, Ekosystem i den byggda miljön, Godstransporter i fysisk planering, Grönplan, Industribuller, Kultur- värden, Medborgardialog, Parkering, Riskhantering och PBL samt Totalförsvaret i fysisk planering. 212 Se https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/ (besökt 2025-10-20). 542 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen Vägledningsuppdrag om artskyddsförordningen Boverket har i regleringsbrevet för 2025 i uppdrag att ta fram en väg- ledning om tillämpningen av artskyddsförordningen i samhällspla- neringen. Boverket ska i arbetet med vägledningen beakta Naturvårds- verkets och andra relevanta vägledningar på området, samt inhämta synpunkter från Naturvårdsverket. Boverket ska senast den 1 mars 2026 lämna en redovisning av uppdraget till Regeringskansliet.213 Boverket bör få uppdrag att ta fram en samlad vägledning avseende utredningsbehovet vid planläggning Som vi har angett ovan kan vi konstatera att Boverket redan tagit fram tematiska vägledningar inom ett flertal av de områden som berörs av våra frågeställningar. Vi kan också konstatera att Boverket har i uppdrag att ta fram ytterligare vägledningar. Samtidigt kan vi kon- statera att det inte finns någon tydlig vägledning om arbetet med att ta fram en detaljplan, dvs. en checklista med hela processen från början till slut och vad kommunen och andra berörda bör tänka på i respektive steg inklusive vilka utredningar som bör tas fram. Vi kan också konstatera att det vägledningsmaterial som finns i dag inte är framtaget som ett stöd i arbetet med att tydliggöra behovet av utred- ningar i plan- och byggprocessen eller för att stärka kommunens be- ställarkompetens vid beställning av utredningar i planprocessen. Vi gör bedömningen att sådana frågor behöver ingå i en ny vägledning. Som en följd av våra förslag i avsnitten 8.7.3 och 8.7.4 gör vi be- dömningen att det finns skäl för att ge Boverket i uppdrag att ta fram en ny samlad vägledning om detaljplaneprocessen och vilka utred- ningar som bör krävas beroende på ändamålet med planen och plat- sens förutsättningar. Av vägledningen bör också framgå hur utred- ningarna bör utformas för att uppfylla aktuella författningskrav. Väg- ledningen bör i sin tur länka till sådan annan vägledning i olika frågor som redan finns och som kan uppkomma i planprocessen såsom ex- empelvis frågor om buller, riskhantering och totalförsvar. 213 Se https://www.esv.se/statsliggaren/regleringsbrev/index?rbid=25393 (besökt 2025-09-25). 543 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 8.7.8 Behov av uppdaterat vägledningsmaterial Bedömning Boverket behöver uppdatera befintligt vägledningsmaterial med anledning av förslagen i detta kapitel. Uppdateringarna bör kunna göras inom befintlig budgetram. I avsnitten 8.7.6 och 8.7.7 har vi skrivit om specifika nya vägledningar som Boverket behöver ta fram som en följd av förslagen i de avsnitten. I avsnitten 8.7.3–8.7.5 lämnar vi andra förslag som medför ett behov av uppdatering av befintliga vägledningar. Vi gör bedömningen att Boverket bör kunna hantera sådana uppdateringar inom befintlig budgetram. 8.8 Ytterligare utrednings- och uppdragsbehov 8.8.1 Processen för planläggning i detaljplan kan behöva ses över Bedömning Mot bakgrund av lämnade förslag till ändring av processen för planläggning i detaljplan och områdesbestämmelser finns skäl att också se över processen för planläggning i översiktsplan. Även nuvarande förfaranden för samråd och granskning vid planlägg- ning i detaljplan kan behöva ses över utifrån ett effektivitetsper- spektiv. I avsnitten 8.7.3–8.7.5 har vi föreslagit vissa förändringar i processen för planläggning i detaljplan. Syftet med förslagen är att komma till rätta med de utmaningar som beskrivs i avsnitten 8.5.2–8.5.4. Under utredningsarbetet har vi dock identifierat både ytterligare utmaningar avseende processen för planläggning i detaljplan och möjliga effektivi- seringar i denna process. Vi ser att motsvarande utmaningar åtmin- stone delvis finns inom ramen för processen för planläggning i över- siktsplan. Vi har dock inte uttryckligen haft i uppdrag att se över hela plan- processen och har inte heller haft tidsmässiga resurser att göra det 544 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen inom ramen för vårt nuvarande uppdrag. I stället gör vi bedömningen att dessa frågor behöver utredas vidare i särskild ordning. De frågor vi i första hand menar bör utredas vidare är processen för och regler- ingen av samråd och granskning i 5 kap. plan- och bygglagen. I dag är bestämmelserna om och processen för samråd om planförslaget och granskning av detsamma i stort sett lika. En fråga man kan behöva utreda är om utgångspunkten bör vara att båda samråden som huvud- regel bör vara obligatoriska trots att detta inte krävs i internationell rätt eller om det finns andra skäl för att behålla nuvarande ordning, exempelvis utifrån de andra intressen som plan- och bygglagen ska hantera. När vi jämför de krav som finns i SMB- och MKB-direktiven finns det inte krav på en så omfattande samråds- och granskningsprocess som finns i plan- och bygglagen. Det medför att om de MKB-projekt som i dag prövas enligt plan- och bygglagen i stället skulle prövas enligt miljöbalken finns det enligt miljöbalken färre formella steg och de är också i större utsträckning tidsatta. Från ett effektivitets- perspektiv kan det därmed ifrågasättas om det är rimligt att vissa MKB-projekt ska innefatta fler formella steg bara för att de prövas enligt plan- och bygglagen. Om det går att effektivisera prövningen av detaljplaner som helhet, men även s.k. MKB-planer bör enligt vår mening utredas utifrån ett brett perspektiv som innefattar en jäm- förelse mellan kraven i miljöbalken och plan- och bygglagen. Över- synen bör innefatta regleringen av samtliga nuvarande planförfaranden i plan- och bygglagen, dvs. det utökade förfarandet, det samordnade förfarandet, enklare förfaranden vid upphävanden etc. Även processen för planläggning i översiktsplan skulle behöva ses över som en följd av våra förslag i avsnitt 8.7.4 och 8.7.5. 545 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 8.8.2 Förutsättningarna för ett digitalt utredningsstöd i detaljplaneprocessen behöver utredas ytterligare Bedömning Boverket och Lantmäteriet bör få fortsatt uppdrag att verka för en digital samhällsbyggnadsprocess. Lantmäteriet bör få i uppdrag tillgängliggöra fler grunddata för samhällsbyggnadsprocessen och få artdatabanken anpassad mot ramverket för nationella specifikationer i den nationella geo- dataplattformen. Boverket och Lantmäteriet bör ges ett gemensamt uppdrag att utreda förutsättningarna att tillgängliggöra fler data än grund- data som har betydelse för samhällsbyggnadsprocessen via den nationella geodataplattformen. Uppdraget bör avse ett digitalt stöd för kommunerna i detaljplaneprocessen och behovet av en standard för hur utredningar som är bilagor till planbeskrivningen ska utformas tekniskt för att förenkla informationsutbytet digi- talt, hur en sådan standard i så fall ska se ut och inom vilken tids- ram kommuner och berörda företag kan genomföra en omställ- ning av sitt arbetssätt. Inledning I avsnitt 8.5.5 har vi beskrivit brister i de digitala verktyg som finns som stöd i arbetet med planläggning. I de digitala verktyg som an- vänds går det ofta inte att söka och hitta tidigare utredningsmate- rial för samma eller närliggande område. I de fall det går att få fram tidigare utredningsunderlag är dessa sällan i ett format som går att återanvända. När tidigare framtaget utredningsmaterial inte går att återanvända leder detta till ett behov av att ta fram nya utredningar. Behovet av att genomföra nya utredningar kan minska om tidigare genomförda utredningar kan återanvändas Inom ramen för samhällsbyggnadsprocessen produceras en rad olika tekniska utredningar, som exempelvis geotekniska undersökningar, utredningar om markföroreningar, risk, översvämning, buller och 546 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen kulturmiljö- och naturvärdesinventeringar m.m. Det finns enligt vår bedömning en möjlighet att begränsa antalet nya utredningar om de utredningar som finns i större utsträckning kan återanvändas, i stället för att nya utredningar tas fram för varje ny detaljplan eller för varje delmoment i plan- och byggprocessen. Vi bedömer att en ökad digita- lisering kan vara en del i att bidra till att tidigare utredningar i större utsträckning kan återanvändas. Om information och data som pro- duceras inom samhällsbyggnadsprocessen är aktuell, korrekt och jämförbar kan den återanvändas och utvecklas av andra i plan- och byggprocessen. Genom att tidigare utredningar görs tillgängliga i ett format som går att återanvända möjliggör det att det att arbeta smartare och återanvända tidigare utredningsmaterial. Det kan bidra till att spara både tid och pengar på utredningskostnader. Det är svårt att göra någon exakt uppskattning, men enligt vår bedömning sett till några exempel på tidigare planarbeten går det i vissa fall minska utredningsbehovet till hälften bara genom att återanvända tidigare utredningsmaterial. En helt digital samhällsbyggnadsprocess kan skapa nytta för med- borgare och företag, men även för alla andra aktörer som är verk- samma i samhällsbyggnadsprocessen. En digital samhällsbyggnads- process bygger på att olika aktörer kan utbyta information digitalt. För att de digitala verktygen i samhällsbyggnadsprocessen ska bli effektivare bör informationen som utbyts vara standardiserad, avgifts- fri och sökbar. Standardiserad innebär att informationen eller data följer en gemensam uppsättning regler och format, vilket gör den konsekvent, tillförlitlig och lätt att dela och förstå över olika system och organisationer. Om data är standardiserad, avgiftsfri och sökbar blir det enklare för olika aktörer att ha kontakt med varandra, alla får tillgång till samma information och beslut kan fattas snabbare och med högre kvalitet. Det är också svårt att skala, automatisera och dra nytta av artificiell intelligens (AI) utan att informationen eller data är standardiserad. Vi menar att nyttan med att utredningar är i ett standardiserat format, avgiftsfri och sökbar blir att externa exploatörer och konsulter kan få tillgång till utredningar som har gjorts inom samhällsbyggnadsprocessen, och kan återanvända tidi- gare utredningsmaterial. Utredningarna som redan är utförda behöver då inte utföras igen och det blir även möjligt att nyttja delar av en teknisk utredning. Många kommuner publicerar ofta tidigare utred- ningar på sin hemsida i samband med samråd och antagande. De är 547 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 visserligen avgiftsfria, men är inte i ett standardiserat format eller sök- bara så att informationen enkelt går att hitta och återanvända. Även om det går att begära ut utredningar som har legat till grund för en detaljplan, innebär det inte att informationen är enkelt åtkomlig. Mycket har gjorts, men mer behöver göras för en helt digital samhällsbyggnadsprocess I avsnitt 8.5.4 har vi beskrivet att det nu finns krav på att detaljplaner och översiktsplaner ska utformas digitalt och att regeringen har gett Lantmäteriet i uppdrag att utveckla och förvalta den nationella geo- dataplattformen (NGP) för utbyte av standardiserade data inom sam- hällsbyggnadsprocessen. Vi har också beskrivit att det är mycket återstår för en helt digital samhällsbyggnadsprocess. Enligt vår bedömning kan en ökad digitalisering bidra till att minska behovet av att nya utredningar genomförs, där det finns en tidigare utredning att utgå ifrån, i plan- och byggprocessen. Det ligger dock utanför vårt uppdrag att utreda en fortsatt digitalisering av samhälls- byggnadsprocessen. Mot bakgrund av att det enligt vår bedömning finns en stor potential att minska antalet nya utredningar i planpro- cessen genom ökad digitalisering och att vi inte lämnar förslag i denna del vore det angeläget att i en annan utredning fortsatt kunde utreda frågan om hur information i tidigare utredningar kan återanvändas och hur den information som finns i tidigare utredningar kan bidra till att minska behovet av nya utredningar i plan- och byggprocessen. Vi gör bedömningen att Boverket och Lantmäteriet bör få fort- satt uppdrag att verka för en digital samhällsbyggnadsprocess. Vi gör också bedömningen att myndigheterna bör få uppdrag kopplade till denna process. Lantmäteriet bör ges i uppdrag att fortsätta digitalisera samhällsbyggnadsprocessen i enlighet med färdplanen I avsnitt 8.5.4 har vi beskrivit att Lantmäteriet har föreslagit en färd- plan för att fortsätta digitalisera samhällsbyggnadsprocessen. Den bygger på en utbyggnad i tre steg. Lantmäteriet beskriver vidare att de avser att fortsätta samordna och i samverkan genomföra en utveck- ling av specifikationer för nationella grunddata och tillgängliggöra 548 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen dessa datamängder via den nationella geodataplattformen. För att kunna fortsätta utöka antalet datamängder har Lantmäteriet i sitt budgetunderlag en hemställan om ett ökat anslag för detta arbete.214 Vi anser att Lantmäteriet bör få i uppdrag att arbeta med att ut- veckla den nationella geodataplattformen i enlighet med förslagen i färdplanen. Lantmäteriet föreslår dock att arbetet i närtid bl.a. ska fokusera på standardisering av digitala riksintresseanspråk och natio- nell specifikation för marktäcke/markanvändning. Vi anser att båda dessa datamängder är angelägna. Den datamängd som vi dock bedö- mer som mest angelägen i det fortsatta arbetet, utifrån identifierade utmaningar i detta betänkande, är att få artdatabanken anpassad mot ramverket för nationella specifikationer i den nationella geodataplatt- formen. Boverket och Lantmäteriet bör ges i uppdrag att gemensamt utreda hur utredningar kan tillgängliggöras digitalt Lantmäteriet har i sin rapport Digitalt först – för en smartare samhälls- byggnadsprocess från 2018 beskrivit behovet av ett nationellt stöd för hantering av information i utredningar i detaljplaneprocessen. Enligt Lantmäteriet behöver kommunerna ett samlat och nationellt enhetligt stöd, t.ex. genom handböcker, för hur man bör hantera utredningar kopplat till detaljplaneprocessen. Stödet ska säkerställa att informationen går att återanvända och tillgängliggöra nationellt via digitala tjänster. Även nationella tjänster som stöd för analyser i utredningar kan behöva tas fram. Detta arbete behöver långsiktigt initieras av Boverket, genomföras i samverkan mellan Boverket, läns- styrelserna, Lantmäteriet, övriga ansvariga myndigheter och aktörer på marknaden. Tjänsterna och informationen bör tillgängliggöras via den nationella infrastrukturen för geodata och följa dess ramverk.215 Vi har beskrivit behovet av nytt vägledningsmaterial från Boverket i avsnitt 8.7.7. Lantmäteriet anger i sin senaste rapport Förslag till färdplan för att fortsätta digitalisera samhällsbyggnadsprocessen angående andra datamängder än grunddata att det inom samhällsbyggnadsprocessen 214 Se Lantmäteriet, Förslag till färdplan för att fortsätta digitalisera samhällsbyggnadspro- cessen, rapport LM2023/060342, s. 23. 215 Se Lantmäteriet, Digitalt först – För en smartare samhällsbyggnadsprocess, rapport 2018:1 s. 30 och 31. 549 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 finns fler datamängder än grunddata som behöver bli standardiserade för att lättare kunna återanvändas i datadrivna arbetssätt. Andra kate- gorier kan förenklat beskrivas som, till exempel, nationella och regio- nala statliga planeringsunderlag och handlingar för prövning eller kontroll enligt plan- och bygglagen. Länsstyrelsen bör utses att leda arbetet med att standardisera nationella och regionala statliga planer- ingsunderlag och Boverket bör leda arbetet med att standardisera handlingar för prövning eller kontroll enligt plan- och bygglagen. Där det är lämpligt och finns nationella behov bör datamängden till- gängliggöras i den nationella geodataplattformen.216 Vi gör bedömningen att Boverket och Lantmäteriet i enlighet med Lantmäteriets förslag, bör ges i uppdrag att gemensamt utreda andra data än grunddata, dvs. om sådana utredningar som behöver tas fram inom ramen för samhällsbyggnadsprocessen behöver en gemensam standard och i så fall hur en sådan standard bör se ut för att informa- tionen i utredningarna ska kunna användas på nytt i stället för att nya utredningar tas fram i varje enskilt ärende. I de detaljplaner där utredningsbehovet i huvudsak tillgodoses genom planbeskrivningen kommer denna information att finnas digitalt tillgänglig och vara sökbar genom den gemensamma standarden för planbeskrivningar och den nationella geodataplattformen, som redan finns etablerad. Den standarden gäller dock inte för de utredningar som tas fram externt och som bifogats planbeskrivningen i bilagor. I detta sammanhang behöver också utredas hur berörda företag kan genomföra en omställning av sitt arbetssätt så att en sådan digi- talisering av underlaget blir möjlig. Även upphandlings- och upphovs- rättsfrågan behöver undersökas, dvs. om det ens är möjligt för kon- sulter att använda andra konsulters material. I arbetet bör motsvarande möjligheter inom ramen för de danska och finska planeringsproces- serna studeras. Lantmäteriet bör därefter, när det finns en etablerad standard för den typen av data, ges i uppdrag utreda hur utredningar inom ramen för detaljplaneprocessen kan tillgängliggöras i den nationella geodata- plattformen och hur information i dessa utredningar kan göras till- gänglig, sökbar och möjlig att återanvända i plan- och byggprocessen. Boverket och Lantmäteriet behöver i sina respektive uppdrag även beakta säkerhetsskyddsperspektivet. Myndigheterna behöver analy- 216 Se Lantmäteriet, Förslag till färdplan för att fortsätta digitalisera samhällsbyggnadspro- cessen, rapport LM2023/060342, s. 24 och 25. 550 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen sera vilken eventuell skada detaljerad geografisk information kan få när den aggregeras och tillgängliggörs. Detta för att inte röja sekre- tessbelagd och säkerhetsskyddsklassificerad information, direkt eller indirekt. 551 9 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 9.1 Kapitlets innehåll Detta kapitel innehåller en beskrivning av våra överväganden och förslag avseende de ikraftträdande- och övergångsbestämmelser vi lämnar i kapitel 1. 9.2 Ikraftträdande Förslag Förslagen ska träda i kraft den 1 januari 2028. Vi föreslår att samtliga författningsförslag i detta betänkande bör träda i kraft den 1 januari 2028. Som vi ser det är detta det tidigaste möjliga datumet med hänsyn tagen till den tid som krävs för arbetet med remittering och utarbetandet av en proposition med lagförslagen. Det är också det tidigast möjliga datumet med hänsyn tagen till den omställning som krävs för en ny instansordning och en delvis ny detaljplaneprocess. Omställningen kan handla om behov av fram- tagande av handläggningsstöd och ändrade arbetsrutiner, men också behov av nya vägledningar avseende detaljplaneprocessen. Ett alternativt ikraftträdandedatum för de ändringar som avser en ny instansordning är att detta samordnas med ikraftträdandet av föreslagna ändringar om nedflyttning av förstainstansprövningen av s.k. A-mål vid mark- och miljödomstol till den nya miljöprövnings- myndigheten i vårt första betänkande En ny samordnad miljöbedöm- 553 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser SOU 2025:122 nings- och tillståndsprövningsprocess1. En sådan samordning vore en fördel av flera skäl. För det första skulle instansordningen då bli än mer enhetlig och Mark- och miljööverdomstolens roll som prejudikat- instans ännu tydligare. För det andra skulle det innebära en något mindre omfördelning av resurser än vad som annars blir fallet. Se avsnitten 10.4.3 och 10.4.4 för en utveckling av våra resonemang i denna del. 9.3 Övergångsbestämmelser Förslag Äldre bestämmelser gäller fortfarande för mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. Ändringar tillämpas vanligtvis inte i mål och ärenden som redan har inletts. Huvudregeln är således att äldre bestämmelser fortsätter att gälla för mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet. Vi gör bedömningen att denna huvudregel bör gälla i förhållande till alla före- slagna författningsändringar.2 Övergångsbestämmelsen bör både avse mål och ärenden samt både processuella och materiella bestämmelser. Vid prövning inleds ärendet ofta med en ansökan. Vid kommunal planläggning får ärendet anses inlett om det finns ett protokollfört beslut som visar att frågan har väckts. Om sådant beslut saknas bör det krävas att kommunen kan peka på någon konkret åtgärd som har vidtagits av något kommunalt organ i form av utredning, förslag till program eller liknande. Även vid överklagande av en dom eller ett beslut som är meddelat enligt nuvarande bestämmelser bör de nuvarande bestämmelserna tillämpas vid överprövningen. Mål och ärenden som har inletts i mark- och miljödomstol, länsstyrelse eller kommun ska således prövas av dessa instanser och därefter följa den instansordning som gäller enligt äldre bestämmelser. När de nya reglerna träder i kraft kommer hand- läggningen således fortsatt att pågå i ett stort antal ärenden vid läns- 1 Se SOU 2024:98. 2 Se t.ex. prop. 2004/05:131 s. 219 och 220. 554 SOU 2025:122 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser styrelserna och ett mindre antal mål vid Högsta domstolen. Se mer om konsekvenserna av detta i avsnitt 10.4. 555 10 Konsekvenser 10.1 Kapitlets innehåll Detta kapitel innehåller vår analys av konsekvenserna av förslagen i kapitel 3–8. Konsekvenser av förslagen som inte redovisas i detta kapitel bedömer vi är obetydliga. Konsekvenserna beskrivs utifrån kraven på konsekvensutredning enligt våra direktiv och enligt kommittéförordningen respektive för- ordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Utredningen har haft i uppdrag att utreda hur prövningens tids- åtgång kan kortas i plan- och byggprocessen och i samband med överklagande enligt miljöbalken. Av tilläggsdirektiven framgår att vi skulle utreda hur mängden överklaganden och den totala hand- läggningstiden för överklagade detaljplaner, bygglov och ärenden om tillstånd enligt miljöbalken kan kortas, bl.a. genom en ändrad instansordning, ökade krav på prövningstillstånd, tidsfrister, om kretsen som får överklaga domar och beslut som överprövas av mark- och miljödomstol kan och bör minskas eller om det på annat sätt än att minska kretsen klagoberättigade går att minska antalet över- klaganden.1 Slutligen har vi haft i uppdrag att utreda utredningsbördan och samråds- och kungörelsekrav kopplat till detaljplaneprocessen. Våra förslag ger konsekvenser för flera aktörer såsom exempelvis kommuner avseende förslagen om ändrade processer för planerings- besked och bedömning av en detaljplans betydande miljöpåverkan, och för länsstyrelserna och mark- och miljödomstolarna avseende förslagen om ändrad instansordning. Våra förslag får också konse- kvenser för enskilda och för företag, kanske särskilt för exploatörer och för företag verksamma i byggbranschen, samt för verksamhets- utövare i förhållande till tillståndsprövningen enligt miljöbalken. 1 Se dir. 2025:2 s 1 och 3–5. 557 Konsekvenser SOU 2025:122 Redovisningen i detta kapitel är därför i huvudsak uppdelad på kon- sekvenser för kommunerna, länsstyrelserna och domstolarna, samt för företag och enskilda. 10.2 Underlag för bedömningen av konsekvenserna För att beräkna konsekvenserna av förslagen har vi inhämtat statistik från kommuner, länsstyrelser, domstolar och andra myndigheter. En sammanställning av den statistiken framgår av bilaga 3. Våra ekvatio- ner och beräkningar av konsekvenserna utifrån tillgänglig statistik framgår av figurerna 1–5 och tabellerna 78–82 i bilaga 3. Vid beräk- ningarna har, om inget annat anges, underlag från 2024 använts. Detta med anledning av den förändring av måltyper som skedde vid Dom- stolsverket 2022 som innebär att det är svårt att studera utvecklingen under en längre tid. År 2024 är det året där bäst underlag finns att tillgå. Se mer om arbetet med inhämtning av statistiskt underlag i avsnitt 2.3.4 och i bilaga 3. Beräkningarna av konsekvenserna är i flera fall baserade på anta- ganden och behäftade med ett visst spann av osäkerhet. Mot den bakgrunden har vi vid redovisningen i detta kapitel också valt att avrunda beloppen jämfört med de belopp som anges i bilaga 3. I de fall beräkningarna är baserade på antaganden redogör vi för källorna till osäkerheten. Osäkerheten kan bero på risk för mätfel, naturlig variation m.m. 10.3 Problemet och vad utredningen vill uppnå Syftet med utredningen framgår av våra direktiv. Direktiven i sin helhet framgår av bilaga 1. En övergripande beskrivning av problembilden finns i våra direk- tiv. I kapitel 3–8 finns våra detaljerade beskrivningar av utmaning- arna kopplade till nuvarande regelverk. Vi har identifierat ett antal utmaningar kopplade till de olika frå- gor som utredningsdirektiven omfattar i detta betänkande. Övergri- pande kan här sägas att det finns ett behov av att korta den totala handläggningstiden för överklagade domar och beslut enligt miljö- balken och plan- och bygglagen. Överklaganden fördröjer tidpunkten för när ett avgörande får laga kraft vilket kan få negativa konsekven- 558 SOU 2025:122 Konsekvenser ser för investeringsviljan, bostadsförsörjningen, infrastrukturen och den ekonomiska utvecklingen i stort. När det gäller utmaningarna i instansordningen så kan vi kon- statera att flera av de ärendetyper som överprövas i mark- och miljö- domstol är sådana att överprövning kan komma att ske på flera nivåer vilket innebär att dessa ärenden har en ovanligt lång instanskedja. Instansordningen för olika ärendetyper skiljer sig också åt på ett sätt som inte går att förklara. Utmaningar kopplade till enskilda och organisationers klagorätt är att klagorätten kan missbrukas, men också att det finns oklarheter mellan regleringen av klagorätten i svensk rätt och Århuskonventio- nens bestämmelser. Vi har också identifierat att termer och uttryck avseende vem som får överklaga skiljer sig åt mellan plan- och bygg- lagen, miljöbalken och fastighetsbildningslagen. Vi har även identifierat att det svenska systemet där det är av- giftsfritt att överklaga beslut och domar delvis sticker ut vid en jäm- förelse med övriga länder i Europa. När det gäller frågorna kopplade till detaljplaneläggning har vi konstaterat att det i regel tar lång tid att ta fram detaljplaner och att planläggning ofta är resurskrävande i form av krav på utredningar. Vi har också konstaterat att det i dag är oklart vilken typ eller hur många utredningar som behövs för planläggning i detaljplan. Det gör att det ofta saknas en gemensam bild hos kommuner och läns- styrelser av vilket planeringsunderlag eller utredningar som behövs. Detta kan också vara en förklaring till att antalet utredningar vid planläggning i detaljplan skiljer sig åt mellan kommuner och i olika delar av landet. Slutligen har vi identifierat otydligheter i regleringen av processen både för planeringsbesked och planläggning i detalj- plan. Vi har också identifierat att det i plan- och bygglagen saknas reglering om sådana avtal som landets kommuner använder för att reglera fördelningen av kostnader mellan kommunen och en eller flera byggherrar vid planläggning. Sammantaget riskerar dessa utma- ningar att leda till att detaljplaneprocessen både tar längre tid och blir dyrare än vad som hade varit fallet om regleringen varit tydligare och processen mer effektiv. Det kan i förlängningen leda till färre detaljplaner eller begränsa antalet detaljplaner, och därmed leda till att detaljplaner för bostadsbyggande inte tas fram i den omfattning som krävs för att tillgodose bostadsmarknadens behov av bostäder. Det kan också leda till att små och medelstora företag får svårare att 559 Konsekvenser SOU 2025:122 konkurrera på marknaden eftersom det finns svårigheter med att på förhand kunna förutse kostnaderna som ett planärende kan medföra. Sammantaget innebär våra förslag en delvis förändrad instansord- ning för ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. Änd- ringarna innebär dels att länsstyrelserna slopas som överprövande instans efter överklagande, dels att nuvarande ventil för prövning av domar enligt plan- och bygglagen av Högsta domstolen slopas. För- ändringen medför att Mark- och miljööverdomstolen får en förstärkt roll som prejudikatinstans i flertalet mål. Förslaget medför också att dispensgrunderna för prövningstillstånd i Mark- och miljööverdom- stolen ändras i förhållande till sådana domar och beslut för vilka Mark- och miljööverdomstolen är sista överprövande instans. Vi före- slår också att det införs en avgift för överklagande av vissa domar och beslut enligt miljöbalken och plan- och bygglagen till mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdomstolen. Slutligen föreslår vi ändringar av bestämmelserna om planerings- besked och bedömning av om en detaljplans kan antas medföra be- tydande miljöpåverkan i syfte att förenkla och förtydliga detaljplane- processen. Vi föreslår också nya bestämmelser i plan- och bygglagen om plankostnadsavtal. Sammantaget är vår övergripande utgångspunkt att de förslag vi lämnar ska bidra till en effektivare, mer konkurrenskraftig och sam- tidigt rättssäker process i ärenden enligt miljöbalken, plan- och bygg- lagen och fastighetsbildningslagen. 10.4 Alternativa lösningar och effekter av om någon förändring inte sker I detta kapitel beskriver vi de troliga effekterna av om någon änd- ring inte kommer till stånd (det s.k. nollalternativet). Därefter reso- nerar vi kring möjligheterna att genomföra förändringarna stegvis. 10.4.1 Nollalternativet Ett alternativ till våra förslag vore att helt låta befintligt regelverk fortsätta att gälla i oförändrat skick – det s.k. nollalternativet. Fördelar med att inte förändra instansordningen skulle i första hand vara att undvika de resurser som går åt på länsstyrelser och 560 SOU 2025:122 Konsekvenser mark- och miljödomstolar för organisatoriska förändringar, samt de resurser det skulle innebära för Mark- och miljööverdomstolen att delvis ändra sitt arbetssätt utifrån de mer begränsade dispens- grunderna för prövningstillstånd. Fördelen med att inte införa en överklagandeavgift skulle vara att enskilda och verksamhetsutövare inte skulle påverkas ekonomiskt i de fall de väljer att överklaga en dom eller ett beslut. Fördelen med att inte göra förändringar i dagens reglering när det gäller processen för planeringsbesked respektive miljöbedömning av ett detaljplaneförslags betydande miljöpåverkan skulle vara att kom- muner, exploatörer och länsstyrelser kan fortsätta med nuvarande arbetssätt inom ramen för befintligt regelverk. Nackdelen med nollalternativet är att vi därigenom inte skulle lösa de utmaningar som finns i dag och därmed inte heller korta den totala handläggningstiden för detaljplaner och bygglov samt tiden för överprövning av sådana beslut och beslut om tillstånd och till- syn enligt miljöbalken. Med nollalternativet skulle inte heller för- slag som kan leda till kostnadsbesparingar och effektiviseringar för kommuner och företag i planprocessen kunna genomföras. 10.4.2 Stegvisa förändringar Förslaget om ändrade dispensgrunder för Mark- och miljööverdom- stolens prövning av prövningstillstånd hänger nära samman med våra förslag om en ny instansordning för ärenden enligt plan- och bygglagen och för vissa ärenden enligt miljöbalken. Skulle förslaget om sådan ändrad instansordning inte genomföras blir förslaget om ändrade dispensgrunder inte lika aktuellt. I övrigt hänger våra förslag inte ihop på ett sådant sätt att de be- höver genomföras samlat, utan de kan genomföras var för sig eller tillsammans. Det går alltså att överväga stegvisa förändringar eller att genomföra endast några av förslagen. Samtidigt ser vi inte några fördelar med att dela upp genomföran- det av förslagen. Vi förordar således att åtminstone förslagen i kapi- tel 3–7 genomförs samlat för att få ut störst total effekt på handlägg- ningstiderna för överprövningen av de aktuella ärendetyperna. Av resursskäl förordar vi också att förslagen på ändrad instansordning i detta betänkande genomförs samtidigt med förslaget på ändrad 561 Konsekvenser SOU 2025:122 instansordning för prövningen av de s.k. ansökningsmålen enligt miljöbalken i vårt första betänkande En ny samordnad miljöbedöm- nings- och tillståndsprövningsprocess2. Förslagen i kapitel 8 kan genomföras separat från övriga förslag. 10.5 Konsekvenser för staten I detta avsnitt beskriver vi de huvudsakliga konsekvenserna som våra förslag innebär för staten. Konsekvenserna för staten handlar i första hand om en ändrad ansvars- och rollfördelning mellan läns- styrelserna och mark- och miljödomstolarna som en följd av för- slaget på ny instansordning för kommunala beslut enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. Även föreslagna ändringar av detaljplane- processen påverkar länsstyrelsen något. Slutligen innebär förslaget om en ny avgift för överklagande av vissa beslut enligt miljöbalken och plan- och bygglagen att Domstolsverket, mark- och miljödom- stolarna och Mark- och miljööverdomstolen får en ny avgift att admi- nistrera. Avgiften innebär också en ny intäkt för staten. Mer övergripande förväntade positiva konsekvenser för statsfinan- serna är att förslagen bedöms leda till ökad investeringsvilja, ett ökat byggande och ett mer effektivt utnyttjande av resurser. Nedan följer en fördjupning av konsekvenserna för respektive stat- lig myndighet och våra överväganden i förhållande till dessa. Vi beskri- ver konsekvenser för myndigheterna i termer av ökad eller minskad arbetsbörda och behov av ändringar vad gäller antalet årsarbetskrafter under respektive underrubrik i detta avsnitt. De statsfinansiella kon- sekvenserna av våra förslag sammanfattas i avsnitt 10.5.10. 10.5.1 Regeringen Våra förslag bedöms få begränsade konsekvenser för regeringen. De konsekvenser som kan bli aktuella är kopplade till våra förslag om en mer samordnad reglering i miljöbalken och plan- och bygg- lagen avseende när och hur mark- och miljödomstol ska överlämna mål som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets mate- rielverk eller Försvarets radioanstalt till regeringen för prövning samt 2 Se SOU 2024:98. 562 SOU 2025:122 Konsekvenser förslaget på enklare och effektivare process för kommunernas begä- ran om planeringsbesked vid länsstyrelserna. När det gäller den först- nämnda frågan är en uppskattning är att det i nuläget inkommer omkring 10–15 sådana ärenden per år till regeringen och att våra för- slag skulle kunna minska antalet inkomna ärenden med mellan fem och tio ärenden per år. Även om andelen sådana ärenden hos reger- ingen kommer att sjunka avsevärt handlar det totalt om så få mål per år att förslaget inte bör medföra några personella eller finansiella konsekvenser för regeringen. Samtidigt bör det för regeringens del vara en fördel att vårt förslag innebär att det vid överlämnande av ett ärende enligt plan- och bygglagen, precis som i dag gäller vid över- lämnande av ärenden enligt miljöbalken, kommer att ställas krav på domstolen att bifoga sitt yttrande i ärendet. Ett sådant yttrande bör underlätta regeringens prövning av ärendet i de delar som inte avser frågan om påverkan på totalförsvarets intressen och därmed effekti- visera handläggningen hos regeringen. Regeringen handlägger överklaganden av planeringsbesked (13 kap. 5 a § PBL). Det är endast kommunen som kan överklaga ett sådant besked (13 kap. 10 a § PBL). Vårt förslag om en enklare process för planeringsbesked kan förväntas leda till att fler kommuner begär pla- neringsbesked, vilket i förlängningen också skulle kunna leda till fler överklaganden till regeringen. Vi bedömer dock att antalet över- klagade planeringsbesked utgår från en så låg nivå och att ökningen av antalet överklaganden till följd av våra förslag därmed bör bli be- gränsad. Vi gör därför bedömningen att regeringen bör kunna hantera en eventuell ökning av antalet överklagade planeringsbesked inom ramen för befintliga resurser. 10.5.2 Länsstyrelserna Inledning Sammantaget innebär våra förslag att länsstyrelsernas ansvar för pröv- ningen av vissa beslut enligt miljöbalken och plan- och bygglagen efter överklagande slopas (se avsnitt 3.7). Förslaget innebär att sådana beslut i stället ska överklagas direkt till mark- och miljödomstol. Våra övergångsbestämmelser innebär att nuvarande bestämmelser om överklagande gäller för mål och ärenden som har inletts före ikraft- trädandet och mål och ärenden som avser överklagande av sådana 563 Konsekvenser SOU 2025:122 mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. Detta innebär att det blir en successiv nedtrappning av överprövningsupp- giften vid landets länsstyrelser. Vi bedömer att mellan 60–100 års- arbetskrafter berörs, i första hand jurister. Detta ska ses i ljuset av länsstyrelsens totalt antal anställda som uppgår till knappt 6 7003 fördelat på 21 länsstyrelser. På kort sikt kan förslaget om en kortare instanskedja dock få vissa negativa verksamhetskonsekvenser för länsstyrelserna. Vi redogör för dessa närmare nedan. Nedan redogör vi också för de positiva konsekvenser för länssty- relserna som bör följa av våra förslag om förenklingar och förtydli- ganden i detaljplaneprocessen. Förslaget om instansordningen Förslaget om en ny prövningsorganisation innebär personella, finan- siella och verksamhetsmässiga konsekvenser för länsstyrelserna. Vi börjar med att redogöra för våra uppskattningar av minskade ärende- mängder och går sedan in på vilka personalkategorier som berörs och vilka verksamhetskonsekvenser som förslaget kan få för länsstyrel- serna. Om förslaget genomförs kommer det att behöva ske en överföring av resurser från länsstyrelserna till mark- och miljödomstolarna. Vi redogör närmare för underlagen för våra uppskattningar nedan. Baserat på antalet överklaganden som inkom till länsstyrelserna under 2024 innebär vårt förslag att cirka 6 700 färre ärenden skulle behöva hanteras av länsstyrelserna per år, varav cirka 3 100 avser ären- den enligt miljöbalken och cirka 3 600 avser ärenden enligt plan- och bygglagen. Motsvarande siffra baserat på ett genomsnitt för åren 2020–2024 skulle ge ett liknande utfall med cirka 6 800 färre ärenden. En liten skillnad i fördelningen mellan ärenden enligt miljöbalken respektive plan- och bygglagen kan då ses med cirka 2 700 ärenden som avser miljöärenden och cirka 4 100 ärenden som avser ärenden enligt plan- och bygglagen. Som vi har angett inledningsvis utgår vi i våra beräkningar i stor uträckning från underlaget för 2024 eftersom vi har mest tillförlitliga siffror för det året. 3 Se statistik från SCB https://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter- amne/arbetsmarknad/loner-och-arbetskostnader/konjunkturstatistik-loner-for-statlig- sektor-kls/pong/tabell-och-diagram/antal-sysselsatta-fordelat-pa-myndighet/ (besökt 2025-12-04). 564 SOU 2025:122 Konsekvenser Vi har fått uppgifter om redovisad tid och kostnader för prövning av överklagade kommunala beslut under perioden 2020–2024 från länsstyrelserna. Vi har som komplement till dessa uppgifter även fått uppgifter om antalet anställda jurister vid länsstyrelserna och hur många av dem som arbetar med dessa ärenden. Eftersom storle- ken på de olika länen och därmed storleken på de olika länsstyrel- serna varierar finns det stora skillnader vad gäller antal inkomna över- klagade ärenden samt antal årsarbetskrafter som arbetar med berörda ärenden. Generellt kan sägas att juristerna vid de större länsstyrel- serna arbetar mer specialiserat med överklagade ärenden enligt plan- och bygglagen och miljöbalken, medan de vid de mindre länsstyrel- serna ofta arbetar med många olika typer av juridiska arbetsuppgifter, där handläggningen av överklaganden utgör en del. Utifrån de inlämnade uppgifterna avseende kostnaderna för 2024 har vi kunnat beräkna en genomsnittlig handläggningskostnad per överklagat ärende till cirka 5 000–9 000 kronor. Overheadkostnader (indirekta kostnader) tillkommer utöver de redovisade kostnaderna. De utgör kostnader för gemensam service, administration och lokaler som inte direkt kan knytas till en specifik produkt eller tjänst, men som är nödvändiga för att verksamheten vid prövningsmyndigheten ska fungera. Eftersom overheadkostnader är en del av de totala kost- naderna för att genomföra prövningen har vi inkluderat dessa vid vår beräkning av resursbehovet. Det säkerställer en mer komplett och korrekt bild av de verkliga resurser som krävs. Enligt uppgift från läns- styrelsen beräknas overhead med en schablon på 35 procent, vilket ger en total kostnad per ärende på mellan 7 000–12 000 kronor. Med årsarbetskrafter avses antal anställda personer omräknat till heltidsarbetande. Sammanlagd arbetad tid divideras med en genom- snittlig möjlig arbetstid på 1 710 timmar. Vidare utgår vi ifrån antagan- det att en genomsnittlig personalkostnad för en årsarbetskraft uppgår till cirka 0,8 miljoner kronor vid länsstyrelserna.4 Det minskade an- talet ärenden innebär enligt våra beräkningar ett minskat resursbehov för länsstyrelserna på mellan 47–80 miljoner kronor per år. Utifrån dessa siffror kommer vårt förslag att medföra en minskning med mellan 60–100 årsarbetskrafter fördelat på de olika länsstyrelserna. Dessa siffror omfattar enbart konsekvenserna av vårt förslag och de resurser som berörs direkt av de ärenden som är kopplade till för- 4 Se Ekonomistyrningsverkets nyckeltalsapplikation, https://forum.esv.se/analysera-- jamfora/Nyckeltalsapplikation/. 565 Konsekvenser SOU 2025:122 slaget om en ändrad instansordning och tar inte hänsyn till länssty- relsernas kvarvarande behov av juristkompetens. Omfattningen av förslagets konsekvenser skiljer sig dock åt mellan de olika länsstyrelserna. Länsstyrelserna i de tre största till- växtlänen skiljer sig från de övriga länen när det gäller omfattningen av de resurser som läggs på handläggning av överklagade ärenden. Som en jämförelse mellan en större och en mindre länsstyrelse kan näm- nas att i Stockholms län uppgick antalet årsarbetskrafter till cirka 23, i Hallands län till cirka 7,5 och i Blekinge län till cirka 1,5 under 2024. Majoriteten av den personal som arbetar med överklagade ären- den är jurister. I en del län utgör andelen jurister som arbetar med dessa ärenden en majoritet av samtliga juristtjänster vid länsstyrelsen medan de i andra län enbart utgör en mindre del. Den övervägande andelen personer som arbetar med överklagade ärenden enligt plan- och bygglagen samt miljöbalken arbetar dock, om än i varierande utsträckning, även med andra ärenden så som överklagade ärenden enligt lagen om skydd mot olyckor, lagen (2010:1011) om brand- farliga och explosiva varor, livsmedelslagen och den statliga kontrol- len av strandskydd. Vidare arbetar en övervägande andel med att ge juridiskt stöd till olika delar av länsstyrelsernas verksamhet. Det kan handla om stöd i frågor om t.ex. offentlighet- och sekretess, natio- nella planen för omprövning av vattenkraft, förorenade områden, djurskydd, kulturmiljö, viltvård och naturvård. Juristerna arbetar också med olika typer av föreskriftsarbete. Slutligen ger juristerna stöd till de sakenheter som handlägger sådana ärenden enligt miljö- balken som länsstyrelsen handlägger som första instans. Därutöver ger juristerna stöd i samband med länsstyrelsernas roll som valmyn- dighet och länsstyrelsernas roll i Totalförsvaret. Länsstyrelsens roll i Totalförsvaret innebär att länsstyrelserna är den högsta totalför- svarsmyndigheten inom respektive län. Av 31 och 32 §§ totalförsva- rets folkrättsförordning framgår att det i varje länsstyrelses krigs- organisation ska finnas två folkrättsliga rådgivare förordnade med uppgift att ge länsledningen samt kommunerna inom länet råd om folkrättens regler både under fredstid och vid väpnade konflikter. De folkrättsliga rådgivarna ska vara jurister med folkrättslig kompetens. Av myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om folkrättsliga rådgivare vid länsstyrelserna (MSBFS 2018:4) framgår också att det åligger den länsstyrelse där den folkrättsliga rådgivaren är placerad att se till att rådgivaren redan i fredstid får den utbildning 566 SOU 2025:122 Konsekvenser och kompetensutveckling som krävs för att kunna utföra uppdraget och i fredstid planera för hur och när den folkrättsliga rådgivaren ska medverka i utbildning av länsstyrelsens personal. Olika länsstyrelser har olika förutsättningar i denna del. Om länsstyrelsernas uppgift att hantera överklagade ärenden en- ligt miljöbalken och plan- och bygglagen slopas försvinner en stor del av de arbetsuppgifter som juristerna vid länsstyrelserna har som huvudsaklig arbetsuppgift i dag. Det har framförts att länsstyrelsens roll och kompetensförsörjning kommer att påverkas negativt av en sådan förändring. Det har t.ex. framförts att länsstyrelserna som arbetsplats i så fall skulle bli mindre attraktiv för jurister. Det har exempelvis förts fram att det innebär en konkurrensfördel att arbetet som jurist vid länsstyrelse i dag innebär eget beslutsfattande. Jämförel- sen har då gjorts med arbetet som beredningsjurist vid mark- och miljödomstol, eftersom beredningsjuristerna inte får döma i mål som handläggs vid mark- och miljödomstol. Länsstyrelserna har dock, som vi har redogjort för ovan, även andra uppgifter som kräver juridisk kompetens. Det behöver således, oaktat våra förslag, även framöver säkerställas att länsstyrelserna har tillräckliga resurser inklusive personal med rätt kompetens. Med våra förslag kommer samtliga länsstyrelser även att ha kvar sina samråds- och tillsynsroller enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. Länsstyrelserna kommer också att ha kvar sin roll som första prövningsinstans i vissa ärendetyper enligt miljöbalken. Även om dessa arbetsuppgifter huvudsakligen utförs av annan personal än jurister aktualiseras inte sällan frågor av rättslig karaktär även i dessa sammanhang vilket gör det nödvändigt för samtliga länsstyrel- ser att även för dessa ärenden ha tillgång till jurister med kompetens inom miljö- och samhällsbyggnadsområdet. Även om våra förslag innebär ett minskat resursbehov hos länsstyrelserna för hanteringen av överklagade ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen kommer länsstyrelserna således även fortsatt ha ett behov av viss juri- disk kompetens och resurser såväl inom miljö- och samhällsbygg- nadsområdet som inom andra sakområden vid länsstyrelsen. Det fortsatta behovet varierar stort mellan de olika länsstyrel- serna. Länsstyrelserna är även internt organiserade på olika sätt vilket påverkar hur behovet kan se ut framöver. För att illustrera detta kan som exempel nämnas Länsstyrelsen i Västernorrlands län där det i dag finns 7,4 juristtjänster eller 6,5 tjänster om Miljöprövningsdelega- 567 Konsekvenser SOU 2025:122 tionen räknas bort. Av dessa jurister arbetar i huvudsak två jurister med överklagade beslut enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. I huvudsak stöttar dessa jurister inte i övriga ärenden vid myndig- heten. Det kan jämföras med Länsstyrelsen i Blekinge län där totalt fyra jurister arbetar. Samtliga dessa jurister arbetar med överklagade ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. För båda dessa länsstyrelser bedömer vi att vårt förslag om att länsstyrelsen slopas som överprövande instans innebär att en respektive två juristtjänster, motsvarande cirka 25 procent, försvinner. Vid Länsstyrelsen i Hallands län däremot arbetar 14 länsjurister och en förvaltningshandläggare. Av dessa arbetar åtta jurister med överklagade beslut enligt plan- och bygglagen och tre jurister med överklagade beslut enligt miljöbalken. Samma jurister bistår med juridiskt stöd i förstainstansärenden en- ligt miljöbalken samt detaljplaner enligt plan- och bygglagen. För Länsstyrelsen i Hallands län skulle våra förslag innebära att nästan elva juristtjänster försvinner, motsvarande cirka 80 procent av dagens antal. Sammantaget varierar det kvarvarande behovet av juristtjänster på de olika länsstyrelserna i stort någonstans mellan 15–80 procent, men uppskattningsvis skulle det i genomsnitt kunna röra sig om omkring 20–50 procent av dagens jurister baserat på uppgifter från länsstyrelserna. Hur vi har beräknat konsekvenserna för länsstyrelserna framgår av figur 1 och tabell 78 i bilaga 3. Underlaget för beräkningarna finns i tabellerna 7, 9, 11, 19, 20, 23, 24 och 26 i bilaga 3. Förslagen om detaljplaneprocessen Länsstyrelsen har en central samråds-, gransknings- och tillsynsroll i plan- och byggfrågor. Länsstyrelsen har också tillsynsansvaret över detaljplaner enligt 11 kap. plan- och bygglagen. Inför framtagandet av en detaljplan kan kommunen begära ett planeringsbesked av länsstyrelsen. Vårt förslag på en enklare process vid begäran om planeringsbesked påverkar länsstyrelsen genom att fler kommuner förväntas att begära ett sådant besked. Vi bedömer dock, med utgångspunkt i det begränsade antalet planeringsbesked som i dag begärs av länsstyrelsen, att ökningen av antalet begäran om sådana besked kommer att vara begränsad. 568 SOU 2025:122 Konsekvenser När möjligheten att begära planeringsbesked infördes, år 2017, var en grov uppskattning att planeringsbesked skulle komma att begäras i fem till tio procent av detaljplaneärendena. Beräknat på 2 000 an- tagna detaljplaner innebar det en uppskattning om 100–200 planerings- besked per år. I förarbetena gjordes också en uppskattning tillsammans med länsstyrelserna om vilka resurser förslaget om planeringsbesked skulle kräva och kom fram till en försiktig bedömning att det för samtliga länsstyrelser rörde sig om någon eller några få årsarbetskraf- ter.5 Mot bakgrund av utfallet av reformen och att det begärs långt under den uppskattning som gjordes i förarbetena gör vi bedöm- ningen att länsstyrelsen inte behöver tillföras ytterligare resurser för att handlägga sådana ärenden. Vi föreslår också en tydligare reglering av processen för bedöm- ning av planens betydande miljöpåverkan. Det gäller både frågan om när och hur detta ska göras. Vi gör bedömningen att förtydliganden kan möjliggöra en effektivare process. En tydligare reglering och en effektivare process bör inte ha några negativa konsekvenser för läns- styrelserna utan tvärtom underlätta deras medverkan i den kommu- nala processen. Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen kommer i grunden inte att förändras av våra förslag om begränsad samrådskrets respektive nya bestämmelser för plankostnadsavtal. Att vi föreslår att Boverket bör ta fram en uppdaterad vägledning om utredningskraven i detalj- planprocessen bedömer vi bör underlätta och förenkla länsstyrelsen samråds-, gransknings- och tillsynsroller enligt plan- och bygglagen. 10.5.3 Mark- och miljödomstolarna Inledning För mark- och miljödomstolarna är det i första hand förslaget om en ändrad instanskedja för överklagande av kommunala beslut enligt miljöbalken och plan- och bygglagen som får konsekvenser. Även övriga förslag kan få indirekta konsekvenser. Vi redogör för identi- fierade konsekvenser mer i detalj nedan. 5 Se prop. 2016/17:151 s. 82. 569 Konsekvenser SOU 2025:122 Förslaget om instansordningen För de fem mark- och miljödomstolarna får förslaget om en ändrad instansordning i huvudsak två konsekvenser. Den ena är att antalet in- komna överklagade mål som domstolarna ska pröva ökar och den andra att de överklagade besluten inte först har prövats av länssty- relsen. Enligt förslaget i avsnitt 3.7.3 slopas för det första länsstyrelsen i instansordningen för överklagade ärenden enligt plan- och bygg- lagen. Förslaget innebär att de cirka 3 600 ärenden enligt plan- och bygglagen som överklagas till länsstyrelserna i stället kommer att överklagas direkt till mark- och miljödomstolen. Enligt våra beräk- ningar innebär förslaget en ökning av målen vid mark- och miljödom- stolarna med cirka 1 400 mål, eller cirka 65 procent, per år baserat på statistiken för 2024. För det andra slopas länsstyrelsen i instansordningen för anmäl- nings- och tillsynsärenden enligt miljöbalken som inleds i kommun enligt förslaget i avsnitt 3.7.4. Det innebär att de cirka 3 100 ärenden som i dag överklagas till länsstyrelserna skulle överklagas direkt till mark- och miljödomstolen i stället. Enligt våra beräkningar skulle det innebära en ökning med cirka 1 800–2 300 mål, eller cirka 75–95 pro- cent, per år baserat på statistiken för 2024. Dessa siffror är uppskatt- ningar utifrån andelen överklagade beslut från länsstyrelserna samt antalet inkomna mål till mark- och miljödomstolarna. Av statistiken avseende antal inkomna överklagade miljömål till mark- och miljö- domstolarna framgår inte vilka som har inletts i kommun respektive länsstyrelse eller annan myndighet. Vi har därför i våra beräkningar utgått ifrån att cirka 30–50 procent av antalet inkomna överklagade miljömål är sådana som omfattas av vårt förslag om en ny instansord- ning. Det antagandet baseras på statistik från länsstyrelserna avseende andel överklagade beslut. Sammantaget medför förslaget om en ändrad instansordning att antalet inkomna överklagade mål och ärenden till mark- och miljö- domstolarna skulle kunna öka med cirka 3 300–3 800mål per år eller med 70–80 procent jämfört med 2024. När det gäller resurssättningen vid mark- och miljödomstolarna kan vi konstatera att denna har ökat under de senaste tio åren. År 2014 uppgick ramarna för mark- och miljödomstolarna till cirka 230 miljo- ner kronor och 2024 till cirka 400 miljoner kronor. 570 SOU 2025:122 Konsekvenser Handläggningen av överklagade mål påverkar fyra olika personal- kategorier. Vid samtliga mark- och miljödomstolar är det framför allt beredningsjuristerna som handlägger de överklagade målen. När målet bedöms vara klart för avgörande föredras målet som huvudregel för en juristdomare och ett tekniskt råd. Därutöver påverkas domstols- handläggarna när målinströmningen ökar. Till skillnad från överklagade mål enligt plan- och bygglagen vari- erar sammansättningsreglerna för överklagade mål enligt miljöbal- ken beroende på om det är fråga om ett överklagat tillstånd eller inte. Om det är fråga om ett avgörande i sak av en tillståndsfråga enligt miljöbalken ingår även två särskilda ledamöter i rätten, om det inte med hänsyn till målets eller ärendets omfattning och svårighetsgrad är tillräckligt med en lagfaren domare och ett tekniskt råd. Även i andra fall får två särskilda ledamöter ingå i rätten, om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det. I stället för en av de särskilda ledamöterna får ytterligare en lagfaren domare eller ett tekniskt råd ingå i rätten. Kostnaden för olika måltyper som ryms inom kategorin överkla- gande mål kan således variera beroende på vilken typ av mål det är fråga om, om handläggningen är skriftlig eller om sammanträde, syn eller undersökning hålls. Sammantaget avgörs dock merparten av de överklagade målen skriftligen och av en juristdomare och ett tekniskt råd. Det har historiskt sett förekommit olika uppgifter om kostnader för att avgöra mål i mark- och miljödomstol. Att det är svårt att be- räkna dessa kostnader har också medfört att de tingsrätter som har en mark- och miljödomstol och Svea hovrätt får ett särskilt tillägg som ska finansiera mark- och miljödomstolarna och Mark- och miljö- överdomstolen. Avsikten är att tillägget ska kompensera för svårig- heten att beräkna kostnaderna för ansökningsmålen enligt miljöbal- ken.6 I betänkandet Om prövning och omprövning utgick Miljöpröv- ningsutredningen från en genomsnittlig kostnad på 110 000 kronor för prövning av en A-verksamhet hos mark- och miljödomstolarna och 145 000 kronor för prövning av en B-verksamhet hos miljöpröv- ningsdelegationerna. För prövningen av s.k. överklagade mål vid mark- och miljödomstol utgick utredningen från att genomsnitts- 6 Se Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätts remissyttrande avseende SOU 2024:98, TNA 2025-104. 571 Konsekvenser SOU 2025:122 kostnaden motsvarade 30 000 kronor i mark- och miljödomstolarna och knappt 60 000 kronor i Mark- och miljööverdomstolen. Dessa kostnader inkluderade overheadkostnader.7 Uppgifterna kom från Domstolsverket som till utredningen uppgav att miljömål i första instans i genomsnitt kostar 107 000 kronor att avgöra och att över- klaganden i genomsnitt kostar omkring 30 000 kronor att avgöra. En genomsnittlig kostnad för ett mål i Mark- och miljööverdom- stolen uppgavs vara 59 000 kronor.8 I vårt första betänkande En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess9 redogjorde vi för varför vi utgick från upp- skattningen om en genomsnittlig styckkostnad om 145 000 kronor för såväl miljöprövningsdelegationerna som mark- och miljödomsto- larna. Samtidigt var vi medvetna om att kostnadsspannet är stort. Som en jämförelse kan nämnas att vi nu har fått tillgång till uppskattningar från Mark- och miljödomstolen i Växjö om att en mark- och miljö- domstols uppskattade styckkostnad för ett typiskt A-mål om tillstånd till bergtäkt med grundvattenbortledning – uppgår till 224 000 kro- nor, medan styckkostnaden för ett gruvmål uppgår till omkring 1 800 000 kronor, exklusive översättning av handlingar samt resekost- nader, som också uppskattas till höga belopp, uppemot 0,5–1 miljoner kronor.10 Därtill uppskattades styckkostnaden för ett överklagat mål från miljöprövningsdelegation till omkring 84 000 kronor. Under arbetet med detta betänkande har vi fått ta del av nya upp- gifter från Domstolsverket. Enligt uppgifter från Domstolsverket kostar ett överklagat mål i genomsnitt 42 000 kronor att avgöra. Kost- naden inkluderar overheadkostnader. Uppgifterna om mark- och miljödomstolarna och Mark- och miljööverdomstolens uppskattade styckkostnader baseras på tidsredovisning som sker under två måna- der varje år. Tidsredovisningen är baserad på sju ärendeslag och är fördelad per anställningskategori och domstol. Under 2024 har an- sökningsmålen särredovisats från övriga miljömål vilket har bedömts ytterligare höja kvalitén på underlaget. Det finns dock stora osäker- hetsfaktorer då det med Sveriges Domstolar mått mätt är fråga om små målvolymer och att styckkostnaden då kan påverkas av exempel- vis eventuella brister i tidsredovisning och säsongsvariationer i in- flöde och arbetsmängd. 7 Se SOU 2022:33 s. 556 8 Se SOU 2022:33 s. 560. 9 Se SOU 2024:98. 10 Se SOU 2024:98 s. 1602 och 1603. 572 SOU 2025:122 Konsekvenser Enligt Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt består en majoritet av de överklagade miljömål som i dag avgörs av Mark- och miljööverdomstolen av mål som har inletts hos en kommunal nämnd eller länsstyrelsen, t.ex. mål om strandskyddsdispens eller tillsyn enligt miljöbalken. De arbetsinsatser som krävs i dessa mål kan inte jämställas eller ens jämföras med de resurser som behöver läggas ned i omfattande och komplicerade tillståndsmål.11 Vi delar denna bedömning. Som framgår ovan finns det således en betydande variation och osäkerhet kring hur kostnader för överprövning i mark- och miljö- domstol ska beräknas. Därtill finns betydande variationer dels mellan olika måltyper, dels mellan olika domstolar. Vår bedömning är dock att en genomsnittskostnad på mellan 30 000–40 000 kronor är ett relativt tillförlitligt medelvärde som kan användas för att dimensio- nera framtida kostnader för överprövningen i mark- och miljödom- stolarna. Enligt uppskattning från Domstolsverket är den genomsnittliga personalkostnaden per årsarbetskraft cirka 1,18 miljoner kronor.12 I våra beräkningar har vi inte tagit hänsyn till att den genomsnittliga personalkostnaden varierar stort beroende på personalkategori utan vi har använt uppgiften från Domstolsverket som en schablon. Den ökning av antalet inkomna överklagade mål och ärenden med- för ökade kostnader på mellan 100–150 miljoner kronor för mark- och miljödomstolarna baserat på att den genomsnittliga kostnaden för handläggningen av ett mål i mark- och miljödomstolen uppgår till mellan 30 000–40 000 kronor. Det motsvarar ett ökat resursbehov om cirka 80–130 årsarbetskrafter. Detta kan jämföras med den resurs- minskning på cirka 47–80 miljoner kronor per år, eller 60–100 års- arbetskrafter, som beräknas för länsstyrelserna i och med att läns- styrelsen slopas i instanskedjan för dessa ärenden. Genom att ta bort länsstyrelsen ur instanskedjan skulle den totala handläggningstiden för prövning av dessa ärenden kunna förkortas med motsvarande tid som länsstyrelsens handläggning av dessa ären- den tar. I genomsnitt handlar det om en förkortning på omkring tre till sex månader. Samtidigt måste man beakta att mark- och miljö- domstolens handläggning troligen kommer att ta något längre tid 11 Se Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätts remissyttrande avseende SOU 2024:98, TNA 2025-104. 12 Se mejl från Domstolsverket den 10 juli 2024. 573 Konsekvenser SOU 2025:122 än i dag i vart fall i ett initialt skede. Att vara första överprövande instans innebär normalt att mer tid behöver läggas på att t.ex. utreda formalia- och klagorättsfrågor än vad som gäller för en andra över- prövande instans. Därtill blir ärendemängden större att hantera, vilket också kan ha påverkan på handläggningstiden. Å andra sidan bör en ökad digitalisering framöver kunna bidra till en enklare och mer tids- effektiv handläggning av målen. Sammantaget utgår vi ifrån att tids- besparingen i handläggningstid för dessa ärenden kan handla om i genomsnitt cirka fyra månader. Därtill bedöms mark- och miljödom- stolarna som organisation inte vara lika känslig för förändringar i personalresurser som skulle kunna ha negativ inverkan på handlägg- ningstiderna. Detta kan jämföras med länsstyrelserna som är upp- delade i 21 myndigheter där merparten av länsstyrelserna har för- hållandevis få medarbetare som arbetar med de överklagade ärendena. Hur vi har beräknat konsekvenserna för mark- och miljödom- stolarna med en ändrad instansordning framgår av figur 2 och tabell 79 i bilaga 3. Underlaget för beräkningarna finns i tabellerna 7, 9, 11, 12, 19, 20, 21, 22, 23, 24 och 26 i bilaga 3. Förslaget om ändrade dispensgrunder för prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen Förslaget får inte några ekonomiska konsekvenser för mark- och miljödomstolarna. Förslaget om överklagandeavgifter I kapitel 6 beskriver vi utmaningar och förslag kopplade till frågan om avgift för överklagande till mark- och miljödomstol. Vårt förslag om införande av en avgift för överklagande av domar eller beslut till mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdomstolen i mål eller ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen i avsnitt 6.7.3 bedöms inte få några negativa konsekvenser för mark- och miljödom- stolarna. Den nya avgiften bedöms kunna hanteras inom ramen för befintligt avgiftssystem och inga ytterligare administrativa resurser bedöms nödvändiga. Endast om betalning inte sker kommer mark- och miljödomstolarna, på motsvarande sätt som i dag gäller för an- sökningsavgifterna, att behöva lägga resurser på att förelägga den 574 SOU 2025:122 Konsekvenser klagande att komplettera överklagandet med en inbetalning av avgif- ten vid äventyr av avvisning av överklagandet. Även detta moment be- dömer vi dock bör kunna rymmas inom befintliga resurser. Samtidigt syftar införandet av en överklagandeavgift till att minska antalet mål och ärenden som överklagas till mark- och miljödom- stolen. Vid införandet respektive vid höjningen av överklagande- avgifterna i Finland såg man en minskning av antalet överklaganden med cirka 9,5–18 procent beroende på måltyp under de första åren, se avsnitt 6.4.2. Även om den avgift vi föreslår är lägre än den som gäller i Finland är det rimligt att anta att antalet överklaganden kom- mer att minska något även i Sverige. Utgår man ifrån ett antagande om att införandet av en överkla- gandeavgift minskar antalet inkomna överklaganden med cirka fem procent skulle det innebära en ungefärlig minskning av inkomna mål till mark- och miljödomstolarna med cirka 180 mål per år beräknat utifrån antal överklagade mål som inkom till mark- och miljödom- stolarna under 2024. Givet de antaganden vi gör nedan gör vi bedöm- ningen att ett rimligt spann för våra beräkningar ligger på en minsk- ning på mellan 150–200 mål per år. I beräkningen har avdrag på antal inkomna överklaganden gjorts med hänsyn till att en viss procent av överklagandena sker av myn- digheter som inte kommer att behöva betala en överklagandeavgift. I det här fallet har vi gjort ett uppskattat antagande att cirka sju pro- cent av överklaganden sker av myndigheter. Vidare har avdrag gjorts för sådana beslut och domar som inte föreslås omfattas av en över- klagandeavgift. Här har vi gjort en uppskattning att det kan handla om cirka 15 procent. Minskningen av antalet inkomna överklaganden skulle kunna inne- bära en resursminskning på mellan 4,5–8 miljoner kronor per år för mark- och miljödomstolarna. Detta baserat på att den genomsnittliga kostnaden för handläggningen av ett mål i mark- och miljödomstolen uppgår till mellan 30 000–40 000 kronor. Denna siffra motsvarar om- kring fyra till sju årsarbetskrafter. En minskning av antalet inkomna mål borde även ha effekt på handläggningstiden för de mål som ska hanteras hos domstolen. Vidare utgår vi vid beräkningarna ifrån ett nuläge avseende antal inkomna överklaganden för de olika målkategorierna där inte våra övriga förslag som kan påverka antalet överklagande beaktas. För en estimering av de kumulativa effekterna av våra förslag se nedan. 575 Konsekvenser SOU 2025:122 Hur vi har beräknat konsekvenserna av en överklagandeavgift för mark- och miljödomstolarna framgår av figur 3 och tabell 80 i bilaga 3. Underlaget finns i tabellerna 11, 12, 13, 14, 19, 20, 21, 22, 23, 26 och 34 i bilaga 3. Förslagen om detaljplaneprocessen Vi gör bedömningen att förslaget om en ändrad process för planer- ingsbesked respektive förslaget att förtydliga processen för bedöm- ning av en detaljplans betydande miljöpåverkan i kapitel 8 inte bör ha någon direkt påverkan på mark- och miljödomstolarna. Däremot gör vi bedömningen att mark- och miljödomstolarna bör påverkas indirekt eftersom förslagen bör leda till en högre kvalitet på planbe- sluten vilket i sin tur bör minska risken för överklaganden. Det senare är tydligt eftersom cirka fem procent av detaljplanerna i mark- och miljödomstol upphävs på grunder som kopplar till frågor i denna del av detaljplaneprocessen (se statistik i avsnitt 8.5.4). Utgår man ifrån att den nya regleringen kommer att minska an- talet överklagade detaljplaner och områdesbestämmelser till mark- och miljödomstol med cirka fem procent innebär detta en minskad kostnad för mark- och miljödomstolarna med omkring 500 000 kro- nor per år eller knappt 0,5 årsarbetskrafter. Förslagen om en begränsad samrådskrets vid samråd om ett plan- förslag respektive en ny reglering av plankostnadsavtal bör inte på- verka mark- och miljödomstolarna. Bedömningen att Boverket bör ta fram en uppdaterad vägledning om utredningar i planärenden bör underlätta och förenkla mark- och miljödomstolarnas arbete med bedömning av vilket underlag som det är rimligt att ställa krav på i det enskilda fallet. Kumulativa effekter av förslagen Våra förslag avseende en ny instansordning och en överklagande- avgift medför både en ökning och en minskning av inkomna över- klagade mål och ärenden till mark- och miljödomstolarna. Därtill lämnade vi förslag i vårt första betänkande En ny samordnad miljö- bedömnings- och tillståndsprövningsprocess13 på ny förstainstanspröv- 13 Se SOU 2024:98. 576 SOU 2025:122 Konsekvenser ning av A-mål och vissa vattenmål som innebär att de flyttas till en ny miljöprövningsmyndighet. Dessa förslag planeras att successivt införas med start under 2027.14 I vårt första betänkande angav vi att förslaget att mark- och miljödomstolarna inte längre ska ansvara för tillståndsprövningar i första instans innebär en minskning med upp- skattningsvis 280 tillståndsärenden årligen.15 Vi räknade vidare med en genomsnittskostnad för första instansmål på cirka 145 000 kro- nor som skulle innebära en kostnadsminskning för mark- och miljö- domstolarna i denna del på cirka 41 miljoner kronor årligen. För att uppskatta hur många av dessa mål som sedan kan komma att överklagas till mark- och miljödomstolarna gör vi antagandet att det kan röra sig om en något större andel än i dag. Detta baserat på att det handlar om en ny myndighet som ska pröva ansökningarna i första instans. Under 2023 och 2024 låg överklagandefrekvensen till Mark- och miljööverdomstolen för de förstainstansmål som i dag av- görs i mark- och miljödomstol på i genomsnitt cirka 21 procent. Om överklagandefrekvensen inledningsvis ökar till 30 procent skulle det innebära knappt hundra mål för överprövning i mark- och miljö- domstol. När det gäller överklaganden kopplat till plan- och bygglagen så påverkas våra förslag även av de ändringar i 9 kap. plan- och bygg- lagen som trädde i kraft den 1 december 2025. Av förarbetena fram- går att en minskning av ärenden till följd av ändringarna uppskattas till cirka 500–1 000 ärenden per år avseende lov, förhandsbesked och anmälningar samt att den uppskattade minskade ärendemängden vid byggnadsnämnderna bör slå igenom på motsvarande sätt vad gäller antalet överklaganden till länsstyrelserna.16 Vidare bedömde reger- ingen att antalet tillsynsärenden kan komma att öka något, dock en- dast marginellt.17 Det konstateras också att antalet mål i domstolarna när det gäller lov och förhandsbesked bör kunna minska på mot- svarande sätt som bedöms ske för länsstyrelsernas del. Det anges att det innebär en minskning av antalet överklaganden till mark- och miljödomstolarna med uppskattningsvis 400–800 ärenden om lov och förhandsbesked per år samtidigt som antalet överklaganden av- 14 Se Klimat- och näringslivsdepartementet Promemoria ”Ny myndighet för miljöprövning” dnr 2025/01878. 15 Se SOU 2024:98 s. 1602. 16 Se prop. 2024/25:169 s. 378. 17 Se prop. 2024/25:169 s. 371. 577 Konsekvenser SOU 2025:122 seende ärenden om tillsyn kan komma att öka något, dock endast marginellt.18 Enligt vad vi anger ovan skulle förslaget om att ta bort länssty- relsen i instansordningen för överklagade ärenden enligt plan- och bygglagen innebära att de cirka 3 600 ärenden som i dag överklagas till länsstyrelsen i stället skulle överklagas direkt till mark- och miljö- domstolen. Minskar ärendemängden i enlighet med det som anges i förarbetena till de nya plan- och byggreglerna skulle det i stället inne- bära att cirka 2 800–3 200 överklagade ärenden inkom till mark- och miljödomstolarna per år. Baserat på statistiken för 2024 skulle det därmed innebära en ökning på mellan cirka 600–1 000 ärenden per år. Därtill beräknas antalet överklaganden minska med anledning av förslaget om en överklagandeavgift i enlighet med redovisningen ovan avseende konsekvenserna vid införandet av en överklagande- avgift. Överklagandeavgiftens påverkan på inkommande överklagan- den behöver således beräknas utifrån uppskattade siffror på antalet överklaganden som kan ske efter att ovanstående förslag genomförts. Vid en sådan beräkning gör vi bedömningen att en överklagandeavgift skulle kunna minska antalet inkomna överklaganden med cirka 250– 300 ärenden per år. Vid en samlad bedömning av konsekvenserna av våra förslag i detta betänkande samt redan genomförda förslag i 9 kap. plan- och bygglagen beräknar vi därmed att antalet inkomna överklaganden till mark- och miljödomstolarna avrundat skulle hamna på mellan cirka 6 800 och 7 700 mål och ärenden per år. Givet de antaganden vi har gjort avseende påverkan av en överklagandeavgift och ändrad instansordning m.m. skulle det innebära en ökning på cirka 50–65 pro- cent av antalet inkomna överklaganden jämfört med antal inkomna överklaganden under 2024. Ökningen av inkomna överklaganden innebär i så fall en kostnadsökning för domstolarnas handläggning av överklagade mål och ärenden med mellan cirka 60–120 miljoner kronor baserat på en genomsnittskostnad om 30 000–40 000 kronor per ärende. Det motsvarar cirka 50–100 årsarbetskrafter. Till följd av våra föreslagna ändringar av detaljplaneprocessen be- räknas antalet överklagade detaljplaner minska med cirka fem procent. Det innebär i sin tur en kostnadsminskning för mark- och miljö- domstolarna på omkring 500 000 kronor, eller knappt 0,5 årsarbets- krafter, vilket i sammanhanget bedöms som en marginell påverkan. 18 Se prop. 2024/25:169 s. 379. 578 SOU 2025:122 Konsekvenser Vi gör antagandet baserat på uppgifter om att det igenomsnitt för åren 2019–2024 har överklagats omkring 300 detaljplaner varav cirka tolv procent av dessa upphävdes av olika skäl. Av de överklagade detaljplanerna upphävdes knappt fem procent på grund av skäl som är hänförliga till våra förslag i detta betänkande. Antalet inkomna överklaganden till domstolarna beräknas totalt öka men, samtidigt så minskar antalet ärenden som domstolarna ska hantera som första instans med cirka 280 per år på grund av försla- get om införandet av en ny miljöprövningsmyndighet. Den föränd- ringen beräknades innebära en kostnadsminskning för mark- och miljödomstolarna på cirka 41 miljoner kronor årligen. Räknas förslagen i detta betänkande och redan genomförda för- slag samman med förslaget i vårt första betänkande att flytta första- instans målen skulle det medföra en kostnadsökning för domstolarna på totalt cirka 25–80 miljoner kronor per år. Det motsvarar ett ökat resursbehov om cirka 20–70-årsarbetskrafter. Därtill kan tilläggas att förslaget om en ny instansordning innebär att länsstyrelserna be- räknas få ett minskat resursbehov om cirka 47–80 miljoner per år eller 60–100 årsarbetskrafter. Påverkan på antal inkomna mål och konsekvenserna för dom- stolarna kan som redovisningen ovan visar variera över tid beroende på vilka förslag som genomförs samt i vilken ordning de genomförs. Förslagen bedöms innebära möjligheter att förkorta dels den totala prövningstiden för berörda ärenden, dels handläggningstiden i mark- och miljödomstolen. Färre instanser bör ge enhetligare genom- strömningstider över hela landet och kommer troligtvis även inne- bära en utveckling mot en mer rationell och effektiv handläggning. Därmed bör tiden det tar för sådana beslut att få laga kraft bli kor- tare. Hur mycket handläggningstiden kan förkortas beror på vilka av ovan redovisade förslag som genomförs, samt att domstolarna till- delas tillräckligt med resurser. Vi utgår ifrån ett antagande om en förkortning om cirka fyra månader. Förslaget bör även leda till mins- kad sårbarhet för prövningsorganisationen. Hur vi har beräknat de kumulativa konsekvenserna för mark- och miljödomstolarna framgår av figur 4 och tabell 81 i bilaga 3. 579 Konsekvenser SOU 2025:122 10.5.4 Mark- och miljööverdomstolen Inledning För Mark- och miljööverdomstolen är det i första hand förslaget om en ändrad instanskedja för överklagande av kommunala beslut enligt miljöbalken och plan- och bygglagen samt förslaget om mer begrän- sade dispensgrunder för prövning av sådana överklaganden som får konsekvenser. Även övriga förslag kan få indirekta konsekvenser. Vi redogör för identifierade konsekvenser mer i detalj nedan. Förslaget om instansordningen Vårt förslag om en ändrad instansordning bedöms öka antalet över- klaganden till Mark- och miljööverdomstolen av sådana ärenden som överklagas till mark- och miljödomstol. Det innebär att antalet över- klagade domar och beslut enligt plan- och bygglagensamt beslut enligt miljöbalken kan komma att öka. Mot bakgrund av den pro- centuella andel av antalet mål vid mark- och miljödomstol som i genomsnitt brukar överklagas till Mark- och miljööverdomstolen skulle det, baserat på de antaganden vi har gjort ovan avseende an- talet inkomna överklaganden till mark- och miljödomstolarna efter att förslaget om instansordning införts skulle, innebära en ökning av antalet överklaganden med mellan 700 och 900 mål per år eller mellan 30–40 procent. I beräkningarna utgår vi ifrån att antalet in- komna överklagade mål till mark- och miljödomstolarna uppgår till mellan 8 000–8 500 per år med anledning av våra förslag ovan, se av- snitt 10.5.3 och förslaget om instansordningen, samt att överkla- gandefrekvensen till Mark- och miljööverdomstolen är 38 procent. Med nuvarande dispensgrunder innebär det att omkring 17 procent av de inkomna överklagade målen skulle ges prövningstillstånd. Enligt de uppgifter vi har fått från Domstolsverket bedöms kost- naden för ett genomsnittligt mål i Mark- och miljööverdomstolen uppgå till cirka 54 000 kronor. Kostnaden inkluderar overheadkost- nader. Enligt uppskattning från Domstolsverket är den genomsnittliga personalkostnaden per årsarbetskraft cirka 1,18 miljoner kronor.19 Vi har i våra beräkningar inte tagit hänsyn till att den genomsnitt- liga personalkostnaden varierar stort beroende på personalkategori 19 Se mejl från Domstolsverket den 10 juli 2024. 580 SOU 2025:122 Konsekvenser utan har använt de uppgifter vi har fått från Domstolsverket som en schablon. Mot denna bakgrund skulle förslaget om en ändrad instansordning medföra en ökad kostnad på mellan 6,5 och 8,5 miljoner kronor per år eller fem till sju årsarbetskrafter för Mark- och miljööverdom- stolen. Förslaget om en ny instansordning medför också att Mark- och miljööverdomstolen får en förstärkt roll som prejudikatinstans. Kon- sekvenserna av detta återkommer vi till nedan. Vidare utgår beräk- ningarna ifrån ett nuläge avseende antal inkomna överklaganden för de olika målkategorierna där inte våra övriga förslag som kan påverka antalet överklaganden beaktas. Se mer nedan för att få en bild av de kumulativa effekterna av våra förslag. Förslaget om ändrade dispensgrunder för prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen I avsnitt 4.6.3 beskriver vi vårt förslag om att dispensgrunderna för prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen ändras i för- hållande till sådana domar och beslut för vilka Mark- och miljö- överdomstolen är sista överprövande instans. Ändringen innebär att dispensgrunderna begränsas till prejudikatsskäl och synnerliga skäl. Förslaget medför en kraftig minskning av antalet mål som kommer att beviljas prövningstillstånd i Mark- och miljööverdom- stolen. Under 2024 prövade Mark- och miljööverdomstolen frågan om prövningstillstånd i 2 513 mål (exklusive mål om särskilda rätts- medel). Mark- och miljööverdomstolen beviljade prövningstillstånd i 444 av dessa mål, vilket innebär att 17,7 procent av målen fick pröv- ningstillstånd. Av 1 942 mål överklagade enligt miljöbalken eller plan- och bygglagen fick 296 mål prövningstillstånd. Andelen sådana mål som fick prövningstillstånd var således något lägre och motsvarade cirka 15 procent. Av dessa mål bedöms majoriteten avse ändrings- eller granskningsdispens. Mot bakgrund av det begränsade antal re- fererade avgöranden som Mark- och miljööverdomstolen årligen publicerar gör vi antagandet att andelen mål som meddelas pröv- ningstillstånd på grund av ändrings- eller granskningsdispens är upp- emot 80 procent. Det skulle i så fall innebära att endast cirka tre till fyra procent skulle meddelas prövningstillstånd efter genomförande 581 Konsekvenser SOU 2025:122 vårt förslag på ändrade dispensgrunder för mål som överklagats till mark- och miljödomstol. Utifrån siffrorna för 2024 skulle det betyda att mellan 50 och 80 mål per år skulle meddelas prövningstillstånd. För att inte överskatta andelen mål som utgörs av ändrings- eller granskningsdispens utgår vi i våra beräkningar nedan i stället ifrån att cirka 100 mål per år skulle meddelas prövningstillstånd. Därtill kan man tänka sig att antalet inkomna överklaganden också minskar vid en ändring av de grunder som kan möjliggöra att prövningstill- stånd meddelas. Det minskade antalet mål som Mark- och miljööverdomstolen kommer att behöva handlägga i sin helhet medför att handläggnings- tiden för dessa borde minska. Detta även om man tar hänsyn till att domstolen kommer att behöva lägga mer tid än i dag på prövningen om huruvida prövningstillstånd kan meddelas eller inte. Det minskade antalet mål som behöver handläggas i sin helhet medför en kostnadsminskning med omkring 16 miljoner kronor per år baserat på en handläggningskostnad om 54 000 kronor per mål. Det motsvarar omkring 13 årsarbetskrafter. Kostnadsminskningen blir dock något mindre eftersom domstolen fortsatt behöver göra en prövning av om prövningstillstånd kan ges eller inte. Denna kost- nad har vi inte kunnat beräkna. Vidare utgår beräkningarna ifrån ett nuläge avseende antal in- komna överklaganden för de olika målkategorierna där våra övriga förslag som kan påverka antalet överklaganden inte har beaktats. Se nedan för vår uppskattning av de kumulativa effekterna av förslagen. Förslaget om överklagandeavgifter I kapitel 6 beskriver vi utmaningar och förslag m.m. kopplat till frågan om avgift för överklagande till mark- och miljödomstol. Vårt förslag om införande av en avgift för överklagande av en dom eller ett beslut till mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdom- stolen i mål eller ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen bedöms inte få några negativa konsekvenser för Mark- och miljö- överdomstolen. Den nya avgiften bedöms kunna hanteras inom ramen för befintligt avgiftssystem och inga ytterligare administra- tiva resurser bedöms nödvändiga. Endast om betalning inte sker kommer Mark- och miljööverdomstolen att behöva lägga resurser 582 SOU 2025:122 Konsekvenser på att förelägga den klagande att komplettera överklagandet med en inbetalning av avgiften vid äventyr av avvisning. Även detta moment bedömer vi dock bör kunna rymmas inom befintliga resurser. Samtidigt syftar införandet av en överklagandeavgift till att minska antalet mål och ärenden som överklagas till Mark- och miljööver- domstolen. Vid införandet respektive höjningen av överklagande- avgifter i Finland såg man en minskning av antalet överklaganden med cirka 9,5–18 procent beroende på måltyp under de första åren, se avsnitt 6.4.2. Även om den avgift vi föreslår är lägre än den som gäller i Finland är det rimligt att anta att antalet överklaganden kommer att minska något även i Sverige. Utgår man ifrån ett antagande om att införandet av en överkla- gandeavgift minskar antalet inkomna överklaganden med cirka fem procent innebär det en minskning av antalet inkomna mål till Mark- och miljööverdomstolen med cirka 100 mål per år beräknat på antalet inkomna miljömål och mål enligt plan- och bygglagen under 2024. I beräkningen har avdrag på antal inkomna överklaganden gjorts med hänsyn till att en viss procent av överklagandena sker av myndigheter som inte behöver betala en överklagandeavgift. I det här fallet har vi uppskattat att cirka sju procent av överklaganden sker av myndig- heter. Vidare har avdrag gjorts för sådana beslut och domar som inte föreslås omfattas av en överklagandeavgift. Beräkningarna är uppskatt- ningar då det av tillgänglig statistik över inkomna överklagade mål och ärenden inte alltid tydligt framgår vilken typ av mål eller ärende som avses. Här har vi gjort en uppskattning att det kan handla om cirka 15 procent. Minskningen av antalet inkomna överklaganden skulle innebära en besparing på omkring fem miljoner kronor per år för Mark- och miljööverdomstolen. Slutsatsen bygger på att den genomsnittliga kostnaden för handläggningen av ett mål i Mark- och miljööverdom- stolen uppgår till cirka 54 000 kronor. Den siffran motsvarar ett minskat resursbehov om cirka fyra årsarbetskrafter. Vidare utgår beräkningarna ifrån ett nuläge avseende antal in- komna överklaganden för de olika målkategorierna där inte våra övriga förslag som kan påverka antalet överklagande beaktas. Nedan finns en beskrivning av vår uppskattning av de kumulativa effek- terna av våra förslag. För statistiskt underlag se bilaga 3. 583 Konsekvenser SOU 2025:122 Förslagen om detaljplaneprocessen På motsvarande sätt som för mark- och miljödomstolarna gör vi be- dömningen att förslagen om ändrad process för planeringsbesked i kapitel 8 inte bör påverka Mark- och miljööverdomstolen direkt. Inte heller förslaget att förtydliga processen för bedömning av en detaljplans betydande miljöpåverkan bör ha någon direkt påverkan på Mark- och miljööverdomstolens prövning. Däremot bör domsto- len indirekt påverkas positivt av förslaget eftersom det bör leda till en högre kvalitet på planbesluten och därför en mindre risk för över- klaganden. Utgår man ifrån att den nya regleringen kommer att minska antalet överklagade detaljplaner och områdesbestämmelser till Mark- och miljööverdomstolen med drygt fem procent innebär detta en minskad kostnad för Mark- och miljööverdomstolen med knappt 500 000 kronor eller 0,5 årsarbetskrafter. Antagandet bygger på en beräkning av det genomsnittliga antalet överklagade detalj- planer för åren 2019–2024 samt att cirka tio procent av dessa upphäv- des av olika skäl varav omkring sex procent upphävdes av sådana skäl som är hänförliga till våra förslag. Förslagen om en mer begränsad samrådskrets vid samråd om ett planförslag respektive en ny reglering av plankostnadsavtal bör inte påverka Mark- och miljööverdomstolen. Bedömningen att Boverket bör ta fram en uppdaterad vägledning om utredningar i planärenden bör underlätta och förenkla Mark- och miljööverdomstolens arbete med bedömning av vilket underlag som det är rimligt att ställa krav på i det enskilda fallet. Kumulativa effekter av förslagen Förslaget om en ändrad instansordning har vi, som vi anger ovan, bedömt kunna innebära en ökning av antalet inkomna överklagan- den till Mark- och miljööverdomstolen. Samtidigt bör våra förslag avseende införandet av en överklagandeavgift leda till en minskning av antalet inkomna överklaganden. Det skulle sammantaget innebära att runt 1 900–2 200 överklagade mål skulle inkomma till domstolen vilket kan jämföras med 2 289 mål som inkom under 2024. Därtill föreslås ändrade dispensgrunder för prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen vilket bör medföra dels en möjlig minskning av antalet inkomna överklaganden till domstolen, dels en kraftig minsk- 584 SOU 2025:122 Konsekvenser ning av de mål som domstolen ska handlägga i sin helhet efter att de beviljats prövningstillstånd. Om vi utgår ifrån antagandet att fyra procent av de inkomna målen skulle meddelas prövningstillstånd med anledning av våra förslag skulle det innebära att cirka 77–87 mål skulle handläggas i sin helhet. Vi väljer att avrunda till 100 mål för att inte överskatta andelen ändrings- och granskningsdispenser. Sam- mantaget medför förslagen ett minskat resursbehov för Mark- och miljööverdomstolen på omkring 17 miljoner kronor per år vilket motsvarar knappt 15 årsarbetskrafter. Kostnadsminskningen blir dock något mindre eftersom domstolen fortsatt behöver göra en prövning av om prövningstillstånd kan ges eller inte. Denna kostnad har vi inte kunnat beräkna. Även handläggningstiderna bör påverkas på så sätt att de förkor- tas då färre ärenden ska prövas i sin helhet, detta förutsätter att dom- stolen inte samtidigt får minskade resurser. Prövningarna avseende prövningstillstånd kan dock komma att ta något längre tid än i dag då en grundligare bedömning behöver göras för att avgöra frågan om en dispensgrund föreligger. Ekvationer och beräkningar av de kumulativa konsekvenserna för Mark- och miljööverdomstolen finns i figur 5 och tabell 82 i bilaga 3. 10.5.5 Högsta domstolen Inledning För Högsta domstolen är det vårt förslag att slopa Mark- och miljö- överdomstolens möjlighet att ge ventil för överklagande av domar enligt plan- och bygglagen till Högsta domstolen som får konsekven- ser. Vi redogör för identifierade konsekvenser mer i detalj nedan. Förslaget om instansordningen Vårt förslag innebär att Mark- och miljööverdomstolens möjlighet att lämna ventil för överklagande av ett avgörande till Högsta dom- stolen slopas vad gäller överklagade mål enligt plan- och bygglagen. Vi kan konstatera att det inkommer cirka 10 000 mål till Högsta dom- stolen per år20. Vi kan också konstatera att Mark- och miljööverdom- stolen under perioden 2020–2024 har lämnat ventil för överklagande 20 Se Domstolsverkets statistik. 585 Konsekvenser SOU 2025:122 i cirka 70 mål. Av dessa har cirka 60 överklagats till Högsta domstolen. Högsta domstolen har i sin tur meddelat prövningstillstånd i 50 av dessa mål. Av dessa var 30 mål enligt plan- och bygglagen. Under de två senaste åren har 14 mål enligt plan- och bygglagen fått ventil. Det rör sig således om ett begränsat antal mål som berörs av våra förslag i denna del. Vi bedömer därför att antalet årsarbetskrafter vid Högsta domstolen inte påverkas av förslaget. För de berednings- jurister vid Högsta domstolen som arbetar med mål från Mark- och miljööverdomstolen frigörs dock viss tid till att arbeta med andra överklagade mål från domstolen. Förslaget kan därmed ha viss positiv effekt på handläggningstiderna för sådana mål. Förslagen om detaljplaneprocessen Högsta domstolen påverkas inte av förslagen om nya respektive ändrade bestämmelser i plan- och bygglagen. 10.5.6 Boverket Boverket är den nationella myndigheten för samhällsplanering, stads- utveckling, byggande och boende. Våra förslag i kapitel 8 innebär ett behov av både uppdaterat och nytt vägledningsmaterial från Bo- verket. Uppdateringen och framtagandet av nytt vägledningsmate- rial bör kunna göras inom befintlig ram. I avsnitt 8.8.2 gör vi också bedömningen att det kan vara lämpligt att ge Boverket i uppdrag att utreda delar av de frågor som kopplar till en mer digital planläggningsprocess. Lantmäteriet har beräknat vad en full utbyggnad av den plattform som de har utvecklat för att möjliggöra en digital samhällsbyggnadsprocess kommer att få för budgetära konsekvenser (se avsnitt 10.5.8). 10.5.7 Domstolsverket Domstolsverkets uppgift är att ge administrativt stöd och service bl.a. åt de allmänna domstolarna. Domstolsverket berörs av vårt för- slag om en ny instansordning samt av förslaget om införande av en överklagandeavgift. I Domstolsverkets uppdrag ingår bl.a. att följa 586 SOU 2025:122 Konsekvenser upp och föra statistik när det gäller handläggningen av överklaganden. Vi bedömer dock att förslaget om en ändrad instansordning inte innebär några större förändringar för verkets uppföljningsarbete. Även administreringen av en ny överklagandeavgift bedöms rym- mas inom befintliga resurser. Förslaget om införandet av överklagandeavgifter I kapitel 6 beskriver vi utmaningar och förslag m.m. kopplat till frågan om avgift för överklagande till mark- och miljödomstol. I nu- läget hanteras cirka 70 000 ansökningsavgifter per år, eller 250 per dag via Domstolsverkets digitala system för avgifter.21 Vid införandet av en överklagandeavgift för beslut och domar om tillstånd enligt miljöbalken samt beslut om detaljplaner, områdesbestämmelser och lov enligt miljöbalken och plan- och bygglagen gör vi bedömningen att antalet avgifter som skulle hanteras i domstolsverkets system skulle kunna öka med mellan cirka 6 800–10 000, eller cirka 9,5– 14 procent, per år. Detta baserat på de antaganden vi gör vi ovan under kumulativa effekter i avsnitten 10.5.3 och 10.5.4. Eftersom det redan finns ett väl fungerande digitalt och admi- nistrativt system gör vi bedömningen att de huvudsakliga kostna- derna uppkommer i samband med införandet av den nya avgiften i detta system. Domstolsverket har redan ansvaret för att underhålla och utveckla det befintliga systemet. De tillkommande avgifterna utgör endast en liten del av det totala antalet avgifter som redan hanteras inom systemet i dag och bedöms inte medföra annat eller ytterligare underhåll. Således bedömer vi att den nya överklagande- avgiften inte kommer att kräva nya personella eller ekonomiska resurser vid Domstolsverket. 10.5.8 Lantmäteriet Lantmäteriet har en utpekad roll att vara delaktig i samrådet av vissa frågor i detaljplaneprocessen. Vi gör bedömningen att våra förslag i denna del kommer att påverka Lantmäteriet positivt. Tid kommer att kunna frigöras när myndighetens medverkan vid samrådet inför en begäran om planeringsbesked slopas. I och med att så få besked 21 Uppgift från Domstolsverket vid Skypemöte den 12 september 2025. 587 Konsekvenser SOU 2025:122 söks i dag får förslaget i realiteten i princip dock ingen konsekvens för Lantmäteriet. Redan vid införandet av nuvarande reglering om planeringsbesked gjorde regeringen bedömningen att regleringen om planeringsbesked inte skulle medföra några konsekvenser för Lantmäteriet.22 Vi bedömer även att Lantmäteriet, på i huvudsak motsvarande sätt som länsstyrelserna, påverkas positivt av vårt förslag till förtyd- ligad process för miljöbedömning av en detaljplans betydande miljö- påverkan under detaljplanearbetet. Lantmäteriet påverkas inte av för- slagen om begränsad samrådskrets vid samråd om ett planförslag respektive förslaget om ny reglering om plankostnadsavtal i plan- och bygglagen. I avsnitt 8.8.2 gör vi bedömningen att Lantmäteriet bör ges vissa uppdrag. Uppdragen är inte en förutsättning för att våra förslag ska kunna genomföras och vi bedömer därför att kostnaden för dem be- höver bedömas separat tillsammans med myndigheten. 10.5.9 Övriga myndigheter Vi gör bedömningen att våra förslag endast får indirekt påverkan på övriga statliga myndigheter. De som i första hand berörs indirekt är de myndigheter som på ett eller annat sätt är delaktiga i samhälls- byggnadsprocessen. De myndigheter som på olika sätt är delaktiga i överklagandepro- cesser i enlighet med plan- och bygglagen samt miljöbalken bedöms inte påverkas negativt av våra förslag. Vi bedömer att förslaget inte medför några konsekvenser av betydelse för annan samhällsplanering eller långsiktigt hållbar trans- portförsörjning, t.ex. planeringen av infrastruktur enligt väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. 10.5.10 Statsfinansiella konsekvenser I detta avsnitt sammanfattar vi de statsfinansiella konsekvenserna av våra förslag. Sammantaget innebär våra förslag finansiella och perso- nella konsekvenser för framför allt länsstyrelserna, mark- och miljö- domstolarna och Mark- och miljööverdomstolen. Regeringen och 22 Se prop. 2016/17:151 s. 82–84. 588 SOU 2025:122 Konsekvenser övriga myndigheter kommer endast i begränsad omfattning beröras av utredningens förslag, och inte på ett sådant sätt som innebär finan- siella och personella konsekvenser. Länsstyrelsen Våra förslag innebär ett minskat resursbehov för länsstyrelserna på omkring 47–80 miljoner kronor per år. Utifrån dessa siffror skulle det innebära en minskning med omkring 60–100 årsarbetskrafter för- delat på de olika länsstyrelserna. Minskningen av årsarbetskrafter bör fördela sig olika på olika länsstyrelser beroende på att antalet ärenden som berörs av våra för- slag varierar stort mellan olika länsstyrelser. Vi gör bedömningen att antalet jurister som påverkas är störst vid de tre största länsstyrel- serna. Vid merparten av länsstyrelserna arbetar i dag fyra till tio juris- ter. Vid dessa länsstyrelser bedömer vi att minskningen uppgår till mellan en och fyra årsarbetskrafter per länsstyrelse genom vårt för- slag. För de största länsstyrelserna kan minskningen av antalet års- arbetskrafter komma att uppgå till mellan 15–35 årsarbetskrafter. Domstolarna Av redovisningen ovan framgår att våra förslag sammantaget kom- mer att medföra ett förändrat behov av arbetsinsatserna vid mark- och miljödomstolarna och vid Mark- och miljööverdomstolen. Både mark- och miljödomstolarna och Mark- och miljööverdomstolen får ett ökat antal överklagade mål och ärenden att hantera samtidigt som Mark- och miljööverdomstolen får en annan roll som prejudikat- instans. När det gäller förslaget om ändrad instansordning och en ökning av antalet inkomna överklagade mål och ärenden bedöms det medföra ökade kostnader på cirka 100–150 miljoner kronor per år för mark- och miljödomstolarna. Vid en samlad bedömning av konsekven- serna av våra förslag i detta betänkande samt genomförda förslag i propositionen Ett nytt regelverk för bygglov23 bedömer vi att kost- naderna i stället kommer att öka med totalt mellan 60–120 miljoner kronor per år. Skälet för att den totala kostnadsökningen minskar 23 Se prop. 2024/25:169. 589 Konsekvenser SOU 2025:122 om hänsyn tas till samtliga förslag i detta betänkande och de redan beslutade ändringarna i 9 kap. plan- och bygglagen är för att de nya bygglovsreglerna beräknas medföra ett minskat behov av bygglovs- beslut och därmed färre överklagade bygglovsbeslut (se ovan i av- snitt 10.5.3 under kumulativa effekter) samt att vi föreslår en över- klagandeavgift till mark- och miljödomstolarna. För Mark- och miljööverdomstolen bedömer vi att förslagen om en ändrad instansordning och ändrade dispensgrunder tillsammans kommer medföra en kostnadsminskning för domstolens handlägg- ning på cirka 17 miljoner kronor per år. Kostnadsökningen vid mark- och miljödomstolarna och kost- nadsminskningen vid Mark- och miljööverdomstolen ger samman- taget en kostnadsökning på totalt cirka 50–105 miljoner kronor per år för domstolarna vilket motsvarar omkring 40–90 årsarbetskrafter. Därtill finns ytterligare ett utredningsförslag från vårt första be- tänkande En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövnings- process24 som, om det genomförs, kan påverka kostnaderna för dom- stolarna. Detta gäller vårt förslag om att flytta förstainstanspröv- ningen av vissa miljömål från mark- och miljödomstol till en ny miljö- prövningsmyndighet, se beskrivning i avsnitten 10.5.3 och 10.5.4. De sammanlagda kostnadsökningarna av alla förslagen, inklusive förslaget att flytta förstainstansprövningen av vissa miljömål från mark- och miljödomstol till en ny miljöprövningsmyndighet, be- räknas därmed uppgå till omkring 8–65 miljoner kronor per år. Ut- ifrån dessa siffror skulle det innebära ett ökat resursbehov med om- kring 6–55 årsarbetskrafter fördelat på de olika domstolarna. Den totala kostnadsökningen på cirka 60–120 miljoner kronor per år som beräknas för mark- och miljödomstolarnas ökade resurs- behov med anledning av en ändrad instansordning kan jämföras med det minskade resursbehovet för länsstyrelserna på cirka 47–80 mil- joner kronor per år. Därtill beräknas omkring sex till tio miljoner kronor per år till- falla staten i form av inbetalda avgifter som en följd av vårt förslag om nya överklagandeavgifter, se mer om detta förslag nedan. 24 Se SOU 2024:98. 590 SOU 2025:122 Konsekvenser Förslaget om införandet av överklagandeavgifter I kapitel 6 har vi beskrivit utmaningar och förslag m.m. kopplat till frågan om avgift för överklagande till mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdomstolen. Som vi har angett i avsnitt 10.5.7 be- dömer vi att antalet överklaganden som skulle omfattas av det nya kravet på överklagandeavgift skulle uppgå till cirka 6 800–10 000 över- klaganden per år. Av dessa bedömer vi att drygt tolv procent skulle behöva återbetalas på grund av att den överprövande instansen ändrar domen eller beslutet till förmån för den klagande. För statens räkning skulle det således handla om att cirka 6 000–8 000 överklaganden per år skulle omfattas av krav på en överklagandeavgift. Överklagande- avgiften föreslås uppgå till 1 000 kronor vid överklagande till mark- och miljödomstol och 2 000 kronor vid överklagande till Mark- och miljödomstol. Beroende på fördelningen av överklagandena mellan mark- och miljödomstolarna och Mark- och miljööverdomstolen innebär detta att staten kommer att tillföras mellan cirka sex och tio miljoner kronor per år i form av inbetalda överklagandeavgifter. 10.6 Konsekvenser för kommunerna 10.6.1 Sammantagen bedömning av våra förslag Vår sammantagna bedömning är att våra förslag inte leder till några negativa konsekvenser för landets kommuner. Vi har i uppgift att bedöma förslagens påverkan på den kommu- nala självstyrelsen. I 14 kap. 3 § regeringsformen anges att en in- skränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Det innebär att en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Vår sammantagna bedömning är att våra förslag inte påverkar den kommunala självstyrelsen. Finansieringsprincipen är grundläggande för de ekonomiska rela- tionerna mellan staten och kommunerna. Principen innebär att kom- muner inte ska behöva höja skatten eller prioritera om sin verksam- het för att finansiera nya statliga uppgifter. Vår sammantagna bedömning är att våra förslag inte kommer att öka den administrativa bördan för kommunsektorn eller på annat sätt öka kostnaderna för kommunerna. I stället gör vi bedömningen att 591 Konsekvenser SOU 2025:122 våra förslag bör minska kostnaderna för kommunsektorn. Det gäller förslaget om en ny instansordning och ändrade dispensgrunder i Mark- och miljööverdomstolen, men i första hand föreslagna änd- ringar av detaljplaneprocessen, med enklare processer för planerings- besked och för bedömning av en plans betydande miljöpåverkan, en begränsad samrådskrets vid samråd om ett planförslag samt ny väg- ledning i fråga om detaljplaneprocessen och frågan om vilka utred- ningar som krävs i planärenden. Det har inte varit möjligt att beräkna till vilket belopp som kostnaderna bör minska kostnaderna till följd av föreslagen eftersom det saknas underlag från kommunerna med uppskattning om kostnaderna för olika moment i planprocessen. Vi gör dock bedömningen att det bör handla om avsevärda kostnads- minskningar, framför allt på sikt när den mer effektiva processen också kombineras med effekterna av en ökad digitalisering av plan- arbetet och möjligheten att återanvända tillgängligt utrednings- material. 10.6.2 Förslaget om instansordningen Förslaget som avser en ny instansordning är i huvudsak organisa- torisk och innebär inga förändringar i de materiella reglerna eller reglerna som berör förfarandet i kommunerna och medför därför inte heller några förändringar av det kommunala självbestämmandet. Förslaget innebär dock att kommunerna kommer att behöva ändra sina överklagandehänvisningar. Detta arbete bedöms kunna hanteras inom befintliga ramar. 10.6.3 Förslaget om ändrade dispensgrunder Förslaget innebär att det kommer att bli svårare att få prövningstill- stånd i Mark- och miljööverdomstolen jämfört med i dag. Vi gör bedömningen att detta innebär att den generella handlägg- ningstiden i Mark- och miljööverdomstolen minskar. För detaljplaner kommer det i sin tur få till följd att tiden från antagandebeslut till dess att planen får laga kraft minskar. Förslaget kommer också att innebära en resursbesparing för kommunerna då antalet mål i Mark- och miljö- överdomstolen där kommunen kan vara motpart minskar. Dessa konsekvenser är positiva för landets kommuner. 592 SOU 2025:122 Konsekvenser En negativ konsekvens är att möjligheten att inkomma med nytt material eller få till stånd en ändring i Mark- och miljööverdomstolen minskar. Denna konsekvens är dock inte specifik för landets kommu- ner utan gäller i förhållande till alla som önskar ett ändrat avgörande. 10.6.4 Förslagen om detaljplaneprocessen Vårt förslag om en enklare process för planeringsbesked bör gynna landets kommuner. Boverket har i sin uppföljning av planerings- besked, som infördes 2017, visat att möjligheten att begära ett sådant besked av länsstyrelsen används i en begränsad omfattning av kom- muner. Med en enklare process går det att förutse att fler kommuner kommer att använda sig av möjligheten att begära ett besked från länsstyrelsen. Detta bör även medföra att kommunerna får bättre för- utsättningar att tidigt identifiera utmaningar med sin detaljplanelägg- ning, men även tidigare avbryta processer där länsstyrelsen tydligt upplyser kommunen om att planläggningen kommer hamna i kon- flikt med ingripandegrunderna. Detta bör medföra positiva konse- kvenser för kommunernas detaljplanläggning och de resurser som läggs på detta. Eftersom vårt förslag innebär att både kungörelse och formellt samråd inför en begäran om planeringsbesked slopas, bör processen som sådan dessutom bli mindre kostsam för kommunen. Vi föreslår även en tydligare reglering av processen för bedöm- ning av om en plan kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det gäller både frågan om när och hur detta ska göras. Syftet med ett sådant förtydligande är att underlätta tillämpningen av bestäm- melserna och därigenom både effektivisera processen och öka kvali- teten i de planbeslut som kommunerna fattar samt de beslut som ska fattas om planen kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller ej. Vi gör bedömningen att förtydliganden kan möjliggöra både en effektivare process och planbeslut med högre kvalitet. Då det inte finns någon statistik tillgänglig kring hur mycket tid som kommunerna lägger på att bedöma om en betydande miljöpåver- kan kan antas, undersöknings- eller avgränsningssamrådet har vi mycket svårt att bedöma hur mycket tid som kan sparas med våra förslag. Vi har dock gjort ett antal antaganden som kan illustrera vad vi bedömer är tidsvinsterna utifrån vilka formella steg som finns i processen. Om kommunen med våra förtydliganden väljer att hoppa 593 Konsekvenser SOU 2025:122 över undersökningssamrådet och gå direkt till avgränsningssamrådet bör kommunen kunna spara minst två till tre veckor på att inte behöva genomföra undersökningssamrådet och något mellan 60– 90 dagar för själva beslutet om betydande miljöpåverkan. Våra anta- ganden här baseras på att två till tre veckor är en normal samrådstid för planförslag enligt plan- och bygglagen och ett beslut om bety- dande miljöpåverkan för s.k. MKB-planer ska tas inom 60–90 dagar enligt 14 § miljöbedömningsförordningen och artikel 4.6 i MKB- direktivet. Detta avser endast de formella tidsramar som kommu- nen behöver förhålla sig till. Dessutom finns det mycket arbete kring dessa moment där kommunen bör kunna spara tid och pengar men som vi i dagsläget inte kan kvantifiera. Generellt sett bör en snabbare och mer transparent process leda till minskade utgifter och ledtider för kommunerna. Förslagen bör därmed, tillsammans med förslaget om en mer begränsad samrådskrets vid samråd om ett planförslag samt en ny vägledning om detaljplaneprocessen och vilka utredningar som krävs i planarbetet leda till minskade kostnader för kommunerna. En ny och förbättrad vägledning bör medföra att det blir enklare för kommunerna att avgöra vilket underlag som behöver tas fram och när i planprocessen underlaget behöver tas fram. Väg- ledningen bör också kunna underlätta bedömningen av vilken kvali- tet som utredningen bör ha för att utgöra ett underlag för exempelvis bedömningen av frågan om planens betydande miljöpåverkan. På så sätt bör behovet av kompletteringar av utredningsmaterialet kunna minska. Vårt förslag om nya bestämmelser för plankostnadsavtal påverkar kommuner som ingår sådana avtal med byggherrar i samband med ett planarbete. Plankostnadsavtalen har tidigare inte varit författ- ningsreglerade, men det har blivit en vanlig avtalsform mellan kom- mun och byggherre för att reglera fördelningen av kostnader som uppstår i samband med att upprättandet av ett planförslag. Vårt för- slag innebär att ett tidigare oreglerat område regleras. Det innebär att det blir tydligare för kommunen när och hur sådana avtal får ingås. Ett nytt krav är också att kommuner som vill ingå plankostnadsavtal behöver anta riktlinjer för sådana avtal. I kommuner där det inte finns anledning att förhandla om eller teckna plankostnadsavtal finns det givetvis ingen anledning att fatta beslut om riktlinjer. Ett annat nytt krav är att de kostnader som kommunen har fördelat i ett plan- kostnadsavtal inte också får tas ut genom en planavgift. Vi bedömer 594 SOU 2025:122 Konsekvenser att våra förslag i denna del innebär en ökad tydlighet för kommuner om möjligheten att ingå ett plankostnadsavtal. Kommunerna kom- mer dock att ha kvar ett stort handlingsutrymme avseende utform- ningen av sådana riktlinjer och plankostnadsavtal utifrån olika lokala förutsättningar. Vårt förslag bör inte heller påverka kommunernas möjligheter att få ersättning för sådana kostnader som uppstår i samband med upprättandet av en detaljplan. Vi har gjort bedömningen att Boverket bör ges i uppdrag att ta fram vägledning för när ett plankostnadsavtal får tas fram och hur ett sådant avtal bör utformas. Ett sådant vägledningsmaterial bör vara ett stöd för de kommuner som väljer att ingå plankostnadsavtal. 10.7 Konsekvenser för regionerna Regionerna påverkas av förslagen i betänkandet på ett likartat sätt som kommunerna med undantag för kommunens roll som beslut- ande instans i ärenden om detaljplaner, bygglov och tillsynsbeslut enligt plan- och bygglagen samt i ärenden enligt miljöbalken. 10.8 Konsekvenser för företag 10.8.1 Förslaget om instansordningen Vårt förslag på ny instansordning innebär en kortare instanskedja för mål enligt miljöbalken och plan- och bygglagen som överklagas till mark- och miljödomstol. Inledningsvis kan det konstateras att många svenska företag berörs av våra förslag i denna del. I relation till förslaget om en ändrad instansordning för vissa kommunala beslut enligt miljöbalken finns i Sverige drygt 6 000 till- ståndspliktiga verksamheter varav cirka 400 är B-verksamheter och drygt 60 000 är C-verksamheter. Därutöver kan andra företag beröras som bedriver miljöfarlig verksamhet som varken är tillstånds- eller anmälningspliktig, s.k. U-verksamhet. Förslaget om en ändrad in- stansordning kan således påverka dels företag som söker tillstånd till B-verksamheter eller anmäler en C-verksamhet, dels företag som bedriver A-verksamhet, men som exempelvis anmäler en ändring av verksamheten eller mottar ett föreläggande från sin tillsynsmyndig- het. Även U-verksamheter påverkas av våra förslag eftersom miljö- 595 Konsekvenser SOU 2025:122 nämnden i respektive kommun är tillsynsmyndighet för sådana verksamheter. I en enkätundersökning, som Svenskt Näringsliv presenterade resultatet av 2021, angav 60 procent av de tillfrågade företagen att de hade miljötillståndspliktig verksamhet. Bland de största företagen var andelen närmare 90 procent. Även bland mikroföretagen var det mer än 40 procent som angav att de måste ha miljötillstånd. Som an- del av bruttonationalprodukten svarade dessa sektorer för knappt 15 procent och som andel av den totala sysselsättningen för cirka tolv procent. Utifrån nationalräkenskapernas investeringsbegrepp svarar ”miljötillståndssektorn” för omkring 27 procent av de totala investeringarna, exklusive bostäder, i ekonomin.25 Vi bedömer att resultatet av enkäten fortfarande motsvarar de företag som berörs av våra förslag. Dessutom berörs företag som söker förhandsbesked eller bygg- lov då en överprövande instans slopas och möjligheten för Mark- och miljööverdomstolen att lämna ventil för att överklaga en dom till Högsta domstolen slopas. När det gäller konsekvenserna för dessa företag är vår bedömning att de gynnas av den nya instansordningen, framför allt genom att tiden från det att ett beslut fattas till dess det har fått laga kraft skulle förkortas med cirka fyra månader. Kortare handläggningstider med- för att etableringen av nya bostäder och verksamheter kan komma till stånd tidigare än vad som är fallet i dag. Detta innebär bl.a. att uppförandet och färdigställandet av ny bebyggelse för bostads- eller kontorsändamål kan ske i ett snabbare tempo. 10.8.2 Förslaget om ändrade dispensgrunder De företag som berörs av vårt förslag om ändrade dispensgrunder är desamma som berörs av förslaget om ändrad instansordning. I dag meddelas prövningstillstånd i mellan tolv och 18 procent av de mål som berörs av våra förslag. Denna siffra bedöms minska vilket får till följd att fler avgöranden kommer att få laga kraft i sam- band med att Mark- och miljööverdomstolen tar ställning i frågan om prövningstillstånd. När det gäller konsekvenserna för dessa före- 25 Se 50 miljarder och företag som försvann – Resultatet av krångliga och oförutsebara miljö- tillståndsprocesser, Svenskt Näringsliv (2021), s. 8, 9 och 16. 596 SOU 2025:122 Konsekvenser tag är vår bedömning att de gynnas av den nya instansordningen, framför allt genom att tiden från det att ett beslut fattas till dess det har fått laga kraft. Möjligheten att få en andra domstolsprövning i Mark- och miljööverdomstolen av ärendet i sak begränsas dock vilket i vissa kan uppfattas som en negativ konsekvens. Som vi har redo- gjort för i avsnitt 4.6.3 gör vi bedömningen att förslaget om ändrade dispensgrunder inte påverkar frågor som berör rättssäkerhet eller risken för att ett avgörande inte är materiellt korrekt. 10.8.3 Förslaget om införandet av överklagandeavgift I kapitel 6 beskriver vi utmaningar och förslag m.m. kopplat till frågan om avgift för överklagande till mark- och miljödomstol. För- slaget om införandet av en avgift för överklagande av dom eller be- slut till mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdomstolen i mål eller ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen be- döms endast innebär en marginell negativ påverkan på företag i form av ytterligare avgifter. Detta eftersom den föreslagna avgiften får anses vara en relativt liten kostnad för verksamhetsutövaren i sam- manhanget. Därtill återbetalas avgiften i de fall då verksamhetsutö- varen är den klagande och har framgång med överklagandet. Förslaget bedöms kunna medföra positiva effekter för verksam- hetsutövare då en överklagandeavgift kan bidra till färre s.k. okynnes- överklaganden vilket i sin tur kan bidra till att fler beslut och domar får laga kraft tidigare. Syftet med förslaget är att färre överklaganden ska ske till mark- och miljödomstolarna och Mark- och miljööver- domstolen vilket frigör resurser för domstolarna att handlägga övriga mål och ärenden effektivare. 10.8.4 Förslagen om detaljplaneprocessen Vårt förslag om att införa en reglering av plankostnadsavtal bör i allt väsentligt gynna företag som är verksamma i plan- och bygg- branschen. Det är flera företag inom byggbranschen som har efter- frågat en ökad tydlighet kring fördelningen av kostnader för plan- arbete och att den oreglerade användningen av plankostnadsavtal styrs upp så att den både blir mer förutsägbar och mer lika över landet. Det som byggbranschen har efterfrågat har utvecklats och 597 Konsekvenser SOU 2025:122 delvis modifierats över tid. Byggbranschen efterfrågade inlednings- vis ett förbud mot att ta ut planavgifter i förskott. Vår bedömning är att ett sådant förbud inte vore lämpligt. Vi har i stället föreslagit en reglering som har det övergripande syftet att skapa transparens och ökad tydlighet i förhandlingarna mellan kommuner och bygg- herrar eller andra som vill ingå ett plankostnadsavtal. Vårt förslag om att kostnader som har fördelats i ett plankostnadsavtal inte också ska få tas ut genom en planavgift bör generellt bidra till lägre plan- avgifter, vilket vi bedömer är positivt för berörda byggherrar och fastighetsägare. I övrigt bedömer vi att förslagen om förtydliganden och förenk- lingar i kommunens detaljplaneprocess, inklusive en förenklad pro- cess för att begära planeringsbesked, bör få positiva konsekvenser för berörda byggföretag genom att både tiden och kostnaderna för planläggningsarbetet bör minska. Vi baserar denna bedömning på att en tydligare process med färre formella steg bör ge upphov till en enklare detaljplaneprocess med färre frågetecken kring hur be- stämmelserna ska tillämpas. Detta bör leda till positiva konsekven- ser för företag och i förlängningen en mer rättssäker detaljplane- process. 10.8.5 Ingen konkurrensmässig påverkan för berörda företag Vi gör bedömningen att förslagen inte medför någon konkurrens- mässig påverkan för berörda företag eftersom förslagen är generella och kommer att gälla på samma sätt för alla berörda företag. 10.9 Konsekvenser för enskilda För vissa enskilda som är exploatörer blir konsekvenserna i stora delar desamma som för företag (se avsnitt 10.7). De av våra förslag som har störst påverkan för enskilda är för- slagen om en ny instansordning, ändrade dispensgrunder och en överklagandeavgift, men också förslaget om en mer begränsad sam- rådskrets vid samråd om ett planförslag. 598 SOU 2025:122 Konsekvenser 10.9.1 Förslaget om instansordningen De enskilda som kan beröras av våra förslag är sådana som är sök- ande, anmälare eller på annat har initierat ett ärende om start- eller slutbesked, förhandsbesked eller bygglov enligt plan och bygglagen. Därutöver berörs enskilda som har anmält en miljöfarlig verksamhet eller en ändring av en sådan verksamhet. Det kan också vara fråga om enskilda som har initierat ett tillsynsärende enligt såväl plan- och bygglagen som miljöbalken. Den omständigheten att det inte längre är länsstyrelsen som prö- var ett överklagande utan att det i stället är en mark- och miljödom- stol som gör det kommer att medföra att det geografiska avståndet mellan den enskilde och den som har att pröva överklagandet rent generellt ökar. Detta kan ses som en nackdel för den enskilde. Sam- tidigt är det en fördel för den enskilde att få tillgång till en domstols- prövning i ett tidigare skede. Det är också positivt för den enskilde med en kortare process. Vår bedömning att den enskilde gynnas av den nya instansordningen, framför allt genom att tiden från det att ett beslut fattas till dess det har fått laga kraft skulle förkortas med cirka fyra månader. Våra förslag innebär även att Mark- och miljööverdomstolens möj- lighet att lämna ventil för överklagande till Högsta domstolen i mål enligt plan- och bygglagen slopas. Sett till antalet mål som totalt sett prövas i Mark- och miljööverdomstolen och som berörs av vårt förslag i denna del handlar det ett fåtal mål och därmed också mycket få en- skilda som berörs av vårt förslag i denna del. 10.9.2 Förslaget om ändrade dispensgrunder De enskilda som kan beröras av våra förslag är de som överklagar eller är motparter i ett mål enligt plan- och bygglagen eller miljö- balken som har överklagats till mark- och miljödomstol. Vårt för- slag innebär att det kommer att bli svårare att få prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen jämfört med i dag. En kortare instanskedja kan vara en fördel för enskilda. I dag meddelas prövningstillstånd i mellan cirka tolv och 18 procent av de mål som berörs av våra förslag. Denna siffra bedöms minska vilket får till följd att fler avgöranden kommer att få laga kraft i samband 599 Konsekvenser SOU 2025:122 med att Mark- och miljööverdomstolen tar ställning i frågan om prövningstillstånd. Möjligheten att få en andra domstolsprövning av ärendet i sak begränsas vilket kan uppfattas som en negativ konsekvens. Som vi har redogjort för i avsnitt 4.6.3 gör vi bedömningen att förslaget om ändrade dispensgrunder inte påverkar frågor som berör rättssäker- het eller risken för att ett avgörande inte är materiellt korrekt. 10.9.3 Förslaget om införandet av överklagandeavgifter I kapitel 6 beskriver vi utmaningar och förslag m.m. kopplat till frå- gan om avgift för överklagande till mark- och miljödomstol. Förslaget om införandet av en avgift för överklagande av dom eller beslut till mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdomstolen i mål eller ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen bedöms endast innebär en marginell negativ påverkan på enskilda i form av ytterligare avgifter. En överklagandeavgift skulle kunna ha en avhål- lande effekt för de som är mest ekonomiskt utsatta, men då förslaget innehåller en möjlighet att slippa betala en överklagandeavgift i de fallen bedöms den effekten vara försumbar. Därtill återbetalas av- giften i de fall då den enskilde är den klagande och har framgång med överklagandet. Förslaget bedöms kunna medföra positiva effekter för den enskilde då en överklagandeavgift kan bidra till att fler beslut och domar får laga kraft tidigare. Syftet med förslaget är att färre icke motiverade överklaganden ska ske till mark- och miljödomstolarna och Mark- och miljööverdomstolen vilket frigör resurser för domstolarna att handlägga övriga mål och ärenden effektivare. 10.9.4 Förslagen om detaljplaneprocessen De flesta enskilda berörs främst av förslagen i egenskap av grannar, dvs. att den enskilde bor eller äger mark i närheten av ett område som ska planläggas. Vi bedömer att enskildas möjligheter till insyn och påverkan i en samrådsprocess vid framtagande av en detaljplan, eller möjligheten att framföra synpunkter på ett sådant planförslag, inte försämras genom våra förslag om ändrad samrådskrets i avsnitt 8.7.5. Det är fortfarande de som bedöms som berörda som samråd kommer 600 SOU 2025:122 Konsekvenser att ske med. Däremot kommer samråd inte längre att ske särskilt med kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende. Dessa kommer i stället att informeras om samrådet genom bostadsrättsföreningen respektive fastighetsägaren eller nyttjanderättshavaren. Att samrådet vid planeringsbesked slopas bör enligt vår bedöm- ning inte medföra en försämrad insyn i planprocessen. Redan i dag ska endast de enskilda som berörds av de frågor som ingripandegrun- derna omfattar kallas till ett sådant samråd. Även om antalet begäran om planeringsbesked skulle öka bör förändringen endast ge större tydlighet kring de frågor som planeringsprocessen aktualiserar. Vårt förslag om nya bestämmelser om plankostnadsavtal inne- bär att de avtal som ofta i praktiken har tecknats mellan kommun och byggherre, som tidigare inte varit författningsreglerade, får en reglering i plan- och bygglagen. Vi föreslår i huvudsak en reglering som i praktiken redan tillämpas av kommuner och byggherrar. Mot den bakgrunden bedömer vi att den reglering som vi föreslår inte får några större konsekvenser för enskilda i egenskap av grannar eller köpare av planlagda fastigheter eller som sökande av bygglov och därmed också som betalande av eventuell planavgift i efterskott. Vårt förslag om att kostnader som har fördelats i ett plankostnadsavtal inte också ska få tas ut genom en planavgift bör generellt bidra till lägre planavgifter, vilket vi bedömer är positivt för enskilda fastig- hetsägare. 10.10 Konsekvenser för miljö och klimat Flera aktörer har pekat ut tillståndsprocesser som en nyckelfråga för klimatomställningen. Enligt Klimatpolitiska rådets rekommen- dationer till regeringen behöver politiken fortsatt utvecklas för att stödja industrins klimatomställning, inte minst genom förbättrade tillståndsprocesser.26 Genom våra förslag om en förkortad instansordning och slopade dispensgrunder gör vi bedömningen att processen för olika typer av prövningar både enligt miljöbalken och plan- och bygglagen kan för- kortas och därmed minska den totala handläggningstiden för dessa mål och ärenden. Förslaget om ändrad instansordning innebär bl.a. att även mindre ändringar av en verksamhet snabbare kan komma 26 Se Klimatpolitiska rådets rapport 2025 s. 10. 601 Konsekvenser SOU 2025:122 tillstånd när länsstyrelsen inte längre är överprövande instans för kommunala beslut. Vilka effekter på möjligheten att nå riksdagens miljömål inklusive klimatmålet som våra förslag kan få är svårbedömt. Dock bör en effektivare och kortare process främja investeringsviljan vilket med- för att fler miljöförbättrande ändringar kan komma till stånd snab- bare och därmed påskynda den industriella klimatomställningen. Många branschföreträdare uppger att de allra flesta investeringar som sker är miljöförbättrande och att ny teknik i samband med uppgra- deringar och produktionsökningar i de flesta fall bidrar till att minska utsläppen per producerad enhet. Förslagen som avser detaljplaneprocessen innebär inte någon för- ändring av vilka hänsyn som ska tas till miljön vid planläggning. För- slagen bör dock stärka samhällets kapacitet att ta fram detaljplaner genom en viss förkortning i tid av planprocessen vilket bör gynna arbetet med bl.a. klimatanpassningar. 10.11 Konsekvenser för bostadsbyggandet I många kommuner finns det i dag ett underskott av bostäder. Det gör det svårt för människor att hitta en lämplig bostad och försvårar etableringen på bostadsmarknaden, framför allt för unga, nyanlända och hushåll med låga inkomster. Det minskar också rörligheten på bostadsmarknaden och försvårar matchningen på arbetsmarknaden, vilket i förlängningen leder till lägre sysselsättning och minskad till- växt. Det finns således ett starkt intresse av att det byggs fler bostä- der i Sverige. Förslagen i detta betänkande bör leda till att tiden från idé till färdigställande kan kortas något. Genom kortare handläggnings- tider kan den kommunala kapaciteten att handlägga detaljplaner öka något, men också bidra till att skapa kortare ledtider i planprocessen. Det kan skapa förutsättningar för fler mindre och medelstora exploa- törer att ta en mer aktiv roll vid planläggning för nya bostäder. På sikt kan förslagen leda till att konkurrensen inom byggsektorn ökar, vilket även bör gynna bostadsbyggandet. Förslagen bör i viss utsträckning stärka samhällets kapacitet att ta fram detaljplaner, i vart fall genom en viss förkortning i tid av plan- processen. Vi bedömer att förslagen sammantaget kan få viss bety- 602 SOU 2025:122 Konsekvenser delse för hur många bostäder som tillkommer på bostadsmarknaden. Förslagen tar vidare – utöver bostadsbyggande – även sikte på detalj- planeläggning för andra ändamål, t.ex. för butiker och industriverk- samheter. 10.12 Författningsförslagens överensstämmelse med EU-rätten Hur respektive förslag förhåller sig till EU-rätten redogör vi för i kapitel 3–8. Sammantaget bedömer vi att våra författningsförslag är förenliga med EU-rätten. Våra förslag är inte mer långtgående än vad EU-rätten kräver. Däremot innebär några av förslagen att vi ändrar den svenska regleringen i syfte att den tydligare ska leva upp till de krav som EU-rätten ställer. 10.13 Övriga konsekvenser 10.13.1 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Våra förslag bedöms inte leda till några direkta konsekvenser för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet. Däremot kan förslagen i allmänhet förväntas leda till kortare handläggnings- tider och färre överklaganden hos domstolar, samt förtydliganden av detaljplaneprocessen, vilket indirekt har positiva konsekvenser för sysselsättningen inom byggbranschen. Det följer av att våra förslag förväntas leda till en ökad aktivitet i planläggningen för nya bostäder och verksamheter. 10.13.2 Brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Våra förslag bedöms inte leda till några konsekvenser för brottslig- heten eller det brottsförebyggande arbetet. 603 Konsekvenser SOU 2025:122 10.13.3 Jämställdheten mellan kvinnor och män Våra förslag bedöms inte leda till några konsekvenser för jämställd- heten mellan kvinnor och män. 10.13.4 Möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen Våra förslag bedöms inte leda till några konsekvenser för möjlig- heterna att nå de integrationspolitiska målen. 10.13.5 Personlig integritet Våra förslag bedöms inte leda till några konsekvenser för den person- liga integriteten. 604 11 Författningskommentar 11.1 Förslaget till lag om ändring i miljöbalken 19 kap. 1 § Förvaltningsmyndigheterna och kommunerna prövar ärenden enligt vad som är föreskrivet i balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Kommuners beslut i frågor som rör bildande, ändring eller upphävande av naturreservat, kulturreservat, naturminnen, biotopskyddsområden, djur- och växtskyddsområden, strandskyddsområden eller vattenskyddsområ- den, utom frågor om ersättning, får överklagas hos länsstyrelsen om inte annat är särskilt föreskrivet. Kommunala nämnders beslut i särskilda fall får överklagas hos mark- och miljödomstol, om inte annat är särskilt före- skrivet. Länsstyrelsens och andra statliga myndigheters beslut i särskilda fall får överklagas hos mark- och miljödomstol enligt 21 kap. 1 § andra stycket. Detsamma gäller beslut av en annan myndighet än regeringen om att bilda, ändra eller upphäva ett biotopskyddsområde. Paragrafen innehåller bestämmelser om till vilka instanser olika beslut enligt miljöbalken får överklagas. I andra stycket har en ändring gjorts. Ändringen innebär att kom- munala nämnders beslut i särskilda fall, som huvudregel, får över- klagas hos mark- och miljödomstol i stället för som tidigare till läns- styrelsen. Ändringen är en följd av att länsstyrelsen har slopats i instanskedjan för sådana beslut. Paragrafen behandlas i avsnitt 3.7.4. 605 Författningskommentar SOU 2025:122 21 kap.

2 § första stycket 9 FBL). Ett generellt förbud finns också i relation till ärenden som prövas av förvaltningsdomstol (33 § fjärde stycket FPL). Någon motsvarande begränsning finns dock inte för ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen.86 Detta kan bero på att regleringen om överklagandeförbud togs bort i förvaltningslagen i samband med att förvaltningslagen omarbetades. Skälet för att re- gleringen om överklagandeförbud slopades i förvaltningslagen var, enligt förarbetena, att det för flertalet ärenden redan fanns en mot- svarande reglering i förvaltningsprocesslagen. Behovet av en motsva- rande reglering för sådana ärenden som inte omfattas av bestämmel- serna i förvaltningsprocesslagen fick enligt regeringen övervägas särskilt87. I relation till ärenden enligt plan- och bygglagen har PBL-över- klagandeutredningen övervägt frågan. Utredningen gjorde bedöm- ningen att något fullföljdförbud för sådana ärenden inte borde in- föras i plan- och bygglagen eftersom en sådan ordning skulle riskera att leda till osäkerhet kring vem som får överklaga ett beslut enligt plan- och bygglagen.88 Av rättspraxis framgår dock att nuvarande osymmetriska reglering har lett till oklarheter vid tillämpningen.89 Våra överväganden och förslag i denna fråga framgår av avsnitt 3.7.6. 86 Se HFD:s dom den 24 juni 2025 i mål 4099-24. 87 Se prop. 2016/17:180 s. 259. 88 Se SOU 2014:14 s. 125. 89 Se MÖD:s beslut den 20 februari 2023 i mål nr P 13017-22 och den 22 oktober 2024 i mål nr ÖP 8336-23. 138 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol 3.5.7 Oklarheter vid prövning av beslut som rör försvaret Frågor som rör försvaret anses regelmässigt vara av riksintresse.90 Som vi har beskrivit i avsnitt 3.3.8 och 3.3.9 överlämnas överklagade ärenden som rör försvaret därför som huvudregel till regeringen för prövning. Vi kan konstatera att hur och när detta bör ske regleras på lite olika sätt i miljöbalken och plan- och bygglagen. Enligt 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken ska mark- och miljö- domstolen överlämna en statlig myndighets beslut som rör Försvars- makten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt med eget yttrande till regeringen för prövning. Enligt 13 kap. 7 § plan- och bygglagen ska mark- och miljödomstolen över- lämna mål till regeringen för prövning om det ärende som har över- klagats rör en fråga som har särskild betydelse för Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radio- anstalt. Från den 1 december 2025 lyder 13 kap. 7 § plan- och bygg- lagen enligt följande.91 Om ett ärende som har överklagats hos en mark- och miljödomstol rör en fråga som har särskild betydelse för Försvarsmakten, Fortifikations- verket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt och dom- stolen inte kan avgöra målet utan att pröva frågan, ska domstolen över- lämna målet till regeringen för prövning. [vår kursivering] Tillägget innebär att domstolen ska bedöma de inledande frågorna om bl.a. överklagbarhet och talerätt. Om förutsättningar för att pröva målet i sak inte finns ska domstolen avgöra målet slutligt. Domstolen ska även avgöra målet slutligt om det är möjligt utan att den eller de frågor som har särskild betydelse för någon av försvarsmyndigheterna kan läggas till grund för avgörandet. Det kan exempelvis vara möjligt om länsstyrelsen har beslutat att upphäva ett bygglov för en åtgärd på flera olika grunder och domstolen bedömer att sökandens över- klagande ska avslås redan med anledning av någon av de grunder som inte är av särskild betydelse för någon av myndigheterna. För det fall mark- och miljödomstolen inte överlämnar målet till regeringen gäller de ordinära bestämmelserna om överklagande till Mark- och miljö- överdomstolen (5 kap. 1 § LOM och 39 § ÄL). Sammantaget konstaterar vi att det finns följande fyra skillnader i hanteringen av mål enligt miljöbalken och plan- och bygglagen som 90 Se prop. 1997/98:45 del 1, s. 467. 91 Se prop. 2024/25:169 s. 46 och 47. 139 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 avser försvaret. För det första finns en skillnad mellan att ett mål rör försvarsmyndigheterna (MB) och att målet är av särskild betydelse för samma myndigheter (PBL) inte uppenbar. För det andra är det bara i mål enligt miljöbalken som domstolen ska bifoga ett eget ytt- rande till regeringen. För det tredje gäller skyldigheten att överlämna målet till regeringen för prövning i miljöärendena endast om över- klagandet avser en statlig myndighets beslut. Skyldigheten avser alla beslut som rör försvaret. I plan- och byggärendena gäller skyldigheten att överlämna målet till regeringen för prövning alla beslut som har särskild betydelse för försvaret. Detta oavsett om det överklagade beslutet kommer från en kommunal, regional eller statlig myndig- het. Slutligen kommer det bara att vara i mål enligt plan- och bygg- lagen som domstolen framöver kommer att kunna avgöra ärendet utan att lämna över det till regeringen om förutsättningar saknas att pröva överklagandet i sak. I rättspraxis har de olika lydelserna vållat vissa tillämpningspro- blem. Mark- och miljööverdomstolen har exempelvis, till skillnad från mark- och miljödomstol, bedömt att en ansökan om bygglov för två vindkraftverk i närheten av Såtenäs flygplats inom ett område där Försvarsmakten hade motsatt sig sådan etablering måste anses vara en sådan fråga som är av särskild betydelse för Försvarsmakten. Med hänsyn härtill borde mark- och miljödomstolen ha överlämnat målet till regeringen i stället för att själv döma i målet.92 Regeringen gjorde motsatt bedömning i ett bygglovsärende där Försvarsmakten inte hade gjort någon invändning mot byggnaden. Regeringen lämnade därför ärendet åter till mark- och miljödomstolen för handläggning.93 Trots att det inte uttryckligen framgår av 13 kap. 7 § plan- och bygglagen gjorde regeringen vidare bedömningen att paragrafen en- dast är tillämplig på överklaganden av beslut som är fattade av läns- styrelse eller annan statlig förvaltningsmyndighet, eftersom detta följer av rubriken till 13 kap. 4–7 §§ (jfr också 21 kap. 7 § MB). Det aktuella ärendet rörde ett överklagande av Oskarshamns kommuns beslut att anta en detaljplan. Enligt regeringens bedömning fanns det inte förutsättningar för mark- och miljödomstolen att tillämpa 13 kap. 7 § för att överlämna målet till regeringen. Regeringen åter- lämnade därför överklagandena till mark- och miljödomstolen.94 92 Se MÖD 2012:8 och MÖD 2017:35. 93 Se regeringens beslut den 11 juni 2015, N 2015/892/PUB. 94 Se regeringens beslut den 18 januari 2024, dnr LI2013/00122. 140 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol Regeringsprövningsutredningen har föreslagit vissa förändringar av 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken samt att bestämmelsen flyttas till en ny paragraf, 21 kap. 8 § miljöbalken. Vidare har utredningen föreslagit att en följdändring i form av en hänvisning till den nya 21 kap. 8 § miljöbalken införs i 23 kap. 7 § miljöbalken. Den före- slagna ändringen i 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken innebär att en mark- och miljödomstol i stället för att obligatoriskt lämna över ett mål när kriterierna för överlämnande är uppfyllda ska ge reger- ingen tillfälle att ta över prövningen. Ett faktiskt överlämnande av målet ska ske först efter att regeringen har meddelat att den ska pröva målet. I utredningens direktiv framhåller regeringen att det är ange- läget att rätt instans prövar rätt ärenden. Det innebär att regeringen bara ska pröva ärenden som faktiskt kräver ett politiskt ställnings- tagande från regeringen. Utredningen föreslår att ett mål eller ärende endast ska lämnas över till regeringen om mark- och miljödomstolen bedömer att förutsättningarna för överlämnande är uppfyllda. Det slutliga avgörandet av om prövningen är av ett sådant slag att en regeringsprövning är motiverad bör dock vara förbehållen regeringen. Om regeringen bedömer att dess ställningstagande inte behövs ska målet prövas i sedvanlig ordning av mark- och miljödomstolen. Hand- läggningen i mark- och miljödomstolen kan fortsätta under tiden regeringen tar ställning till frågan om målet ska lämnas över eller inte. Mark- och miljödomstolen måste dock avvakta regeringens besked om överlämnande innan den avslutar målet, eftersom den behöver veta om målet ska avslutas genom en dom eller genom ett yttrande till regeringen. Yttrandet ska, på samma sätt som gällt hittills, som huvudregel avges efter huvudförhandling och avse samtliga omständig- heter av betydelse för tillståndsfrågan. Har domstolens handläggning kommit så långt att målet är klart för avgörande kan målet vilande- förklaras med stöd av 32 kap. 5 § rättegångsbalken i väntan på reger- ingens beslut.95 Våra överväganden och förslag i dessa frågor finns i avsnitt 3.7.7. 95 Se SOU 2024:11 s. 291 och 292. 141 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 3.6 Tidigare utredningsförslag 3.6.1 Inledning Frågor om instansordningen för ärenden enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen har utretts vid några tillfällen under 2000-talet. I detta avsnitt redogör vi kort för dessa utredningar och de förslag de har lämnat. 3.6.2 Miljöbalkskommittén Regeringen beslutade den 22 december 1999 kommittédirektiven Miljöbalken – uppföljning och reformbehov.96 Kommittén tog namnet Miljöbalkskommittén. Utredningen lämnade flera betänkanden. I det här sammanhanget är i första hand delbetänkandet Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation97 av intresse. Uppdraget i denna del har sin utgångspunkt i tilläggsdirektiv från maj 2003.98 Enligt tilläggsdirektiven skulle kommittén överväga olika alterna- tiva prövningssystem med utgångspunkt i att tillståndsprövningen i första instans skulle ske i administrativa tillståndsmyndigheter. En framtida instansordning skulle utformas med så få instanser som möj- ligt och med inriktningen att skapa en både effektiv och rättssäker prövning. Antalet nivåer i instanskedjan skulle vara högst tre vid pröv- ning av tillstånd och villkor enligt miljöbalken. Även instansordningen för tillsynsbeslut ingick i uppdraget. Vidare skulle kommittén över- väga om en framtida samordning av instansordningen i ärenden enligt miljöbalken och ärenden enligt angränsande lagstiftning, t.ex. plan- och bygglagen, borde eftersträvas. För- och nackdelar med en sådan samordning skulle analyseras. Miljöbalkskommittén lämnade följande förslag avseende instans- ordningen. All tillståndsprövning enligt miljöbalken skulle i första instans ske vid förvaltningsmyndighet. Med utgångspunkten att in- stanskedjan skulle innehålla maximalt tre instanser skulle dåvarande Miljööverdomstolen bli slutinstans i samtliga miljömål. För att för- bättra möjligheterna till prejudikatbildning föreslog kommittén att det i vissa fall skulle finnas anledning att öppna för en prövning av 96 Se dir. 1999:109. 97 Se SOU 2004:38. 98 Se dir. 2003:61. 142 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol Högsta domstolen. Tillsammans med PBL-kommittén föreslogs att instanskedjan för ärenden enligt plan- och bygglagen, främst bygglov, skulle ske i samma instanskedja som miljöbalkens ärenden. En gemen- sam instanskedja angavs bidra till en större samsyn i prejudicerande fall, ökade möjligheter till en tidsmässig samordning av ärenden som prövas enligt båda lagstiftningarna och en ökad förståelse för de kom- plexa frågor som behandlas i respektive lagstiftning. 3.6.3 PBL-kommittén Regeringen beslutade den 27 juni 2002 att genom kommittédirektiven Översyn av plan- och bygglagstiftningen99 tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté för att bl.a. se över instansordningen för plan- och byggärenden. Kommittén tog namnet PBL-kommittén. I betän- kandet Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation100 redogjorde PBL-kom- mittén för två alternativa instansordningsmodeller. Den ena byggde på en samordning med miljöbalksärenden och den andra benämn- des som ett förvaltningsdomstolsalternativ, se figur 3.5. Figur 3.5 Förslag på instansordning från PBL-kommittén Instansordningen gäller för PBL-ärenden Källa: SOU 2004:40. 99 Se dir. 2002:97. 100 Se SOU 2004:40. 143 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 PBL-kommittén, tillsammans med Miljöbalkskommittén, gjorde bedömningen att starka skäl talade för en successivt ökad samord- ning mellan miljöbalken och plan- och bygglagen i syfte att få en mer ändamålsenlig och enhetlig tillämpning i sak. Förfarandet borde så långt möjligt vara samlat och enkelt, snabbt och smidigt, samtidigt som kraven på rättssäkerhet och demokratiskt inflytande skulle till- godoses. Med en mera samordnad prövning borde möjligheterna öka att förenkla prövningsförfarandet i dess helhet för både enskilda och myndigheter. Samtidigt gjorde kommittéerna bedömningen att komplexa samordningsproblem talade för stegvisa reformer. Kom- mittéerna förordade alternativ 1, det s.k. miljödomstolsalternativet. Med en lösning av detta slag kunde hanteringen av plan- och bygg- ärenden i domstol koncentreras, eftersom miljödomstolarna endast är 5 till antalet, mot de då 23 länsrätterna. Miljödomstolarna skulle få i princip ett dubblerat målantal, men skulle samtidigt troligen ha bättre möjligheter att prioritera handläggningen av plan- och bygg- ärenden än länsrätterna. Förutsättningarna för en enhetlig rättspraxis i sådana frågor som kommer upp både enligt miljöbalken och plan- och bygglagen skulle öka genom att överprövningen samlades i samma instanskedja. Instanskedjan skulle dessutom bli kortare än tidigare för det stora flertalet plan- och byggärenden, dvs. byggloven. Den dåvarande miljödomstolsorganisation ansågs dock inte vara i alla av- seenden anpassad till de krav som ställs på en organisation för pröv- ning av plan- och byggärenden. Det var därför nödvändigt att, vid en reform enligt denna modell, överväga domkretsindelningen, namn- byte på domstolarna och vilket kompetenstillskott som kunde be- hövas i de utbyggda miljödomstolarna och i Miljööverdomstolen. 3.6.4 Miljöprocessutredningen Regeringen beslutade den 20 juni 2007 kommittédirektiven Ny in- stansordning för vissa miljöbalks- och PBL-ärenden samt ett samordnat dömande vid miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna101. Utred- ningen tog namnet Miljöprocessutredningen. Utredningen lämnade flera betänkanden. I det här sammanhanget är följande betänkanden av störst intresse: En ny instansordning för mål enligt plan- och bygg- 101 Se dir. 2007:94. 144 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol lagen102, Miljödomstolarna – domkretsar – lokalisering – handläggnings- regler103 och Miljöprocessen104. I det förstnämnda betänkandet föreslog utredningen att domstols- prövningen av kommunernas och länsstyrelsernas beslut om planer, lov, förhandsbesked och tillsyn enligt plan- och bygglagen skulle flyttas till de dåvarande miljödomstolarna. I det andra betänkandet föreslog utredningen en ändring av miljödomstolarnas domkretsar. I det tredje betänkandet föreslog utredningen ytterligare organisato- riska och processuella förändringar kopplade till miljödomstolarna som en följd av förslaget att dessa skulle ta över överprövningen av flertalet mål enligt plan- och bygglagen samt mål som tidigare han- terades av fastighetsdomstol. Utredningen lämnade bl.a. förslag på ny lag om miljödomstolar och förstärkt sammansättning med sju ordinarie ledamöter, om avgörandet kan få stor principiell betydelse och något överklagande till Högsta domstolen inte kunde ske. Regeringen gick 2010 vidare med Miljöprocessutredningens för- slag i propositionen Mark- och miljödomstolar.105 Regeringen gick dock inte vidare med förslaget om nya sammansättningsregler i vissa fall i Mark- och miljööverdomstolen. 3.6.5 Målutredningen Regeringen beslutade den 24 april 2008 att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att utreda särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol. Utredningen tog namnet Målutredningen. Målutredningen hade i uppdrag att analysera om det fanns behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper i organisatoriskt eller processu- ellt hänseende i syfte att åstadkomma särskild snabbhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet. I uppdraget ingick även att analy- sera om de särskilda åtgärder som redan gäller för ett antal måltyper är ändamålsenliga eller om dessa bör tas bort eller förändras. Upp- draget omfattade alla måltyper som förekommer i domstol.106 Målutredningen lämnade i juni 2010 betänkandet Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol.107 Betänkandet inne- 102 Se SOU 2007:111. 103 Se SOU 2008:31. 104 Se SOU 2009:10. 105 Se prop. 2009/10:215. 106 Se dir. 2008:11 och 2008:49 samt SOU 2010:44 s. 17. 107 Se SOU 2010:44. 145 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 håller flera förslag så som ett generellt krav på prövningstillstånd i andra domstolsinstans, en mer formaliserad tidsplanering, införande av domstolsinterna processkartläggningar, sammansättningsregler vid huvudförhandling i tvistemål i tingsrätt och domstolsintern spe- cialisering. Vissa av Målutredningens förslag behandlades i proposi- tionen En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess108, avseende ett gene- rellt krav på prövningstillstånd till kammarrätt och grunderna för prövningstillstånd i kammarrätt. I propositionen Patent- och mark- nadsdomstol109 behandlades förslag som låg till grund för inrättan- det av patent- och marknadsdomstolar. Målutredningen förordade bl.a. att fullföljdsförbud med ventil i första hand ska väljas för att åstadkomma en förkortad instans- kedja.110 Målutredningen såg inte några principiella begränsningar i möjligheten att använda överklagandeförbud med ventil av de slag som historiskt gällt, i de fall det anses nödvändigt att förkorta in- stanskedjan. Åtgärden kunde därmed användas för såväl enkla som komplicerade mål samt komma i fråga både för mål som handlades i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol.111 När det gäller miljödomstolarna gjorde Målutredningen bedöm- ningen att det var tveksamt om de överklagade miljömålen hade be- hov av sådan särskild skyndsamhet som motiverade att de inte kunde överklagas till Högsta domstolen. Om en förkortad instanskedja ändå ansågs nödvändig, borde det övervägas om Mark- och miljööverdom- stolen skulle kunna tillåta att ett avgörande överklagas till Högsta domstolen när ett mål innehåller frågor av särskilt prejudikatintresse, dvs. om det finns skäl att kombinera överklagandeförbudet till Högsta domstolen med en ventil.112 3.6.6 Va-nämndsutredningen Regeringen beslutade den 9 december 2010 kommittédirektiven För- utsättningar för att avveckla Statens va-nämnd.113 Utredningen tog namnet Va-nämndsutredningen. Utredningen lämnade 2011 betän- 108 Se prop. 2012/13:45. 109 Se prop. 2015/16:57. 110 Se prop. 2015/16:57 s. 166. 111 Se SOU 2010 :44 s. 364. 112 Se SOU 2010 :44 s. 408 och 409. 113 Se dir. 2010:133. 146 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol kandet Ny instansordning för va-målen.114 I betänkandet föreslog utredningen att de mål som Statens va-nämnd prövade, vid en avveck- ling av nämnden, skulle prövas av landets länsstyrelser samt Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt. I propositionen Ny instansordning för va-målen föreslog regeringen 2015 att Statens va-nämnds uppgifter enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster skulle övertas av mark- och miljödomstolarna. I propositionen föreslogs lagändringar avseende handläggningen av va-målen i mark- och miljödomstolen, fördelning av rättegångskost- nader, äldre bestämmelsers tillämpning, behörig mark- och miljödom- stol och kompetenskrav för rättens ledamöter.115 3.6.7 PBL-överklagandeutredningen Regeringen beslutade den 16 maj 2013 kommittédirektiven Effek- tivare handläggning av beslut som överklagats enligt plan- och bygg- lagen.116 Utredningen tog namnet PBL-överklagandeutredningen. Utredningen lämnade 2014 betänkandet Effektiv och rättssäker PBL- överprövning.117 I betänkandet föreslog utredningen i första hand en förändrad instansordning för överklagade plan- och byggbeslut. För det första föreslogs att detaljplaner och områdesbestämmelser skulle överklagas direkt till mark- och miljödomstolarna. Förslaget bedömdes leda till en effektivare prövningsordning och att den genomsnittliga tiden för prövningen av beslut som överklagas mer än instans kan kortas med cirka 4,5 månader i genomsnitt. För det andra föreslog utred- ningen att prövningen av överklagade beslut om lov och tillsyn skulle koncentreras till tolv länsstyrelser. Färre prövningsinstanser bedöm- des ge stordriftsfördelar som lägre styckkostnader och enhetligare genomströmningstider över hela landet och bedömdes även innebära en utveckling mot en mer rationell och effektiv handläggning. Tiden för sådana beslut att få laga kraft bedömdes bli kortare. Förslaget be- dömdes även leda till minskad sårbarhet för prövningen enligt plan- och bygglagen och ge ökade möjligheter till specialisering. 114 Se SOU 2011:53. 115 Se prop. 2015/16:11. 116 Se dir. 2013:53. 117 Se SOU 2014:14. 147 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 Utredningen bedömde att en koncentration av prövningen av överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn var att före- dra framför alternativet att besluten skulle överklagas direkt till mark- och miljödomstolarna. Detta då fråga var om betydligt fler beslut än antalet överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestäm- melser. År 2012 överklagades cirka 3 500 beslut om lov, förhands- besked och tillsyn till länsstyrelserna. Om dessa beslut skulle över- klagas direkt till de fem mark- och miljödomstolarna skulle det innebära en betydande målökning för domstolarna och det skulle även tillkomma merarbete vid handläggningen av sådana mål. En relativt sett stor andel av de överklagade besluten krävde dessutom att de kommunala nämnderna kontaktades för komplettering av materialet. Utredningen konstaterade också att det var vanligt med besök på platsen och att det kan finnas samband mellan prövningar av lov och förhandsbesked och prövningar enligt miljöbalken. Enligt utredningen framstod inte en prövning efter överklagande vid fem mark- och miljödomstolar som första instans som effektiv. En sådan instansordning bedömdes dessutom innebära betydligt högre kostnader för prövningen av överklagade beslut om lov, förhands- besked och tillsyn. I propositionen En kortare instanskedja för detaljplaner och om- rådesbestämmelser118 valde regeringen 2015 att gå vidare med förslaget att korta instanskedjan för detaljplaner och områdesbestämmelser. Regeringen gick inte vidare med PBL-överklagandeutredningens förslag att koncentrera överprövningen av beslut om lov, förhands- besked och tillsyn. Läs mer om skälet för detta i avsnitt 3.5.4. 3.6.8 Regeringsprövningsutredningen Regeringen beslutade den 7 april 2022 kommittédirektiven Reger- ingens roll som prövningsmyndighet i en modern och effektiv miljö- prövning.119 Utredningen tog namnet Regeringsprövningsutredningen. Utredningen lämnade betänkandet Rätt frågor på regeringens bord i februari 2024.120 Av intresse i detta sammanhang är att utredningen föreslog vissa förändringar i reglerna om hur mål som rör Försvars- makten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets 118 Se prop. 2015/16:55. 119 Se dir. 2022:26. 120 Se SOU 2024:11. 148 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol radioanstalt ska överlämnas av mark- och miljödomstol till regeringen. Utredningens förslag innebär att sådant överlämnande ska ske först efter att mark- och miljödomstolen gett regeringen tillfälle att ta över prövningen. Det innebär att det i så fall blir regeringen som avgör om den vill ta över prövningen eller om den i stället vill låta domstolen avgöra målet.121 Se mer om utredningens förslag i denna del i av- snitt 3.5.7. Förslaget har ännu inte behandlats av regeringen. 3.7 Våra överväganden och förslag 3.7.1 Inledning Det här avsnittet innehåller våra överväganden i relation till de i av- snitt 3.5 identifierade utmaningarna i frågan om en ny instansord- ning för ärenden enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastig- hetsbildningslagen. Inledningsvis beskriver vi våra utgångspunkter för förslaget. Därefter följer våra förslag. 3.7.2 Våra utgångspunkter för en ny instansordning Bedömning Vår utgångspunkt är att instanskedjan för ärenden enligt miljö- balken, plan- och bygglagen samt fastighetsbildningslagen dels bör uppfylla kraven i internationell rätt på krav på överprövning i domstol, dels att antalet nivåer i instanskedjan så långt det är lämpligt bör begränsas till högst tre, varav minst två domstols- instanser med krav på prövningstillstånd i den sista instansen. Ytterligare utgångspunkter är att mark- och miljödomstolarna fortsatt prövar överklaganden enligt miljöbalken, plan- och bygg- lagen och fastighetsbildningslagen samt att överklagandena till mark- och miljödomstol, på samma sätt som i dag, kommer att ske till samtliga fem mark- och miljödomstolar. 121 Se SOU 2024:11 s. 290–292. 149 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 Längd på instanskedjan Som vi har beskrivit i avsnitt 2.5 är vår övergripande utgångspunkt att de förslag vi lämnar ska bidra till en effektivare, mer konkurrens- kraftig och samtidigt rättssäker process i ärenden enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen. I frågan om lämp- lig instansordning för sådana ärenden är vår utgångspunkt att instans- kedjan för det första bör uppfylla kraven i internationell rätt på över- prövning i domstol och för det andra bör begränsas till ett lämpligt antal instanser. Frågan är vilket antal instanser som är lämpligt. I avsnitt 3.3.4 har vi beskrivit kraven på överprövning i domstol i internationell rätt. Av beskrivningen framgår att det ställs krav på överprövning i domstol av beslut som påverkar någons civila rättigheter respektive miljön både i artikel 6 i Europakonventionen och i artikel 9 i Århus- konventionen. Det internationella regelverket ställer dock inte krav på domstolsprövning i flera nivåer utan endast i en. Av 1 kap. 8 § regeringsformen framgår att det i Sverige finns dom- stolar för rättskipningen och statliga och kommunala förvaltnings- myndigheter för den offentliga förvaltningen. Genom propositionen Stärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende föreslås bl.a. att domstolarnas oberoende grundlagsfästs.122 Genom att tillåta över- klaganden till domstol kan felaktiga beslut och domar rättas till, vilket säkerställer att rättvisa skipas. Domstolarnas uppgift är att avgöra mål och ärenden på ett rättssäkert och effektivt sätt.123 Den svenska dom- stolshierarkin består normalt av tre domstolsnivåer, exempelvis tings- rätt, hovrätt och Högsta domstolen inom ramen för de allmänna domstolarna alternativt förvaltningsrätt, kammarrätt och Högsta förvaltningsdomstolen inom ramen för förvaltningsdomstolarna. Utformningen med tre domstolsnivåer är avsedd att säkerställa en rättssäker och effektiv hantering av beslut och domar. När den lägsta domstolsnivån hanterar ett stort antal mål, kan resurserna i de högre instanserna allokeras till de mer komplexa fallen. Den högsta dom- stolsinstansens avgöranden ska fungera som prejudikat och därigenom bidra till en enhetlig rättstillämpning i landet. 122 Se prop. 2024/25:165. 123 Se https://www.domstol.se/om-sveriges-domstolar/sa-fungerar-domstolarna/sveriges- domstolars-uppdrag-och- roll/#:~:text=Domstolarna%20pr%C3%B6var%20m%C3%A5l%20och%20%C3%A4ren den&text=I%20Sverige%20%C3%A4r%20det%20en,Det%20regleras%20i%20Sveriges%2 0grundlag (besökt 2025-08-04). 150 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol Rätten att få ett mål prövat av Högsta domstolen, Högsta förvalt- ningsdomstolen, hovrätt eller kammarrätt kan begränsas genom lag (11 kap. 1 § RF). Stadgandet avser såväl regler om fullföljdsförbud och prövningstillstånd som villkor för själva prövningen. Av för- arbetena framgår dock att rätten att fullfölja talan hos dessa instan- ser inte får begränsas i sådan omfattning att de inte längre motsvarar grundlagens karakteristik – dvs. att de inte längre framstår som högsta instans inom sina respektive kompetensområden.124 I gällande rätt finns exempel på begränsad instanskedja i domstol för vissa måltyper såsom exempelvis migrationsmål (se beskrivning i avsnitt 3.3.15) och vissa miljömål som inleds i kommun eller statlig förvaltnings- myndighet. För dessa måltyper finns ett fullföljdsförbud till Högsta domstolen. För miljömålen framgår detta av 5 kap. 5 § lagen om mark- och miljödomstolar. Redan vid införandet av denna överkla- gandebegränsning i samband med miljöbalkens införande 1999 an- förde Lagrådet att ett sådant avsteg från vad som vanligtvis gäller på domstolsområdet kräver alldeles speciella skäl eftersom det inte kunde hävdas att de ifrågavarande målen regelmässigt skulle vara av mindre vikt eller att de inte skulle kunna vara rättsligt komplicerade. Reger- ingen gjorde bedömningen att sådana särskilda skäl förelåg dels efter- som målen i Miljööverdomstolen redan hade prövats i tre instanser, dels eftersom Miljööverdomstolen skulle vara ensam överprövnings- instans i de aktuella målen.125 Vid införandet av de nya mark- och miljödomstolarna anförde regeringen följande.126 Under senare år har ett flertal mål, som ska överklagas till miljödomstol enligt den nya instansordningen, fått både prövningstillstånd och senare refererats som prejudikat. Under åren 2005–2007 överklagades i genom- snitt 351 mål enligt plan- och bygglagen per år från kammarrätterna till Regeringsrätten. Av dessa var 45 mål sådana som avses i 10 kap. plan- och bygglagen, dvs. mål där talan kan ha väckts i förvaltningsrätten. I genom- snitt beviljades prövningstillstånd i fem mål om året. Under samma period kom det till regeringen i genomsnitt in 298 överklagade planärenden och till Högsta domstolen 69 miljömål och 95 fastighetsmål om året. Högsta domstolen beviljade under perioden prövningstillstånd för i genomsnitt fem miljömål och tre fastighetsmål om året. Det finns så- ledes ett prejudikatbildningsbehov för målen i mark- och miljödomsto- larna. En utgångspunkt är mot denna bakgrund att i vart fall de mål som enligt gällande ordning handläggs av fastighetsdomstolarna och de all- 124 Se prop. 1984/85:61 s. 18. 125 Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 461 och 485. 126 Se prop. 2009/10:215 s. 176 och 177. 151 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 männa förvaltningsdomstolarna ska kunna prövas av en instans som har särskild inriktning på de prejudikatbildande uppgifterna. Reglerna om prejudikatbildning för de mål som ska handläggas i mark- och miljö- domstolarna måste vara förutsebara samt tydliga och överskådliga för dem som kommer i kontakt med domstolarna. I så stor utsträckning som möjligt bör prejudikatbildningen tillgodoses på ett enhetligt sätt. För de mål enligt plan- och bygglagen som förs från de allmänna för- valtningsdomstolarna till mark- och miljödomstolarna är en utgångspunkt för prejudikatbildningen att det i samband med regeringens inriktnings- proposition om en ny instansordning för PBL-ärenden (prop. 2006/ 07:98) uttalades att ett syfte med förslaget var att skapa en instansord- ning med en kortare instanskedja som möjliggör kortare handläggnings- tider för mål enligt plan- och bygglagen. Att instanskedjan inte ska vara längre än vad som krävs av rättssäkerhetsskäl är enligt regeringen en generell utgångspunkt när instansordningen nu övervägs för alla mål- typer i mark- och miljödomstolarna. En annan allmän utgångspunkt är att tyngdpunkten för domstolsprövningen ska ligga i första instans. ------ För de måltyper där det finns en väl fungerande ordning för prejudikat- bildningen bör denna inte ändras. Regeringen anser följaktligen inte att någon förändring bör ske vad gäller instansordningen för de mål där mark- och miljödomstol enligt den nya instansordningen är första in- stans. Dessa mål bör i enlighet med gällande ordning alltid kunna över- klagas till Högsta domstolen. Som vi har beskrivit i avsnitt 3.2 har vi tolkat vårt uppdrag som att vi ska studera instansordningen för de beslut som överklagas till mark- och miljödomstol eller Mark- och miljööverdomstol enligt miljö- balken och plan- och bygglagen (jfr 1 kap. 3 § LOM). Vi har också valt att studera instansordningen för beslut som överklagas till mark- och miljödomstol enligt fastighetsbildningslagen. För samtliga dessa mål- och ärendetyper gäller en instanskedja på totalt mellan tre och fem nivåer (se beskrivningen av instansordningen för olika ärende- typer i avsnitt 3.3.2). I vår internationella utblick i avsnitt 3.4 har vi konstaterat att in- stanskedjan för ärendetyper motsvarande de som i Sverige prövas av mark- och miljödomstol i Finland alltid ligger på tre instanser. I avsnitt 3.5.2 redogör vi för vår bild av varför det är en utmaning med en lång instanskedja och varför en instanskedja med fyra eller fem prövningsinstanser får anses vara lång. Av statistiken i avsnitt 3.3.3 framgår också att handläggningstiden utökas med i genomsnitt två till fem månader per instans baserat på handläggningstiderna för överkla- gade beslut enligt miljöbalken och plan- och bygglagen som hand- läggs av länsstyrelserna. Det kan därför ifrågasättas om den totala 152 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol handläggningstiden för aktuella mål- och ärendetyper är skälig (se mer om vad som avses med skälig handläggningstid i avsnitt 7.5.2). Sammantaget gör vi bedömningen att en instanskedja som är längre än vad som normalt gäller bör undvikas om det inte finns särskilda skäl för en sådan. Samtidigt kan vi konstatera att en överprövning i en förvaltningsmyndighet, exempelvis i länsstyrelse, ofta är både snabbare och billigare än en överprövning i domstol. Om det dess- utom handlar om ett stort antal överklagande från kommun till läns- styrelse, men ett mindre antal överklaganden efter att länsstyrelsen fattat sitt beslut, kan det vara en sådan omständighet som talar för att behålla en längre instanskedja. Det finns också skäl att överväga instanskedjans längd utifrån behovet av att få fram ett avgörande som blir materiellt riktigt. Efter- som ett felaktigt beslut kan komma att påverka många, både enskilda och allmänna intressen, är det viktigt att avgörandena blir materiellt riktiga. Av de måltyper vi utreder inom ramen för detta uppdrag är det särskilt miljömålen som avser tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet, s.k. ansökningsmål, som många gånger är både juridiskt, tekniskt och naturvetenskapligt komplicerade. En längre instanskedja borde, i vart fall i teorin, öka sannolikheten för ett kor- rekt beslut. I denna del kan vi dock konstatera att sådana mål redan i dag i praktiken endast kan bli föremål för överprövning i två dom- stolsinstanser. Såvitt vi känner till har denna ordning inte kritiserats. Handläggningstiderna per instans skiljer sig åt beroende på mål- och ärendetyp. Vi har ovan redogjort för genomsnittstiderna för läns- styrelsernas överprövning av överklagade beslut enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. När det gäller handläggningstiden i mark- och miljödomstolarna uppgår den till i genomsnitt fem månader om samtliga måltyper slås ihop. Sett till varje måltyp var för sig varierar dock genomsnittstiderna beroende på dels vilket slags mål det är fråga om, dels om mark- och miljödomstol är första instans eller inte. För de överklagade målen är genomsnittstiden omkring fyra månader medan en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller vatten- verksamhet i snitt tar 14 månader att avgöra. För Mark- och miljööverdomstolen noterar vi att vid en jämförelse mellan åren 2022, 2023 och 2024 avgjordes under 2024 huvuddelen (75 procent) av målen i Mark- och miljööverdomstolen inom 5,6 måna- der, vilket var en försämring jämfört med 2023 då den genomsnitt- liga omloppstiden var 5,2 månader. År 2022 var motsvarande siffra 153 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 5,7 månader.127 I dessa siffror ingår samtliga mål varför handläggnings- tiden får antas variera stort beroende på dels om prövningstillstånd meddelats, dels måltyp. Som en jämförelse var den genomsnittliga tiden för när frågan om prövningstillstånd meddelades i genomsnitt 3,4 månader under 2024. Om prövningstillstånd meddelas tog det i genomsnitt 12,6 månader från det att ansökan kom in till dess att målet avgjordes. Under 2024 fick 17,7 procent av det totala antalet inkomna mål prövningstillstånd. Sammanfattningsvis är vår bild att en instanskedja med färre än fyra instanser och där instansordningen samtidigt är mer samord- nad mellan måltyperna enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen generellt skulle medföra effektivare besluts- processer där både resurser och kompetens skulle kunna användas på ett bättre sätt än enligt nuvarande ordning. Vår utgångspunkt är därför att instanskedjan för ärenden enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen så långt det är lämpligt bör samordnas och begränsas till instanser på som högst tre nivåer. En sådan utgångspunkt motsvarar dessutom den dåvarande regeringens utgångspunkt i direktiven för Miljöbalkskommittén 1999 (se beskriv- ning i avsnitt 3.6.2). Vi gör också bedömningen att det är lämpligt att minst två av dessa nivåer bör vara en domstolsinstans, med krav på prövningstillstånd i den sista instansen. Fortsatt prövning vid mark- och miljödomstol Innan vi kommer in på frågan om hur en ny instansordning bör se ut vill vi kort återkomma till frågan i avsnitt 3.5.3 om det bör vara mark- och miljödomstolar eller förvaltningsdomstolar som ska över- pröva de aktuella besluten. Detta med anledning av vårt förslag i det första betänkandet En ny samordnad miljöbedömnings- och tillstånds- prövningsprocess att besluten från en ny miljöprövningsmyndighet bör överklagas till mark- och miljödomstol128 och de synpunkter som har framkommit efter det, bl.a. i Domstolsverkets remissyttrande.129 I denna fråga gör vi bedömningen att det inte ingår i vårt uppdrag att utreda om ärendena och målen enligt miljöbalken, plan- och bygg- 127 Se Sveriges Domstolar, Årsredovisning 2024 s. 37. 128 Se SOU 2024:98 s. 1132. 129 Se Domstolsverkets remissvar i Klimat- och näringslivsdepartementets ärende, dnr KN2025/00288. 154 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol lagen eller fastighetsbildningslagen i stället för en överprövning i mark- och miljödomstol borde överprövas av förvaltningsdomstol. Det ingår inte heller i vårt uppdrag att utreda frågan om mark- och miljödomstolarna i stället för en placering vid allmän domstol borde placeras på förvaltningsdomstolarna eller om mark- och miljödom- stolarna, i stället för att vara en särskild domstol vid de allmänna dom- stolarna, på motsvarande sätt som Arbetsdomstolen, borde vara en specialdomstol. Denna typ av organisatoriska domstolsövergripande principfrågor behöver, enligt vår bedömning, vid behov, utredas i särskild ordning. Med det sagt vill vi vara tydliga med att vi inte har identifierat ett behov av en sådan översyn mot bakgrund av de förslag vi lämnat i vårt första betänkande och inte heller med anledning av de förslag vi lämnar i detta betänkande. Frågorna i sak är fortsatt desamma. För att säkerställa både den materiella kvaliteten i avgörandena och en effektiv prövning kommer det även fortsatt att finnas ett behov av särskild kunskap, både tekniskt och juridiskt.130 Vår utgångspunkt i arbetet med detta betänkande är därför att mark- och miljödom- stolarna fortsatt kommer att ansvara för överprövning av domar och beslut enligt de lagar de gör i dag. Under utredningsarbetet har vi däremot identifierat andra utred- ningsbehov med koppling till frågan om instansordning för olika beslut. Ett sådant behov gäller instansordningen för sådana beslut av exempelvis lantmäterimyndighet, som i dag överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Skälet för detta är att myndigheter vars beslut överklagas både till mark- och miljödomstol och till allmän förvalt- ningsdomstol uppger att förståelsen för och kunskapen om sakfrå- gorna tydligt avspeglas i avgörandena och att de på grund av sakfrå- gornas komplexitet och behov av samordning därför förordar en överprövning i mark- och miljödomstol. Den av oss identifierade behovsbilden går således i en annan riktning än den Domstolsverket har identifierat. Se mer om de av oss identifierade utredningsbehoven i avsnitt 3.8. När det gäller frågan i avsnitt 3.5.3 om huruvida besluten av en sådan ny miljöprövningsmyndighet, som vi föreslår i vårt första be- tänkande131, bör överprövas av en eller samtliga fem mark- och miljö- domstolar gör vi i detta betänkande inte någon annan bedömning 130 Se HD:s dom den 2 oktober 2025 i mål nr Ö 4564-23 (”Rya kraftvärmeverk”). 131 Se SOU 2024:98 s. 1130–1136. 155 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 än den vi gjorde i vårt första betänkande. Vårt förslag i det första betänkandet innebär att det ska inrättas en miljöprövningsmyndighet med regionala kontor och att nuvarande rättspraxis för förvaltnings- myndigheter med regionala kontor ska följas, dvs. att ett beslut av den nya myndigheten ska överprövas av den mark- och miljödomstol inom vars område det beslutande regionala kontoret ligger.132 I Kli- mat- och näringslivsdepartementets promemoria Ny myndighet för miljöprövning föreslås att den nya miljöprövningsmyndighetens beslut ska överklagas till den mark- och miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs, har bedrivits eller kommer att be- drivas.133 Vi gör bedömningen att det är en fördel om det, på sätt som Klimat- och näringslivsdepartementet har föreslagit, av författning tydligt framgår till vilken mark- och miljödomstol ett överklagande av den nya miljöprövningsmyndighetens beslut ska ske. Vi gör också fortsatt bedömningen att det är lämpligt med en sådan ordning, som innebär att domstolen har en fortsatt regional anknytning till verk- samheterna som prövas. Att en statlig myndighets beslut överklagas till flera domstolar är också vanligt förekommande på det förvaltnings- rättsliga området (se exempelvis Skatteverkets beslut som, om be- slutet gäller en fysisk person, överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets personen hade sin hemortskommun det år då beslu- tet fattades, 67 kap. 7 § skatteförfarandelagen [2011:1244]). En ordning där den nya miljöprövningsmyndighetens samtliga omkring 1 500–2 000 beslut per år i stället skulle överprövas av en mark- och miljödomstol skulle ha inneburit ett stort behov av om- fördelning av resurser mellan mark- och miljödomstolarna samt en svårighet för de mark- och miljödomstolar, som inte skulle få upp- giften att överpröva myndighetens beslut, att upprätthålla en god kompetens inom miljöområdet. Vår utgångspunkt i arbetet med detta betänkande är således att överklaganden av den nya miljöpröv- ningsmyndighetens beslut kommer att överprövas av samtliga fem mark- och miljödomstolar. 132 Se MÖD 2018:18 avseende Skogsstyrelsens beslut. 133 Se Klimat- och näringslivsdepartementets promemoria s. 55 och 56 i ärende med dnr KN2025/01878. 156 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol 3.7.3 Ny instansordning för ärenden och mål enligt plan- och bygglagen Förslag Länsstyrelsen slopas i instansordningen för överklagade ärenden enligt plan- och bygglagen. Möjligheten för Mark- och miljööverdomstolen att i vissa fall tillåta att en dom eller ett beslut i mål enligt plan- och bygglagen överklagas till Högsta domstolen om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Högsta domstolen slopas. Inledning I avsnitt 3.5 har vi beskrivit de utmaningar vi har identifierat med dagens instansordning för beslut enligt bl.a. plan- och bygglagen. I huvudsak handlar problematiken om att instanskedjan för beslut enligt plan- och bygglagen är lång. För flertalet beslutstyper gäller en instanskedja på fem instanser, även om ventilen till Högsta dom- stolen sällan används. Att instanskedjan för sådana beslut är lång medför att tiden från ett avgörande i första instans till dess beslutet får laga kraft kan ta flera år. Detta kan i sin tur påverka byggandet negativt både genom att initiativ till byggande inte tas och genom att byggprojekt blir försenade. Att byggprojekt blir försenade kan i sin tur medföra problem inte bara för de som bygger utan också för andra som är beroende av att byggnationen blir klar såsom boende, närliggande verksamheter etc. I avsnitt 3.7.2 har vi beskrivit våra utgångspunkter för en ny in- stansordning för de i utredningsuppdraget aktuella beslutstyperna enligt plan- och bygglagen, dvs. de som i dag överklagas till mark- och miljödomstol. Utgångspunkterna innebär att instanskedjan för ärenden enligt bl.a. plan- och bygglagen dels bör uppfylla kraven i internationell rätt på krav på överprövning i domstol, dels att antalet nivåer i instanskedjan bör vara högst tre, varav minst två domstols- instanser med krav på prövningstillstånd i sista instans. Som vi har beskrivit i avsnitt 3.3.2 innebär den nuvarande instans- ordningen för flera av de ärendetyper enligt plan- och bygglagen som överprövas i mark- och miljödomstol att överprövning kan komma 157 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 att ske på fler nivåer än tre. Detta gäller särskilt för sådana ärende- typer som inleds i kommun och för vilka det med den s.k. ventilen kan ges en möjlighet att överklaga till Högsta domstolen. Sådana ärenden, exempelvis ärenden om bygglov och tillsyn enligt plan- och bygglagen, kan därför komma att prövas av totalt fem instanser. Samtidigt noterar vi att exempelvis tillståndsmål för s.k. A-verk- samheter enligt miljöbalken endast kan prövas i totalt tre instanser. Vi menar att det finns skäl att ifrågasätta denna skillnad. De aktuella ärendena enligt plan- och bygglagen får normalt anses enklare till sin natur än tillståndsmål enligt miljöbalken. Detta framgår bl.a. av skillnaden i tid som respektive prövningsmyndighet lägger ner på de olika ärendetyperna. Som vi har konstaterat i avsnitt 3.5.2 är det därutöver svårt att se något sakligt skäl till skillnaderna i antalet in- stanser i instansordningen mellan mål och ärenden som prövas enligt miljöbalken respektive plan- och bygglagen. Det är även svårt att motivera varför ett beslut om lov, förhandsbesked eller tillsyn enligt plan- och bygglagen är av sådan karaktär att det bör kunna prövas i fem instanser innan det får laga kraft. Utan att göra anspråk på en fullständig inventering kan vi dess- utom konstatera att det i svensk rätt numera är mycket ovanligt att kommunala beslut först överklagas till en förvaltningsmyndighet innan de kan överklagas till domstol (se dock t.ex. livsmedelslagen [2006:804], lagen [2003:778] om skydd mot olyckor och väglagen [1971:948]). Mot bakgrund av det uppdrag vi har att utreda hur den totala hand- läggningstiden för mål och ärenden enligt plan- och bygglagen kan förkortas genom en ändrad instansordning och mot bakgrund av vår utgångspunkt att antalet nivåer i instanskedjan bör vara högst tre, varav minst två domstolsinstanser bedömer vi det som relevant att närmare överväga länsstyrelsens och Högsta domstolens roller i in- stansordningen. Tidigare utredningar har även övervägt möjligheten att helt låta mark- och miljödomstolarna utgå ur instanskedjan. En sådan lösning har emellertid inte ansetts motsvara kravet på tillgång till domstolsprövning i den mening som avses i Europakonventio- nen.134 Vi har inte funnit anledning att ifrågasätta den slutsatsen. 134 Se SOU 2014:14, s. 63 och 64 och prop. 2015/16:55 s. 22. 158 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol Länsstyrelsen slopas i instansordningen för beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn Som vi har beskrivit i avsnitt 3.3.3 avser det stora antalet ärenden en- ligt plan- och bygglagen beslut om startbesked/slutbesked samt beslut om lov (bygglov, marklov, rivningslov och förhandsbesked). Antalet kommunala beslut om startbesked/slutbesked uppgick mellan åren 2020–2024 i genomsnitt till cirka 170 000 och lovärenden till cirka 80 000 årligen. Motsvarande siffra för kommunala tillsynsbeslut en- ligt plan- och bygglagen uppgick till mellan 3 000–4 000 per år. Endast tre procent av lovärendena överklagades till länsstyrelsen medan motsvarande siffra för tillsynsbesluten var mellan 20–25 pro- cent. Däremot var det nästan 50 procent av länsstyrelsens beslut om lov som sedan överklagades till mark- och miljödomstolen medan endast 34 procent av tillsynsbesluten överklagades från länsstyrel- sen till mark- och miljödomstolen. Det talar för att en stor andel av de som överklagar till länsstyrelsen i fråga om lovbeslut inte nöjer sig med länsstyrelsens prövning utan väljer att överklaga till domstol. I sammanhanget ska framhållas att statistik för de senaste åren från domstolarna visar att mellan tio och 18 procent av länsstyrelsernas beslut ändrats helt eller delvis hos mark- och miljödomstol. Av sta- tistiken framgår vidare att närmare hälften av de avgjorda överklagade målen i mark- och miljödomstol även överklagades till Mark- och miljööverdomstolen. Ändringsfrekvensen avseende plan- och bygg- målen var omkring 8,5 procent i Mark- och miljööverdomstolen. Vad gäller handläggningstider framgår även av tabell 44 i bilaga 3 att länsstyrelsens handläggning av överklagade ärenden enligt plan- och bygglagen i genomsnitt tar 2,5–5,7 månader. Den tid det tar för mark- och miljödomstolen att pröva överklaganden i samma mål- typer ligger på omkring 4,2 månader. Genom att ta bort länsstyrelsen ur instansordningen skulle prövningen av ett lov således kunna för- kortas med tre till fem månader. Samtidigt behöver hänsyn tas till att mark- och miljödomstolens handläggning i så fall troligen skulle ta något längre tid än i dag. Att vara första överprövande instans inne- bär normalt att mer tid behöver läggas på att t.ex. utreda formalia- och klagorättsfrågor än vad som gäller för en andra överprövande instans. En jämförelse kan göras med den reform som genomfördes 2016 då länsstyrelsen slopades i instanskedjan för överklagade beslut om 159 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 detaljplan eller områdesbestämmelser. Sådana beslut ska således över- klagas direkt till mark- och miljödomstol. Huruvida reformen 2016 har inneburit att detaljplaner och områdesbestämmelser fått laga kraft snabbare än tidigare har inte följts upp eller blivit föremål för någon utvärdering av Domstolsverket eller Boverket. Inför förändringen uppskattade regeringen dock att man genom att stryka länsstyrelsen ur instanskedjan för överklagade detaljplaner eller områdesbestämmel- ser kunde göra en tidsvinst på tre till fyra månader. Vår utvärdering av reformen visar att en tidsvinst har uppnåtts, men att denna har blivit mindre än beräknat. Totalt handlar det om en minskning med mellan 0,9 och 1,8 månader beroende på om utgångspunkten är den genomsnittliga tiden eller medianen. Även om handläggningstiderna ännu inte har minskat i den storleksordning som PBL-överklagande- utredningen uppskattade, dvs. tre till fyra månader kan vi se att om- loppstiden för prövningen av dessa ärenden vid mark- och miljö- domstolarna har minskat ytterligare under första halvåret 2025. En jämförelse mellan våren 2013 och våren 2025 ger en total minskning av den totala genomsnittliga omloppstiden med 1,7 månader (se vår utvärdering av reformen i bilaga 3 sidan 74). Beslut i ärenden enligt plan- och bygglagen fattas normalt av en kommunal nämnd eller i vissa fall efter delegation från nämnden av en anställd tjänsteperson. Som vi redan har nämnt är det rent generellt ovanligt att kommunala nämndbeslut överklagas till en annan förvalt- ningsmyndighet innan ett överklagande får ske till domstol. Enligt vår uppfattning bör det således finnas särskilda skäl för att behålla en ordning där ett kommunalt beslut överklagas till länsstyrelse innan det får överklagas till domstol. I samband med att instanskedjan förkortades för kommunala be- slut om detaljplaner och områdesbestämmelser konstaterade reger- ingen att en viktig del av rättssäkerheten är att den prövning som domstolar och andra myndigheter har att fullgöra sker på ett effek- tivt sätt. I begreppet effektivitet ligger att varje instans inom skälig tid meddelar sitt avgörande, men även att den totala tiden innan ett slutligt avgörande finns framstår som rimlig i förhållande till frågans art och komplexitet. Ett slopande av en prövningsinstans innebär inte nödvändigtvis att rättssäkerheten försämras, utan det kan tvärtom medföra att den stärks genom att den enskilde snabbare får ett slut- ligt avgörande av saken.135 Regeringen konstaterade vidare att instans- 135 Se prop. 2015/16:55 s. 20. 160 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol kedjan för överklagade kommunala beslut att anta, ändra eller upp- häva en detaljplan eller områdesbestämmelser är väl lång och att antalet överklaganden som prövas i flera instanser alltför stort.136 Det har nu gått nio år sedan instanskedjan ändrades för överkla- gade kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser. Vi kan konstatera att det inte har framförts någon direkt kritik mot den förkortade instanskedjan från de aktörer vi har haft kontakt med under vårt utredningsarbete. Självklart krävdes det inledningsvis änd- rade rutiner på mark- och miljödomstolarna för hanteringen av de överklagade besluten. Det är därför sannolikt att den ändrade instans- ordningen är en av flera faktorer som har medfört att handläggnings- tiden för sådana mål i mark- och miljödomstol därför i dag är längre än tidigare (se vår utvärdering av reformen på s. 74 i bilaga 3). Vi kan dock också konstatera att domstolarnas handläggningstider för både planärenden och miljötillståndsärenden sedan 2016 har ökat rent generellt till följd av nya och mer långtgående krav i relation till frågor om bl.a. artskydd och miljökvalitetsnormer. Vi kan samtidigt konstatera att de kommunala besluten om detalj- planer och områdesbestämmelser och överprövningen av dessa beslut normalt är mer omfattande än en överprövning av ett kommunalt beslut om lov, startbesked, slutbesked, förhandsbesked, tillsyn eller annat beslut om exempelvis avgift enligt 12 kap. plan- och bygglagen. Det gäller både prövningen i sak och antalet klaganden. De kommu- nala beslutsprotokollen om att anta en detaljplan eller områdesbestäm- melser är dessutom ofta mer kortfattade än besluten om lov, förhands- besked eller tillsyn. Det bör medföra att den överprövande instansen behöver lägga ner mer arbete vid utformningen av sitt avgörande i ett planärende än i exempelvis ett lovärende eftersom domstolen i ett planärende normalt inte bara kan instämma i kommunens bedömning även om sådana förutsättningar finns. Själva överprövningen av ett kommunalt beslut om lov, startbesked, slutbesked, förhandsbesked eller tillsyn kan därmed inte anses vara mer omfattande än överpröv- ningen av ett kommunalt beslut om detaljplan eller områdesbestäm- melser. Tidigare, när bygglovsbesluten överprövades av förvaltningsdom- stol utan teknisk sakkunskap, fanns argumentet att det var lämpligt med en första överprövning av länsstyrelsen. Detta argument är dock inte längre aktuellt eftersom överföringen av lovärendena från för- 136 Se prop. 2015/16:55 s. 30. 161 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 valtningsdomstol till mark- och miljödomstol får anses ha inneburit en väsentlig utökning av sakkompetensen inom området genom tekniska råd. Ett argument mot att slopa länsstyrelsen i instanskedjan som har förts fram under arbetet är den regionala kunskap som länsstyrel- sen har och som kan vara värdefull vid prövningen och i kontakten med kommunerna. Länsstyrelsernas placering innebär också en geo- grafisk närhet vid behov av besiktning på plats. Vi kan konstatera att förekomsten av besiktning på plats i överprövade ärenden skiftar mellan länsstyrelsen från inga besiktningar alls till en handfull besikt- ningar per år. Vi gör bedömningen att det kan vara en fördel om den överprövande instansen har kunskaper om lokala förhållanden. Det kan dock inte anses vara en förutsättning för prövningen. En fördel med att slopa länsstyrelserna i instanskedjan är att minska sårbarheten i överprövningsorganisationen. Det vi kan konstatera i denna del är att antalet personer som har kompetens för att arbeta med överprövningen vid landets 21 länsstyrelser generellt sett är färre än de vid de fem mark- och miljödomstolarna. Risken för att ärenden blir liggande för att kompetent personal är sjuk eller ledig är således större vid länsstyrelserna än vid mark- och miljödomstolarna. Vi kan också konstatera att förutsättningarna för länsstyrelserna att klara sitt uppdrag i denna del skiljer sig åt mellan olika länsstyrelser. Gene- rellt har större länsstyrelser med större ärendemängd bättre förutsätt- ningar att klara av uppgiften än mindre länsstyrelser. Det beror på att en större organisation generellt är mer stabil och mindre sårbar för exempelvis personalförändringar. Den främsta fördelen med att ta bort en instans ur instanskedjan är dock att tiden från första beslutsdag i första prövningsinstans till dess att beslutet har fått laga kraft bör minska. Som vi har nämnt ovan är det svårt att uppskatta med hur mycket. Slopas länsstyrelsen i instans- kedjan för lovbeslut kan tiden minska med i genomsnitt tre till fem månader vilket är den handläggningstid som länsstyrelsen har för sin handläggning av ett överklagat lovbeslut i dag. För tillsynsbeslut är motsvarande tid sex månader. Som vi redan har nämnt är antalet överklagade kommunala tillsyns- beslut betydligt färre än antalet överklagade lovbeslut. Samtidigt kan vi konstatera att andelen överklagade tillsynsbeslut är betydligt högre jämfört med andelen överklagade lovbeslut. Som vi har redogjort för överklagas cirka 20–25 procent av de kommunala tillsynsbesluten en- 162 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol ligt plan- och bygglagen vilket kan jämföras med tre procent av lov- besluten. Varför tillsynsbesluten överklagas i högre utsträckning är svårt att svara på. En orsak kan dock vara att det vid tillsynsbeslut enligt plan- och bygglagen, som nästa uteslutande initieras efter en anmälan från en missnöjd granne, alltid finns en missnöjd part, oav- sett om det handlar om den som är adressat för beslutet eller den som har anmält en åtgärd för tillsyn. Vi kan konstatera att tillsynsbesluten är lätta att urskilja från övriga kommunala beslut enligt plan- och bygglagen. Frågorna har även ett tydligt samband med det tillsynsvägledande uppdrag som länsstyrelsen har. Vi har därför övervägt att låta kommunala beslut om tillsyn enligt plan- och bygglagen fortsatt få överklagas till läns- styrelsen. På det sättet skulle också länsstyrelsens kompetens i frågor om tillsyn enligt plan- och bygglagen kunna upprätthållas. Samtidigt kan vi konstatera att det är mindre lämpligt att samma myndighet arbetar både med tillsynsvägledning och överprövning av den opera- tiva tillsynen. Att länsstyrelsen har ansvaret för tillsynsvägledningen över den kommunala tillsynen enligt plan- och bygglagen talar där- för för att myndigheten inte också bör överpröva de kommunala till- synsbesluten enligt denna lag. Även i övrigt är skälen för en längre instanskedja för denna ärendetyp än för övriga ärenden enligt plan- och bygglagen inte tillräckligt tunga. När det gäller övriga beslut enligt plan- och bygglagen som i dag överklagas till länsstyrelsen återfinns exempelvis beslut om start- besked och slutbesked enligt 10 kap. plan- och bygglagen och avgift enligt 12 kap. plan- och bygglagen. Dessa beslut har normalt en nära koppling med besluten om lov och det är därför rimligt att även dessa beslut får samma instanskedja som lovbesluten. För besluten om byggsanktionsavgift enligt 11 kap. plan- och bygglagen gör vi dess- utom bedömningen att det finns skäl att samordna instansordningen för sådana beslut med den som gäller för motsvarande beslut om miljösanktionsavgifter enligt miljöbalken, dvs. en instansordning som innebär att de kommunala besluten överklagas direkt till mark- och miljödomstol. Frågan är då vad ett slopande av länsstyrelsen i instanskedjan för beslut om lov, start- och slutbesked, förhandsbesked samt tillsyn enligt plan- och bygglagen skulle få för konsekvenser för länsstyrel- sernas. Vi kan konstatera att antalet överklagade ärenden enligt plan- och bygglagen till länsstyrelsen uppgår till cirka 3 600 ärenden per 163 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 år (se tabell 19 i bilaga 3). Det motsvarar en handläggningskostnad på mellan 25 och 43 miljoner kronor per år. Ett slopande av länsstyrel- sen i instanskedjan skulle därmed innebära en minskning med mellan 30 och 54 årsarbetskrafter fördelat på de olika länsstyrelserna (se mer om konsekvenserna för länsstyrelserna i avsnitt 10.5.2). Som vi redan har nämnt skulle ett slopande av länsstyrelsen i in- stanskedjan för ärenden enligt plan- och bygglagen innebära att antalet överklagade mål enligt plan- och bygglagen till mark- och miljödom- stolarna skulle öka med cirka 1 400 mål per år eftersom fler över- klaganden av ett kommunalt beslut enligt plan- och bygglagen då skulle gå direkt till domstolarna. Med fler plan- och byggmål skulle även mark- och miljödomsto- larnas kostnader för syn öka även om syn ofta kan underlåtas i flertalet fall enligt plan- och bygglagen (jfr 3 kap. 5 § LOM).137 Bestämmel- serna om sammanträde i domstol är mer långtgående än i förvaltnings- myndighet (14 § ÄL). Genom en ökad måltillströmning skulle kostna- der för att genomföra sammanträden därmed också troligen öka något. Som vi har nämnt tidigare finns det även en risk för att mark- och miljödomstolarna skulle få ökade kostnader för merarbete vid över- prövningen av beslut om lov och förhandsbesked som första över- prövande instans jämfört med nuvarande hantering av sådana över- klaganden som andra överprövande instans. Merarbetet skulle kunna handla om att mer tid behöver läggas på att utreda klagorätt, process- leda parter, utreda behovet av att inhämta kompletterande material från kommunen, lägga mer tid på arbetet med domskälen etc. När det gäller behovet av att lägga mer tid på domskäl m.m. om det överklagade beslutet är fattat av en kommun i stället för av läns- styrelsen gör vi bedömningen att både nya digitala rutiner och för- bättrade vägledningar från Boverket bör kunna bidra till ett förbättrat kommunalt beslutsunderlag (se mer om detta i avsnitt 5.8.2 och 8.7.8). Tydligare och mer välmotiverade beslut bör i sin tur underlätta dom- stolens överprövning. Överklaganden enligt plan- och bygglagen handläggs normalt av domstolens beredningsjurister. När målet är klart för avgörande före- drar beredningsjuristen som huvudregel målet för en lagfaren domare och ett tekniskt råd (2 kap. 4 § LOM). Vid beräkningen av behovet av ökade resurser till mark- och miljödomstolarna har vi inte tagit hänsyn till att personalkostnaden varierar stort beroende på perso- 137 Se prop. 2009/10:215 s. 204. 164 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol nalkategori utan vi har använt uppgifter från Domstolsverket om en genomsnittlig personalkostnad som en schablon. Sammantaget visar våra beräkningar att mark- och miljödomstolarnas resurser som en följd av att länsstyrelsen slopas i instanskedjan för mål enligt plan- och bygglagen skulle behöva ökas med mellan 42 och 56 miljoner kronor per år motsvarande omkring 35–47 årsarbetskrafter. Vid be- räkningen har vi utgått ifrån antalet mål och ärenden under 2024. Vi har i vårt första betänkande En ny samordnad miljöbedömning- och tillståndsprövningsprocess138 föreslagit att mark- och miljödom- stolens roll som överprövande instans renodlas och att domstolens prövning av ansökningsmål enligt miljöbalken som första instans ska flyttas till en ny miljöprövningsmyndighet. Om vårt förslag genomförs skulle det innebära att nuvarande personalresurser för att handlägga ansökningsmål vid mark- och miljödomstolarna delvis skulle frigöras. Det handlar om cirka 35 årsarbetskrafter (se mer om detta i avsnitt 10.5.3). Samtidigt bedömer vi det inte som troligt att något större antal av de domare som i dag arbetar på mark- och miljödom- stolarna skulle vara intresserade av att börja arbeta på den nya myndig- heten. Det skulle medföra att det skulle uppstå ett visst överskott av personalresurser vid mark- och miljödomstolarna. I detta avsnitt bedömer vi dock enbart den minskning av resurser vid länsstyrelsen och den ökning av resurser vid mark- och miljödom- stolarna som ett förslag att slopa länsstyrelsen i instanskedjan för plan- och byggärenden skulle innebära. De kumulativa effekterna och resursbehoven med hänsyn tagen till alla förslag i detta betänkande samt med olika alternativ beroende på om förslagen i vårt första betän- kande genomförs eller inte finns i avsnitt 10.5.3. I propositionen ”Ett nytt regelverk för bygglov” bedömdes förslaget om minskad lovplikt innebära dels en betydande minskning av ärende- mängden hos kommunerna, dels ett minskat antal överklaganden till länsstyrelserna och mark- och miljödomstolarna.139 Förslagen i propo- sitionen trädde i kraft den 1 december 2025. Minskar ärendemängden i enlighet med det som angavs i förarbetena till de nya bygglovsre- glerna skulle det i stället innebära att 2 800–3 200 överklagade ärenden kommer att inkomma till mark- och miljödomstolarna per år. Vid uppskattningen har vi då både tagit hänsyn till vårt förslag om ändrad instansordning och det förslag på nya bygglovsregler som precis 138 Se SOU 2024:98 s. 1068–1144. 139 Se prop. 2024/25:169 s. 377. 165 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 genomförts. Baserat på statistiken för 2024 skulle våra förslag där- med innebära en ökning på mellan 600–1 000 nya mål per år till mark- och miljödomstolarna. Det motsvarar ett ökat resursbehov hos mark- och miljödomstolarna med mellan 18 och 40 miljoner kronor eller 15–34 årsarbetskrafter. Se mer om konsekvenserna för mark- och miljödomstolarna i avsnitt 10.5.3. Vi kan konstatera att länsstyrelserna har en viktig roll i planpro- cessen. Även om länsstyrelsen med våra förslag fortfarande skulle ha kvar sin roll i planprocessen, rollen som tillsynsvägledande myn- dighet generellt avseende plan- och bygglagen och rollen som över- prövande myndighet av de kommunala detaljplanerna och områdes- bestämmelserna enligt de statliga ingripandegrunderna enligt 11 kap. plan- och bygglagen, finns en risk för att länsstyrelserna skulle tappa juridisk kompetens inom plan- och byggområdet genom att färre personer skulle arbeta med dessa frågor jämfört med i dag. Det finns också en risk att en ny instansordning för dessa ärendetyper där läns- styrelsen inte ingår skulle göra länsstyrelsen till en något mindre attraktiv arbetsgivare för jurister. Det skulle kunna försvaga läns- styrelsernas arbete inom sin övriga verksamhet där juridisk kom- petens är nödvändig, exempelvis i frågor med koppling till totalför- svaret eller sekretess.140 Vi har frågat samtliga länsstyrelser hur många jurister som är an- ställda vid myndigheten respektive hur många av dessa som arbetar med prövning av överklagade beslut enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. Inkomna svar visar att det totalt arbetar totalt cirka 280 jurister vid länsstyrelserna varav cirka 130 jurister arbetar med överklagade beslut enligt plan- och bygglagen och cirka 110 jurister arbetar med överklagade beslut enligt miljöbalken. Antalet jurister är högre vid de större länsstyrelserna än vid de mindre och varierar mellan fyra och 60 jurister beroende på länsstyrelsens storlek. Vid fyra länsstyrelser arbetar fler än tio jurister. Vid resterande 17 länssty- relser varierar antalet mellan fyra och tio. Siffrorna är ungefärliga då hänsyn inte har tagits till tjänstledigheter, föräldraledigheter samt vakanta tjänster. I antalet ingår även jurister som har chefstjänster. Vid de större länsstyrelserna arbetar juristerna också mer specialiserat med överprövning av kommunala beslut, medan juristerna vid de mindre länsstyrelserna ofta arbetar generellt som juridiskt stöd i olika ärendetyper/frågor vid myndigheten. Andelen jurister som 140 Se prop. 2024/25:34 s. 111. 166 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol arbetar med överklagade beslut enligt plan- och bygglagen uppgår till cirka 50 procent respektive cirka 40 procent för beslut enligt miljö- balken. Något fler årsarbetskrafter läggs således på handläggningen av överklagade beslut enligt plan- och bygglagen än på överklagade beslut enligt miljöbalken. Även om drygt hälften av samtliga jurister vid länsstyrelserna arbetar med överprövning av överklagade beslut enligt plan- och bygglagen och miljöbalken återspeglar inte detta antal hur stor del av arbetet som utgörs av överprövning och hur stor del som består av andra arbetsuppgifter. Vi har därför inhämtat uppgifter om antal jurister och årsarbetskrafter från länsstyrelserna. I de fall uppgifter har funnits tillgängliga har vi framför allt utgått från redovisade tim- mar i länsstyrelsernas tidsredovisningsverktyg. En brist är att sådan redovisning inte tar hänsyn till vakanser, sjukskrivningar m.m. som påverkar nedlagd handläggningstid. Redovisad tid är därtill som ut- gångspunkt effektiv tid för själva ärendehandläggningen som sådan. För en handläggare tillkommer även övrig tid som ingår i tjänsten, t.ex. kompetensutveckling, praxismöten m.m. Oaktat detta går det att konstatera att något fler årsarbetskrafter läggs på handläggningen av överklagade beslut enligt plan- och bygglagen än på överklagade beslut enligt miljöbalken. Antalet årsarbetskrafter som arbetar med överprövning är färre än antalet jurister, vilket bl.a. beror på att merparten av juristerna inte arbetar heltid med överprövning av kommunala beslut enligt plan- och bygglagen och miljöbalken. Som ett exempel arbetar det vid en länsstyrelse totalt sju jurister varav fyra personer arbetar med överklagade beslut enligt plan- och bygglagen. Antalet årsarbets- krafter uppskattas till 1,8. Vid samma länsstyrelse arbetar fyra perso- ner med överklagade beslut enligt miljöbalken. Antal årsarbetskrafter motsvaras i denna del till 0,8. Vid en något större länsstyrelse arbetar totalt 29 jurister (motsvarande 26 årsarbetskrafter), varav 19 jurister (motsvarande 14,5 årsarbetskrafter) arbetar med överprövning av kommunala beslut enligt plan- och bygglagen och miljöbalken. Samtidigt kan vi konstatera att det oavsett vad vi kommer fram till i frågan om länsstyrelsen ska ingå i instanskedjan för kommunala beslut enligt plan- och bygglagen eller inte finns krav på ett visst antal personer med juridisk kompetens vid länsstyrelserna i andra författningar, såsom exempelvis enligt 31 § totalförsvarets folkrätts- förordning (1990:12). Det kommer således alltid finnas ett antal 167 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 jurister vid länsstyrelserna även om behovet av sådana med kom- petens inom just plan- och byggområdet kommer att minska något om länsstyrelserna inte längre ska pröva överklagade kommunala beslut enligt plan- och bygglagen. En annan nackdel med att slopa länsstyrelserna i instansordningen för beslut om lov enligt plan- och bygglagen skulle kunna vara att länsstyrelsen fortsatt har uppdraget att överpröva vissa andra kom- munala beslut såsom exempelvis beslut om strandskyddsdispens (19 kap. 3 b § MB). I relation till sådana beslut skulle en ändrad in- stansordning för beslut om lov innebära sämre samordningsmöjlig- heter vid länsstyrelserna. Eftersom frågan om strandskyddsdispens enligt förslag i propositionen Nytt regelverk för bygglov normalt ska avgöras innan frågan om bygglov bör denna problematik dock inte vara stor (jfr 9 kap. 102 § PBL i dess lydelse från den 1 december 2025).141 Båda beslutstyperna kommer dessutom att kunna över- klagas till mark- och miljödomstol och en samordning kan därför ske genom att målen vid behov handläggs gemensamt där. För en del av de ärenden enligt miljöbalken som enligt nuvarande regler kräver en anmälan till kommunens miljönämnd (C-verksam- heter) har vi i vårt första betänkande En ny samordnad miljöbedöm- ning- och tillståndsprövningsprocess142 föreslagit en ny prövningsord- ning i en miljöprövningsmyndighet i stället för i kommun. Detta gäller bl.a. för anmälan om vindkraftverk. Dagens prövning i kommun inne- bär att en viss samordning kan uppnås med bygglovsprövningen när länsstyrelsen är överprövande myndighet. Med den föreslagna ändrade prövningsordningen för sådana ärenden kommer miljöprövningsmyn- dighetens beslut i stället att överklagas direkt till mark- och miljödom- stolen. Förutsatt att ansökan om bygglov prövas vid samma tidpunkt av kommunen som prövningen enligt miljöbalken sker hos den nya miljöprövningsmyndigheten, bör dock eventuella överklaganden kunna ske parallellt till mark- och miljödomstolen. Någon tidsförlust på grund av bristande samordning i mark- och miljödomstolen bör därmed inte uppkomma. Vi gör bedömningen att fördelarna med en förkortning av instans- kedjan för ärenden enligt plan- och bygglagen skulle komma ett större kollektiv till godo. En kortare instanskedja skulle exempelvis kunna bidra till att det skulle gå fortare att påbörja uppförande av 141 Se prop. 2024/25:169 s. 308–310. 142 Se SOU 2024:98. 168 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol nya byggnader vilket skulle vara positivt för t.ex. samhällsintresset att bygga fler bostäder för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet. Även om tiden från det att ett beslut fattas till dess det har fått laga kraft endast skulle förkortas med cirka fyra månader skulle vinsterna av en kortare instanskedja således beröra många. Med en kortare in- stanskedja skulle även kostnaderna för den sammantagna prövningen sjunka, inte bara för överprövningen som sådan utan även den kost- nad som den klagande behöver lägga på att överklaga. Ett alternativ till att slopa länsstyrelsen i instanskedjan vore att tillskjuta mer resurser till länsstyrelserna för snabbare handläggning av överklagade kommunala beslut. Alternativt att besluta om en kon- centration av överprövningen till några länsstyrelser. Syftet med en sådan koncentration vore att både öka effektiviteten i beslutsfattan- det och höja kvaliteten på besluten. Dessa alternativ bedömer vi dock inte skulle medföra den minskning i total handläggningstid som är syftet med vårt uppdrag. Sammanfattningsvis bedömer vi att det inte finns tillräckliga skäl för att fortsatt låta kommunala beslut enligt plan- och bygglagen prövas av länsstyrelsen efter överklagande. Genom att länsstyrelsens prövning slopas blir instanskedjan kortare och den totala handlägg- ningstiden förkortas. De nackdelar som minskningen av resurser och eventuellt även kompetens vid länsstyrelsen skulle innebära be- dömer vi inte överväger de fördelar som en förkortad instanskedja skulle medföra. Genom förslaget att slopa länsstyrelsen i instansord- ningen för överklagade beslut enligt plan- och bygglagen renodlas vidare länsstyrelsens uppdrag som tillsynsvägledande myndighet inom plan- och byggområdet och som ansvarig myndighet för den tillsyn som överprövning av detaljplaner och områdesbestämmelser enligt 11 kap. 10 § plan- och bygglagen innebär. Vi får dessutom en samordning av instansordningen för sanktionsbeslut enligt plan- och bygglagen med motsvarande beslut enligt miljöbalken. Förslaget bör genomföras genom två ändringar i 13 kap. plan- och bygglagen. För det första bör 13 kap. 3 § plan- och bygglagen ges innebörden att ”andra kommunala beslut enligt denna lag än de som avses i 1 och 2 §§ får överklagas till mark- och miljödomstolen”. Sam- tidigt bör 13 kap. 2 a § plan- och bygglagen upphävas eftersom special- regleringen i den paragrafen då inte längre behövs. Med anledning av att 13 kap. 2 a § upphävs bör paragrafhänvisningar till denna para- graf i 13 kap. 3, 8, 9 och 16 §§ plan- och bygglagen slopas. 169 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 Möjligheten att lämna en ventil för överprövning av Högsta domstolen slopas Som vi har beskrivit i avsnitt 3.3.2 gäller olika regler för prejudikat- bildningen för de olika måltyper som ska handläggas av mark- och miljödomstolarna. Huvudregeln i lagen om mark- och miljödomstolar är att Mark- och miljööverdomstolens domar och beslut inte kan överklagas till Högsta domstolen. För bl.a. mål enligt plan- och bygglagen finns en möjlighet för Mark- och miljööverdomstolen att tillåta att en dom eller ett beslut överklagas till Högsta domstolen, om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Högsta domstolen, dvs. ge en s.k. ventil för överklagande till Högsta dom- stolen (5 kap. 5 § LOM). Om Högsta domstolen slopas i instansordningen även för över- klagade ärenden enligt plan- och bygglagen skulle det innebära att Mark- och miljööverdomstolens roll som prejudikatinstans förstärks ytterligare. En fråga som bör ställas i detta sammanhang är om det skulle vara lämpligt att Mark- och miljööverdomstolen blir en ren- odlad prejudikatinstans för överklagade mål. En förutsättning för att omvandla Mark- och miljööverdomstolen till en renodlad preju- dikatinstans för mål enligt plan- och bygglagen, i likhet med Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen, är därmed att det inte finns rättssäkerhetsaspekter som medför att detta vore olämpligt. Det finns således anledning att se närmare på vilken roll som Mark- och miljööverdomstolen har i dag som prejudikatinstans och på vilket sätt denna roll skulle förändras om Högsta domstolen skulle slopas i in- stanskedjan. Det kan i denna del konstateras att nuvarande prövningsorgani- sation enligt miljöbalken innebär att det i praktiken finns två preju- dikatinstanser. Högsta domstolen är den högsta instansen och dess prejudikat får också störst tyngd. Högsta domstolen är samtidigt högsta instans på många andra rättsområden och kan därför meddela prövningstillstånd endast i ett begränsat antal mål per år. Prejudika- ten kan också förväntas avse frågor av huvudsakligen processuell natur bl.a. av det skälet att domstolen inte har någon motsvarighet till tek- niska råd. Det är alltså inte sannolikt att Högsta domstolen i någon större utsträckning prövar frågor som har ett tydligt inslag av tekniska eller naturvetenskapliga bedömningar. Tvärtom får Mark- och miljö- 170 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol överdomstolen anses ha särskilt goda möjligheter att ansvara för rätts- utvecklingen inom området av det skälet att domstolen, utöver att ha egna tekniska råd, prövar mål och ärenden från samtliga mark- och miljödomstolar. Till skillnad från hovrätterna har Mark- och miljö- överdomstolen därmed särskilt goda förutsättningar att bedöma vilken vägledning som behövs inom mark- och miljörätten.143 Högsta domstolen har även uttalat att Mark- och miljööverdom- stolens funktion som prejudikatbildande instans väger avsevärt tyngre än vad som är fallet med övriga hovrätter och att domstolen intar en särställning i egenskap av kontrollfunktion då den som sista instans har tillgång till tekniska ledamöter. Högsta domstolen konstaterade att det innebär att den generösa tolkning vid tillämpningen av till- ståndsreglerna som lagstiftaren avsett måste ges avsevärt stort ut- rymme vid bedömningen om prövningstillstånd ska beviljas vid Mark- och miljööverdomstolen.144 Därtill är Mark- och miljööverdomstolen redan i dag slutinstans i ett stort antal mål som rör tillstånd till B-verksamheter som prövas hos miljöprövningsdelegationerna i första instans och i samtliga mål som inleds vid en kommunal nämnd eller förvaltningsmyndighet. Mark- och miljööverdomstolen är således sista instans och därmed prejudikatinstans för dessa mål. Med dagens ordning kan vi konstatera att ansvaret för prejudikat- bildningen är delat mellan Högsta domstolen och Mark- och miljö- överdomstolen beroende på måltyp och beroende på i vilken instans målet har inletts. Frågan är om en sådan ordning är önskvärd. Vi konstaterar också att det i både mark- och miljödomstolarna och Mark- och miljööverdomstolen finns såväl lagfarna domare som tekniska råd. Mark- och miljödomstolarna har också särskilda leda- möter. Högsta domstolen däremot har sedvanlig juristsammansätt- ning i mark- och miljömålen även om de justitiesekreterare och be- redningsjurister som bereder och föredrar målen ofta har särskilda erfarenheter och kunskaper inom rättsområdet och möjlighet finns för domstolen att förordna sakkunniga eller att remittera en fråga till en expertmyndighet. Mark- och miljödomstolarna liksom Mark- och miljööverdom- stolen har alltså en sammansättning som ska göra det möjligt att be- 143 Se Toijer Gudmund, SvJT 2022 s. 557. 144 Se NJA 2011 s. 782 och HD:s beslut den 2 oktober 2025 i mål nr Ö 4564-23 (”Rya kraft- värmeverk”). 171 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 döma inte bara rättsliga problemställningar utan också de ofta samman- hängande tekniska eller ekonomiska frågor som målen ger upphov till. Att målen har koncentrerats till ett fåtal domstolar möjliggör en specialisering hos ledamöterna. Mark- och miljööverdomstolen har dessutom som ensam andra domstolsinstans med ett rikstäckande domsområde en god överblick över rättstillämpningen och därmed särskilt goda förutsättningar att bedöma vilken vägledning som kan behövas. Detta har Högsta domstolen lyft fram i ett miljömål gällde prejudikatdispens och granskningsdispens i dåvarande Miljööver- domstolen.145 Enligt avgörandet har Mark- och miljööverdomstolen därmed ett ”betydande ansvar” för prejudikatbildningen inom det miljörättsliga området, något som den domstolen ska väga in i sin tillståndsprövning. Värt att notera är dock att Högsta domstolen har slagit vakt om sin egen prejudikatbildning på detta område. Att Mark- och miljö- överdomstolen vid tillståndsprövningen har att väga in sin särskilda roll hänger alltså samman med att den domstolen har goda förutsätt- ningar att vägleda rättstillämpningen. Samtidigt – vilket framhålls i 2011 års rättsfall – ska prövningstillstånd i Mark- och miljööverdom- stolen också möjliggöra överklaganden till Högsta domstolen i mål med prejudikatintresse. En liknande inställning redovisades i flera remissvar under arbetet med 2010 års lag om mark- och miljödom- stolar.146 Högsta domstolen har också alltsedan miljöbalken trädde i kraft och även efter tillkomsten av 2010 års lag prövat ett antal miljö- rättsliga mål. Att det inte finns några tekniska råd i domstolen verkar dock ha inneburit att en viss tonvikt lagts vid processrättsliga frågor, men det finns flera exempel också på avgöranden med en mer mate- riell innebörd. Enligt uppgift från Mark- och miljööverdomstolen har dom- stolen sedan möjligheten att lämna ventil infördes lämnat ventil i cirka 140 mål sedan den infördes 2012. Av de mål där Mark- och miljööverdomstolen lämnade ventil överklagades omkring 110 mål till Högsta domstolen. Högsta domstolen meddelade prövningstill- stånd i omkring 50 mål varav omkring 20 var fastighetsmål. Under perioden 2020–2024 har Mark- och miljööverdomstolen lämnat ventil i omkring 70 mål varav omkring 20 var fastighetsmål. Cirka 30 av dessa fick prövningstillstånd i Högsta domstolen. Det ska jämföras 145 Se NJA 2011 s. 782. 146 Se prop. 2009/10:215 s. 174–176. 172 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol med att Mark- och miljööverdomstolen under motsvarande femårs- period avgjorde totalt cirka 5 500 överklagade mål enligt plan- och bygglagen och cirka 300 mål överklagade mål enligt fastighetsbild- ningslagen. Det är således förhållandevis få mål som får ventil. Urvalet för Högsta domstolen är därmed begränsat.147 Av den statistik vi har fått ta del av från Mark- och miljööverdom- stolen går det att utläsa att under tidsperioden 2012–2024 har dom- stolen beslutat om ventil i 85 av totalt 9 935 överklagade plan- och byggmål. I cirka 80 procent av fallen har ventilen utnyttjats av kla- ganden och Mark- och miljööverdomstolens avgörande har då över- klagats till Högsta domstolen. I cirka hälften av de mål där Mark- och miljööverdomstolen har gett ventil och överklagande har skett har också Högsta domstolen gett prövningstillstånd och prövat över- klagandet i sak. Vi har gjort en fullständig genomgång av avgörandena och kan konstatera att i flertalet av de mål där Högsta domstolen under de senaste åren har gett prövningstillstånd har frågan avsett klagorätten. Att Högsta domstolen vid sitt ställningstagande till frågan om prövningstillstånd för överklagande av domar och beslut från Mark- och miljööverdomstolen i första hand fokuserar på pro- cessuella frågor är också något som bekräftats vid studiebesök på Högsta domstolen. Vi misstänker att ett skäl för detta kan vara att Högsta domstolen inte har tillgång till domare med sådan teknisk kompetens som Mark- och miljööverdomstolen har och den preju- dikatbildande funktion som Mark- och miljööverdomstolen genom åren har fått genom de mål enligt miljöbalken som inte får överklagas till Högsta domstolen. Utöver klagorättsfrågor noterar vi att Högsta domstolen de senaste åren också har prövat frågor om bl.a. rättids- prövningar av överklaganden, förutsättningar för byggsanktions- avgift och överväganden om intrång i äganderätt eller annan rätt. Vi kan konstatera att skälet för införandet av ventilen till Högsta domstolen var att tillgodose behovet av prejudikatbildning för de nya måltyperna i mark- och miljödomstolarna, dvs. för målen enligt plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen. Vi gör bedöm- ningen att detta skäl inte längre gör sig gällande på samma sätt. På motsvarande sätt som gäller för många miljömål bör det således, på motsvarande sätt som gäller för migrationsmålen i Migrationsöver- 147 Se MÖD:s dom den 14 december 2022 i mål nr P 14061-21. 173 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 domstolen, vara tillräckligt med ett slutligt avgörande vid Mark- och miljööverdomstolen. Förslaget bör genomföras genom att ett undantag från Mark- och miljööverdomstolens möjlighet att ge ventil för överklagande till Högsta domstolen i 5 kap. 5 § lagen om mark- och miljödomstolar, på motsvarande sätt som redan gäller för mål enligt miljöbalken, även införs för mål enligt plan- och bygglagen. Vi återkommer till frågan om ventil i mål enligt fastighetsbild- ningslagen i avsnitt 3.7.5 och Mark- och miljööverdomstolens roll som prejudikatinstans m.m. i avsnitt 3.7.8. Beslut enligt plan- och bygglagen som inte påverkas av förslagen Som vi har beskrivit tidigare begränsas vårt uppdrag till sådana beslut enligt plan- och bygglagen som kan överklagas till mark- och miljö- domstol. Förslagen påverkar således inte sådana beslut som enligt nuvarande regelverk slutligen överklagas till allmän förvaltningsdom- stol eller regeringen. Det gäller för det första sådana kommunala beslut enligt plan- och bygglagen som får överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövningen enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725). Eftersom det är allmän förvaltningsdomstol som utför laglighetsprövningen kommer dessa kommunala beslut även fort- sättningsvis överprövas av allmän förvaltningsdomstol. För det andra kommer våra förslag inte att påverka länsstyrelsens möjlighet att på eget initiativ upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt 11 kap. 11 § plan- och bygglagen eller beslut om lov eller förhands- besked enligt 11 kap. 12 § plan- och bygglagen. Dessa beslut av läns- styrelsen kommer således även fortsättningsvis att kunna överklagas hos regeringen. Även om det är mycket ovanligt att länsstyrelsen på eget initiativ överprövar ett beslut om lov eller förhandsbesked enligt 11 kap. 12 § plan- och bygglagen finns skäl att samordna över- prövningen enligt 11 kap. 12 § plan- och bygglagen med den pröv- ning som mark- och miljödomstolen ska göra efter ett överklagande av samma beslut om lov eller förhandsbesked på motsvarande sätt som redan i dag gäller vid mark- och miljödomstolens prövning av överklagade detaljplaner och områdesbestämmelser (13 kap. 18 § PBL). 174 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol Slutligen påverkas inte sådana beslut som prövas av mark- och miljödomstol som första instans av våra förslag om en ny instansord- ning för ärenden enligt plan- och bygglagen. Detta gäller exempel- vis ansökningar om utdömande av vite i föreläggande som är med- delat med stöd av 11 kap. plan- och bygglagen, stämningsmål enligt 15 kap. plan- och bygglagen samt ansökan om särskilt rättsmedel. Författningsförslag Bestämmelserna finns i 13 kap. 3, 8, 9 och 16 §§ plan- och bygglagen och 5 kap. 5 § andra stycket lagen om mark- och miljödomstolar. Sammanfattande illustration Tabell 3.12 Ny instansordning för ärenden enligt plan- och bygglagen** Ärendetyp Första instans Andra instans Tredje instans Detaljplaneärenden och områdes- Kommun MMD MÖD* bestämmelser Lov/förhandsbesked Kommun MMD MÖD* Start- och slutbesked Kommun MMD MÖD* Tillsyn Kommun MMD MÖD* Beslut om avgift enligt 12 kap. PBL Kommun MMD MÖD* Anm.: * betyder att prövningstillstånd krävs för prövning i sak. ** betyder att beslut enligt plan- och bygglagen som överklagas enligt den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunal- l agen (jfr 13 kap. 1 § PBL) inte finns med i tabel len. 175 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 3.7.4 Ny instansordning för ärenden och mål enligt miljöbalken Förslag Länsstyrelsen slopas i instansordningen för sådana ärenden i sär- skilda fall enligt miljöbalken som inleds i kommun. Bedömning Huruvida Högsta domstolen kommer att slopas i instansordningen för ansökningsmål vid mark- och miljödomstol är beroende av om förslaget i det första betänkandet om att flytta förstainstans- prövningen av sådana ansökningar till en förvaltningsmyndighet genomförs. Inledning I avsnitt 3.5 har vi beskrivit de utmaningar vi har identifierat med dagens instansordning för beslut enligt bl.a. miljöbalken. I huvud- sak handlar problematiken om att instanskedjan för sådana ärenden enligt miljöbalken som inleds i kommun är lång med totalt fyra in- stanser. Att instanskedjan för sådana beslut är lång medför att tiden från ett avgörande i första instans till dess beslutet får laga kraft kan ta flera år. En annan utmaning handlar om länsstyrelsens flera roller i miljöprövningsprocesserna. I avsnitt 3.7.2 har vi beskrivit våra utgångspunkter för en ny in- stansordning för de i utredningsuppdraget aktuella beslutstyperna. Utgångspunkterna innebär att instanskedjan för ärenden enligt bl.a. miljöbalken dels bör uppfylla kraven i internationell rätt på krav på överprövning i domstol, dels att antalet nivåer i instanskedjan bör vara högst tre, varav minst två domstolsinstanser med krav på pröv- ningstillstånd för prövning i sak i den högsta instansen. Som vi har beskrivit i avsnitt 3.3.2 innebär den nuvarande instans- ordningen för sådana anmälnings- respektive tillsynsärenden enligt miljöbalken som inleds i kommun att prövning kan komma att ske på fler nivåer än tre. Detta eftersom sådana ärenden, efter beslut av kommun, kan överklagas först till länsstyrelsen, därefter till mark- 176 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol och miljödomstol och slutligen till Mark- och miljööverdomstolen. För prövning i mark- och miljööverdomstolen krävs prövningstill- stånd. Mot bakgrund av vår utgångspunkt att antalet nivåer i instans- kedjan bör vara högst tre, varav minst två domstolsinstanser finns skäl för att särskilt överväga länsstyrelsens roll i instansordningen för dessa ärendetyper. Länsstyrelsen slopas i instansordningen för vissa anmälnings- och tillsynsärenden Som vi har beskrivit i avsnitt 3.3.3 har i genomsnitt 2 797 kommu- nala beslut enligt miljöbalken överklagats årligen till länsstyrelserna under perioden 2020–2024. Någon exakt siffra på hur många av dessa beslut som har överklagats till mark- och miljödomstol har inte gått att få fram eftersom det av statistiken vid mark- och miljödomstolarna inte finns tillförlitliga uppgifter om hur stor andel av överklagandena som avser beslut som har prövats av kommun i första instans respek- tive hur många som har prövats av länsstyrelsen eller annan statlig myndighet som första instans. Vår bedömning är dock att mellan 30 och 50 procent av de kommunala besluten enligt miljöbalken över- klagas vidare från länsstyrelsen till mark- och miljööverdomstol. Av det totala antalet överklagade M-mål vid mark- och miljödomstolarna har cirka 35 procent eller cirka 800 mål i genomsnitt per år överklagats till Mark- och miljööverdomstolen under perioden 2020–2024. Exakt hur stor andel av dessa som har inletts i kommun respektive länssty- relse eller annan statlig myndighet har inte gått att få fram. Som vi har beskrivit i avsnitt 3.5.4 har länsstyrelsen i dag flera olika roller i ärenden enligt miljöbalken som inleds i kommun. Läns- styrelsen ska både vara tillsynsmyndighet, överprövande myndighet och stödjande myndighet vid samråd. Vi gör bedömningen att det kan vara en styrka att länsstyrelsen har flera olika roller, framför allt eftersom länsstyrelsen därmed har förutsättningar att upprätthålla både en bred och djup kompetens, men också för att rollen som överprövande instans kan underlätta länsstyrelsens tillsynsvägledande arbete. Om länsstyrelsen i samband med överprövning exempelvis upphäver många kommunala tillsynsbeslut blir det enklare för läns- styrelsen att återkoppla detta till kommunerna alternativt att återta tillsynsuppgiften om den tidigare delegerats till kommun. Länsstyrel- 177 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 sen har också en viktig roll för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen i länet. För just tillsynsbeslut kan vi dock konstatera att det är svårt att se logiken i en längre instanskedja för kommunala tillsynsbeslut än de tillsynsbeslut som länsstyrelserna fattar som första instans. I denna del kan en jämförelse göras med att beslut enligt fastighetsbildnings- lagen i dag ibland fattas av en kommunal lantmäterimyndighet i första instans och ibland av det statliga Lantmäteriet. Besluten överklagas dock i båda situationerna direkt till mark- och miljödomstol. Ett stort antal verksamhetsutövare har också fört fram att läns- styrelsens olika roller inom miljöområdet skapar en jävsliknande pro- blematik. Denna medför att myndigheten i vissa situationer uppger sig vara förhindrad att lämna de råd och det stöd som både kommu- ner och verksamhetsutövare behöver i processen. I vårt första betän- kande En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningspro- cess148 har vi föreslagit en viss renodling av länsstyrelsernas verksamhet genom förslaget att flytta tillståndsprövningen av B-verksamheter från miljöprövningsdelegation till en ny miljöprövningsmyndighet. Som vi har beskrivit i avsnitt 3.3.4 ställer internationell rätt inte något krav på att en kommunal myndighets beslut ska överprövas av en stat- lig myndighet innan en överprövning kan ske i domstol. Även i svensk rätt är detta sedan åtskilliga årtionden ovanligt. Det finns således möj- lighet att renodla länsstyrelsens roll ytterligare. Som vi har beskrivit i avsnitt 3.2 ingår det i vårt utredningsupp- drag att undersöka om den totala handläggningstiden för ärenden enligt miljöbalken kan förkortas exempelvis genom en ändrad in- stansordning. Av statistiken i avsnitt 3.3.3 framgår att länsstyrelsens överpröv- ning av ärenden enligt miljöbalken som inleds i kommun förlänger den totala handläggningstiden med i snitt 5,5 månader. Den totala handläggningstiden per ärende skulle därmed kunna förkortas om länsstyrelsen togs bort från instansordningen. Vid bedömningen måste dock beaktas att det på motsvarande sätt som vi har beskrivit avseende ärendena enligt plan- och bygglagen i avsnitt 3.7.3 är troligt att mark- och miljödomstolens handläggningstid för de aktuella ärendetyperna, åtminstone inledningsvis, skulle riskera att förlängas något jämfört med nuvarande överprövning i mark- och miljödom- stol efter länsstyrelsens prövning. Även kostnaden för mark- och 148 Se SOU 2024:98. 178 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol miljödomstolarnas prövning är högre. Mot detta får ställas att risken för en utdragen process minskar i takt med att antalet prövnings- instanser minskar. På motsvarande sätt som för ärendena enligt plan- och bygglagen, se avsnitt 3.7.3, har i förhållande till överprövningen av kommunala beslut enligt miljöbalken hos länsstyrelsen förts fram att ett argument mot att slopa länsstyrelsen i instanskedjan är den regionala kunskap som länsstyrelsen har och som kan vara värdefull vid prövningen och i kontakten med kommunerna. Länsstyrelsernas placering innebär också en geografisk närhet vid behov av besiktning på plats. Vi kan konstatera att förekomsten av besiktning på plats i överprövade ären- den skiftar mellan länsstyrelsen från inga besiktningar alls till en hand- full besiktningar per år. Vi gör bedömningen att det kan vara en fördel om den överprövande instansen har kunskaper om lokala förhållan- den. Det kan dock inte anses vara en förutsättning för prövningen. Även om länsstyrelsen fortfarande skulle ha kvar uppdraget både att pröva ett stort antal ärenden enligt miljöbalken som första instans och vara en både tillsynsvägledande och operativ tillsynsmyndighet enligt miljöbalken, finns en risk för att länsstyrelserna skulle tappa juridisk kompetens inom miljörätten genom att färre personer skulle arbeta med dessa frågor jämfört med i dag. Det finns också en risk att en ny instansordning för dessa ärendetyper där länsstyrelsen inte ingår skulle göra länsstyrelsen till en mindre attraktiv arbetsgivare för jurister. Det skulle kunna försvaga länsstyrelsernas arbete inom sin övriga verksamhet där juridisk kompetens är nödvändig, exem- pelvis i frågor med koppling till totalförsvaret eller sekretess.149 Vi har frågat samtliga länsstyrelser hur många jurister som är an- ställda vid myndigheten respektive hur många av dessa som arbetar med prövning av överklagade beslut enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. Vi redovisar våra slutsatser utifrån de inkomna uppgifterna i avsnitt 3.7.3. Som vi har redogjort för i avsnitt 3.7.3 kan vi samtidigt konsta- tera att det, oavsett vad vi kommer fram till i frågan om länsstyrel- sen ska ingå i instanskedjan för kommunala beslut enligt miljöbalken eller inte, finns krav på ett visst antal personer med juridisk kom- petens vid länsstyrelserna i andra författningar, såsom exempelvis enligt 31 § totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12). Det bör således alltid finnas jurister vid länsstyrelserna även om behovet av 149 Se prop. 2024/25:34 s. 111. 179 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 sådana med kompetens inom miljörättsområdet kommer att minska något om länsstyrelserna inte längre ska pröva överklagade kommu- nala beslut enligt miljöbalken. Även i övrigt är flera av de argument som vi anger i avsnitt 3.7.3 för och emot ett slopande av länsstyrelsen i instanskedjan för kom- munala beslut enligt plan- och bygglagen också tillämpliga i relation till instanskedjan för kommunala beslut enligt miljöbalken. Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att den totala handlägg- ningstiden på sikt bör förkortas om länsstyrelsen slopas i instans- kedjan. Vårt förslag är därför att länsstyrelsen tas bort från instans- ordningen för anmälnings- och tillsynsärenden enligt miljöbalken som inleds i kommun. Förslaget påverkar inte sådana anmälnings- och tillsynsärenden som inleds i länsstyrelsen. Med våra förslag skulle antalet överklagade ärenden enligt miljö- balken till länsstyrelsen som i stället skulle överklagas direkt till mark- och miljödomstol uppgå till cirka 3 100 ärenden per år baserat på uppgifter från 2024. Det innebär en ökning av inkomna mål till mark- och miljödomstolarna med cirka 1 800–2 300 mål per år jämfört med i dag (jfr beskrivning i avsnitt 10.5.3 och beräkningsunderlaget i bi- laga 3). Denna ökning är större än den vi har beräknat för plan- och byggmålen i avsnitt 3.7.3. Skälet för detta är att mark- och miljödom- stolarna redan i dag har ett högre inflöde av överklagade plan- och byggmål från länsstyrelserna än av sådana miljömål som berörs av förslaget om en ny instansordning. Våra beräkningar utgår från upp- skattningar utifrån andelen överklagade beslut från länsstyrelserna samt antalet inkomna mål till mark- och miljödomstolarna under 2024. Av statistiken avseende antal inkomna överklagade miljömål till mark- och miljödomstolarna framgår inte vilka som har inletts i kommun respektive länsstyrelse eller annan myndighet. Vi har därför utgått ifrån att cirka 30–50 procent av antalet inkomna överklagade miljömål är sådana som omfattas av vårt förslag om en ny instansord- ning. Det antagandet baseras på statistik från länsstyrelserna avse- ende andel överklagade beslut. För länsstyrelsernas del innebär vårt förslag att cirka 3 100 färre ärenden per år behöver hanteras vilket motsvarar en handläggnings- kostnad på mellan cirka 22 och 37 miljoner kronor per år för länssty- relserna. Ett slopande av länsstyrelsen i instanskedjan skulle därmed innebära en minskning med mellan 27 och 46 årsarbetskrafter för- delat på de olika länsstyrelserna. Mark- och miljödomstolarnas resur- 180 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol ser skulle samtidigt behöva ökas med anledning av att antalet miljö- mål som inkommer till domstolarna kommer att öka med cirka 1 800– 2 300 mål per år, vilket motsvarar mellan cirka 54 och 92 miljoner kronor per år motsvarande omkring 45–78 årsarbetskrafter. Hur beräkningen har gjorts framgår närmare i avsnitten 10.5.2 och 10.5.3. Förslaget bör genomföras genom en ändring i 19 kap. 1 § andra stycket andra meningen miljöbalken. Ändringen bör innebära att kommunala nämnders beslut i särskilda fall får överklagas till mark- och miljödomstol, om inte annat är särskilt föreskrivet. Högsta domstolen i instansordningen I vårt första betänkande En ny samordnad miljöbedömnings- och till- ståndsprövningsprocess föreslår vi en ny instansordning för sådana ansökningar om tillstånd enligt miljöbalken som i dag inleds i mark- och miljödomstol, dvs. ansökningar om tillstånd för s.k. A-verksamheter respektive vattenverksamheter. Förslaget innebär att förstainstansprövningen av dessa ärenden ska flyttas från mark- och miljödomstol till en ny statlig förvaltningsmyndighet. Om för- slaget genomförs medför regleringen i 5 kap. 5 § lagen om mark- och miljödomstolar att inte heller sådana domar och beslut kommer att kunna överklagas till Högsta domstolen. I relation till mål enligt miljö- balken kommer Högsta domstolen i så fall endast att pröva stäm- ningsmål, ansökningar om extraordinära rättsmedel, ansökningar i mål om vattenverksamhet som omfattas av den nationella planen och andra mål som vi inte har föreslagit bör flyttas till den nya förvalt- ningsmyndigheten för prövning i första instans. Om förslaget i det första betänkandet inte genomförs kommer domar och beslut om till- stånd för A-verksamheter och vattenverksamheter fortsatt att kunna överklagas till Högsta domstolen i enlighet med huvudregeln i 1 kap. 2 § lagen om mark- och miljödomstolar. Huruvida förslaget i det första betänkandet genomförs eller inte påverkar inte antalet instan- ser i instanskedjan för dessa mål. Däremot påverkar det både renod- lingen av Mark- och miljööverdomstolens roll som prejudikatinstans och praxisbildningen (se mer om detta i avsnitt 3.7.8). 181 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 Beslut enligt miljöbalken som inte påverkas av förslagen i detta betänkande För tydlighets skull vill vi erinra om att vårt förslag till ändrad instans- ordning för ärenden enligt miljöbalken i detta betänkande avser så- dana mål som kan överklagas till mark- och miljödomstol. Detta inne- bär att instansordningen för sådana ärenden som inleds i mark- och miljödomstol inte påverkas av förslaget. Sådana mål som inleds i mark- och miljödomstol är s.k. ansökningsmål enligt 21 kap. miljö- balken, stämningsmål, och mål om ansökan om särskilda rättsmedel. Om vårt förslag i det första betänkandet En ny samordnad miljö- bedömnings- och tillståndsprovningsprocess150 avseende en ny instans- ordning för ansökningsmålen genomförs kommer sådana mål också att omfattas av den nya instanskedjan som vi föreslår i detta avsnitt. Enligt förslag i vårt första betänkande kommer dock sådana ansök- ningsmål som omfattas av den nationella handlingsplanen för vatten- kraft dock även fortsatt att prövas av mark- och miljödomstol i första instans fram till dess verksamheterna har prövats och försetts med moderna villkor enligt den nationella planen. Enligt planen beräknas arbetet med omprövningarna pågå under 20 år. Författningsförslag Bestämmelserna finns i 19 kap. 1 § miljöbalken. Sammanfattande illustration Tabell 3.13 Föreslagen ny instansordning för ärenden enligt miljöbalken Om förslaget i vårt första betänkande inte genomförs Ärendetyp Första instans Andra instans Tredje instans Tillstånd A + vv MMD MÖD* HD* Tillstånd B MPD MMD MÖD* Anmälan/tillsyn mfv Kommun MMD MÖD* Anmälan/tillsyn vv Lst MMD MÖD* Anm.: * betyder att prövningstillstånd krävs för prövning i sak. 150 Se SOU 2024:98. 182 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol Tabell 3.14 Föreslagen ny instansordning för ärenden enligt miljöbalken Om förslaget i vårt första betänkande genomförs Ärendetyp Första instans Andra instans Tredje instans Tillstånd och MPM MMD MÖD* igångsättningsbesked Anmälan/tillsyn mfv Kommun MMD MÖD* Anmälan/tillsyn vv Lst MMD MÖD* Anm.: * betyder att prövningstillstånd krävs för prövning i sak. 3.7.5 Instansordningen för ärenden om fastighetsbildning bör inte ändras Bedömning Instansordningen för mål och ärenden enligt fastighetsbildnings- lagen bör inte ändras. Inledning I avsnitt 3.5 har vi beskrivit de utmaningar vi har identifierat med dagens instansordning för vissa beslut enligt bl.a. fastighetsbildnings- lagen. I huvudsak handlar problematiken om att instanskedjan för beslut enligt fastighetsbildningslagen är lång. Oavsett om beslutet i första instans är fattat av det statliga Lantmäteriet eller av en kom- munal lantmäterimyndighet gäller en instanskedja på fyra instanser. Att instanskedjan för sådana beslut är lång medför att tiden från ett avgörande i första instans till dess beslutet får laga kraft kan ta flera år. I avsnitt 3.7.2 har vi beskrivit våra utgångspunkter för en ny in- stansordning för de i utredningsuppdraget aktuella beslutstyperna. Utgångspunkterna innebär att instanskedjan för ärenden enligt bl.a. fastighetsbildningslagen dels bör uppfylla kraven i internationell rätt på krav på överprövning i domstol, dels att antalet nivåer i instans- kedjan bör vara högst tre, varav minst två domstolsinstanser med krav på prövningstillstånd för prövning i sak i högsta instans. Som vi har beskrivit i avsnitt 3.3.2 innebär den nuvarande instans- ordningen för flera av de ärendetyper som överprövas i mark- och miljödomstol att överprövning kan komma att ske på fler nivåer än tre. Detta gäller bl.a. för beslut om fastighetsbildning enligt fastighets- 183 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 bildningslagen. Sådana beslut kan komma att prövas i upp till fyra in- stanser. Mot bakgrund av vår utgångspunkt att antalet nivåer i instans- kedjan bör vara högst tre, varav minst två domstolsinstanser är det rimligt att särskilt överväga Högsta domstolens roll i instansordningen. Möjligheten att lämna en ventil för överprövning av Högsta domstolen bör finnas kvar Som vi har beskrivit i avsnitt 3.3.2 gäller olika regler för prejudikatbild- ningen för de olika måltyper som ska handläggas av mark- och miljö- domstolarna. I avsnitt 3.7.3 har vi också beskrivit att huvudregeln i lagen om mark- och miljödomstolar är att Mark- och miljööverdomstolens domar och beslut inte kan överklagas till Högsta domstolen. För bl.a. mål enligt fastighetsbildningslagen finns en möjlighet för Mark- och miljööverdomstolen att tillåta att en dom eller ett beslut överklagas till Högsta domstolen, om det är av vikt för ledning av rättstillämp- ningen att överklagandet prövas av Högsta domstolen, dvs. ge en s.k. ventil för överklagande till Högsta domstolen (5 kap. 5 § LOM). Enligt de uppgifter som vi har fått tillgång till från Mark- och miljööverdomstolen går det att utläsa att under perioden 2012–2024 har domstolen beslutat om ventil i omkring 50 av totalt omkring 3 000 överklagade F-mål. I cirka 27 procent av fallen har ventilen utnyttjats av klaganden och Mark- och miljööverdomstolens avgö- rande har då överklagats till Högsta domstolen. I cirka hälften av de mål där Mark- och miljööverdomstolen har gett ventil och överkla- gande har skett har också Högsta domstolen gett prövningstillstånd och prövat överklagandet i sak. Utan att göra anspråk på en fullstän- dig genomgång kan vi konstatera att i flertalet av de mål där Högsta domstolen har gett prövningstillstånd har frågan avsett processuella frågor. En stor del av målen har dock även avsett materiella frågor. I avsnitt 3.7.3 föreslår vi att Mark- och miljööverdomstolens möj- lighet att tillåta att en dom eller ett beslut överklagas till Högsta dom- stolen, om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överkla- gandet prövas av Högsta domstolen, bör slopas för domar och beslut i mål enligt plan- och bygglagen. I förarbetena till lagen om mark- och miljödomstolar ansågs prejudikatbehovet för mål enligt plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen vara likvärdigt. Vidare 184 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol ansågs lösningen med ventil uppfylla det grundläggande kravet att instansordningen hålls så kort som möjligt. Därtill var systemet en beprövad ordning för prejudikatbildning.151 Mot bakgrund av att vår bedömning att möjligheten till ventil bör slopas för mål enligt plan- och bygglagen uppkommer frågan om samma skäl föreligger för mål enligt fastighetsbildningslagen. Detta då ventilen i lagen om mark- och miljödomstolar i huvudsak har skapats för mål enligt plan- och bygglagen samt fastighetsbild- ningslagen och i syfte att få en mer enhetlig reglering. Vi har övervägt att slopa ventilen även för mål enligt fastighetsbild- ningslagen. Det skulle innebära en mer samordnad reglering och pro- cess för hanteringen av mål enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen vid Mark- och miljööverdomstolen. Sam- tidigt noterar vi att den procentuella andelen fastighetsmål som Högsta domstolen väljer att ta upp till prövning är något högre än den som gäller för miljömål respektive plan- och byggmål. Vid avstämning med företrädare för Lantmäteriet har också framkommit att Högsta domstolens avgöranden har stor betydelse för rättsutvecklingen inom rättsområdet. Många gånger är knäckfrågorna av civilrättslig natur – och inte sällan med både sådana processrättsliga och expropriativa inslag som Högsta domstolen bedöms som mest lämplig att avgöra som sista instans. Det har inte till utredningen framförts att den totala handläggningstiden för mål enligt fastighetsbildningslagen i de över- prövande instanserna upplevs som ett stort problem bland berörda aktörer. Mot den bakgrunden och då målen enligt fastighetsbildnings- lagen inte uttryckligen nämns i utredningsdirektiven kopplat till upp- draget att se över instansordningen gör vi just nu bedömningen att nu- varande ordning med möjlighet för Mark- och miljööverdomstolen att meddela ventil till Högsta domstolen bör kvarstå. Instansord- ningen för mål enligt fastighetsbildningslagen bör således inte änd- ras även om detta innebär att dessa mål fortsatt får en instanskedja på totalt fyra instanser. 151 Se prop. 2009/10:215 s. 177–182. 185 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 3.7.6 Fullföljdsförbud införs avseende beslut om avvisning av överklagande vid mark- och miljödomstol Förslag Mark- och miljödomstolens beslut i mål som har överklagats till mark- och miljödomstol och som avser avvisning av överklagande som kommit in för sent får inte överklagas. I avsnitt 3.5.6 har vi beskrivit den situation avseende möjligheten att överklaga vissa beslut om avvisning, som har uppkommit efter omarbetandet av förvaltningslagen 2017. Det handlar om sådana beslut om avvisning som är en följd av att ett överklagande har in- kommit för sent till prövningsmyndigheten. I den äldre förvaltnings- lagen (1986:223) fanns ett överklagandeförbud efter det att den nivå som motsvarar Mark- och miljööverdomstolen har prövat ett sådant avvisningsbeslut efter överklagande. Ett generellt förbud finns i dag också i relation till ärenden som prövas av förvaltningsdomstol (33 § fjärde stycket FPL). För beslut meddelade av lantmäterimyndighet finns ett överklagandeförbud enligt 17 kap. 2 § andra stycket fastig- hetsbildningslagen (jfr 15 kap. 2 § första stycket 9 FBL). Någon mot- svarande begränsning finns dock inte för ärenden enligt miljöbalken eller plan- och bygglagen. Detta kan bero på att regleringen om överklagandeförbud togs bort i förvaltningslagen i samband med att förvaltningslagen om- arbetades. Skälet för att regleringen om överklagandeförbud slopa- des i förvaltningslagen var, enligt förarbetena, att det för flertalet ärenden redan fanns en motsvarande reglering i förvaltningsprocess- lagen. Behovet av en motsvarande reglering för sådana ärenden som inte omfattas av bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen fick en- ligt regeringen övervägas särskilt152. I relation till ärenden enligt miljö- balken och plan- och bygglagen har vi dock inte kunnat identifiera att något sådant övervägande gjorts, vilket har lett till vissa oklarheter i tillämpningen (se avsnitt 3.5.6). Enligt vår bedömning kan det ifrågasättas om det finns skäl för den nuvarande ordningen, som innebär att ett förvaltningsbeslut varigenom ett överklagande har avvisats såsom för sent inkommet ska kunna överprövas av flera domstolar när det gäller förvaltnings- 152 Se prop. 2016/17:180 s. 259. 186 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen, när så inte kan ske i den stora majoriteten av förvaltningsärenden. Vi gör bedömningen att möjligheten att överklaga sådana avvis- ningsbeslut till Mark- och miljööverdomstolen bör vara densamma för ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen som för ären- den enligt fastighetsbildningslagen, dvs ett fullföljdsförbud bör in- föras. När det gäller frågan om lämplig placering av regleringen skulle en möjlighet vara lagen om domstolsärenden. Eftersom vår översyn endast avser behovet av sådan reglering i förhållande till sådana avvis- ningsbeslut som överprövas av mark- och miljödomstol och då vi gör bedömningen att regeln bör vara densamma oavsett om grundbeslutet är fattat med stöd av miljöbalken, plan- och bygglagen eller fastighets- bildningslagen bör regleringen om fullföljdsförbud placeras i lagen om mark- och miljödomstolar. Vi gör bedömningen att en lämplig placering i lagen om mark- och miljödomstolar är i 5 kap. 5 § eftersom denna paragraf redan innehåller ett annat fullföljdsförbud. Vi har övervägt att samtidigt upphäva hänvisningen till 15 kap. 2 § första stycket 9 i 17 kap. 2 § fastighetsbildningslagen som en följd av före- slagen reglering i lagen om mark- och miljödomstolar. Eftersom bestämmelsen i 17 kap. 2 § fastighetsbildningslagen innehåller en uttömmande uppräkning av de situationer då mark- och miljödom- stolens beslut enligt fastighetsbildningslagen inte kan överklagas har vi dock stannat vid att låta paragrafhänvisningen till 15 kap. 2 § fastig- hetsbildningslagen i 17 kap. 2 § fastighetsbildningslagen vara kvar. Författningsförslag Bestämmelserna finns i 5 kap. 5 § första stycket lagen om mark- och m iljödomstolar. 187 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 3.7.7 Mer samordnad reglering av när och hur mål som rör försvaret ska överlämnas till regeringen Förslag Regleringen i miljöbalken och plan- och bygglagen av hur och när ärenden och mål som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska överläm- nas till regeringen för prövning samordnas. Samordningen innebär dels att sådana ärenden och mål inte ska överlämnas till regeringen om ärendet eller målet inte kan prövas i sak, dels att domstolen vid överlämnandet alltid ska bifoga ett eget yttrande i frågan. Som vi har beskrivit i avsnitten 3.3.8, 3.3.9 och 3.5.7 gäller olika kri- terier i miljöbalken respektive plan- och bygglagen för när och hur ett ärende som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska överlämnas från mark- och miljödomstol till regeringen. I avsnitt 3.5.7 har vi kunnat kon- statera att detta har lett till oklarheter vid tillämpningen. Vi har också beskrivit på vilket sätt regeringen i propositionen Ett nytt regelverk för bygglov153 har föreslagit ett förtydligande i plan- och bygglagen i syfte att undvika att sådana ärenden överlämnas till regeringen när förutsättningar saknas för att pröva ärendet i sak. Vårt uppdrag att föreslå nödvändiga författningsändringar för en ändrad instansordning för mål och ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen, omfattar inte uttryckligen ärenden och mål som rör frågor av betydelse för nämnda försvarsmyndigheter. I syfte att effektivisera handläggningen av denna typ av mål gör vi dock bedöm- ningen att det finns skäl för att överväga en mer samordnad reglering och process vid mark- och miljödomstolarna inför överlämnandet av sådana ärenden till regeringen. För det första gör vi bedömningen att det är lämpligt att mark- och miljödomstolen, på sätt som regeringen har föreslagit för mål enligt plan- och bygglagen i propositionen Ett nytt regelverk för bygg- lov154, även i mål enligt miljöbalken bör ges möjlighet att avgöra ett sådant mål när förutsättningar saknas för att pröva ärendet i sak. För- slaget innebär att domstolen ska bedöma de inledande sakprövnings- 153 Se prop. 2024/25:169. 154 Se prop. 2024/25:169. 188 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol förutsättningarna om bl.a. överklagbarhet och talerätt. Om förutsätt- ningar för att pröva målet i sak inte finns ska domstolen avgöra målet slutligt genom att avvisa det. Domstolen ska även avgöra målet slut- ligt om det är möjligt utan att den eller de frågor som är av betydelse för någon av försvarsmyndigheterna kan läggas till grund för avgöran- det. För det fall mark- och miljödomstolen inte överlämnar målet till regeringen gäller de ordinära bestämmelserna om överklagande till Mark- och miljööverdomstolen (5 kap. 1 § LOM och 39 § ÄL). Vårt förslag innebär att regeringen även fortsättningsvis ska pröva övriga materiella frågor som kan göra sig gällande och i förekommande fall även vissa talerättsfrågor (främst de som rör myndighets tale- rätt), men antalet sådana ärenden bör enligt vår bedömning minska. Eftersom regeringen har en genomsnittlig längre handläggningstid än domstolarna, är en ordning där fler mål kan avgöras av mark- och miljödomstol även fördelaktig ur effektivitets- och rättssäkerhets- synpunkt. Vidare innebär förslaget att vi får en mer sammanhållen rättspraxis avseende processuella frågor när endast domstol prövar sådana. Nuvarande ordning där regeringens avgöranden i viss utsträck- ning får viss prejudicerande verkan, även rörande processuella frågor m.m., trots att regeringen inte har samma förutsättningar som en överprövande domstol att utveckla en sammanhållen rättspraxis i sådana frågor kan ifrågasättas. Regeringen saknar även tillgång till sådana tekniska råd som finns i mark- och miljödomstol och som av lagstiftaren ansetts vara en förutsättning för att nå materiellt kor- rekta avgöranden.155 Vårt förslag torde också innebära att Högsta förvaltningsdomstolen får något färre mål rörande prövning av re- geringens nu aktuella beslut enligt lagen om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. För det andra gör vi, trots regeringens överväganden i propositio- nen Ett nytt regelverk för bygglov156, bedömningen att det är lämpligt att mark- och miljödomstolen både i målen enligt miljöbalken och plan- och bygglagen ska bifoga ett eget yttrande till överlämnandet till regeringen. Att införa ett sådant krav även för målen enligt plan- och bygglagen bör underlätta regeringens fortsatta beredning inför prövningen i sak, eftersom domstolens yttrande ska omfatta alla om- ständigheter som är av betydelse för regeringens ställningstagande till om exempelvis en plan bör upphävas. Yttrandet bör således inne- 155 Se prop. 2009/10:215 s. 121–123. 156 Se prop. 2024/25:169 s. 352–354. 189 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 hålla en bedömning i samtliga sakfrågor utom just försvarsfrågan. Även om detta skulle medföra ett merarbete för mark- och miljödom- stolarna blir det positivt för domstolarna att de processuella reglerna i denna del är desamma. Vi gör också bedömningen att fördelen för regeringen med att ha tillgång till ett sådant yttrande inför prövningen överväger de nackdelar kravet medför för mark- och miljödomstolarna. Anledningen till att vi tycker att det finns skäl för en annan be- dömning i denna fråga än den regeringen nyligen har gjort är att re- geringens behov av ett sådant yttrande även vid prövning enligt plan- och bygglagen ökar som en följd av vårt förslag i avsnitt 3.7.3 att slopa länsstyrelsen i instanskedjan för aktuella beslut enligt plan- och bygg- lagen. Om förslaget på kortare instanskedja genomförs kommer regeringen inte längre att kunna ta del av länsstyrelsens bedömning i sådana frågor som inte rör Totalförsvaret. Att underlätta regeringens prövning genom att ställa krav på att mark- och miljödomstolen ska bifoga ett yttrande till överlämnandet av ärendet kommer att öka förutsättningarna för både ett materiellt riktigt beslut och en kortad total handläggningstid. Som vi har beskrivit tidigare har de krav på exempelvis artskydd och miljökvalitetsnormer som behöver uppfyllas också vid prövning enligt plan- och bygglagen ökat och blivit mer komplexa under det senaste decenniet. Även av denna anledning finns det således skäl för att domstolen bör bifoga ett yttrande till det överlämnade ärendet. När det gäller frågan om ett överlämnande av ärendet eller målet endast bör ske om frågan är av betydelse för Försvarsmakten, Fortifi- kationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt eller om ett överlämnande bör ske om frågan rör dessa myndigheter har vi i våra kontakter med experterna på området förstått att det är av stor vikt att sådana ärenden och mål överlämnas till regeringen för prövning så fort det identifierats att frågan rör någon av dessa myn- digheter. Skälet för det är att andra prövningsinstanser ofta saknar både kunskap om totalförsvarets behov liksom praktiska förutsätt- ningar för att på ett för arbetet meningsfullt sätt tillräckligt snabbt ta emot och bearbeta den relevanta informationen, i de fall det rör säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter, vilket det i många fall gör. Det här gör att det kan vara svårt för en annan prövande instans än regeringen att ens avgöra huruvida frågan faktiskt är att betrakta som av betydelse för totalförsvaret. Vi delar denna bedömning och föreslår därmed att det även av plan- och bygglagen, bör framgå att 190 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol det räcker att frågan rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, För- svarets materielverk eller Försvarets radioanstalt. Frågan behöver således inte vara av särskild betydelse för dessa myndigheter. Genom att även i plan- och bygglagen tydliggöra att det räcker att frågan rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt undviks därmed att ett övervägande av frå- gans betydelse för myndigheterna medför att ett ärende eller mål som rör dessa myndigheter inte lämnas till regeringen för prövning. Därutöver gör vi bedömningen att den tidigare begränsningen till beslut av statlig myndighet i 21 kap. 7 § miljöbalken bör slopas. Även prövningen av kommunala beslut som har överklagats direkt till mark- och miljödomstol bör sålunda kunna bli föremål för över- lämnande till regeringen. Detta är av särskild vikt med anledning av den av oss föreslagna nya instansordningen för beslut enligt miljö- balken och plan- och bygglagen i avsnitten 3.7.3 och 3.7.4. För att inte begränsa tillämpningen till statliga beslut vid prövningen enligt plan- och bygglagen föreslås att en ny mer generell rubrik om över- lämnande av mål till regeringen förs in närmast före 13 kap. 7 § plan- och bygglagen. På detta sätt bryts kopplingen till rubriken om över- klagande av länsstyrelsens och andra statliga förvaltningsmyndigheters beslut närmast före 13 kap. 4 § plan- och bygglagen. Med de föreslagna förändringarna i 21 kap. 7 § andra stycket miljö- balken och 13 kap. 7 § plan- och bygglagen blir kriterierna för när och hur ett sådant mål bör överlämnas till regeringen desamma. Endast i ett avseende gör vi bedömningen att bestämmelserna behöver se olika ut och det handlar om hur de bör inledas. Av bestämmelsen i miljöbalken bör det vara tydligt att det kan handla både om mål efter överklagande till mark- och miljödomstolen och ansökningsmål som inleds i mark- och miljödomstol, medan det i plan- och bygglagen alltid handlar om mål efter överklagande. Denna skillnad behövs dock inte vid ett genomförande av vårt förslag om flytt av prövningen av mark- och miljödomstolarnas ansökningsmål till en ny myndig- het i betänkandet En ny samordnad miljöbedömnings- och tillstånds- prövningsprocess.157 I våra första två betänkanden En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess respektive Tidigt besked om använd- ningen av mark- och vatten158 har vi lämnat andra förslag på ändringar 157 Se SOU 2024:98. 158 Se SOU 2025:88. 191 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 av i första hand första stycket i 21 kap. 7 § miljöbalken. Dessa för- fattningsförslag är lämnade med hänsyn tagen till de förändringsför- slag som lämnats i de betänkandena och vår bedömning är att dessa förslag till ändringar av 21 kap. 7 § miljöbalken går väl att samordna med de som lämnas i detta betänkande. När det gäller det förslag till ändring av 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken som Regeringsprövningsutredningen har lämnat i betän- kandet Rätt frågor på regeringens bord159 gör vi också bedömningen att de av Regeringsprövningsutredningen föreslagna ändringarna bör gå att kombinera med de ändringar vi föreslår i detta betänkande. Om regeringen på sätt som Regeringsprövningen föreslår bör ges tillfälle att yttra sig i frågan om ett överlämnande behöver ske i ett mål eller ärende enligt miljöbalken innan överlämnandet sker kan det dock vara lämpligt att reglera på motsvarande sätt även för målen och ärendena enligt plan- och bygglagen. Detta då vi gör bedömningen att samord- nade processuella regler för de mål och ärenden som mark- och miljö- domstolarna har att hantera är en fördel för att handläggningen vid domstolarna ska bli effektiv. Författningsförslag Bestämmelserna finns i 21 kap. 7 § miljöbalken och 13 kap. 7 § plan- och bygglagen. 3.7.8 Mark- och miljööverdomstolens roll som prejudikatinstans förstärks Förslag Mark- och miljööverdomstolen blir prejudikatinstans för flertalet måltyper vid domstolen. En möjlighet att avgöra mål som inte kommer att kunna överklagas till Högsta domstolen och som är av principiell betydelse med förstärkt sammansättning införs. 159 Se SOU 2024:11. 192 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol Bedömning Om Mark- och miljööverdomstolen får en ny förstärkt roll som prejudikatinstans får det anses lämpligt att man vid rekryteringen av hovrättsråd till Mark- och miljööverdomstolen i kravprofilen beaktar domstolens roll som prejudikatinstans i flertalet mål. Mot bakgrund av Mark- och miljööverdomstolens roll både som sär- skild domstol och prejudikatinstans är det också lämpligt att över- väga om den fullmakt som hovrättsrådet får vid anställningen bör avse en placering vid just Mark- och miljööverdomstolen. För de som har anställts med sådan placering bör det regelmässigt inte heller vara aktuellt med rotering mellan avdelningarna på Svea hovrätt. Mark- och miljööverdomstolen som prejudikatinstans Som vi har redogjort för i avsnitt 3.7.3 föreslår vi att Högsta domsto- len ska slopas i instanskedjan för sådana mål enligt plan- och bygglagen som inleds vid en förvaltningsmyndighet. I vårt första betänkande En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess160 har vi samtidigt föreslagit att en ny myndighet ska pröva alla ansök- ningar om tillstånd enligt miljöbalken i första instans. Detta medför att målen inte kommer att kunna överprövas av Högsta domstolen. Även om vi inte också föreslår en ny instansordning för mål enligt fastighetsbildningslagen innebär förslagen att Mark- och miljööver- domstolens roll som prejudikatinstans förstärks jämfört med i dag. I rollen som prejudikatinstans ligger att ha fokus på prejudikatbild- ningen vid prövningen av målen. En del i detta innebär att ansvara för att inhämta förhandsavgöranden vid EU-domstolen när detta behövs för prövningen (se mer om detta i avsnitten 4.3.5, 4.5.3 och 4.6.3). För att tydliggöra Mark- och miljödomstolens roll som pre- judikatinstans har vi också övervägt grunderna för prövningstillstånd (se kapitel 4), domstolens sammansättningsregler vid prövning av frågor av principiell betydelse (se nedan) och processen för rekryter- ing av domare till domstolen (se nedan). 160 Se SOU 2024:98. 193 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 Förstärkt sammansättning vid prövning av fråga av principiell betydelse Mark- och miljööverdomstolen saknar i dag möjlighet att genom s.k. förstärkt sammansättning avgöra mål av principiell betydelse, inklu- sive sådana mål där domstolen har för avsikt att frångå inställningen i tidigare meddelade vägledande avgöranden. Mot bakgrund av vårt förslag i avsnitt 3.7.3 att stärka Mark- och miljööverdomstolens roll som prejudikatinstans finns därför skäl att återigen överväga frågan. I dag regleras sammansättningsreglerna i 2 kap. 10 och 11 §§ lagen om mark- och miljödomstolar. Vid prövningen av ett överklagat mål eller ärende i sak är rätten som huvudregel domför med minst fyra ledamöter, av vilka minst tre ska vara lagfarna domare. Om tre lag- farna domare har ingått i rätten i mark- och miljödomstolen ska minst fyra lagfarna domare delta. Fler än fem ledamöter får inte delta. Dess- utom ska ett tekniskt råd ingå i rätten, om det inte är uppenbart obehövligt (2 kap. 10 § första stycket LOM). Vid behandling av en fråga om prövningstillstånd och vid pröv- ning av en ansökan om resning eller återställande av försutten tid eller en klagan över domvilla ska rätten bestå av tre lagfarna domare. Ett tekniskt råd får ingå i rätten i stället för en av de lagfarna domarna (2 kap. 10 § andra stycket LOM). Huvudregeln för Mark- och miljööverdomstolens sammansätt- ning skiljer sig från huvudregeln för domförhet i hovrätten. I hov- rätten består rätten som utgångspunkt av tre lagfarna domare. Minst fyra ledamöter ska ingå i rätten endast i de fall tingsrätten har bestått av tre lagfarna domare (2 kap. 4 § första stycket RB).161 I samband med bildandet av mark- och miljödomstolarna gjorde regeringen bedömningen att en utgångspunkt måste vara att leda- möter med huvudsakligen teknisk eller naturvetenskaplig sakkun- skap även i framtiden bör ingå i rätten i de flesta mål. En annan ut- gångspunkt var att sammansättningsreglerna skulle vara flexibla och medge att målen handläggs och avgörs med den sammansättning som i varje enskilt fall är den mest lämpliga. Sammansättningsreglerna behövde även vara förutsebara samt tydliga och överskådliga för dem som kommer i kontakt med domstolarna. Vidare skulle principen om att tyngdpunkten i den dömande verksamheten ska ligga i första 161 Se prop. 2020/21:104 s. 16. 194 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol domstolsinstans beaktas vid utformandet av regler om domstolens sammansättning.162 Möjligheten att avgöra mål med förstärkt sammansättning har varit föremål för överväganden av några utredningar. Miljöprocess- utredningen (se beskrivning i avsnitt 3.6.4) föreslog i det första del- betänkandet En ny instansordning för mål enligt Plan- och bygglagen att Miljööverdomstolen under vissa förutsättningar skulle kunna träffa sina avgöranden med en förstärkt sammansättning. I betänkan- det drogs paralleller med Migrationsöverdomstolen mot bakgrund av att utredningen föreslog att Miljööverdomstolen, precis som Migra- tionsöverdomstolen, föreslogs bli sista instans i mål som överklagats till mark- och miljödomstol.163 Även i det senare huvudbetänkandet Miljöprocessen föreslog Miljö- processutredningen att Miljööverdomstolen, i fall där något överkla- gande till Högsta domstolen inte kunde ske, skulle kunna avgöra ett mål eller en fråga i förstärkt sammansättning med sju ordinarie leda- möter, om avgörandet kunde få stor principiell betydelse.164 Reger- ingen ansåg dock inte att förslaget borde genomföras.165 Skälet till det var att regeringen föreslog en ventil för mål enligt plan- och bygglagen och de fastighetsmål som överklagats till mark- och miljödomstol. Därmed uppstod frågor kring behovet av att kunna avgöra mål i för- stärkt sammansättning. Kombinationen av en sådan ordning ansågs kunna medföra svårigheter att värdera olika avgöranden sinsemellan. Det kunde exempelvis avse situationen att Mark- och miljööverdom- stolen ansåg att ett mål motiverade den förstärkta sammansättningen, men trots det ansåg att målet inte har sådant prejudikatvärde att det fanns skäl att tillåta överklagande till Högsta domstolen. Detsamma gällde situationen då Mark- och miljööverdomstolen hade dömt i förstärkt sammansättning och tillåtit överklagande, men Högsta domstolen i ett efterföljande beslut inte meddelade prövningstill- stånd. Värdet av att införa förstärkt sammansättning framstod mot den bakgrunden inte som särskilt stort.166 Motsvarande bedömning gjordes i samband med införandet av Patent- och marknadsöverdomstolen. Patent- och marknadsöver- domstolen är i praktiken sista instans för flertalet mål och ärenden 162 Se prop. 2009/10:215 s. 121 och 130. 163 Se SOU 2007:111 s. 64. 164 Se SOU 2009:10 s. 510. 165 Se prop. 2009/10:215 s. 174. 166 Se prop. 2009/10:215 s. 182 och 183. 195 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 som prövas i patent- och marknadsdomstolarna. Högsta domstolen har dock ansvar för prejudikatbildningen genom möjligheten till ventil. I förarbetena anges att de skäl som anfördes vid införandet av mark- och miljödomstolarna mot förstärkt sammansättning gör sig gällande även i fråga om Patent- och marknadsöverdomstolen. Sammantaget ansåg regeringen att möjligheten till förstärkt samman- sättning även fortsättningsvis borde förbehållas domstolar som är renodlade prejudikatinstanser.167 Sammansättningsreglerna för Mark- och miljööverdomstolen har därefter ändrats vid två tillfällen, dels i samband med att pröv- ningen av vissa särskilda rättsmedel flyttades till Mark- och miljö- överdomstolen 2017, dels i samband med vissa ändringar av samman- sättningsreglerna för att möjliggöra en mer flexibel handläggning och för att rätta till vissa problem som uppmärksammats vid tillämp- ningen av regelverket.168 De sistnämnda ändringarna som skedde 2021 var på initiativ av Svea hovrätt och Nacka tingsrätt. Domsto- larna inkom med skrivelser om ändrade sammansättningsregler. Inom Justitiedepartementet togs det med anledning av dessa skrivelser fram en promemoria där det gjordes allmänna överväganden kring domstolarnas förslag. Skrivelserna ledde fram till vissa förändringar av sammansättningsreglerna som trädde i kraft 2021.169 Frågan om förstärkt sammansättning var dock inte föremål för diskussion vid dessa tillfällen. I Mark- och miljööverdomstolens remissvar till vårt första betän- kande har domstolen bl.a. anfört följande.170 Utredningen gör bedömningen att Mark- och miljööverdomstolen får en mer framträdande roll som prejudikatinstans. Generellt bör emellertid en förflyttning av ansvaret från Högsta domstolen till annan domstol ske med viss försiktighet. De högsta domstolarna fyller en särskild funk- tion i rättsväsendet vilket speglas genom deras organisation och särskilda processregler. Om förslagen genomförs måste även de processuella för- utsättningarna för Mark- och miljööverdomstolen ändras i syfte att trygga en enhetlig praxisbildning. I kontakt med Mark- och miljööverdomstolen har framkommit att det som avsågs med uttrycket ”processuella förutsättningar” var att regelverket för Mark- och miljödomstolen inte var anpassat för en 167 Se prop. 2015/16:57 s. 243. 168 Se prop. 2016/17:95 och prop. 2020/21:104. 169 Se prop. 2020/21:104, bet. 2020/21:JuU33. 170 Se Klimat- och näringslivsdepartementets ärende KN2025/00288. 196 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol prejudikatinstans, såsom exempelvis sammansättningsreglerna. Vidare har förts fram att rekryteringsprocessen mellan ett hovrättsråd och ett justitieråd skiljer sig åt. I avsnitt 3.7.3 föreslår vi att Mark- och miljööverdomstolen fram- över ska vara sista instans för prövning av samtliga överklagade mål enligt plan- och bygglagen. De skäl som låg bakom regeringens be- dömning att tidigare inte gå vidare med förslag om att införa möjlig- het till förstärkt sammansättning i Mark- och miljööverdomstolen har därmed upphört i förhållande till denna måltyp. Det finns därför skäl för att återigen överväga att ge Mark- och miljööverdomstolen möjlighet att besluta om s.k. särskild sammansättning i de mål där domstolen är sista instans. Det skulle kunna innebära att domstolen kunde sammanträda med fler ledamöter än vad som är möjligt i dag. Som exempel på mål där särskild sammansättning skulle kunna an- vändas är mål av principiell betydelse och mål i vilka domstolen avser att ändra inställning jämfört med tidigare vägledande avgöranden. Det kan också handla om att ändra tidigare rättspraxis från Högsta dom- stolen eller Högsta förvaltningsdomstolen. Om vårt förslag i det första betänkandet En ny samordnad miljöbedömnings- och tillstånds- prövningsprocess171, att ändra instansordningen för s.k. A-verksam- heter och vattenverksamheter enligt miljöbalken, genomförs skulle bestämmelserna om särskild sammansättning kunna avse flertalet måltyper vid Mark- och miljööverdomstolen. Utgångspunkterna för överväganden av sammansättningsreglerna bör, enligt vår bedömning, vara desamma som vid införandet av mark- och miljödomstolarna och Mark- och miljööverdomstolen, dvs. att ledamöter med huvudsakligen teknisk eller naturvetenskaplig sak- kunskap bör ingå i rätten i de flesta mål, att sammansättningsreglerna bör vara flexibla och medge att målen handläggs och avgörs med den sammansättning som i varje enskilt fall bedöms vara den mest lämp- liga. Bestämmelserna behöver också vara förutsebara, tydliga och överskådliga för dem som kommer i kontakt med domstolarna.172 När det gäller den delade rollen som prejudikatinstans mellan Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen i mål enligt miljöbalken kan konstateras att under perioden 2020–2024 har Högsta domstolen meddelat två avgöranden som avser mål enligt miljöbalken. Dessa mål avsåg frågan om en vattenverksamhet för produktion av 171 Se SOU 2024:98. 172 Se prop. 2009/10:215 s. 121 och 130. 197 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 vattenkraftsel kan omfattas av en urminnes hävd eller en annan sådan särskild rättighet som avses i 5 a § lagen om införande av miljöbalken (Gäddeviksås kvarn173 och Båthuset i Stuverum174). När det gäller det sistnämnda avgörandet, Båthuset i Stuverum, kan konstateras att mål som avser strandskyddsdispenser normalt inte prövas av Högsta dom- stolen eftersom de inleds vid en kommunal nämnd. Detsamma gäller i övriga mål enligt miljöbalken som inte inleds vid mark- och miljö- domstolarna. Flera kapitel i miljöbalken kan inte heller bli föremål för prövning av Högsta domstolen så som 10, 26 eller 28 kap. miljö- balken (om det inte är fråga om en s.k. regresstalan enligt 10 kap.

3 § utlänningslagen är mer lämplig som förebild för en ny reglering om förstärkt sammansättning i Mark- och miljödomstolen i lagen om mark- och miljödomstolar än regleringen i rättegångsbalken. Vi gör bedömningen att den nya bestämmelsen bör placeras ihop med övriga sammansättningsregler i 2 kap. 10 § lagen om mark- och miljödomstolar. Paragrafändringen bör innebära att om rätten i Mark- och miljööverdomstolen vid handläggningen av ett mål eller ärende som inte kan överklagas till Högsta domstolen finner att avgöran- det kan få stor principiell betydelse får målet eller, om det är möjligt, en viss fråga i målet avgöras med sju lagfarna ledamöter i stället för nuvarande fyra eller fem ledamöter. Att avgörandet kan få stor prin- cipiell betydelse bör avse både situationen att det senast vid överlägg- 199 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 ning inför dom eller beslut framkommer att den mening som råder i rätten avviker från en rättsgrundsats eller lagtolkning, som förut har varit antagen av Mark- och miljööverdomstolen, Högsta dom- stolen eller Högsta förvaltningsdomstolen och situationen att det i annat fall är av särskild betydelse för rättstillämpningen att målet eller en viss fråga i målet avgörs av Mark- och miljööverdomstolen. I mål med huvudförhandling och syn behöver ställningstagandet i frågan om sammansättning ha skett innan överläggningen – i vart fall innan de muntliga inslagen. Samtliga ledamöter kommer i annat fall inte ha möjlighet att beakta samma processmaterial vid överlägg- ning, vilket de måste göra. Även i föredragningsmål är det värdefullt om sammansättningen är klar innan föredragningen. Risken är ju annars att målet måste föredras på nytt om det vid överläggningen står klart att målet bör avgöras i förstärkt sammansättning. Om Mark- och miljööverdomstolen blir en renodlad prejudikatinstans kommer dock de muntliga inslagen att bli mer sällsynta. Behörig att vara rättens ordförande vid förstärkt sammansättning bör, på motsvarande sätt som gäller i Migrationsöverdomstolen, vara den som är hovrättspresident eller hovrättslagman. Liksom i dag bör ett tekniskt råd alltid ingå i rätten, om det inte är uppenbart obehövligt. I avsnitt 4.6.3 återfinns våra överväganden i frågan om rättens sammansättning i Mark- och miljööverdomstolen vid avgörande av frågan om prövningstillstånd. Rekrytering av domare i Mark- och miljööverdomstolen I utredningsarbetet har det förts fram att skillnaden i rekrytering av justitieråd i Högsta domstolen och hovrättsråd i Mark- och miljö- överdomstolen är en av skillnaderna mellan Högsta domstolen som prejudikatinstans och Mark- och miljööverdomstolen. Vi har gått igenom vilka förfaranderegler som gäller för rekryteringen av respek- tive roll och kan konstatera följande. Ärenden om utnämning av ordinarie domare bereds av Domar- nämnden. Ett förfarande om rekrytering av en ordinarie domare in- leds genom att den domstol som behöver göra en rekrytering anmäler behovet av rekrytering till Domstolsverket. Domstolsverket beslutar om en domaranställning får utlysas och underrättar Domarnämnden om beslutet. 200 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol Domarnämndens arbete regleras bl.a. i lagen (2010:1390) om ut- nämning av ordinarie domare och i förordningen (2010:1793) med instruktion för Domarnämnden. Av lagen om utnämning av ordinarie domare framgår vilka som avses med ordinarie domare. Dessa är: 1. justitieråd tillika ordförande, justitieråd tillika avdelningsordförande och övriga justitieråd i Högsta domstolen och Högsta förvalt- ningsdomstolen, 2. president, lagman samt råd tillika vice ordförande på avdelning och övriga råd i hovrätt och kammarrätt, 3. lagman, chefsrådman och rådman i tingsrätt och förvaltningsrätt, 4. tekniska råd, 5. patentråd, 6. ordförande tillika chef och övriga ordförande i Arbetsdomstolen, och 7. ordförande i Försvarsunderrättelsedomstolen. Domarnämnden ska på lämpligt sätt informera om lediga anställ- ningar som ordinarie domare. Detta görs på Domarnämndens och Sveriges Domstolars webbplatser där det finns information om lediga anställningar. I vissa fall sker annonsering även i lokalpress, en eller flera rikstäckande dagstidningar eller i fackpress. Information om lediga anställningar kan också spridas via sociala medier.175 Det är Domarnämnden som efter samråd med domstolschefen utformar annonser om lediga domaranställningar. Här är det viktigt att de specifika krav som respektive tjänst kräver tydligt framgår. Vid rekrytering till de högsta domstolarna måste det finnas synnerligen kvalificerade domare som sammantaget representerar kunskaper inom de centrala rättsområden som förekommer inom respektive dom- stolsslag. När det gäller dessa anställningar handlar bedömningen både om att väga sökandenas skicklighet och lämplighet mot varandra och att bedöma sökandena utifrån de högsta domstolarnas samman- sättning över tid.176 I alla ärenden om tillsättning av ordinarie domare intervjuas de sökande som kan komma i fråga för anställning. I ärenden om ut- 175 Se SOU 2017:85 s. 102. 176 Se SOU 2017:85 s. 282. 201 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 nämning av hovrättsråd, kammarrättsråd eller rådman bestämmer domstolschefen vilka sökande som ska kallas till intervju och det är domstolschefen som intervjuar sökandena. Efter att domstolschefen har hållit intervjuer yttrar sig domstolschefen till Domarnämnden om vilka sökande som han eller hon anser bör sättas upp i förslaget till regeringen och i vilken ordning sökandena bör rangordnas. I ärenden om anställning som domstolschef, justitieråd, lagman i hovrätt eller kammarrätt, råd tillika vice ordförande eller chefsråd- man beslutar Domarnämnden vilka sökande som ska tas ut för test och/eller intervjuförfarande och vilken av nämndens ledamöter som ska genomföra intervjuerna. Om ärendet inte gäller rekrytering av en domstolschef deltar domstolschefen vid intervjun. Det normala är att Domarnämnden utser en ledamot som genomför intervjun.177 Domarnämndens kansli upprättar därefter ett förslag till beslut avseende vilka sökande som bör sättas upp på förslag i ärendet och hur dessa bör rangordnas i förhållande till varandra. Vid Domarnämn- dens sammanträde, som vanligtvis sker en gång per månad, föredras varje ärende och en omröstning sker om de föreslagna kandidaterna ska föreslås och i vilken rangordning. När sammanträdet har avslutats, utarbetar kansliet ett utkast till protokoll. Kansliet inhämtar också uppgifter ur belastningsregistret avseende de sökande som nämnden har beslutat att föra upp på förslag. När protokollet är justerat av ordföranden och expedierat till bl.a. sökandena, skickar kansliet över allt material till Justitiedepartementet. När Domarnämnden har överlämnat ett ärende om utnämning av en ordinarie domare till regeringen inleds beredningen av ärendet i Regeringskansliet. Underlaget där är detsamma som Domarnämn- den har haft tillgång till. Inför regeringssammanträdet informeras Domstolsverket och domstolschefen om de ärenden som kommer att tas upp vid sam- manträdet. Regeringen beslutar om utnämningen och beslutet om utnämning av ordinarie domare publiceras på bl.a. Sveriges Dom- stolars externa webbplats.178 Av ovanstående kan man dra slutsatsen att rekryteringsförfaran- det i dag avseende justitieråd till Högsta domstolen och hovrättsråd till Mark- och miljööverdomstolen i det stora hela ser likadant ut. Den främsta skillnaden är såvitt vi kan bedöma vem eller vilka som avgör 177 Se SOU 2017:85 s. 108. 178 Se SOU 2017:85 s. 111. 202 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol vilka sökande som ska kallas till intervju samt vem eller vilka som håller i intervjun. Mot bakgrund av detta och av att Mark- och miljö- överdomstolen är en avdelning på Svea hovrätt gör vi bedömningen att rekryteringsförfarandet vid domstolen även fortsatt bör vara detsamma som för övriga hovrättsråd. Om våra förslag i avsnitt 3.7.3 och i vårt första betänkande En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess179 avseende en ny instansordning för mål enligt miljöbalken och plan- och bygglagen genomförs får det där- emot anses lämpligt att man vid rekryteringen av hovrättsråd till Mark- och miljööverdomstolen i kravprofilen beaktar domstolens roll som prejudikatinstans i flertalet mål. Mot bakgrund av Mark- och miljö- överdomstolens roll både som särskild domstol och prejudikatinstans bör det också övervägas om den fullmakt som hovrättsrådet får vid anställningen bör avse en placering vid just Mark- och miljööverdom- stolen. För de som har anställts med sådan placering bör det regel- mässigt inte heller vara aktuellt med rotering mellan avdelningarna på Svea hovrätt. Författningsförslag Bestämmelserna finns i 2 kap. 10 § första stycket lagen om mark- och miljödomstolar. 3.8 Ytterligare utredningsbehov Bedömning Instansordningen för fler ärendetyper kan behöva ses över. Vi har begränsat vår översyn av instansordningen till mål och ären- den enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildnings- lagen. Vid mark- och miljödomstolarna finns också mål och ärenden enligt några andra lagar, såsom exempelvis ellagen, minerallagen och lagen om allmänna vattentjänster. Vi gör bedömningen att det fram- över kan vara aktuellt att också se över instansordningen för ärenden och mål enligt dessa lagar. 179 Se SOU 2024:98. 203 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 För vissa statliga myndigheter gäller att vissa beslut överklagas till mark- och miljödomstol och andra till allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller exempelvis för beslut av Lantmäteriet. Lantmäteriets beslut enligt flertalet lagar, bl.a. fastighetsbildningslagen, överklagas till mark- och miljödomstol. Beslut enligt lagen om fastighetsregister överklagas däremot till allmän förvaltningsdomstol. Under vårt utred- ningsarbete har det framförts att det vore en fördel om lantmäteri- myndighetens samtliga beslut kunde överklagas till mark- och miljö- domstol mot bakgrund av sakfrågornas komplexitet och behov av samordning (jfr 2024 års skogspolitiska utrednings förslag på ny in- stansordning för beslut enligt skogsvårdslagen i betänkandet Ett tydligt regelverk för aktivt skogsbruk180). I avsnitten 3.7.3 och 3.7.4 har vi föreslagit att länsstyrelsen bör slopas i instansordningen för sådana ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen som överklagas dit. Ett skäl för detta är att det i internationell rätt inte finns krav på överprövning av en förvaltnings- myndighets beslut av en annan förvaltningsmyndighet innan ärendet kan överklagas till domstol. I svensk rätt finns ytterligare exempel på när en förvaltningsmyndighets beslut först överklagas till läns- styrelsen innan de får överklagas till domstol, exempelvis beslut en- ligt lagen om skydd mot olyckor och livsmedelslagen. Vi gör bedöm- ningen att det även för sådana ärenden framöver kan finnas skäl för att överväga en kortare instanskedja. 180 Se SOU 2024:91. 204 4 Dispensgrunderna för prövningstillstånd 4.1 Kapitlets innehåll I det här kapitlet beskriver vi inledningsvis vårt uppdrag i relation till frågan om grunderna för prövningstillstånd vid Mark- och miljö- överdomstolen. Därefter redogör vi för nuvarande bestämmelser av- seende dispensgrunderna för prövningstillstånd samt ger en kort historisk tillbakablick. Vi beskriver också hur motsvarande regelverk ser ut i Danmark och Finland. Därefter beskriver vi de utmaningar vi har identifierat i relation till nuvarande ordning. Vi beskriver också förslag som har lämnats av tidigare utredningar. Avslutnings- vis redogör vi för våra överväganden och förslag. 4.2 Vårt uppdrag i denna del Som vi har beskrivit i avsnitt 3.2 ingår det i vårt uppdrag att bl.a. analysera om den totala handläggningstiden för tillståndsprövningen enligt miljöbalken kan förkortas genom till exempel ökade krav på prövningstillstånd. Vi har också i uppgift att analysera andra sätt att påverka den totala handläggningstiden och mängden överklaganden.1 Frågan om i vilka instanser det bör ställas krav på prövningstillstånd beskrivs närmare i kapitel 3. I detta kapitel ligger fokus på dispens- grunderna som sådana. 1 Se dir. 2025:2 s. 1 och 3–5. 205 Dispensgrunderna för prövningstillstånd SOU 2025:122 4.3 Gällande rätt och kort historisk tillbakablick 4.3.1 Inledning I avsnitten 3.3.12 och 3.3.13 har vi beskrivit regelverket för när pröv- ningstillstånd krävs vid överklagande till Mark- och miljööverdom- stolen och Högsta domstolen i mål enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen. I samma avsnitt har vi också beskrivit den statistik som finns kopplad till sådan prövning. När det gäller statistiken kan sammanfattningsvis sägas att Mark- och miljööverdomstolen får in cirka 2 600 mål per år. Av dessa är det cirka 2 400 mål som kräver prövningstillstånd, varav ungefär 20 pro- cent får prövningstillstånd.2 Högsta domstolen får in drygt 8 000 överklaganden per år som kräver prövningstillstånd. Av dessa får drygt 100 prövningstillstånd.3 Av de drygt 8 000 överklaganden som kommer in till Högsta domstolen varje år avser cirka 80 beslut och domar från Mark- och miljööverdomstolen. Av dessa får cirka tio prövningstillstånd varje år. I detta avsnitt beskriver vi regelverket för dispensgrunderna som sådana i Mark- och miljööverdomstolen, men också i ett antal andra särskilda domstolar. Inledningsvis kommer vi dock att beskriva syf- tet med kravet på prövningstillstånd i hovrätt och kammarrätt respek- tive Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen. I anslutning till beskrivningen av regelverken gör vi också en kort historisk tillbakablick över regleringen. 4.3.2 Allmänt om prövningstillstånd i hovrätten Prövningstillstånd i hovrätt har funnits sedan 1974. Kravet på pröv- ningstillstånd infördes inledningsvis i lagen (1974:8) om rättegången i tvistemål om mindre värden och inarbetades i rättegångsbalken 1987 i samband med att den lagen infördes i rättegångsbalken.4 Därefter infördes 1989 prövningstillstånd för ärenden om felparkeringsavgift och 1993 infördes krav på prövningstillstånd för ytterligare tvistemål samt bötesmål och utsökningsmål. Inledningsvis kunde prövnings- 2 Se https://www.domstol.se/mark--och-miljooverdomstolen/om- handlaggningen/overklaga-och-begar-provningstillstand/ (besökt 2025-06-04). 3 Se https://www.domstol.se/hogsta-domstolen/om-handlaggningen/overklaga-och-begar- provningstillstand/ (besökt 2025-08-13). 4 Se prop. 1973:87. 206 SOU 2025:122 Dispensgrunderna för prövningstillstånd tillstånd meddelas av prejudikatsskäl, ändringsskäl eller om det annars fanns synnerliga skäl att pröva avgörandet (49 kap. 12 § RB i dess tidigare lydelse). Syftet med prövningstillstånd var att effektivisera hovrättsproces- sen så att det var tydligt att tyngdpunkten låg i första instans. Grun- derna för prövningstillstånd var inledningsvis desamma för samtliga mål och ärenden som omfattades av systemet med prövningstillstånd i ledet mellan tingsrätt och hovrätt. Inledningsvis fanns tre prövnings- grunder. Prejudikatdispens, ändringsdispens eller extraordinär dis- pens. Av förarbetena till rättegångsbalken framgår att syftet med krav på prövningstillstånd i hovrätt var att göra det möjligt för domstolen att koncentrera sitt arbete på avgöranden som kan vara felaktiga och där en fullständig överprövning fyllde en saklig funktion.5 Vidare framgår av förarbetena att systemet med prövningstill- stånd syftade till att möjliggöra för hovrätten att i ett tidigt skede pröva om tingsrättens avgörande var riktigt och ta ställning till om handläggningen bör fortsätta eller om tingsrättens avgörande bör stå fast.6 Redan tidigt slogs fast att frågan om beviljande av prövnings- tillstånd skulle tillämpas generöst.7 När det gäller prejudikatdispens var syftet att bidra till Högsta domstolens urval av lämpliga avgöran- den för prejudikat. Bestämmelserna om prövningstillstånd har sedan införandet änd- rats vid flera tillfällen. Dagens reglering om prövningstillstånd i hov- rätten tillkom genom propositionerna En modernare rättegång 2005 respektive 2008, den s.k. EMR-reformen, varigenom kravet på pröv- ningstillstånd utvidgades till att omfatta alla tingsrättsavgöranden i tvistemål och ärenden samt vissa avgöranden i brottmål. Genom EMR-reformen ändrades även grunderna för prövningstillstånd genom att granskningsdispens tillkom och bestämmelsen i den del som avser ändringsdispens ändrades.8 Efter EMR-reformen har dispensgrunderna varit oförändrade. Numera finns således ändringsdispens, dvs. om det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som tingsrätten har kommit till, granskningsdispens, dvs. det inte utan att sådant tillstånd meddelas 5 Se prop. 2004/05:131 s. 187. 6 Se prop. 1996/97:131 s. 44 och prop. 2004/05:131 s. 121, 122 och 175. 7 Se Fitger m.fl., Rättegångsbalken (den 1 april 2025, Version 98, JUNO), kommentaren till 49 kap. 4 § och NJA 1997 s. 520. 8 Se prop. 2004/05:131, bet. 2004/05:JuU29, rskr. 2004/05:307 och prop. 2007/08:139, bet. 2007/08: JuU31, rskr. 2007/08:251. 207 Dispensgrunderna för prövningstillstånd SOU 2025:122 går att bedöma riktigheten av det slut som tingsrätten har kommit till, prejudikatdispens, dvs. det är av vikt för ledning av rättstillämp- ningen att överklagandet prövas av högre rätt samt extraordinär dis- pens, dvs. det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Syftet med EMR-reformen var att skapa en modern rättegångs- ordning som uppfyller kraven på en rättssäker, effektiv och ända- målsenlig handläggning av mål och ärenden.9 Även möjligheten att meddela partiellt prövningstillstånd infördes genom reformen. I för- arbetena anförde regeringen att tillståndsgrunderna måste utformas så att de skapar tillräckliga garantier för att prövningstillstånd verk- ligen meddelas i sådana mål och ärenden där tingsrättsavgörandet är materiellt felaktigt. Bestämmelserna skulle dessutom vara lättöver- skådliga och säkerställa förutsebarhet i tillämpningen.10 EMR-reformen utvärderades 2012 av EMR-utredningen. Utred- ningens slutsats var att andelen meddelade prövningstillstånd i hov- rätten initialt var för låg, men att tillämpningen hade blivit mer gene- rös. Vidare konstaterade utredningen att reformen har inneburit att det nu är tydligt att tyngdpunkten i processen ligger i första instans och att handläggningen i hovrätten har anpassats därefter.11 Systemet med prövningstillstånd i ledet mellan tingsrätt och hovrätt skiljer sig åt jämfört med ledet mellan hovrätt och Högsta domstolen beroende på att hovrätten och Högsta domstolen har olika uppgifter. Även om prövningen benämns på samma sätt, pröv- ningstillstånd, har den olika syften och regleras i olika bestämmel- ser. Till skillnad från Högsta domstolen är hovrättens primära roll normalt inte att skapa prejudikat. I stället ska hovrätten meddela prövningstillstånd så snart någon av dispensgrunderna är uppfyllda.12 4.3.3 Allmänt om prövningstillstånd i Högsta domstolen Krav på prövningstillstånd i Högsta domstolen, så som det ser ut i dag, infördes 1971 genom att möjligheten till ändringsdispens, intressedispens och allmän dispens slopades. Fram till 1971 fanns således utrymme att meddela dispens i mål där allt tydde på att hov- rätten hade dömt fel. 9 Se Domstolsverket, DOV 2024/888 s. 11. 10 Se Domstolsverket, DOV 2024/888 s. 16 och prop. 2004/05:131 s. 184. 11 Se SOU 2012:93 s. 262. 12 Se prop. 2004/05:131 s. 184. 208 SOU 2025:122 Dispensgrunderna för prövningstillstånd Under åren 1995 och 1996 kom det in närmare 6 000 mål, varav cirka 5 000 utgjorde dispensmål. Som jämförelse uppgick antalet in- komna mål 1990 till cirka 3 700, varav cirka 3 100 dispensmål. Antalet dispenserade mål under nittiotalet var relativt konstant och uppgick till cirka 150 om året.13 Det kan jämföras med dagens läge där cirka 8 000 mål om året överklagas till Högsta domstolen. Bestämmelserna om prövningstillstånd i Högsta domstolen skil- jer sig därmed från de som gäller i hovrätten eftersom syftet med bestämmelserna inte är detsamma. Högsta domstolens roll är att skapa prejudikat och inte som i hovrätten att skapa materiell rättvisa i det enskilda fallet. Bestämmelsen om prövningstillstånd i Högsta domstolen skiljer sig också från de som gäller i hovrätten genom att bestämmelserna i Högsta domstolen endast är fakultativa, vilket innebär att det ankommer på Högsta domstolen att avgöra om pröv- ningstillstånd bör beviljas om någon av förutsättningarna är uppfyllda (54 kap. 10 § RB). Vidare finns det i Högsta domstolen, till skillnad från i hovrätten, enbart två dispensgrunder, prejudikatdispens och extraordinär dispens. Förutsättningarna för prövningstillstånd är således betydligt mer begränsade än i hovrätten.14 Av bestämmelserna i 40 § lagen om domstolsärenden och 54 kap.

4 § RB och 10 § ÄL). Vi gör bedömningen att en avgift för överklagande, på motsva- rande sätt som en avgift för en ansökan, bör betalas när målet inleds i domstolen och utgöra en processförutsättning för att överklagandet ska tas upp till prövning. Eftersom nuvarande e-tjänst för inbetalning av avgifter till domstol gör det möjligt för domstolen att direkt se vilka avgifter som har betalats innebär en sådan regel inte heller ett hinder när prövningen bör gå fort exempelvis på grund av ett inhibi- tionsyrkande. Om avgiften för överklagande inte har betalats bör överklagandet således avvisas, om den klagande inte har betalat avgiften efter ett förläggande om detta vid äventyr av avvisning. 359 Avgift för överklagande SOU 2025:122 Vilken nivå bör avgiften ligga på? I avsnitt 6.7.2 har vi redogjort för vår utgångspunkt att en ny avgift för överklagande bör vara i överensstämmelse med internationell rätt. Mot bakgrund av regleringarna i Europakonventionen och Århus- konventionen (se avsnitt 6.3.2) gör vi bedömningen att det inte finns några rättsliga hinder mot att införa en avgift för överklagande av be- slut enligt miljöbalken och plan- och bygglagen så länge som avgiften inte är så pass hög att den hindrar den enskildes rätt till en rättvis rättegång. Frågan är då dels vilken nivå avgiften bör ligga på, dels om avgiften bör vara differentierad beroende på ärendetyp och till vilken instans överklagandet ska göras. Som vi har beskrivit i avsnitt 6.6.5 föreslog PBL-överklagande- utredningen 2014 att en lämplig nivå för en avgift för överklagande av ett beslut enligt plan- och bygglagen borde ligga på 950 kronor. Skälet för detta var att det beloppet överensstämde med ansöknings- avgifterna för vissa andra domstolsärenden och vissa ärenden för prövning i första instans hos mark- och miljödomstol Beloppet på 950 kronor var också i nivå med dåvarande finska nivån för över- klagandeavgift vid tidpunkten för betänkandet.47 Sedan PBL-överklagandeutredningen föreslog denna nivå har det gått ett drygt decennium. I övriga studerade länder uppgår avgiften i nuläget för överklagande till mellan cirka 90 och 5 000 euro. En avgift bör dock inte heller sättas alltför lågt eftersom det kan innebära att inte önskad effekt uppnås, d.v.s. att antalet överklaganden minskar, vilket man kan se exempel på i Frankrike där deras tidigare överkla- gandeavgift uppgick till 35 euro. Vi gör därför bedömningen att en avgift för överklagande bör läggas något högre än den avgift PBL- överklagandeutredningen föreslog, men samtidigt inte så högt att den upplevs hindra den enskildes rätt till en rättvis rättegång. Vi gör bedömningen att en lämplig nivå för en avgift för överkla- gande till mark- och miljödomstol i nuläget ligger på 1 000 kronor. En avgift i den nivån kan inte anses vara så hög att den kommer att avskräcka någon med ett välgrundat anspråk att få sin sak prövad. Den skulle därmed inte komma i konflikt med den enskildes grund- läggande rätt till domstolsprövning. Avgiftsnivån kan jämföras med kostnaden för exempelvis en an- sökan om stämning för ett mål som rör ett krav på upp till ett halvt 47 Se SOU 2014:14 s. 145. 360 SOU 2025:122 Avgift för överklagande prisbasbelopp som ligger på 900 kronor, en ansökan i ett namnärende, ett förordnande om boutredningsman eller en ansökan om äkten- skapsskillnad som alla ligger på 900 kronor. Däremot ligger ett antal ansökningsavgifter lite högre, exempelvis en ansökan om konkurs som ligger på 2 800 kronor eller vissa ansökningar om stämning vid mark- och miljödomstol som ligger på 2 800 kronor. Ingen av dessa avgiftsnivåer har bedömts som oskäliga eller på annat sätt strida mot principer om rättslig prövning. Vi anser inte att det finns skäl för att ha olika avgiftsnivåer för olika mål- och ärendetyper inom systemet med avgift för överkla- gande trots att både överklagande- och ändringsfrekvensen samt kom- plexiteten i målen och ärendena skiljer sig åt. I nuläget anser vi det vara viktigare att få på plats ett system för avgifter för överklagande som är enkelt att förstå och tillämpa. Denna slutsats bör naturligtvis utvärderas och vid behov bör systemet justeras framöver. Däremot gör vi bedömningen att det är rimligt att avgiften för överklagande, på motsvarande sätt som i övriga europeiska länder höjs för varje instans. Ett sådant upplägg grundar sig i utgångspunkten att frågan redan har prövats rättsligt en gång och att ”tröskeln” därför bör höjas något inför nästa prövningsomgång. Med en sådan utgångs- punkt skulle avgiften för överklagande vara lägre vid överklagande till mark- och miljödomstol än vid överklagande till Mark- och miljö- överdomstolen. Samtidigt bör avgiften för överklagande till Mark- och miljööverdomstolen inte vara så hög att rätten att överklaga dit upplevs som hindrande. Vi gör bedömningen att en lämplig nivå på avgiften för överkla- gande till Mark- och miljööverdomstolen i nuläget ligger på 2 000 kro- nor. Avgiftsbefrielse eller nedsättning av avgift För att överklagandeavgifterna inte ska strida mot Europakonven- tionen bör det även finnas en möjlighet till befrielse eller nedsättning av avgifterna för personer som saknar ekonomisk möjlighet att betala dem. PBL-överklagandeutredningen föreslog att en avgift för överkla- gande borde kombineras med ett undantag för personer med inkoms- ter i nivå med försörjningsstöd. 361 Avgift för överklagande SOU 2025:122 Vi gör motsvarande bedömning. Vi gör också bedömningen att en sådan hel avgiftsbefrielse är enklare att administrera än en ned- sättning av avgiften. Detta särskilt med tanken på avgiftens låga nivå. Ett undantag från kravet att betala en avgift för överklagande bör så- ledes införas. Vi gör bedömningen att det är lämpligt att koppla be- dömningen av en avgiftsbefrielse till bestämmelserna om rättshjälp. Vi föreslår därför att ett undantag från kravet att betala en överklagande- avgift införs för personer med inkomster i nivå med vad som gäller för att beviljas rättshjälp enligt 6 § rättshjälpslagen (1996:1619) dvs. att den klagandes ekonomiska underlag inte överstiger 260 000 kro- nor. Det bör vara upp till den klagande att visa att han eller hon om- fattas av undantaget genom att till överklagandet bifoga det ekono- miska underlag som framgår av 38 § rättshjälpslagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av den paragrafen. I samband med ett föreläggande om betalning av avgiften är det lämpligt att den klagande informeras om möjligheten till avgiftsbefrielse. I Finland undantas också myndigheter från skyldigheten att betala en avgift för ett överklagande (se avsnitt 6.4.2) eftersom de har en lagstadgad skyldighet att utföra sina uppgifter. Vi gör motsvarande bedömning. Även i det svenska systemet bör en klagande som före- träder det allmänna befrias från kravet att betala en avgift för ett över- klagande. Att den klagande företräder det allmänna innebär, på sätt som i 6 a § förvaltningsprocesslagen, att myndigheten agerar i sin myndighetsroll och inte i rollen som fastighetsägare eller verksam- hetsutövare. Återbetalning av avgift vid bifall helt eller delvis Ett antal europeiska länder har ett system där avgiften för överklagande återbetalas helt eller delvis vid bifall till överklagandet. Skälen till att man ett väljer ett sådant system kan vara flera, men ett kan säkerligen vara grundtanken att ”den förlorande parten ska stå kostnaden”. Vi gör motsvarande bedömning att den som har rätt i sak inte ska belastas ekonomiskt med en överklagandeavgift. På så vis uppmuntras fler att överklaga de myndighetsbeslut som man upplever som felaktiga. Vi har övervägt ett upplägg i vilket avgiften inte ska återbetalas om avgiften är tillräckligt låg och eftersom domstolen oaktat utgången i målet har haft en administrativ kostnad. Vi har dock landat i bedöm- 362 SOU 2025:122 Avgift för överklagande ningen att det, på motsvarande sätt som i ett antal andra länder, är lämpligt att avgiften återbetalas vid bifall till överklagandet. Med ett sådant upplägg undviker vi också att den klagande ska behöva stå kostnaden för korrigering av domar som har blivit fel exempelvis på grund av rättegångsfel. Även med en möjlighet till återbetalning har en avgift för överklagande en viss återhållande inverkan på antalet överklaganden, vilket går att se i utvärderingen av det finska regel- verket, se avsnitt 6.4.2. Avgiften bör således återbetalas om den klagande får bifall till sitt överklagande. Om den klagande får bifall till sitt överklagande först efter prövning hos Mark- och miljööverdomstolen gör vi be- dömningen att Mark- och miljööverdomstolen bör besluta om åter- betalning inte bara av den klagandes överklagandeavgift till Mark- och miljööverdomstolen utan också av den avgift som den klagande tidi- gare har betalat till mark- och miljödomstol även om mark- och miljö- domstolen inte biföll överklagandet. Denna situation uppkommer dock endast om det är samma klagande i båda instanserna. Vi har övervägt om den klagande borde ansöka om återbetalningen vid helt eller delvis bifall till överklagandet. Skälet för en sådan ordning vore att inte lägga någon utredningsbörda på domstolen för att få klarhet i den klagandes kontouppgifter m.m. inför återbetalningen. Mot bakgrund av de goda rutiner som redan finns för återbetalning av avgifter inom den av Domstolsverket utformade e-tjänsten har vi dock landat i att en ansökan från den klagande om återbetalning av avgiften vore ett onödigt moment. I stället får det ligga på dom- stolen att se till att återbetalning i så fall sker. Vid helt bifall till överklagandet gör vi bedömningen att avgiften för överklagandet bör återbetalas i sin helhet. Vid delvis bifall till över- klagandet gör vi bedömningen att det enklaste är att hälften av av- giften för överklagandet bör återbetalas oavsett hur stor del av över- klagandet som har fått bifall. Vi gör denna bedömning i första hand för att underlätta administrationen av återbetalningen. 363 Avgift för överklagande SOU 2025:122 Hur bör hanteringen av avgiften gå till rent administrativt? Som vi har varit inne på tidigare gör vi bedömningen att hanteringen av avgiften för överklagande rent administrativt bör vara så enkel som möjligt för att förfarandet i sig inte ska bli ett moment som bidrar till att förlänga processen. I de mål och ärenden där det i dag krävs att en avgift betalas i sam- band med att ansökan görs vid domstolen, exempelvis i vissa mål enligt lagen om allmänna vattentjänster, mål vid mark- och miljödom- stol som inleds genom ansökan om stämning eller ansökan om äkten- skapsskillnad sker de flesta betalningar av dessa avgifter i dag via en e-tjänst som finns på respektive domstols hemsida.48 Det finns natur- ligtvis även andra alternativ för den som inte har möjlighet att använda en e-tjänst såsom att betala med bankkort eller genom att få ett betal- ningsunderlag som kan betalas via bankgiro. Domstolsverket ansvarar för utvecklingen och underhållet av e- tjänsten. Via e-tjänsten kan man också betala efterbevakningsavgift inom konkurser och kungörandeavgift i mål om företagsrekonstruk- tion. De flesta avgifterna består av ett fast belopp som är bestämt i förväg, men när det gäller ansökningsavgifter i miljömål så är det avise- rat i förväg till den sökande vilken avgift det är som ska inbetalas (se beskrivning i avsnitt 6.3.3). I e-tjänsten behöver den sökande uppge ett antal uppgifter såsom exempelvis namn och personnummer för att inbetalningen ska kunna hanteras på ett korrekt sätt. Det finns möjlighet till olika betalnings- sätt, men det vanligaste och enklaste sättet är att betala med ett bank- kort. Det går även att göra kompletterande inbetalningar i efterhand om det skulle bli nödvändigt. Systemet kan även enkelt hantera åter- betalningar av ansökningsavgiften om så skulle behövas. När inbetal- ning har skett via e-tjänsten så syns detta i realtid och respektive dom- stol har direkt tillgång till uppgifterna. Domstolen har rutiner för att dagligen kontrollera uppgifter och inkomna inbetalningar i syste- met. Domstolen kan också göra tillägg i informationen kopplad till inbetalningen såsom målnummer eller annat om det skulle behövas. I nuläget hanteras cirka 70 000 ansökningsavgifter per år, eller 250 per dag.49 Både domstolarnas interna stöd för att hantera inbetalda avgifter och den externa e-tjänsten utvecklades under 2016. 48 Se https://www.domstol.se/tjanster-och-blanketter/betala-ansokningsavgift/ (besökt 2025-08-21). 49 Enligt Domstolsverket vid Skypemöte den 12 september 2025. 364 SOU 2025:122 Avgift för överklagande Domstolarna är också vana vid att hantera andra typer av ekono- miska transaktioner än inbetalning av ansökningsavgifter, exempel- vis utbetalning av ersättning för deltagande i rättegång. Mot denna bakgrund drar vi slutsatsen att det redan i dag finns väl utvecklade rutiner för att hantera olika typer av avgifter vid dom- stolarna. Även av den information vi har fått från Domstolsverket framgår att det i dag inte finns några administrativa svårigheter med att hantera olika avgifter och inte heller en eventuell avgift för över- klagande. Domstolsverket bedömer att hanteringen av en avgift för överklagande enkelt skulle kunna utvecklas och förvaltas inom befint- lig e-tjänst. Rent administrativt bedöms en avgift för överklagande inte skilja sig ifrån de övriga avgifter som Domstolsverket och dom- stolarna redan hanterar i dag. Vi gör bedömningen att det är lämpligt att utnyttja befintligt betal- ningssystem för administrationen av överklagandeavgiften. I överklagandehänvisningen som bifogas eller återfinns i det slutliga beslutet eller domen bör det framgå att det tas ut en avgift i samband med ett eventuellt överklagande, eventuell möjlighet till avgiftsfrihet samt hur betalningen av avgiften ska ske. Hur bör avgiftsbestämmelserna regleras? I dag är regleringen om avgifter i mark- och miljödomstol fördelade mellan lagen om domstolsärenden och rättegångsbalken beroende på om mark- och miljödomstol prövar ärendet som första instans eller som överprövande instans. Avsikten med vårt förslag är att avgiften för överklagande endast ska gälla för sådana beslut som överklagas till mark- och miljödomstol eller Mark- och miljööverdomstolen. Vi gör därför bedömningen att reglerna om en avgift för överklagande till dessa domstolar bör placeras i lagen om mark- och miljödomstolar. I lagen om mark- och miljödomstolar är bestämmelserna delvis upp- delade beroende på om processen avser sådana mål som inleds i mark- och miljödomstol (4 kap.) eller om de överklagas dit (5 kap.). Vårt förslag om avgift för överklagande avser i första hand beslut som överklagas till mark- och miljödomstol. Eftersom avgiften för över- klagande dock även bör omfatta s.k. ansökningsmål enligt 22 kap. miljöbalken gör vi bedömningen att den nya regleringen om avgift 365 Avgift för överklagande SOU 2025:122 för överklagande bör placeras intill övriga allmänna bestämmelser i 3 kap. lagen om mark- och miljödomstolar. Vi gör bedömningen att de generella bestämmelserna om när krav på avgift bör ställas, när avgiftsbefrielse bör gälla, när avvisning bör ske samt möjligheten till återbetalning vid bifall till överklagandet bör placeras på lagnivå. Vi gör bedömningen att regleringen bör placeras sist i 3 kap. lagen om mark- och miljödomstolar. Övriga bestämmelser om till vilket belopp avgiften bör uppgå samt när och hur avgiften ska betalas till domstolen bör regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas att meddela på förordningsnivå. Bemyndigandet bör placeras avslutningsvis i 3 kap. lagen om mark- och miljödomstolar, medan lämplig placering av regleringen på förordningsnivå är i förordningen om avgifter vid de allmänna domstolarna. I förordningen bör regleringen om den nya avgiften placeras i en ny 4 b §. Informationen om beloppen bör place- ras i bilagan. Förslagen innebär också att vissa följdändringar behöver göras i 1 och 5 §§ förordningen om avgifter vid de allmänna dom- stolarna. Författningsförslag Bestämmelserna finns i 3 kap. 8–11 §§ lagen om mark- och miljö- domstolar samt i 1, 4 b och 5 §§ och i bilagan till förordningen om avgifter vid de allmänna domstolarna. 366 7 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden 7.1 Kapitlets innehåll I det här kapitlet beskriver vi inledningsvis vårt uppdrag i relation till frågan om tidsfrister för handläggningen av överklaganden i mark- och miljödomstol. Därefter redogör vi för nuvarande bestämmelser om tidsfrister för handläggning. Vi beskriver också hur motsvarande regelverk ser ut i Danmark och Finland. Därefter beskriver vi de ut- maningar vi har identifierat i relation till frågan om tidsfrister för handläggningen av överklaganden. Vi beskriver också förslag som har lämnats av tidigare utredningar. Avslutningsvis redogör vi för våra överväganden och förslag. 7.2 Vårt uppdrag i denna del Av våra tilläggsdirektiv framgår att vi ska utreda om det bör införas tidsfrister för handläggningen av överklaganden hos mark- och miljö- domstol i syfte att korta överklagandeprocessen.1 På sätt som vi har angett i avsnitt 2.2.2 har vi valt att avgränsa upp- draget till sådana mål och ärenden enligt miljöbalken, plan- och bygg- lagen och fastighetsbildningslagen som prövas eller överprövas av mark- och miljödomstol. 1 Se dir. 2025:2 s. 3, 4 och 6. 367 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden SOU 2025:122 7.3 Gällande rätt 7.3.1 Inledning I detta avsnitt beskriver vi de bestämmelser i internationell och svensk rätt som vi bedömer är relevanta i förhållande till uppdraget i frågan om tidsfrister för handläggningen av överklagade ärenden. 7.3.2 Internationell rätt I artikel 6.1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna finns det bl.a. krav på domstolsprövning inom skälig tid. Kravet på att rättegången ska ske ”inom skälig tid” syftar till att skydda parterna mot en alltför långsam handläggning.2 Det finns en omfattande rättspraxis när det gäller frågan om mål har avgjorts inom skälig tid. När det gäller brottmål ska den relevanta tidsperioden börja löpa när en person kan sägas vara anklagad för brott. I tvistemål räknas tiden normalt från det att talan väcks vid domstol. I förvaltningsmål omfattar den tid som ska bedömas även förfarandet hos en förvalt- ningsmyndighet. Slutpunkten är som huvudregel då det rättsliga för- farandet avslutas, t.ex. genom att slutlig dom föreligger eller genom att ett beslut om att inte väcka åtal meddelas. För att bedöma om kravet på skälig tid har iakttagits ska det, enligt Europadomstolens kriterier, beaktas hur komplicerat målet har varit, hur parterna agerat under förfarandet och hur domstolar och myndigheter handlagt målet. Prövningen görs dock ofta efter en helhetsbedömning av omständig- heterna i målet. Europadomstolen har inte accepterat invändningar från stater om att dröjsmål med handläggningen beror på t.ex. en om- fattande arbetsbörda. När sådana omständigheter förs fram, brukar domstolen hänvisa till att medlemsstaterna behöver organisera sina rättssystem på sådant sätt att de kan möta vad som åligger dem, och då särskilt när det gäller kravet på skälig tid.3 I artikel 13 i Europakonventionen beskrivs rätten till ett effektivt rättsmedel om någons fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts. I praxis har Europadomstolen uppställt krav på att det ska finnas ett effektivt nationellt rättsmedel mot långsam rättsskipning.4 2 Se SOU 2008:125 s. 423. 3 Se SOU 2010:29 s. 257. 4 Se SOU 2008:125 s. 424. 368 SOU 2025:122 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden I artikel 47 i EU:s rättighetsstadga finns skrivningar som motsvarar artiklarna 6.1 och 13 i Europakonventionen. Av artikel 47 framgår följande. Var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i denna artikel. Var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Var och en ska ha möjlighet att erhålla rådgivning, låta sig försvaras och före- trädas. Rättshjälp ska ges till personer som inte har tillräckliga medel, om denna hjälp är nödvändig för att ge dem en effektiv möjlighet att få sin sak prövad inför domstol. Även EU kommissionen har i ett tillkännagivande om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor angett att tidsplanering och en tydlig rättslig ram är särskilt relevanta faktorer för små och medelstora före- tag, som inte har råd med onödigt långdragna tillståndsförfaranden och osäkerhet kring tvister och omfattning.5 Av artikel 9.4 i Århuskonventionen framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att rättsliga prövningar genomförs snabbt. Snabba dom- stolsförfaranden är en viktig garanti för en effektiv rättslig prövning och tjänar flera syften. De ger rättslig klarhet och överklaganden kan lösas utan onödiga dröjsmål. Långdragna förfaranden brukar leda till högre tvistekostnader, vilket i sin tur ökar den ekonomiska bördan för de tvistande parterna. De kan också ge upphov till förseningar i projekt och andra ekonomiska verksamheter som i slutänden förklaras vara lagliga. Snabba förfaranden ligger alltså inte bara i sökandenas intresse, utan är viktigt för alla parter i tvister på miljöområdet, även ekonomiska aktörer.6 I målet Stadt Wiener Neustadt bekräftade EU- domstolen att det med hänsyn till rättssäkerheten är förenligt med unionsrätten att fastställa rimliga tidsgränser för att väcka talan. Detta skyddar både den enskilda personen och den berörda administrativa myndigheten.7 Inom EU-rätten ställs det alltmer långtgående krav på handlägg- ningstider vid prövning av tillstånd i syfte att korta tiden för pröv- ning. Sådana bestämmelser finns exempelvis i EU-förordningen om 5 Se https://eur-lex.europa.eu/legal- content/SV/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2017:275:FULL&from=SV. (besökt 2025-07-07). 6 Se Kommissionens tillkännagivande om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (2017/C 275/01). 7 Se EU-domstolens dom den 17 november 2016 i mål C-348/15, Stadt Wiener Neustadt, p. 41. 369 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden SOU 2025:122 kritiska och strategiska råmaterial och EU-förordningen om netto- nollteknik. Vi har beskrivit dessa regelverk närmare i vårt första be- tänkande ”En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövnings- process”.8 7.3.3 Svensk rätt Den grundläggande rättigheten om en rättegång inom skälig tid kommer i svensk rätt till uttryck i 2 kap. 11 § regeringsformen. Be- stämmelsen infördes vid 2010 års reform av regeringsformen.9 Den svenska rättsordningen innehöll tidigare ingen sådan bestämmelse på grundlagsnivå. Den överordnade bestämmelsen på området är arti- kel 6 i Europakonventionen och syftet var att i regeringsformen införa en bestämmelse som till vissa delar motsvarar artikel 6. Den svenska bestämmelsen sträcker sig i ett avseende något längre än Europa- konventionen. Det skydd som Europakonventionen ger omfattar endast mål om civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse om brott. Någon sådan begränsning har inte införts i bestämmelsen i re- geringsformen.10 Av förarbetena framgår att kravet på att rättegången ska ske ”inom skälig tid” syftar till att skydda parterna mot en alltför långsam handläggning.11 I övrigt hänvisas till Europadomstolens praxis kring vad som kan anses vara skälig tid. I svensk rätt finns också regler om lagstadgade tidsfrister för hand- läggningen av exempelvis beslut om bygglov (9 kap. 27 § PBL). Där- till finns krav på handläggningstider i förordningen (2021:757) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi. Det finns också krav på tidsplaner för ärenden enligt miljöbalken som prövas av länsstyrelsens miljöprövningsdelegation respektive av mark- och miljödomstol enligt 19 kap. 5 a § och 22 kap. 11 b § miljöbalken. Tidsfristerna gäller för prövningen i första instans, dock inte för prövningar som görs i första instans av domstol. Tidsfristerna gäller inte heller vid överprövning. Se vår närmare beskrivning av aktuella 8 Se SOU 2024:98 s. 497–500. 9 Se SOU 2008:125 s. 425 och 426. 10 Se SOU 2008:125 s. 30. 11 Se SOU 2008:125 s. 423. 370 SOU 2025:122 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden regelverk om handläggningstider i vårt första betänkande En ny sam- ordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess.12 I svensk rätt finns också regler om att dom måste meddelas inom viss tid om huvudförhandling har hållits. För mark- och miljödom- stol ska domen, om det inte finns synnerliga skäl, meddelas inom två månader efter det att förhandlingen avslutades (22 kap. 21 § MB). För överklagade ansökningsmål gäller bestämmelserna om tidsfrist mellan huvudförhandling och dom också för mål enligt miljöbalken i Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen (23 kap. 7 och 9 §§ MB). För andra ärenden och mål enligt plan- och bygglagen respektive fastighetsbildningslagen som överklagas till högre instans finns det dock inga sådana tidsfrister för handläggningen i mark- och miljödom- stol eller Mark- och miljööverdomstol. Däremot finns det generella bestämmelser som avser en förvaltningsmyndighets eller domstols hantering av ärenden. En sådan bestämmelse återfinns i 9 § förvalt- ningslagen. Enligt denna ska ett ärende handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Även av förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion och för- ordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion framgår att ett mål eller ärende ska avgöras så snart det kan ske. Enligt huvudregeln i 22 § förordningen med hovrättsinstruktion ska dom eller slutligt beslut meddelas inom sex veckor från att målet har föredragits. När det gäller frågan om prövningstillstånd framgår det av 21 § förordningen med hovrättsinstruktion att frågor om prövningstill- stånd enligt 49 kap. 12 och 13 §§ rättegångsbalken och 39 § lagen om domstolsärenden ska tas upp så snart det kan ske. Uttrycket ”så snart det kan ske” används även på andra ställen, exempelvis i rättegångs- balken. Uttrycket ger ett visst utrymme för bedömning i det enskilda fallet, men någon definition eller tidsgräns anges inte i förarbetena. Mark- och miljööverdomstolen anger på sin hemsida att det i nor- malfallet inte tar längre tid än cirka tre månader innan domstolen fattar beslut i frågan om prövningstillstånd, från det att överklagan- det kom in till domstolen. Hur lång tid det tar beror bland annat på om överklagandet behöver kompletteras, hur omfattande målet är och vilken målinströmning Mark- och miljööverdomstolen har för tillfället. Huvudregeln är att målen avgörs i den ordning de kommer 12 Se SOU 2024:98 s. 639–685 och 806. 371 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden SOU 2025:122 in till domstolen.13 I avsnitt 7.5.5 redogör vi för hur lång tid pröv- ningen tar enligt tillgänglig statistik. 7.4 Nordisk utblick 7.4.1 Danmark I dansk rätt saknas som huvudregel bestämmelser om tidsfrister för handläggningen av överklaganden som handläggs av en nämnd, exem- pelvis Miljö- och Livsmedelsklagonämnden (Miljø- og Fødevareklage- nævnet) eller Planklagonämnden (Planklagenævnet), se avsnitt 3.4.1 för en närmare redogörelse för instansordningen i Danmark. Det finns dock möjlighet för näringsministern (Erhvervsministeren) att närmare bestämma handläggningstider för Energiklagonämnden (Energiklage- nævnet) (se 9 kap. § 68 lov om fremme af vedvarende energi14). Så har dock inte skett. Däremot har Energiklagonämnden beslutat att överklaganden som berör förnybar energi (VE-klagesager) ska avgöras inom sex månader. Nämnden har även erhållit extra medel för att kunna säkerställa att denna tidsfrist hålls. Den genomsnittliga hand- läggningstiden av överklaganden vid Energiklagonämnden är 92 dagar, dvs. cirka tre månader under 2025.15 Den genomsnittliga handläggningstiden för ärenden vid Miljö- och Livsmedelsklagonämnden varierade under perioden 2017–2024 med mellan 4,3–11,6 månader. För Planklagonämnden var den genom- snittliga handläggningstiden för motsvarande period 4,5–9,9 månader. Handläggningstiden varierar dock stort mellan olika ärendekategorier beroende på ärendets omfattning och svårighetsgrad.16 Som vi har redogjort för i avsnitt 3.4.1 kan talan även föras i allmän domstol. Det saknas bestämmelser i dansk rätt avseende tidsfrister i allmän domstol för de i detta betänkande aktuella måltyperna. Efter- som dessa målkategorier statistiskt hanteras gemensamt med andra 13 Se https://www.domstol.se/mark--och-miljooverdomstolen/om- handlaggningen/overklaga-och-begar- provningstillstand/#:~:text=S%C3%A5%20l%C3%A5ng%20tid%20tar%20det.%20Det %20tar,det%20att%20%C3%B6verklagandet%20kom%20in%20till%20domstolen (besökt 2025-07-04). 14 Se LBK nr 1031 af 06/09/2024. 15 Se https://naevneneshus.dk/om-os/sagsbehandlingstider/afvikling-af-klagesager-om-vind- og-solprojekter/ (besökt 2025-08-06). 16 Se https://naevneneshus.dk/om-os/sagsbehandlingstider/naevnenes-gennemsnitlige- sagsbehandlingstider/ (besökt 2025-08-06). 372 SOU 2025:122 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden civilrättsliga mål har det inte varit möjligt att ta fram statistik från allmän domstol. 7.4.2 Finland Även i finsk rätt saknas, såvitt vi kan se, lagstadgade tidsfrister för handläggningen av överklaganden. Det finns dock en del bestämmelser som relaterar till tidsfrister under processen. I 40 och 45 §§ lagen om rättegång i förvaltnings- ärenden (808/2019) anges exempelvis att förvaltningsdomstolen ska sätta ut en med hänsyn till ärendets art skälig tidsfrist, inom vilken ett kompletterande, bemötande eller annan utredning som domstolen har begärt ska lämnas in.17 Vid Högsta förvaltningsdomstolen anges det att denna tid i allmänhet uppgår till högst 30 dagar, men att den kan förlängas av motiverad orsak.18 Vidare anges i 55 § i samma lag att en förvaltningsdomstol på begäran ska lämna uppgift om den upp- skattade handläggningstiden för ett ärende. Det finns även andra bestämmelser om förtur och skyndsam hand- läggning. I 197 a § i den finska miljöskyddslagen finns det en bestämmelse som anger att … ett ärende som gäller en sådan tillståndsansökan som avses i 2 a § i lagen om behandling av miljöskydds- och vattenärenden vid region- förvaltningsverken (898/2009) ska vid fullföljdsdomstolen behandlas skyndsamt i förhållande till andra tillståndsärenden enligt denna lag. I 2 a § lagen om behandling av miljöskydds- och vattenärenden vid regionförvaltningsverken anges att de tillståndsansökningar som aves är de som gäller: 1. energiproduktionsanläggningar som producerar energi med för- nybar energi samt havsbaserade vindkraftverk och därtill hörande vattenhushållningsprojekt, 2. sådana projekt inom industrin som grundar sig på förnybar energi eller elektrifiering och ersätter användningen av fossila bränslen eller råvaror, 17 Se https://www.finlex.fi/sv/lagstiftning/2019/808#chp_6__sec_45__heading (besökt 2025-07-02). 18 Se https://www.kho.fi/sv/index/attutrattaarenden/handlaggningen.html (besökt 2025-07-02). 373 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden SOU 2025:122 3. framställning och utnyttjande av väte, med undantag av framställ- ning av väte från fossila bränslen, 4. avskiljning, utnyttjande och lagring av koldioxid, 5. ackumulatorfabriker samt tillverkning, tillvaratagande och åter- användning av ackumulatormateria. Utöver dessa ansökningar ska företräde ges för ansökningar om miljö- tillstånd och ansökningar om tillstånd för vattenhushållningsprojekt som gäller ett sådant strategiskt projekt som avses i artikel 6 i EU- förordningen om kritiska och strategiska råmaterial, samt sådana an- sökningar om tillstånd för vattenhushållningsprojekt som gäller i artikel 13 i EU-förordningen om netto-nollteknik. Handläggningstider för avgjorda ärenden vid Högsta förvaltnings- domstolen redovisas löpande. Under januari till juli 2025 har det in- kommit 2 446 ärenden och den genomsnittliga handläggningstiden för avgjorda ärenden var 5,4 månader. Under 2024 inkom 3 318 ären- den och den genomsnittliga handläggningstiden för avgjorda ärenden var då sex månader.19 Vid den finska försäkringsdomstolen, som förvisso inte handlägger de måltyper som avses i denna utredning, kan dessutom en part få er- sättning i pengar av staten om rättegången oskäligt fördröjs. Vid bedömningen av huruvida en rättegång har fördröjts ska utöver rätte- gångens längd särskilt beaktas målets eller ärendets natur och om- fattning, hur parterna, myndigheterna och domstolar har agerat under rättegången och sakens betydelse för parten. Dessutom beaktas Europadomstolens rättspraxis. Ersättningens belopp är 1 500 euro för varje år som rättegången har fördröjts av orsaker som domstolen eller berörd myndighet är ansvarig för. Under vissa förutsättningar kan ersättningen minskas eller höjas. Ersättningen är som högst 10 000 euro.20 19 Se https://kho.fi/sv/index/hogstaforvaltningsdomstolen/arendenihfd/arbetssituation.html (besökt 2025-08-22). 20 Se https://www.vakuutusoikeus.fi/sv/index/muutoksenhakijalle/behandlingstid.html (besökt 2025-07-02). 374 SOU 2025:122 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden 7.5 Identifierade utmaningar 7.5.1 Inledning Långa handläggningstider och ineffektiva överklagandeprocesser, både avseende miljömål och mål enligt plan- och bygglagen, har lyfts fram som något som kan leda till minskad investeringsvilja i svensk industri, men också som en bidragande faktor till höga boendekost- nader och bostadsbrist. Vi kan konstatera att Riksrevisionen i oktober 2025 har beslutat om att inleda en granskning av handläggningen av överklaganden inom plan- och byggprocessen. Riksrevisionen anger i sitt beslut att en effektiv plan- och byggprocess är en viktig del i att främja samhälls- utvecklingen och att långa ledtider inom plan- och byggprocessen kan försena samhällsbyggande och driva upp kostnader för de invol- verade aktörerna som i längden leder till ökade samhällskostnader. En viktig del i en effektiv plan- och byggprocess är en effektiv hand- läggning av överklaganden enligt plan- och bygglagen. Riksrevisionen motiverar granskningen av att flera länsstyrelser inte når de fastställda målen för handläggningstiden av överklagade bygglov. Handlägg- ningstiden både för länsstyrelserna och mark- och miljödomstolarna varierar dessutom över landet. Mark- och miljödomstolarnas hand- läggningstider har därtill blivit längre efter en reform av instansord- ningen för detaljplaner som syftade till att korta tiden.21 Att en domstolsprövning tar lång tid kan också vara problema- tiskt från rättssäkerhetssynpunkt. Ett avgörande som meddelas efter en lång tid kan i värsta fall ha meddelats så sent att avgörandet inte längre har någon faktisk betydelse för parterna. Det har, både under vårt utredningsarbete och till tidigare utred- ningar, förts fram att det vore rimligt att även de överprövande instan- serna har en författningsreglerad handläggningsfrist om avsikten är att verkligen skynda på processen. I detta avsnitt beskriver vi domstolarnas mål för handläggnings- tiderna när det gäller överklagade mål och ärenden. Vi beskriver också hur lång tid överprövningen tar i dag i domstol. Beskrivningen avser både den tid det tar från det att ett överklagande kommer in till dess beslut i frågan om prövningstillstånd fattas och den totala prövnings- tiden från det att ett överklagande kommer in till domstolen till dess 21 Se Riksrevisionens beslut den 20 oktober 2025 med dnr 2025/0927. 375 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden SOU 2025:122 målet eller ärendet avgörs genom en dom eller ett slutligt beslut. Innan vi kommer in på detta vill vi dock utveckla vad som avses med skälig handläggningstid i ett internationellt perspektiv. 7.5.2 Vad avses med skälig handläggningstid enligt Europadomstolen? Vad innebär då att en rättegång ska ske inom skälig tid? Vad som är en skälig tid kan skilja sig åt mellan olika processer, ärenden och mål. Europadomstolen har inte lagt fast några allmänna principer för vad som utgör skälig tid. Däremot har domstolen lagt fast ett antal krite- rier för bedömningen av om en tidsutdräkt innebär en kränkning av konventionen. Domstolen tar genomgående hänsyn till målets kom- plexitet, parternas agerande under förfarandet och myndigheternas och domstolarnas handläggning av målet. Invändningar om stor arbets- börda, sjukdomsfall eller andra administrativa problem godtas dock inte som skäl för tidsutdräkt. Europadomstolen har i flera avgöranden som en grov tumregel angett, att handläggningstiden avseende administrativa ärenden inte bör överstiga ett år per instans.22 En total handläggningstid för hela rättskedjan på upp till två år är i normala, inte komplicerade, mål gene- rellt sett att anse som skälig. När tiden har överskridit två år, prövar Europadomstolen noga om de nationella myndigheterna och domsto- larna har visat tillräcklig omsorg (due diligence) i processen. I för- tursmål kan en kränkning föreligga även om det inte har gått två år. I komplicerade mål kan domstolen tillåta längre handläggningstid. Domstolen är dock uppmärksam på om det har förekommit längre perioder av inaktivitet från myndigheternas eller domstolarnas sida. Den längsta tillåtna handläggningstiden är sällan mer än fem år och nästan aldrig mer än åtta år totalt. De enda fall, där domstolen inte har funnit att kränkning skett trots påtagligt långa handläggnings- tider, gäller mål där sökandens uppträdande har bidragit till förse- ningen. Generellt kan sägas att domstolen försöker reda ut om tiden har använts klokt i alla steg av handläggningen och identifiera perio- der av inaktivitet. Europadomstolen har dock understrukit att vikten av att ett mål handläggs effektivt inte får innebära att rättssäkerheten eftersätts. Invändningar om stor arbetsbörda, sjukdomsfall eller andra 22 Se Europadomstolens domar den 20 februari 2003 i mål 50272/99 Hutchison Reid v. The United Kingdom p. 79 och den 7 april 2005 i mål 54071/00 Rokhlina v. Russia p. 74. 376 SOU 2025:122 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden administrativa problem godtas inte av Europadomstolen som skäl för tidsutdräkt.23 Europadomstolen har vid flera tillfällen funnit att Sverige kränkt rätten till domstolsprövning inom skälig tid.24 Trots att omständig- heterna har skiljt sig åt i varje ärende kan de ge en vägledning om vad som kan anses vara en oacceptabel handläggningstid. I olika fall avseende skattetillägg har domstolen ansett att handläggningstider om cirka sju och nio år inneburit en kränkning av kravet på domstols- prövning inom skälig tid.25 I tvistemål har en handläggning på drygt sju år i tre instanser ansetts utgöra en kränkning av kravet på dom- stolsprövning inom skälig tid och i ett fall som rörde bygglov och förhandsbesked fann domstolen att drygt 13 år för att få ärendet slutligt avgjort inte ansågs innebära en rättegång inom skälig tid.26 I Europadomstolens dom Handölsdalens Sameby mot Sverige med- delad 2010, som avsåg ett förbud att använda mark för renbete, fann Europadomstolen trots målets komplexitet att 13 år och sju månader var en alldeles för lång handläggningstid i tre instanser. Europadom- stolen riktade i sin dom bl.a. kritik mot handläggningen av det över- klagade målet där Högsta domstolen vid flera tillfällen avseende olika frågeställningar tog lång tid på sig att besluta i frågan om prövnings- tillstånd samt att hovrätten hade långa perioder av inaktivitet.27 Även beslut från JO visar på exempel på mål och ärenden som inte har avgjorts inom skälig tid.28 Besluten omfattar bl.a. kritik mot brister i handläggningen av målen såsom obefintlig formell process- ledning genom avsaknad av eller i varje fall glest genomförda samman- träden för muntlig förberedelse, uteblivna tidsplaner, sammanställ- ningar och stupstocksförelägganden samt alltför många beviljade anstånd. Kritik riktas även mot domare som inte har meddelat domar 23 Se SOU 2010:29 s. 257. 24 Se exv. Europadomstolens domar den 27 november 1992 i mål 13441/87 Olsson v. Sweden, den 19 februari 1998 i mål 16817/90 Paulsen-Medalen and Svensson v. Sweden, den 23 juli 2002 i mål 34619/97 Janosevic v. Sweden, den 23 juli 2002 i mål 36985/97 Vastberga Taxi Aktiebolag and Vulcic v. Sweden, den 11 oktober 2005 i mål 59129/00 Tibbling v. Sweden, den 28 februari 2006 i mål 47473/99 Hellborg v. Sweden, den 23 januari 2007 i mål 36689/02 Lilja v. Sweden och den 30 mars 2010 i mål 73841/01 Klemenco Nord AB v. Sweden. 25 Se SOU 2008:16 s. 37. 26 Se SOU 2008:16 s. 38. 27 Se Europadomstolens dom den 30 mars 2010 i mål 39013/04 Handölsdalen Sami Village and Others v. Sweden. 28 Se SOU 2008:16 s. 70 och https://www.jo.se/jo- beslut/sokresultat/?q=l%C3%A5ngsam%20handl%C3%A4ggning&so=desc&af=10745 (besökt 2025-10-07). 377 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden SOU 2025:122 inom föreskrivna tidsfrister.29 JO har också uttalat sig om den skyldig- het som den domare som ansvarar för målet har att föra målet till ett avgörande och att detta ansvar även ligger på domstolschefen eftersom han eller hon har ett ansvar för domstolens verksamhet och ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och författningsenligt.30 7.5.3 Målsättning och omloppstider för domstolarnas handläggning Vi kan inledningsvis konstatera att regeringen har fem mål för förenk- lingspolitiken. Ett av dessa anger att förvaltningsmyndigheters hand- läggningstider för ärenden som rör företag ska bli kortare och mer transparenta och den förväntade handläggningstiden ska synliggöras för den sökande.31 Riksdagen har upprepade gånger lyft fram vikten av korta handläggningstider. Detta ligger även i linje med bestämmel- sen i 9 § förvaltningslagen. Domstolsverket fick också via reglerings- brevet för 2025 i uppdrag att genomföra åtgärder som gör tillstånds- prövningen enligt miljöbalken mer effektiv och förutsebar i syfte att korta handläggningstiderna. I arbetet ingår att Domstolsverket ska utveckla e-tjänster för tillståndsansökningar enligt miljöbalken och att bidra med information till Naturvårdsverket i deras arbete med att ta fram och utveckla statistik inom området. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Klimat- och näringslivsdepartementet) senast den 29 december 2026.32 Mål för handläggningstider finns för myndigheter och domstolar både genom regleringsbrev och som interna verksamhetsmål. I vårt första betänkande En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess redogjorde vi för myndigheternas, inklusive domstolarnas, handläggningsmål för åren 2020–2023 och huruvida de klarar de uppsatta målen i förhållande till mål och ärenden enligt miljöbalken.33 Även i betänkandet Om prövning och omprövning från 2022 redogör Miljöprövningsutredningen för domstolarnas och läns- styrelsernas handläggningsmål.34 Dessa redogörelser avser främst 29 Se exv. JO:s beslut den 17 januari 2019 med dnr 611-2018. 30 Se exv. JO:s beslut den 22 augusti 2019 med dnr 7032-20. 31 Se Regeringens skrivelse 2021/22:3, En förenklingspolitik för stärkt konkurrenskraft, tillväxt och innovationsförmåga, skr. 2021/22:3. 32 Se Regleringsbrev för budgetåret 2025 avseende Sveriges Domstolar: https://www.esv.se/statsliggaren/regleringsbrev/?RBID=25462 (besökt 2025-06-10). 33 Se SOU 2024:98 s. 673–675. 34 Se SOU 2022:33 s. 96. 378 SOU 2025:122 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden handläggningen av mål och ärenden där myndigheten eller domstolen är första instans. Av redogörelserna framgår bl.a. att varken miljöpröv- ningsdelegationerna eller mark- och miljödomstolarna (förutom en) klarar sina uppsatta mål.35 För mark- och miljödomstolarnas del är nuvarande verksamhetsmål, fastställda 2022. För ansökningsmålen anges att 75 procent av målen ska ha fått ett första avgörande inom 15 månader från det att ansökan kommit in. Av statistiken framgår att omloppstiden avseende 75-percentilen för dessa mål under 2024 ligger mellan 14,2 och 24 månader för de olika mark- och miljödom- stolarna. När det gäller handläggningsmålen för mål i vilka mark- och miljö- domstolen är överprövande instans så framgår dessa, precis som an- sökningsmålen, av de gemensamt framtagna verksamhetsmålen för de fem mark- och miljödomstolarna. Det är således internt satta mål och inte mål som är fastställda av regeringen såsom är fallet för andra domstolsslag. För de allmänna delarna av tingsrätters och hovrätters verksamhet sätter regeringen verksamhetsmål för omloppstider. För tvistemål i tingsrätt så är regeringens mål att 75 procent ska avgöras inom sju månader. I hovrätt ska frågan om prövningstillstånd i 75 pro- cent av målen ta högst två månader att avgöra. I de mål där prövnings- tillstånd beviljas ska 75 procent av målen ta högst tio månader att avgöra räknat från den tidpunkt då målet kom in till hovrätten.36 Det finns dock inga av regeringen uppsatta tidsmål för miljömålen, plan- och byggmålen eller fastighetsbildningsmålen.37 Av mark- och miljö- domstolarnas egna verksamhetsmål framgår att målsättningen avse- ende överklagade miljö-, fastighets- och plan- och byggmål är att 75 procent av målen ska avgöras inom sex, nio respektive sex måna- der. Av tillgänglig statistik kan man se att för år 2024 så är det i prin- cip endast för planmålen som domstolarna inte klarar de uppsatta verksamhetsmålen och i något enstaka fall nås inte målet avseende övriga plan- och byggmål, se tabell 7.1 nedan. Av statistiken framgår också att 90 procent av de överklagade miljömålen vid mark- och miljödomstolarna avgjordes mellan 6,6 35 Se SOU 2022:33 s. 96. 36 Se Regleringsbrev för budgetår 2025 avseende Sveriges Domstolar: https://www.esv.se/statsliggaren/regleringsbrev/?RBID=25462, (besökt 2025-10-06). 37 Se https://www.domstol.se/domstolsverket/om-domstolsverket/nyhetsbrev-om-sveriges- domstolar/en-effektivare-provning-av- miljomalen/#:~:text=I%202024%20%C3%A5rs%20regleringsbrev%20f%C3%B6r%20Do mstolsverket%20ingick,bildats%20en%20arbetsgrupp%20med%20fem%20lagm%C3%A4n %20fr%C3%A5n, (besökt 2025-10-06). 379 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden SOU 2025:122 och 9,1 månader beroende på vilken domstol som avses. För fastig- hetsmålen är motsvarande siffor 5,8 och 14,8 månader, för planmålen 8,4 och 15,6 månader och för övriga plan- och byggmål 7,1–10,9 måna- der. Det innebär i sin tur att tio procent av målen har längre handlägg- ningstid än detta. Tabell 7.1 Målsättning och omloppstid överklagade mål mark- och miljödomstolar (månader) Måltyp 75-percentilen 90-percentil** Målsättning Omloppstid* Omloppstid Miljömål 6 5,2–5,7 6,6–9,1 Fastighetsmål 9 3,6–9,2 5,8–14,8 Planmål 6 6,2–11 8,4–15,6 Övriga PBL-mål 6 5,6–7,4 7,1–10,9 * Omloppstiden avser 2024 och omfattar lägsta och högsta genomsnittsvärdet från de fem mark- och miljödomstolarna. ** 90-percentil avser 2024 och omfattar lägsta och högsta värdet från de fem mark- och miljödomstolarna. När det gäller Mark- och miljööverdomstolens handläggningstid för de mål där domstolen har beviljat prövningstillstånd framgår det av statistiken att under 2024 avgjordes 75 procent av målen på mellan 15,2 och 16,5 månader beroende på måltyp, se tabell 7.2 nedan. Under 2024 avgjordes 90 procent av målen mellan 17,8 och 19,1 månader vilket innebär att tio procent av målen har en längre handläggningstid än detta. Det framgår också att inga av de kortsiktiga målen för hand- läggningstid nås. För mer statistik för tidigare år se tabell 58–68 i bilaga 3. Tabell 7.2 Målsättning och omloppstid överklagade mål Mark- och miljööverdomstolen (månader) 75-percentilen 90-percentil Måltyp Målsättning Omloppstid* Omloppstid Miljömål 14 16,5 19,1 Fastighetsmål 14 15,2 17,8 PBL-mål 14 16,2 18,1 * Omloppstiden avser 2024 och avser tiden från det att målet inkom tills dess att målet avgörs. Underlag från Domstolsverkets sammanställning av omloppstider. 380 SOU 2025:122 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden Av ovanstående kan man konstatera att mark- och miljödomstolarna i majoriteten av de mål och ärenden där de är överprövande instans har en handläggningstid som innebär att målet eller ärendet avgörs inom ett år. För Mark- och miljööverdomstolen är det däremot fler- talet mål som har en handläggningstid som är längre än ett år. Om man utgår ifrån Europadomstolens tumregel att handläggningstiden inte bör överstiga ett år per instans och en total handläggningstid för hela rättskedjan på upp till två år för att anses som skälig så kan man konstatera, utan att se till de enskilda målens komplexitet, att den totala handläggningstiden i de svenska domstolarna inte blir skälig. Det finns således ett behov av att generellt kapa handläggningstiderna i överprövande instanser och även ett behov av att kapa de toppar i de ärenden där handläggningen är som längst. En fullständig redovisning över tillgänglig statistik återfinns i bilaga 3. 7.5.4 Hur lång tid tar prövningen av frågan om prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen? Vi har också studerat den tid det tar från det att ett överklagande kommer in till den överprövande domstolen till dess frågan om pröv- ningstillstånd meddelas. På Mark- och miljööverdomstolens hemsida framgår att denna prövning i normalfallet ska ta cirka tre månader från det att över- klagandet kom in till domstolen till dess beslut meddelas.38 Handläggningstiden har varierat över tid, men av tillgänglig stati- stik framgår att den genomsnittliga tiden för perioden 2020–2024 har varit lite drygt tre månader från det att ett överklagande inkommit till Mark- och miljööverdomstolen till dess beslut i frågan om pröv- ningstillstånd fattats (se tabell 58–63 i bilaga 3). Statistiken omfat- tar både de mål där domstolen har beviljat prövningstillstånd och där prövningstillstånd inte beviljats. Statistiken visar också att under 2024 avgjordes frågan om prövningstillstånd för 75 procent av målen inom 4,7 månader och i 90 procent av målen avgjordes frågan inom 6,1 månader. Det innebär att i tio procent av målen tar frågan om prövningstillstånd längre tid än sex månader. 38 Se https://www.domstol.se/mark--och-miljooverdomstolen/om- handlaggningen/overklaga-och-begar-provningstillstand/ (besökt 2025-08-11). 381 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden SOU 2025:122 7.5.5 Hur lång tid tar prövningen av frågan om prövningstillstånd i Högsta domstolen? Eftersom överprövade mål från Mark- och miljööverdomstolen till Högsta domstolen är förhållandevis få till antalet har vi valt att studera en längre tidsperiod för att få fram tillförlitlig statistik över handlägg- ningstiden. Den period vi har valt att studera är från den 1 april 2014 till den 1 april 2024. Extraordinära mål har exkluderats från statisti- ken. Vidare har vi endast studerat den tid det har tagit i de mål där prövningstillstånd har getts. Vi kan konstatera att handläggningstiden i Högsta domstolen skiljer sig mellan olika måltyper. För mål enligt plan- och bygglagen var genomsnittlig tid från det att överklagandet inkom till Högsta domstolen till dess domstolens ställningstagande i frågan om pröv- ningstillstånd fattades cirka tre månader för lovärenden (bygglov, marklov, rivningslov och förhandsbesked), cirka fyra månader för planärenden, cirka fem månader för tillsynsärenden och cirka sju månader för start- eller slutbesked. För fastighetsmålen var genomsnittlig tid från det att överklagan- det inkom till Högsta domstolen till dess domstolens ställnings- tagande i frågan om prövningstillstånd fattades cirka sju månader. När det gäller mål enligt miljöbalken som avser tillstånd för miljö- farlig verksamhet och vattenverksamhet som har prövats av mark- och miljödomstol som första instans saknas handläggningsstatistik för motsvarande tioårsperiod. 7.5.6 Olika tidsfrister från huvudförhandling eller sammanträde till dom Utöver att handläggningstiderna skiljer sig åt mellan överklagade domar och beslut enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastig- hetsbildningslagen har vi under utredningsarbetet även identifierat att olika regler om tidsfrister gäller för handläggningen efter huvud- förhandling eller sammanträde till dess dom eller beslut ska meddelas (se beskrivning av gällande rätt i avsnitt 7.3.3). Att olika regler gäller i denna del kan framstå som ologiskt. Detta gäller särskilt vid över- prövningen i Mark- och miljööverdomstolen. Samtidigt riskerar skill- naderna att göra domstolens handläggning mindre effektiv på en generell nivå. 382 SOU 2025:122 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden Våra överväganden och förslag finns i avsnitt 7.7.2. 7.6 Tidigare utredningsförslag 7.6.1 Inledning Frågor om tidsfrister för handläggning av överklaganden har utretts vid några tillfällen under 2 000-talet. Även närliggande frågeställningar såsom åtgärder mot långsam handläggning har varit föremål för olika utredningar. I detta avsnitt redogör vi kort för dessa utredningar och de förslag de har lämnat i denna del. Avseende tidigare utredningar i frågan om tidsfrister förhandläggningen i första instans har vi redo- gjort för dessa i vårt första betänkande En ny samordnad miljöbedöm- nings- och tillståndsprövningsprocess.39 7.6.2 Utredningen om förtursförklaring Regeringen beslutade den 8 mars 2007 kommittédirektiven Förbätt- rade möjligheter för den enskilde att påskynda handläggningen i dom- stol.40 Utredningen tog namnet Utredningen om förtursförklaring. Utredningen hade inte specifikt i uppdrag att se över behovet av tids- frister och handläggningstider i överprövande instans, men utred- ningen hade i uppdrag att bl.a. kartlägga domstolschefens skyldighet respektive möjlighet att agera vid långsam handläggning av mål och ärenden i domstol samt att analysera behovet av att förbättra den enskildes möjligheter att påskynda handläggningen. I mars 2008 lämnade utredningen betänkandet Förtursförklaring i domstol.41 I betänkandet konstaterade utredningen att det fanns exempel på fall där handläggningstiden i domstol varit oskäligt lång och att parterna hade mycket begränsade möjligheter att under för- farandet vidta någon åtgärd för att påskynda handläggningen. Utred- ningen konstaterade vidare att det är flera olika faktorer som påverkar handläggningstiden. Utöver ekonomiska och personella resurser kan det handla om exempelvis målets svårighetsgrad, parternas agerande under processen, de processuella regelverkens utformning, tillström- ningen av mål, hur domstolarna är organiserade och den enskilde 39 Se SOU 2024:98 s. 675. 40 Se dir. 2007:23. 41 Se SOU 2008:16. 383 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden SOU 2025:122 domarens handläggning. Utredningen konstaterade också att det finns flera åtgärder en domstolschef har möjlighet att vidta vid lång- sam handläggning. Han eller hon kan bestämma vilka mål som ska ges prioritet, omfördela personalresurser, förändra tilldelningen av mål till viss enhet under en period, omfördela mål eller vidta mer permanenta organisatoriska förändringar. Vid dessa åtgärder måste domarens självständighet i dömande och rättstillämpande uppgifter dock beaktas. Principen om domarens självständighet ger enligt ut- redningens bedömning ett skydd mot åtgärder från domstolschefen som syftar till att påverka innehållet i, underlaget eller formen för avgörandet eller domarens tillämpning av processreglerna. Utred- ningen bedömde emellertid att flertalet av nämnda åtgärder normalt inte kan anses kränka domarens självständighet. Utredningen läm- nade bl.a. förslag på en ny reglering om omfördelning av mål för att säkerställa ett avgörande inom rimlig tid i instruktionerna för Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen (dåvarande Regerings- rätten), hovrätterna, kammarrätterna, tingsrätterna och förvaltnings- rätterna (dåvarande länsrätterna). Förslagen har inte genomförts. 7.6.3 Förvaltningslagsutredningen Regeringen beslutade den 17 april 2008 kommittédirektiven En ny förvaltningslag.42 Utredningen tog namnet Förvaltningslagsutred- ningen. I bestänkandet En ny förvaltningslag presenterar utredningen sina förslag till ny förvaltningslag.43 Utredningen konstaterade inled- ningsvis att skyndsam handläggning är ett eget och genomgående tema för deras förslag.44 Vidare anges att behovet av åtgärder för att komma till rätta med långsamma handläggningar av ärenden är uppen- bart och att det framgår inte minst av den nedslående statistik som JO kan visa upp. Utredningen fortsätter med att hänvisa till de svårig- heter som Sverige har haft och har för att uppfylla Europakonven- tionens och EU-rättens krav. Utredningen menar att särskilda pro- blem har uppkommit till följd av att det inom EU:s sekundärrätt blivit allt vanligare att fastställa bestämda tidsfrister för ärendenas avgörande och ange omedelbara följder av att tiderna överskrids.45 42 Se dir. 2008:36. 43 Se SOU 2010:29. 44 Se SOU 2010:29 s. 31. 45 Se SOU 2010:29 s. 253. 384 SOU 2025:122 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden Vad man vänder sig mot avseende myndigheters handläggningstider är oskäliga dröjsmål, som inte har något samband med vidtagandet av nödvändiga rättssäkerhetsåtgärder, liksom fullständig passivitet. Problemet, anger utredningen, är inte specifikt svenskt utan det förs fortlöpande diskussioner internationellt, och olika lösningar har valts eller åtminstone övervägts vad gäller tillskapandet av föreskrifter, som motverkar långsam handläggning. Utredningen konstaterar att ett snabbt och effektivt förfarande inte kan åstadkommas enbart genom rättsliga regler utan förutsätter också bl.a. en lämplig organisa- tion och välutbildade befattningshavare. Samtidigt anges att en väl an- passad rättslig ram utgör en grundförutsättning.46 I denna del föreslog utredningen som ett sätt att komma tillrätta med oskäliga dröjsmål och långsam handläggning bl.a. en möjlighet för en part att skriftligen begära att ett ärende ska avgöras om så inte skett inom sex månader från att ärendet inleddes i första instans.47 Utredningen föreslog även en del förtydliganden om myndigheters skyldigheter att informera en part om ärendet förväntas att försenas och skälen för det. 7.6.4 PBL-överklagandeutredningen Vi har presenterat PBL-överklagandeutredningen i avsnitt 3.6.7. PBL- överklagandeutredningen hade i uppdrag att se över möjligheterna att effektivisera processen för prövningen av kommunala beslut som har överklagats enligt plan- och bygglagen. Syftet med uppdraget var att, med bibehållen rättssäkerhet, åstadkomma en effektivare pröv- ningsordning. I utredningen ingick frågan om handläggningstider för prövning av överöverklagade beslut enligt plan- och bygglagen. I betänkandet Effektiv och rättssäker PBL-överprövning landade utredningen i bedömningen att det är olämpligt att i lag föreskriva handläggningstider för överprövande instans. Det fanns flera skäl för den bedömningen. Ett skäl var att den totala handläggningstiden i mångt och mycket beror på vad parterna lägger fram, om det blir skriftväxling mellan parterna, om parterna svarar i tid vid kommuni- cering etc. När det gäller överklaganden enligt plan- och bygglagen finns det också årstidsbundna omständigheter, t.ex. att det på grund av snöförhållandena inte går att avgöra om markens beskaffenhet gör 46 Se SOU 2010:29 s. 253. 47 Se SOU 2010:29 s. 307. 385 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden SOU 2025:122 platsen lämplig för bebyggelse eller inte. Utredningens uppfattning var att nyttan med fastlagda handläggningstider är tveksam. PBL- överklagandeutredningen ansåg även att det är svårt att i lag föreskriva nödvändiga differentieringar. Utredningens sammantagna bedömning var således att det inte bör införas bestämmelser om handläggnings- tider för prövning av vissa överklaganden enligt plan- och bygglagen.48 7.6.5 Bygglovsutredningen I avsnitt 5.6.6 har vi presenterat Bygglovsutredningen. I betänkandet Ett nytt regelverk för bygglov49 behandlade utredningen bl.a. frågan om tidsfrister och handläggningstider för överprövande instanser. I denna del konstaterade utredningen att de skäl som PBL-överkla- gandeutredningen fört fram i frågan om tidsfrist för överprövande myndigheters handläggning av överklagade beslut enligt plan- och bygglagen fortfarande gällde vid tidpunkten för betänkandet. Bygg- lovsutredningen delade vidare PBL-överklagandeutredningens be- dömning att det inte är lämpligt att föreslå en lagreglerad frist för länsstyrelsens eller de överprövande domstolarnas prövning av över- klagade beslut enligt plan- och bygglagen.50 7.7 Våra överväganden och förslag 7.7.1 Inledning Det här avsnittet innehåller våra överväganden och förslag i relation till de i avsnitt 7.5 identifierade utmaningarna kopplade till frågan om tidsfrister för överprövning i mark- och miljödomstol respektive Mark- och miljööverdomstolen. 48 Se SOU 2014:14 s. 155 och 156. 49 Se SOU 2021:47. 50 Se SOU 2021:47 s. 786. 386 SOU 2025:122 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden 7.7.2 Krav på tidsfrist för meddelande av dom efter huvudförhandling eller sammanträde införs i samtliga mål Förslag En ny bestämmelse med innebörden att dom ska meddelas så snart som möjligt med hänsyn till målets art och omständighe- terna i övrigt förs in i lagen om mark- och miljödomstolar. Av bestämmelsen ska framgå att om huvudförhandling eller samman- träde har hållits ska domen meddelas inom två månader efter det att förhandlingen eller sammanträdet avslutades, om det inte finns synnerliga skäl. Bestämmelsen ska gälla för alla mål i domstolen i vilka huvudförhandling eller sammanträde hålls. Samtidigt upp- hävs nuvarande reglering om tidsfrist för när dom ska meddelas i 22 kap. 21 § miljöbalken. I vårt första betänkande En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess finns förslag om tidsfrister för handlägg- ningen av miljömål i första instans.51 I betänkandet redogör vi bl.a. för att vi bedömer att en tidsfrist är ett verktyg som rätt utformat kan bidra till att förkorta handläggningstiden och öka förutsebar- heten hos alla berörda aktörer för hur miljöprövningen ska planeras och genomföras. Syftet med att införa en tidsfrist i första instans angav vi vara att uppnå en förbättrad effektivitet i handläggningen. Genom att sätta en tidsfrist för hur lång tid som handläggningen får ta skapas incitament för prövningsmyndigheten att utveckla interna rutiner som bidrar till att handlägga ärenden snabbt och effektivt. Dessa argument är även relevanta i denna del som avser tidsfrister i överprövande instans. Tidsfrister för handläggningen av mål om lov enligt plan- och bygglagen i första instans finns sedan tidigare (se beskrivning i av- snitt 7.3.3). I vårt första betänkande föreslog vi också att ett krav på tidsplan i ärenden om miljöprövning borde införas i första instans och vi kan konstatera att det från den 1 januari 2025 ställs krav på tidsplan för ett ärendes eller måls handläggning i ansökningsmål enligt miljöbalken (19 kap. 5 a § 4 och 22 kap. 11 b § MB). 51 Se SOU 2024:98 s. 1311–1337. 387 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden SOU 2025:122 När det gäller handläggning av överklaganden kan vi konstatera att det i dag finns bestämmelser om tidsfrist för när en dom ska med- delas när huvudförhandling har hållits i mark- och miljödomstolen, Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen (22 kap. 21 § andra stycket och 23 kap. 7 och 9 §§ MB). Dessa bestämmelser gäller för s.k. ansökningsmål som inleds i mark- och miljödomstol och som handläggs enligt rättegångsbalken (4 kap. 1 § och 5 kap. 1 § LOM).52 Andra mål som har överklagats till mark- och miljödomstol hand- läggs enligt lagen om domstolsärenden. I dessa mål hålls inte huvud- förhandling utan sammanträde, om målet inte avgörs på handlingarna, det vill säga utan att parterna kommer till domstolen och lägger fram sina synpunkter. Att målet avgörs på handlingarna innebär att en före- dragande jurist presenterar målet muntligen inför rätten när skrift- växlingen är avslutad. För dessa mål finns således inte någon tids- frist för när dom ska meddelas. Motsvarande gäller för mål enligt plan- och bygglagen respektive fastighetsbildningslagen. I vårt första betänkande En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess har vi föreslagit att 22 kap. 21 § miljöbalken stryks och ersätts av en ny bestämmelse i 23 kap. 7 a § miljöbalken med följande lydelse.53 Dom ska meddelas så snart som möjligt med hänsyn till målets art och omständigheterna i övrigt. Om det inte finns synnerliga skäl ska, om huvudförhandling eller sammanträde har hållits, domen meddelas inom två månader efter det att förhandlingen eller sammanträdet avslutades. För att bestämmelsen ska kunna tillämpas också för andra mål än de som gäller miljöbalken gör vi nu bedömningen att en bestämmelse med motsvarande innebörd i stället bör föras in i lagen om mark- och miljödomstolar. Eftersom bestämmelsen både bör gälla mål enligt 4 och 5 kap. lagen om mark- och miljödomstolar bör bestämmelsen placeras bland övriga allmänna bestämmelser i 3 kap. lagen om mark- och miljödomstolar. Samtidigt bör motsvarande bestämmelse i 22 kap.

5 § Ansökningsavgiften, tilläggsavgiften eller överklagandeavgiften ska betalas tillbaka om rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1996:1619) har beviljats den part som har betalat avgiften. Paragrafen innehåller bestämmelser om när en avgift ska betalas till- baka eftersom den part som har betalat avgiften har beviljats rätts- hjälp enligt rättshjälpslagen. Bestämmelsen ändras på så sätt att det även anges att överklagandeavgiften i mål och ärenden enligt miljö- balken och plan- och bygglagen kan komma att behöva återbetalas om rättshjälp skulle beviljas till den klagande. För att en klagande ska beviljas rättshjälp behöver förutsättningarna som anges i rätts- hjälpslagen vara uppfyllda. När det gäller överklagande av förvalt- ningsmyndigheters beslut framgår det av Sveriges domstolar att många ansökningar får avslag med hänvisning till myndigheternas utredningsskyldighet och att behovet av ett rättshjälpsbiträde där- med oftast inte finns. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.7.3. 638 SOU 2025:122 Författningskommentar Bilagan Bilagan innehåller en avgiftslista avseende ansökningsavgifter, tilläggs- avgifter och kungörandeavgifter. Avgiften anges i belopp per mål- eller ärendetyp. Ändringen innebär att en ny avgiftskategori har lagts till avslut- ningsvis. Den nya kategorin avser överklagandeavgifter. Av bilagan framgår till vilket belopp överklagandeavgiften ska uppgå för de mål- typer i mark- och miljödomstol respektive Mark- och miljööverdom- stolen som den klagande ska betala en sådan avgift för. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028. 2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. Punkten 1 föreskriver att förordningen träder i kraft den 1 januari 2028. Av punkten 2 framgår att äldre bestämmelser fortfarande gäller för mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. Övergångsbestämmelsen bör både avse mål och ärenden samt både processuella och materiella bestämmelser. Punkterna behandlas i avsnitten 9.2 och 9.3. 639 Särskilt yttrande Särskilt yttrande av experten Magnus Ahlstrand Bakgrund Utredningen lämnar bland annat ett förslag om att ändra instans- ordningen för överklagade ärenden enligt plan- och bygglagen (PBL) och Miljöbalken (MB). Förslagets bärande del är att förkorta instanskedjan från i dag fem instanser till totalt tre. Dagens instanser är Kommun – Läns- styrelse – MMD – MÖD – HD. De instanser som föreslås tas bort är Länsstyrelsen samt Högsta domstolen. Syftet med åtgärden är i första hand att spara tid i överklagandekedjan. Den största föränd- ringen gäller Länsstyrelsen som med remissförslaget tas bort som överklagandeinstans och dessa ärenden ska gå direkt till och hand- läggas i Mark- och miljödomstol. Jag ställer mig negativ till förslaget att ändra instansordningen, på flera grunder som utvecklas nedan, och konstaterar att det är mycket tveksamt om förslaget innebär någon tidsbesparing, att det leder till kostnadsökningar och att det regionala perspektivet inte beaktas. Vidare är de konsekvenser och följdverkningar som för- slaget i en vidare bemärkelse innebär för Länsstyrelserna mycket summariskt redovisade i utredningsmaterialet. Tidsbesparing Enligt utredningen ska en förkortad instanskedja spara 3–5 månader totalt i en överklagandeprocess. Trots omfattande bakgrundsmate- rial och resonemang lyckas inte utredningen på något trovärdigt sätt visa att så är fallet. Förslaget innebär att mark- och miljödomstolarna ska bli första överklagandeinstans. Det innebär i praktiken att det 641 Särskilt yttrande SOU 2025:122 arbete som i dag görs på 21 Länsstyrelser ska utföras på de 5 Mark- och Miljödomstolarna. Det formaliaarbete som Länsstyrelserna i dag utför med att sammanställa, rättidspröva, klagorättspröva, begära kompletteringar och lagrumshänvisa mm faller med förslaget på dom- stolarna att utföra. Då överklaganden ofta har olika kvalitet när de inkommer så förkortar Länsstyrelsernas genom detta arbete processen i högre instanser. I utredningen framförs inte heller någon kritik i sak mot Länsstyrelsernas sätt att hantera uppgiften i dag och nära 90 procent av Länsstyrelsernas beslut håller vid överklagande till mark- och miljödomstol. Den enda jämförbara förändring av instanskedjan som genom- förts tidigare är överflyttningen av överklagade detaljplaner från Länsstyrelsen till Mark- och Miljödomstolarna 2016. Syftet var även då att korta instanskedjan för att spara tid. Den förväntade effekten uteblev dock helt. Det är svårt att beräkna tidsåtgång och många parametrar att ta hänsyn till men det finns analyser som till och med visar på en längre tidsåtgång efter förändringen. I den granskning av Länsstyrelsernas arbete med överklagade ärenden som Riksrevisionen nyligen tagit beslut om att genomföra konstateras i syftet med gransk- ningen att instansordningsreformen 2016 inte gav den förväntade tidsvinsten utan tvärtom ledde till längre ledtider. Det finns med andra ord ingen konkret erfarenhet att luta sig emot att en förkort- ning av instanskedjan i överklagandeärenden per automatik leder till kortare ledtider. Ekonomiska frågor Om utredningens förslag genomförs får det ekonomiska konsekven- ser för berörda myndigheter. Vid ett borttagande av Länsstyrelsen som överklagandeinstans beräknas mellan 47–80 miljoner kronor tas bort då arbetsuppgiften för Länsstyrelsen totalt minskar i omfatt- ning. Mark- och miljödomstolarna föreslås däremot tillföras mellan 100–150 miljoner kronor. Det innebär att föreslagen förändring ger en permanent kostnadsökning jämfört med i dag för att hantera över- klagandeärendena enligt MB och PBL. Även om man kalkylerar in utredningens förslag om överklagandeavgifter så kommer det arbete som i dag utförs av Länsstyrelserna utföras av en annan myndighet till en betydligt högre kostnad. 642 SOU 2025:122 Särskilt yttrande Länsstyrelsernas kompetensförsörjning Av utredningen framgår att 60–100 juristtjänster beräknas försvinna på Länsstyrelserna om förslaget genomförs. Det är en mycket stor reduktion som kommer att ske om förslaget genomförs. Det kan vid vissa länsstyrelser innebär mer än en halvering av personalstyr- kan då de aktuella ärendegrupperna är en mycket stor del av Läns- styrelsens uppdrag som kräver juristkompetens. Vid mindre läns- styrelser, i praktiken alla utom de tre storstadslänen, arbetar många jurister med många olika arbetsuppgifter. Det är inte möjligt att reducera denna personalstyrka utan att samtidigt förlora kompetens inom andra sektorer och lagstiftningsområden. Risken är uppenbar att Länsstyrelserna får en så smal bas inom det juridiska området att förmågan att utföra kvarvarande uppgifter som kräver juridisk kompetens försvåras. Ett område som jag särskilt vill lyfta fram är Länsstyrelsens roller som beredskapsmyndighet och inom totalförsvaret, en uppgift som snabbt har växt i omfattning och som kräver breda kunskaper inom en mängd juridiska områden för att kunna möta behovet. Länsstyrel- sens förmåga att på ett bra sätt kunna utföra sina uppdrag inom denna sektor försvåras och försvagas då tillgången på bred juridisk kompetens riskerar att minska som en konsekvens av förslaget. Länsstyrelserna har vidare uppdrag inom en mängd sektorer där juristkompetens är nödvändig som t.ex. djurskyddsfrågor, livsmedel- tillsyn, strandskydd samhällsplanering, valarbete för att bara nämna några. Hur man på de olika Länsstyrelserna arbetar med de dessa frågor variera men risken är uppenbar att kompetens inom flera av dessa områden riskerar att gå förlorad när basen för den juridiska verksamheten vid Länsstyrelsen kraftigt reduceras som en följd av utredningens förslag. Regionala perspektivet Regeringen betonar i instruktion och regleringsbrev att Länsstyrel- serna ska vara en stark regional aktör. Förslaget går stick i stäv med denna ambition. Länsstyrelserna har en bred och djup kunskap om sina respektive län och med en flytt av den aktuella ärendegruppen utnyttjas inte detta. Mark- och miljödomstolarna kan, av naturliga skäl, inte ha denna kännedom. Möjligheten att göra syn på plats i ett 643 Särskilt yttrande SOU 2025:122 specifikt ärende försvåras om ärendena flyttas till Mark- och miljö- domstol på grund av den betydligt större geografi som ska hanteras. Länsstyrelserna har vidare ett uppdrag att bedriva tillsynsvägled- ning gentemot kommunernas byggnadsnämnder. Hur detta uppdrag utförs kan variera mellan Länsstyrelserna men vanligtvis kräver det juristkompetens inom PBL-området. Länsstyrelserna bedriver dess- utom rådgivning och stöd till kommunerna vilket är viktigt då många, främst små kommuner, har en begränsad juridisk resurs. Denna verksamhet riskerar att påverkas negativt med utredningens förslag som innebär att Länsstyrelsernas juristkompetens inom plan- och byggområdet kraftigt reduceras. 644 Bilaga 1 Kommittédirektiv 2023:78 Förenklade och förkortade tillståndsprocesser enligt miljöbalken Beslut vid regeringssammanträde den 8 juni 2023 Sammanfattning En särskild utredare ska se över och lämna förslag på hur tillstånds- prövningen enligt miljöbalken kan förenklas och förkortas genom att göra prövningen mer flexibel, effektiv och förutsebar. Det ska göras i syfte att säkra näringslivets konkurrenskraft, öka invester- ingsviljan och främja en effektiv industriell klimatomställning, vilket bidrar till att klimat- och miljömålen kan nås. Utredaren ska bl.a. • utreda hur det svenska regelverket kan förändras i syfte att Sverige inte ska ställa högre eller överlappande krav i förhållande till vad de relevanta EU-regelverken kräver, särskilt i fråga om processuella krav och i fråga om möjligheten att nyttja de undan- tag från ordinarie krav som finns, • utreda om tillståndsprövningen enligt miljöbalken bör delas upp på andra sätt än i dag, • utreda och ta fram förslag på hur förutsebarheten kan öka i till- ståndsprocessen, genom bl.a. tydligare regler för innehållet i an- sökan och hur prövningen ska avgränsas, och • ämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2024. 645 Bilaga 1 SOU 2025:122 Miljöprocesserna behöver effektiviseras För att Sverige ska kunna möta klimatomställningens utmaningar och säkra näringslivets konkurrenskraft krävs snabba och förut- sebara tillståndsprocesser. Det ska vara enkelt att starta och driva verksamheter med stor samhällsnytta. Miljötillståndsprocesserna behöver förenklas och förkortas genom att göra prövningen mer flexibel, effektiv och förutsebar. Näringslivets konkurrenskraft, svensk industriproduktion och svensk export av klimatvänliga pro- dukter och teknik behöver stärkas. Det bidrar till att främja en grön omställning, att miljö- och klimatmålen kan nås samt till att öka exportens klimatnytta. Miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999. Sammantaget var syftet med miljöbalken att skapa en samordnad, skärpt och breddad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. En skärpt och breddad lagstiftning bedömdes behövas för att skapa ett ekologiskt hållbart industrisamhälle och social och ekonomisk utveckling i förening med ett effektivt skydd för miljön (prop. 1997/98:45). Tillståndsprövningen av miljöfarliga verksamheter spelar en vik- tig roll för att kunna bedöma för vilka ändamål mark- och vatten- områden bör användas och för att motverka negativ påverkan på hälsa och miljö. Under de drygt två decennier som miljöbalken har varit i bruk har dock omvärlden förändrats. Klimatomställningen innebär att Sverige kommer att behöva ny teknik och ny infrastruk- tur. Elektrifieringen av industrin och av transportsektorn, som be- höver genomföras för att ersätta fossila bränslen, ger en kraftigt ökad efterfrågan på elektricitet. Omställningen måste gå snabbt och kräver stora investeringar, vilket innebär ett högt risktagande för exploatörer och investerare. Det är viktigt att miljölagstiftningen inte hindrar eller försvårar produktiv och långsiktigt hållbar verk- samhet eller investeringar i teknisk utveckling. Otillräckliga, långa och ineffektiva prövningar kan leda till att investeringar och för- ändringar i verksamheter blir dyrare än planerat, och att arbetet med den gröna omställningen för att nå de klimatpolitiska målen försenas. Regeringen anser att miljöbalken behöver anpassas till de för- ändrade utmaningar som industrin och verksamhetsutövare står inför när det gäller att skyndsamt möta det ökade energibehovet och ökade krav på klimat- och miljöanpassningar samtidigt som det 646 SOU 2025:122 Bilaga 1 säkerhetspolitiska läget i Sveriges närområde förändrats och en uppbyggnad av totalförsvaret pågår. Behovet av att verksamheter i Sverige kan utvecklas med modern miljöteknik måste kunna till- godoses även om fler och större områden omfattas av bevarande- skydd. Det finns ett behov av att ta ett större grepp om frågan om miljöprövning än vad som hittills har gjorts och vidta fler åtgärder i syfte att effektivisera prövningen så att Sverige kan möta klimat- omställningens utmaningar och säkra näringslivets konkurrens- kraft. Det är viktigt att miljötillståndsprocesser är optimerade för att göra Sverige mer attraktivt för investeringar i näringslivet och möta behovet av grön omställning. Uppdraget att nyttja befintlig flexibilitet i EU-regelverken för att öka förutsebarheten och minska tidsåtgången i miljötillståndsprocessen Ambitionen om ett starkt miljöskydd inom EU har resulterat i regelverk om vattenkvalitet, skydd av arter och deras livsmiljöer, utsläppsbegränsningar m.m. Syftet med en gemensam reglering i unionen är att säkerställa ett högt miljöskydd och fri rörlighet för varor och tjänster. För att Sverige ska kunna möta klimatomställningens utmaningar och säkra näringslivets konkurrenskraft bör befintlig flexibilitet i EU-regelverken nyttjas för att öka förutsebarheten och minska tidsåtgången i miljötillståndsprocessen. Det kan t.ex. finnas krav på tillståndsprövning och miljöbedömning i det svenska regelverket i större utsträckning än vad EU-rätten kräver och där det inte av nationella skäl är särskilt motiverat med striktare krav. En fråga är därför om miljöprövningsförordningen (2013:251) och miljö- bedömningsförordningen (2017:966) ställer strängare krav än EU-regelverkens minimikrav på vilka verksamheter och åtgärder som ska omfattas av krav på specifik miljöbedömning och tillstånd respektive vilka som kan hanteras med anmälan, registrering, eller enbart genom tillsyn. Ett krav på registrering hos tillsynsmyndig- heten kan potentiellt införas som en ny kategori under nivån för anmälan i den svenska lagstiftningen för att tillgodose EU-regel- verkens minimikrav för t.ex. jordbruksverksamheter. En annan fråga är om de generella föreskrifter som i dag finns i t.ex. industri- 647 Bilaga 1 SOU 2025:122 utsläppsförordningen (2013:250) kan utökas så att generellt bin- dande regler kan ersätta prövningen i enskilda fall i flera frågor. Genom att minska det tillståndspliktiga området kan prövnings- myndigheterna fokusera på de verksamheter och åtgärder som innebär störst miljöpåverkan. För de verksamheter och åtgärder som ska tillståndsprövas och miljöbedömas och som dessutom omfattas av krav på gränsöver- skridande samråd enligt 6 kap. 33 och 34 §§ miljöbalken behöver ett sådant samråd ske så effektivt och förutsebart som möjligt. Bestämmelserna om gränsöverskridande samråd genomför kraven om sådana samråd i MKB-direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedöm- ning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt) och i konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gräns- överskridande sammanhang, den s.k. Esbokonventionen. En förut- sättning för ett effektivt gränsöverskridande samråd för specifika miljöbedömningar och för att prövningsmyndigheten ska kunna göra en allsidig bedömning av miljöeffekterna är att den inlämnade miljökonsekvensbeskrivningen belyser de betydande gränsöver- skridande miljöeffekterna på det sätt som krävs. Det är samtidigt viktigt att samrådet med andra länder fungerar på ett sätt som inte försenar tillståndsprövningen. Det är därför viktigt att ramarna för samrådet är tydligt reglerade och förutsebara. Målet måste vara att samrådet med andra länder ska utgöra en naturlig del av den ordi- narie tillståndsprocessen. Regelverket bör i så stor utsträckning som möjligt bidra med tydlighet och förutsebarhet. Det behövs även en bred inventering av de övriga minimikrav som EU-rätten ställer avseende miljöprövning och en undersök- ning av hur kraven förhåller sig till det svenska genomförandet. Utifrån resultatet kan en bedömning av möjligheterna att förenkla och effektivisera tillståndsprövningen i miljöbalken göras. Det kan t.ex. handla om hur berörda aktörer, myndigheter och regeringen, agerar under eller inför en prövningsprocess. Ytterligare exempel är skillnaden mellan bästa möjliga teknik i miljöbalken och bästa tillgängliga teknik som används i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroren- ingar), nedan benämnt IED. Det kan även handla om skillnaden mellan IED, där endast väsentliga ändringar av anläggningens art 648 SOU 2025:122 Bilaga 1 eller funktion eller en utvidgning av anläggningen är tillståndsplik- tiga, och den svenska tillämpningen där även andra ändringar kan vara tillståndspliktiga. Sverige bör använda sig av de möjligheter till undantag och dispens som EU-rättsakterna ger möjlighet till. När miljöbalken trädde i kraft 1 januari 1999 ersatte den flera andra lagar på miljöområdet, bl.a. naturvårdslagen (1964:822), miljöskyddslagen (1969:387) och lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Sedan dess har EU-direktiv och inter- nationella konventioner på miljöområdet genomförts i svensk rätt framför allt genom miljöbalken. Detta har i vissa fall lett till att det finns en rad olika regler med liknande syften, såsom olika former av bevarandeskydd, vilket kan leda till en komplex rättstillämpning. Det svenska genomförandet av EU-regelverken bör vara tydligt och inte regleras på olika eller överlappande sätt. Det kan också finnas möjligheter att förändra den svenska tillämpningen av be- stämmelser med ursprung i EU-regelverken för att bidra till mer förutsebara och snabbare tillståndsprocesser. Vid en analys av hur det svenska genomförandet förhåller sig till EU-regelverken på miljöområdet bör fokus ligga på MKB-direktivet och IED. En analys behövs även av andra relevanta EU-rättsakter för att bidra till att genomförandet och tillämpningen blir mer förutsägbara och effektiva än i dag. Det gäller t.ex. naturvårds- direktiven (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter och Europa- parlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar) och ramdirektivet för vatten (Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område). Det finns även behov av att ta hänsyn till pågående processer inom EU. Utredaren ska därför • utreda vilka ändringar i regelverket avseende miljöbedömningar och samråd, inklusive frågor om vägledning, samrådskretsens omfattning, formen för samrådet samt delgivning, som kan göras för att effektivisera och tydliggöra det svenska genom- förandet av MKB-direktivet och därigenom tillståndsprocessen, 649 Bilaga 1 SOU 2025:122 • utreda hur det svenska regelverket bör ändras för att åstad- komma en tydligare och mer förutsebar tillämpning av kraven i Esbokonventionen, • utreda möjligheterna att använda mer generella föreskrifter i stället för prövning i det enskilda fallet, • genomföra en bred och allsidig genomlysning av gränsdrag- ningen mellan tillstånd och anmälan samt mellan anmälan och verksamheter som varken kräver tillstånd eller anmälan, eller en ny möjlig kategori, registrering, med syftet att inom ramen för vad EU-rätten kräver begränsa antalet verksamheter och åtgär- der som kräver tillstånd eller anmälan, • utreda hur det svenska regelverket i övrigt kan förändras i syfte att Sverige inte ska ställa högre eller överlappande krav i för- hållande till vad EU-regelverken, bl.a. MKB-direktivet, IED, naturvårdsdirektiven och ramdirektivet för vatten, kräver, sär- skilt i fråga om processuella krav och i fråga om möjligheten att nyttja de undantag från ordinarie krav som finns i direktiven, och • lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att förändra nuvarande tillståndsprocess i syfte att öka investeringsviljan Det är väsentligt att samhällsviktiga frågor som försörjningstrygg- het, välfärd och Sveriges framtid som innovationsdriven export- nation säkerställs samtidigt som klimatet och miljöskyddet värnas. Det är viktigt att Sverige är attraktivt för investeringar i närings- livet. En bredare analys än vad som hittills har gjorts av hur för- ändrade strukturer och regelverk kan underlätta den svenska nya industrialiseringen, med moderna och miljö- och klimatanpassade verksamheter, behövs för att bidra till en ökad investeringsvilja. Prövning av verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken sker i regel inom ramen för en integrerad prövning med möjlighet att lägga samman mål och ärenden i en prövningsinstans, beroende av vilka frågor som ska prövas. Ur ett effektivitetsperspektiv kan det vara fördelaktigt, eftersom målsättningen är att samtliga frågor lyfts in i en och samma tillståndsprocess. I projekteringsstadiet kan det dock samtidigt innebära flera nackdelar för den som avser att 650 SOU 2025:122 Bilaga 1 söka miljötillstånd för en verksamhet eller åtgärd. Tröskeln kan vara hög för den som vill starta en ny verksamhet att dels säkra tillräckligt kapital, dels skaffa sig den kunskap som behövs för att förstå de miljörättsliga krav som ställs och hur kraven ska upp- fyllas. Ett avgörande i ett sent skede som innebär att tillstånd inte ges kan innebära att stora investeringar går förlorade. Processen kan därmed sägas innebära ett högt risktagande för en sökande. Ett alternativ är prövningar som sker i etapper. Detta system kan ge förutsättningar för en verksamhetsutövare att från planer- ingen av en ny verksamhet nå fram till dess bedrivande genom att succesivt kunna öka kunskaperna och finansiera projektet eftersom varje avklarad etapp innebär ett visst mått av såväl ekonomisk som rättslig trygghet inför nästa. Med en lägre startinvestering bör tröskeln för att planera nya verksamheter också bli lägre samtidigt som ett nekat tillstånd tidigt i processen minskar tidsåtgången och kan leda till en reducering av investeringskapital som går om intet. Ur en sökandes perspektiv kan processen dock även innebära nack- delar, såsom att fler processer kan leda till fler överklaganden vilket även kan påverka den samlade effektiviteten i tillståndsprocessen. För att öka incitamenten för att investera i industri, energipro- duktion, djurhållning eller andra verksamheter med moderna miljö- villkor är det fördelaktigt att i ett så tidigt skede som möjligt kunna ge besked om samhällets grundläggande syn på lämpligheten av en viss verksamhet på en viss plats. Det kan ifrågasättas om detta syfte har kunnat uppnås med de befintliga bestämmelserna om tillåtlig- hetsavgöranden. Det finns därför skäl att överväga en annan, eller en kompletterande ordning. Målet ska vara att besked om det all- männas grundläggande syn på lämpligheten av en viss verksamhet på en viss plats ska kunna lämnas så tidigt som möjligt. Beskedet ska handla om avvägningar mellan motstående allmänna intressen enligt delar av nuvarande 3 och 4 kap. miljöbalken som rör hushållning med mark- och vattenområden. Det skulle kunna främja invester- ingsviljan och leda till att den totala tidsåtgången för tillstånds- processen minskar. Detta bör övervägas utan att i detta samman- hang utvärdera den betydelse och funktion som de grundläggande bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden, inklusive riksintressesystemet, har. För att ytterligare öka investeringsviljan och minska tröskeln för att planera nya eller ändrade verksamheter kan det vara lämpligt 651 Bilaga 1 SOU 2025:122 att öka möjligheterna att dela upp den nuvarande tillståndspröv- ningen i en del som handlar om huruvida verksamheten kan tillåtas, och en annan del som handlar om villkoren för verksamheten och att dessa två delar prövas i två separata ärenden. För att det ska vara möjligt att ge ett bifall i tillåtlighetsdelen bör prövningsmyndig- heten, utan att meddela de villkor om skyddsåtgärder och försiktig- hetsmått som krävs för att verksamheten ska kunna tillåtas, kunna konstatera att det är möjligt att föreskriva sådana villkor senare i processen. För att inte försena den totala tidsåtgången för pröv- ningar bör det inte finnas hinder mot att ansökningar om å ena sidan tillåtlighet och å andra sidan villkor lämnas in samtidigt och prövas parallellt. Det kan vara lämpligt att mark- och miljödomstolarna endast prövar överklagade beslut om tillstånd eller villkor och att en annan myndighet prövar dessa ärenden i första instans. Det skulle kunna stämma bättre överens med domstolarnas grundläggande uppdrag. I betänkandet Om prövning och omprövning – en del av den gröna omställningen (SOU 2022:33) finns förslag som innebär att det ska införas enklare regler för ändringstillstånd. I betänkandet framhålls att förslaget om ändringstillstånd ska läsas tillsammans med förslagen om obligatorisk omprövning och intensifierad till- syn vad gäller omprövningsgrunder. Det kan finnas anledning att undersöka möjligheten att införa enklare regler för ändringstill- stånd utan att införa krav på obligatorisk omprövning och intensi- fierad tillsyn. Det kan t.ex. undersökas om risken för en svåröver- skådlig reglering kan hanteras genom att införa ett krav på att myndigheten som beslutar om tillstånd ska tydliggöra vilka villkor som gäller för en tillståndspliktig verksamhet som regleras genom fler än ett tillstånd. Det är även viktigt vilka signaler miljölagstiftningen ger till verk- samhetsutövare, inklusive vilka begrepp som används. Uttrycket miljöfarlig verksamhet används i miljöbalken generellt för alla verk- samhetstyper. Riksdagen har i ett tillkännagivande till regeringen angett att miljöbalken bör ändras genom att miljöfarlig verksamhet ändras till miljöpåverkande verksamhet när det gäller jordbruks- verksamheter (bet. 2021/22:MJU29 punkt 3, rskr. 2021/22:389). Sökandena upplever ofta att utredningskraven i tillståndspröv- ningarna är otydliga. Även myndigheter upplever att det skulle 652 SOU 2025:122 Bilaga 1 underlätta om prövningsmyndigheterna i större utsträckning tyd- ligt tar ställning till vilka kompletteringar som behövs. Utredaren ska därför • utreda om vissa av bestämmelserna om hushållning med mark och vattenområden enligt 3 och 4 kap. miljöbalken bör flyttas till en särskild lag, • utreda hur ett besked om det allmännas grundläggande syn på lämpligheten av en viss verksamhet på en viss plats kan lämnas så tidigt som möjligt och främst handla om avvägningar mellan motstående allmänna intressen, • utreda om tillståndsprövningen enligt miljöbalken bör delas upp på andra sätt än i dag, • utreda om det finns behov att göra lättnader för att det ska vara enklare att ändra en verksamhet, • utreda vilken eller vilka myndigheter som bör pröva frågor om dels mark- och vattenanvändning, dels tillåtlighet, dels villkor, • utreda möjligheterna att ändra uttrycket miljöfarlig verksamhet till miljöpåverkande verksamhet eller motsvarande lämpligt be- grepp, • utreda om det bör införas en skyldighet för prövningsmyndig- heten att tidigt i processen tydliggöra vilka kompletteringar av ansökan som behövs och om det behövs ytterligare krav på pro- cessledning, och • lämna nödvändiga författningsförslag Uppdraget att se över ansvarsfördelningen mellan myndigheter och myndighetsstrukturen i syfte att effektivisera miljötillståndsprocesserna För att miljötillståndsprocessen ska vara förutsebar och ändamåls- enlig är det viktigt att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna i fråga om t.ex. tillståndsprövning enligt miljöbalken, tillsyn och vägledning inte leder till brister i enhetlighet i tillämpningen av miljölagstiftningen. 653 Bilaga 1 SOU 2025:122 Vissa förvaltningsmyndigheter är alltid remissinstanser i en prövning. Andra kan bli remissinstanser i vissa mål eller ärenden. Vissa myndigheter kan överklaga beslut eller domar. Det kan ifråga- sättas om dagens system i detta avseende är ändamålsenligt för en effektiv prövning eftersom myndigheternas roller inte är tydliga. I syfte att uppnå en mer effektiv och förutsebar miljötillstånds- process måste det i alla skeden av processen vara tydligt vad som krävs av den som ansöker om tillstånd. Prövningen skulle kunna underlättas om det går att åstadkomma ett tydligare regelverk och en mer enhetlig vägledning om vad som krävs av en sökande. Det finns mycket tid att vinna på att ha en tydlig dialog mellan sökanden och myndigheterna och att möta näringslivets och det övriga samhällets behov av stöd i tillståndsprocessen så att sökan- den redan från start kan lämna in ett heltäckande underlag. Det är viktigt att redan i ett tidigt skede vidta åtgärder för att se till att ansökan är komplett. Även i övrigt finns det ett behov av att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna i fråga om förvaltning inom miljöområdet kan möta de behov som uppstår i takt med utvecklingen av ny miljöteknik, och andra framsteg inom industrins omställning. Förvaltningen inom miljöområdet bör vara mer stödjande och integrerad inom alltifrån rättstillämpning till uppföljning, tillsyn och vägledning så att den kan bidra till mer effektiva och förutse- bara tillståndsprocesser. För att uppnå det är kännedom om regio- nala och lokala förutsättningar viktigt. Förvaltningen bör även ha större öppenhet för nya lösningar och innovationer samt förhålla sig till dessa med ett mer samordnat synsätt än i dag. Utredningen bör utgå från regeringens förvaltningspolitiska inriktning. Det innebär bl.a. att myndigheternas kärnuppgifter ska prioriteras och att statsförvaltningens organisering ska vara ända- målsenlig och kostnadseffektiv. Utredaren ska därför • se över i vilken utsträckning myndigheter bör delta som parter eller remissmyndigheter i tillståndsprövningen enligt miljöbal- ken och om de bör samordna sitt deltagande, • utreda om enbart en enda statlig myndighet ska kunna vara part i tillståndsprocessen enligt miljöbalken, 654 SOU 2025:122 Bilaga 1 • utreda om det ska krävas att en myndighet ska ha deltagit i sam- rådet för att senare kunna överklaga, • utreda om det finns skäl att göra ändringar i ansvarsfördelningen mellan myndigheter, eller att se över myndighetsstrukturen, i syfte att förkorta och förenkla miljötillståndsprocessen, • kartlägga och översiktligt analysera hur ett relevant urval av andra länder, t.ex. Finland och Danmark, har reglerat stöd för sökanden i fråga om innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och i fråga om prövningsvägledning, • utreda och ta fram förslag på hur förutsebarheten kan öka i till- ståndsprocessen, genom bl.a. tydligare regler för hur ansökan bör utformas och en ökad tydlighet i fråga om vilka regler som ska tillämpas vid prövningen, och • lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att korta tidsåtgången för prövning i samband med överklagande Processen för tillståndsprövning enligt miljöbalken kan bli mer förutsebar och ändamålsenlig. Det är viktigt att den är effektiv, rättssäker och konkurrensneutral så att eventuella brister i pro- cessen inte medför konkurrensnackdelar eller en risk för att det uppstår en större belastning på miljön än vad som annars hade varit fallet. Ett sätt att förkorta prövningen kan vara att begränsa möjlig- heten att överklaga eller använda andra styrmedel som kan minska antalet överklaganden. Tillgång till rättslig prövning är en central del av rättssystemet och sådana begränsningar måste vara förenliga med grundläggande rättsliga principer samt EU-rätt och internatio- nell rätt, bl.a. konventionen om tillgång till information, allmän- hetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig pröv- ning i miljöfrågor, den s.k. Århuskonventionen. I fråga om den överprövning som görs av en mark- och miljödomstol kan det vara relevant att beakta alla mål- och ärendetyper som överprövas av domstolen i syfte att uppnå ett effektivt system, t.ex. beslut enligt plan- och bygglagen (2010:900). Utredaren ska därför 655 Bilaga 1 SOU 2025:122 • utreda hur den totala handläggningstiden kan förkortas genom bl.a. ökade krav på prövningstillstånd, eller en ändrad instans- ordning, • utreda om kretsen som får överklaga kan och bör minskas när det gäller domar eller beslut enligt miljöbalken, • utreda om det finns skäl att på samma sätt begränsa kretsen som får överklaga andra domar eller beslut än sådana som följer av miljöbalken och som överprövas av mark- och miljödomstol, • utreda om det på annat sätt än att minska kretsen klagoberät- tigade går att minska antalet överklaganden, samtidigt som kraven på rättssäkerhet tillgodoses, och • lämna nödvändiga författningsförslag. Konsekvensbeskrivningar Utredaren ska särskilt redovisa hur de lämnade förslagen kan för- väntas påverka möjligheten att nå de miljömål som riksdagen fast- ställt, inklusive det långsiktiga klimatmålet som innebär att Sverige inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären se- nast 2045, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Utredaren ska vidare redovisa hur förslagen förhåller sig till EU-rätt och interna- tionell rätt. Utredaren ska också beskriva vilka konsekvenser för- slagen får för exempelvis planläggning enligt plan- och bygglagen och om det utifrån syftet att möta klimatomställningens utma- ningar och säkra näringslivets konkurrenskraft finns sådana andra tillståndsprocesser som framöver borde ses över på samma sätt. I regeringsformen anges att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen (14 kap. 3 §). Det innebär att en proportionalitets- prövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av för- slagen påverkar den kommunala självstyrelsen ska därför, utöver dess konsekvenser, också de särskilda avvägningar som lett fram till förslagen särskilt redovisas. De offentligfinansiella konsekvenserna av de förslag som lämnas ska beräknas. Om kostnader för det allmänna förväntas öka, ska förslag till finansiering redovisas. 656 SOU 2025:122 Bilaga 1 Konsekvensanalysen ska påbörjas i utredningens inledande skede och löpa parallellt med det övriga arbetet. Kontakter samt genomförande och redovisning av uppdraget Utredaren ska i relevant omfattning inhämta kunskap, erfarenheter och synpunkter från berörda myndigheter, kommuner och orga- nisationer. Utredaren ska även ha en löpande dialog med relevanta aktörer inom svenskt näringsliv. Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, inom kommittéväsendet och inom EU (t.ex. revideringen av IED och ramdirektivet för vatten och nya lagstiftningsinitiativ, såsom europeiska kritiska råmaterial- akten (COM(2023) 160), förordningen om nettonollindustrin (COM(2023) 161)) och förnybartdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om änd- ring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG). Utredaren ska beakta de förslag som lämnats på områden som redan utretts av andra relevanta utredningar. Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2024. (Klimat- och näringslivsdepartementet) 657 Bilaga 2 Kommittédirektiv 2025:2 Tilläggsdirektiv till Miljötillståndsutredningen (KN 2023:02) Beslut vid regeringssammanträde den 16 januari 2025 Ändring i uppdraget Regeringen beslutade den 8 juni 2023 kommittédirektiv om förenklade och förkortade tillståndsprocesser enligt miljöbalken (dir. 2023:78). Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas senast den 15 december 2024. Uppdraget ändras genom att utredningstiden förlängs och nya uppgifter ges till utredningen. Uppdraget enligt de ursprungliga direktiven ska i stället redovisas den 21 januari 2025. Utredaren ska nu även bland annat • analysera möjligheterna att samla bestämmelser om hushållning i en särskild lag och ta ställning till hur ett besked om det allmännas grundläggande syn på lämpligheten av en viss verksamhet på en viss plats kan lämnas i ett tidigt skede, • utreda om handläggningstiden i plan- och byggprocessen kan för- kortas genom bland annat tydligare regler om vilket underlag som ska tas fram i planärenden och ändrad instansordning för över- klagande, • analysera om den totala handläggningstiden för tillståndspröv- ningen enligt miljöbalken kan förkortas genom till exempel ökade krav på prövningstillstånd eller ändrad instansordning, • föreslå hur industriutsläppsdirektivet bör genomföras i det nya systemet för miljöprövning, 659 Bilaga 2 SOU 2025:122 • analysera hur regelverket kan förändras i syfte att inte ställa högre krav än ramdirektivet för vatten kräver, särskilt i fråga om pro- cessuella krav och i fråga om möjligheterna att nyttja befintlig flexi- bilitet i EU-regelverken för att öka förutsebarheten och minska tidsåtgången i miljötillståndsprocessen, och • lämna nödvändiga författningsförslag. Det nya uppdraget ska delredovisas senast den 1 juli 2025 i den del som gäller bestämmelserna om hushållning med mark och vatten och senast den 31 december 2025 i den del som gäller att korta tidsåtgången för prövning i plan- och byggprocessen och i samband med överkla- gande enligt miljöbalken. Övriga delar ska redovisas senast den 31 mars 2026. Uppdraget att överväga att samla hushållningsbestämmelserna i miljöbalken i en särskild lag i syfte att öka investeringsviljan Prövning enligt miljöbalken sker i regel inom ramen för en integre- rad prövning med möjlighet att lägga samman mål och ärenden i en prövningsinstans, beroende på vilka frågor som ska prövas. Ur ett effektivitetsperspektiv kan det vara fördelaktigt, eftersom målsätt- ningen är att samtliga frågor lyfts in i en och samma tillståndsprocess. I projekteringsstadiet kan det dock samtidigt innebära flera nackdelar för den som avser att ansöka om ett miljötillstånd. Tröskeln kan vara hög för den som vill starta en ny verksamhet att dels säkra tillräckligt kapital, dels skaffa sig den kunskap som behövs för att förstå de miljö- rättsliga krav som ställs och hur kraven ska uppfyllas. Ett avgörande i ett sent skede som innebär att tillstånd inte ges kan innebära att stora investeringar går förlorade. Processen kan därmed sägas inne- bära ett högt risktagande för en sökande. För att öka incitamenten att investera i industri, energiproduk- tion, djurhållning eller andra verksamheter med moderna miljövill- kor är det fördelaktigt att i ett så tidigt skede som möjligt kunna ge besked om samhällets grundläggande syn på lämpligheten av en viss verksamhet på en viss plats. Det finns därför skäl att överväga en annan, eller kompletterande, ordning. Målet ska vara att besked om det allmännas grundläggande syn på lämpligheten av en viss verksamhet på en viss plats ska kunna lämnas så tidigt som möjligt. Beskedet ska 660 SOU 2025:122 Bilaga 2 handla om avvägningar mellan motstående allmänna intressen enligt delar av nuvarande 3 och 4 kap. miljöbalken som rör hushållning med mark-och vattenområden. Det skulle kunna främja investerings- viljan och leda till att den totala tidsåtgången för tillståndsprocessen minskar. Detta bör övervägas utan att i detta sammanhang utvärdera den betydelse och funktion som de grundläggande bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden, inklusive riksintresse- systemet, har. Utredaren ska därför • bedöma om vissa av bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden enligt 3 och 4 kap. miljöbalken bör flyttas till en särskild lag, • ta ställning till hur ett besked om det allmännas grundläggande syn på lämpligheten av en viss verksamhet på en viss plats kan läm- nas så tidigt som möjligt och främst handla om avvägningar mellan motstående allmänna intressen, och • lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att korta tidsåtgången för prövning i plan- och byggprocessen Överklagandeprocessen bör ses över Beslut om detaljplaner och bygglov kan överklagas i flera olika in- stanser, vilket gör att plan- och byggprocesser ofta förlängs och plane- rade bostäder försenas, ibland med flera år. Med utgångspunkt i fort- satt rättssäkerhet för såväl enskilda som andra aktörer bör det finnas utrymme för effektivisering av dessa processer. Förutsättningarna bör ses över ur ett brett perspektiv. Gällande planprocessen bör det övervägas vilken krets samråd ska ske med, hur kungörelseförfarandena ska utformas, vilken krets som ska få ett meddelande om beslut skickat till sig samt vilka som ska anses ha klagorätt. Gällande överklagandeprocessen ska krav på prövningstill- stånd, ändrad instansordning samt förutsättningar för att införa en avgift för överklagande utredas. Tillgång till rättslig prövning är en central del av rättssystemet och eventuella begränsningar ska vara för- 661 Bilaga 2 SOU 2025:122 enliga med grundläggande rättsliga principer samt EU-rätt och inter- nationell rätt. För att ytterligare effektivisera processerna bör det ses över om tidsfrister kan införas i handläggning av överklagande och på så sätt korta överklagandeprocessen. En förkortad ledtid för de byggprojekt där detaljplanen eller lovbeslutet överklagas bör leda till en snabbare byggprocess och därmed ökat byggande. Utredaren ska därför • utreda hur den totala handläggningstiden kan förkortas genom ökade krav på prövningstillstånd och en ändrad instansordning, • utreda hur kretsen som kommunen i detaljplaneärenden ska sam- råda med, underrätta om beslut m.m. samt vem som får överklaga sådana beslut kan minskas, • utreda införandet av en avgift för överklagande av ärenden enligt plan- och bygglagen, • klarlägga möjligheten att korta handläggningstiden i överklagande- processen i övrigt, • analysera om det på andra sätt går att minska antalet överkla- ganden, • analysera och lämna sådana förslag som har nära samband med uppdraget och föreslå de ytterligare förenklingar som bedöms lämpliga, och • lämna nödvändiga författningsförslag. Utredningsbördan i detaljplaneprocesserna kan minskas Det tar allt längre tid att ta fram detaljplaner. Ett problem som ofta framhålls är att antalet utredningar som ska tas fram inom ramen för planprocessen har ökat utan att planeringsförutsättningarna ändrats väsentligt jämfört med tidigare. Kommuner och länsstyrelser saknar tillräckliga incitament att begränsa omfattningen på utredningar och antalet utredningar (jfr Produktivitetskommissionens delbetänkande, SOU 2024:29, och Initiativet Bygg i tids reformagenda: 16 förslag för kortare ledtider i plan- och byggprocesser). Utdragna och onödigt kostsamma detaljplaneprocesser är problematiskt för såväl enskilda 662 SOU 2025:122 Bilaga 2 privata aktörer som för samhället i stort. Det förefaller dock finnas ett utrymme att effektivisera processerna så att ledtiderna och kost- naderna minskar och byggandet av bland annat bostäder kan öka. Det krävs en tydligare avvägning mellan relevant utredningsbehov och ökade kostnader för byggaktörer och de samhällsekonomiska kost- nader som uppstår med försenade och mer kostsamma projekt. Med effektiva processer kan ledtiderna och kostnaderna minska och byggandet av bland annat bostäder öka. Utredaren ska därför • analysera förslaget från Initiativet Bygg i tids reformagenda som rör incitament för kommuner att korta ledtider för planprocesser och bedöma om en sådan ändring kan korta ledtiderna, om det riskerar att göra kommunerna mindre benägna att ta fram nya detaljplaner och om det är lämpligt i övrigt, • bedöma om det offentligas behov av utredningar inom ramen för planprocessen kan begränsas och förtydligas, och • lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att korta tidsåtgången för prövning i samband med överklagande Processen för tillståndsprövning enligt miljöbalken bör kunna för- kortas. Ett sätt att förkorta prövningen kan vara att begränsa möjlig- heten att överklaga eller använda andra styrmedel som kan minska antalet överklaganden. Tillgång till rättslig prövning är en central del av rättssystemet och begränsningar av möjligheten att överklaga eller andra styrmedel för att minska antalet överklaganden ska vara förenliga med grund- läggande rättsliga principer samt EU-rätt och internationell rätt, bland annat konventionen om tillgång till information, allmänhetens del- tagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljö- frågor, den s.k. Århuskonventionen. Utredaren ska därför • undersöka om den totala handläggningstiden kan förkortas exem- pelvis genom ökade krav på prövningstillstånd och en ändrad in- stansordning, 663 Bilaga 2 SOU 2025:122 • utreda om kretsen som får överklaga kan och bör minskas när det gäller domar eller beslut enligt miljöbalken, • utreda om det finns skäl att på samma sätt begränsa kretsen som får överklaga andra domar eller beslut än sådana som följer av miljö- balken och som överprövas av mark- och miljödomstol, • utreda om det på annat sätt än att minska kretsen klagoberättigade går att minska antalet överklaganden, samtidigt som kraven på rätts- säkerhet tillgodoseses, och • lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att genomföra industriutsläppsdirektivet i det nya miljöprövningssystemet Sedan regeringen beslutade om kommittédirektiv för Miljötillstånds- utredningen har Europaparlamentet och rådet beslutat om Europa- parlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1785 av den 24 april 2024 om ändring av industriutsläppsdirektivet (ändringsdirektivet). Europa- parlamentet och rådet har också ersatt Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 166/2006 av den 18 januari 2006 om upprättande av ett europeiskt register över utsläpp och överföringar av förore- ningar med förordning (EU) 2024/1244 om rapportering av miljö- gifter från industrianläggningar och inrättande av en portal för industri- utsläpp. Ändringsdirektivet ska vara genomfört den 1 juli 2026. Arbetet med genomförandet av ändringsdirektivet inom ramen för det nu- varande systemet för miljöprövning sker inom Regeringskansliet. Det finns anledning att analysera hur direktivet bör genomföras i ett nytt system för miljöprövning. Utredaren ska därför • analysera hur direktivet bör genomföras i det miljöprövningssystem som utredningen föreslår, och • lämna nödvändiga författningsförslag. 664 SOU 2025:122 Bilaga 2 Uppdraget att nyttja befintlig flexibilitet i ramdirektivet för vatten för att öka förutsebarheten och minska tidsåtgången i miljötillståndsprocessen Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 okto- ber 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet för vatten) innehåller bestäm- melser om förvaltning av vattenförekomster i syfte att hindra ytter- ligare försämring och skydda eller förbättra statusen. Med utgångspunkt i bedömningar av vattenanvändning, påverkan på och tillståndet i miljön samt möjligheter att genomföra åtgärder beslutar de länsstyrelser som har bemyndigats att meddela föreskrif- ter om miljökvalitetsnormer för vatten (vattenmyndigheterna) inom ramen för vattenförvaltningen om klassificering och miljökvalitets- normer för vattenförekomsterna vart sjätte år. Miljökvalitetsnormerna ska därutöver även omprövas vid behov. För att Sverige ska kunna möta klimatomställningens utmaningar och säkra näringslivets kon- kurrenskraft bör befintlig flexibilitet i ramdirektivet för vatten nyttjas för att öka förutsebarheten och minska tidsåtgången i miljötillstånds- processen. Under en pågående tillståndsprövning för en verksamhet eller åt- gärd som påverkar vattenmiljön kan i regel endast vattendelegatio- nen inom vattenmyndigheten besluta om avvikelser, undantag och ändringar i miljökvalitetsnormerna för att möjliggöra ändamålsenliga villkor. Eftersom den tillståndsprövande instansen saknar samma möj- ligheter kan det bidra till förseningar i tillståndsprocessen och mins- kad flexibilitet. Om verksamhetsutövare av vattenverksamheter lämnade miljö- rapporter skulle det öka kunskapen om vattenförekomsters status och därmed generera mer tillförlitliga klassificeringar samt sannolikt kunna bidra till ökad tillämpning av undantag från gällande kravnivå. Det motverkar osäkra statusklassificeringar som riskerar att medföra svåra bedömningar och dröjsmål i tillståndsprövningen vad gäller kraven på underlaget och verksamheten. Bristen på miljöövervakning och annan data för vatten påverkar inte bara tillståndsprövningarna negativt utan också åtgärdsarbetet. Åtgärder som förbättrar vatten- kvaliteten kan skapa utrymme för utveckling av befintliga och nya verksamheter. 665 Bilaga 2 SOU 2025:122 Flertalet av vattenverksamheterna avser anläggningar i vatten av engångskaraktär. För sådana vattenverksamheter fyller krav på åter- kommande miljörapportering inte någon funktion. Det är i huvudsak de vattenverksamheter som medför en betydande och kontinuerlig påverkan på miljön som bör komma i fråga för krav på återkommande miljörapportering. Miljörapporteringen ska i likhet med den för miljö- farlig verksamhet inte innebära en utökad utredningsskyldighet eller administrativ börda utan bör fokusera på relevanta driftsförhållanden vid den aktuella vattenverksamheten. En återkommande miljörappor- tering skulle kunna ge utökad kunskap om vattenförekomsters status och därmed påverka klassificeringen av vattenförekomsterna och fast- ställandet av miljökvalitetsnormer som kan bidra till en effektivare tillståndsprövning. Det finns anledning att analysera med vilka tids- intervall det är lämpligt och ändamålsenligt att miljörapport lämnas in för olika vattenverksamheter. Utredaren ska därför • analysera hur det svenska regelverket kan förändras i syfte att öka förutsebarheten och minska tidsåtgången i miljötillståndsprocessen samt att inte ställa högre krav i förhållande till vad ramdirektivet för vatten kräver, särskilt i fråga om processuella krav och i fråga om möjligheten att nyttja de undantag som finns i direktiven, • analysera om det bör ställas krav på miljörapportering för vissa vattenverksamheter för att bidra till att tillgängliggöra behövliga data och underlag, förbättra bedömningarna av vattenförekoms- ters status, förbättra statusklassificeringar av vattenförekomster och öka tillämpningen av undantagen, samt ta ställning till hur ofta en sådan miljörapportering bör ske, • analysera och lämna sådana förslag som har nära samband med före- gående punkt och föreslå de ytterligare effektiviseringar och för- enklingar som bedöms lämpliga, • analysera hur prövning och beslut om avvikelser, undantag och änd- ringar i fråga om miljökvalitetsnormer kan effektiviseras för att möjliggöra rimliga och ändamålsenliga miljövillkor, och • lämna nödvändiga författningsförslag. 666 SOU 2025:122 Bilaga 2 Kontakter och redovisning av uppdraget Utredaren ska ha löpande kontakt med myndigheter, berörda bransch- företrädare och andra berörda aktörer. Kommissionen har i EU-pilotförfaranden ställt frågor om det svenska genomförandet av industriutsläppsdirektivet, (EUP[2017] 9241), och ramdirektivet för vatten, (EUP[2021]9898). Kommissionen har i ett beslut om en formell underrättelse ansett att Sverige har underlåtit att uppfylla vissa skyldigheter enligt ramdirektivet för vatten, (INFR(2024)2236, C(2024)8265 final). Utredaren ska löpande infor- mera Regeringskansliet om förslag till ändringar av genomförandet av industriutsläppsdirektivet och ramdirektivet för vatten med hän- syn till pågående EU-pilotsförfaranden och överträdelseärendet. Uppdraget enligt de ursprungliga direktiven ska redovisas den 21 januari 2025. Uppdraget ska delredovisas vad avser uppdraget om hushållningsbestämmelserna senast den 1 juli 2025. Uppdraget ska delredovisas vad avser att korta tidsåtgången för prövning i plan- och bygglovsprocessen och i samband med överklagande enligt miljöbalken senast den 31 december 2025. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 mars 2026. (Klimat- och näringslivsdepartementet) 667 Bilaga 3 Sammanställning av statistik Inledning I denna bilaga har vi samlat de statistikuppgifter som vi har utgått ifrån i arbetet med detta betänkande. Uppgifterna avser antalet be- slutade ärenden enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastig- hetsbildningslagen per ärendetyp och år per prövningsinstans. Upp- gifterna avser också handläggningstiden per sådan ärendetyp, instans och år. Statistiken avser tiden från ansökan till beslut i första instans samt i förekommande fall tiden från överklagande till dom eller beslut i överinstans. Uppgifterna avser också antalet inkomna och avgjorda mål med ändrad utgång per instans och år. Vi har så långt det är möjligt begränsat beskrivningen av stati- stiken till mål och ärenden enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen. Mark- och miljödomstolarna hand- lägger dock också vissa mål och ärenden enligt andra lagar samt särskilda rättsmedel. Vid beskrivningen av statistiken för exempel- vis antalet totalt inkomna eller avgjorda mål och ärenden kan därför sådana mål ibland ingå. Uppgifterna är i första hand hämtade från de sammanställningar som finns hos Naturvårdsverket (ärenden enligt miljöbalken), Bo- verket (ärenden enligt plan- och bygglagen), länsstyrelserna (ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen) samt Lantmäteriet och Sveriges Kommuner och Regioner (ärenden enligt fastighetsbildnings- lagen). Vi har också gjort egna sammanställningar av tillgängliga upp- gifter vid mark- och miljödomstolarna, Mark- och miljööverdom- stolen, Högsta domstolen samt Domstolsverket. Vi har så långt som möjligt försökt att redovisa statistiken i samma format som den har hos de aktuella myndigheterna. Viss skillnad finns dock i redovisningen av antalet fattade beslut respek- 669 Bilaga 3 SOU 2025:122 tive handläggningstiden beroende på hur respektive myndighet och kommun har valt att ställa samman uppgifterna. Uppgifterna redovisas i första hand i tabeller. I anslutning till respektive tabell redovisas hur statistiken har sammanställts samt vilka källor som har använts. Handläggningstider redovisas i huvud- sak som genomsnitt och i vissa fall, där uppgifterna har funnits till- gängliga, som median. I samband med att vi fått underlag från olika myndigheter har vi noterat att antalet mål och handläggningstider till viss del varierar. En del av dessa skillnader har sin förklaring i att uppgifterna hämtats från respektive ärendehandläggningssystem vid olika tidpunkter. Andra skillnader är mer svårförklarliga. I underlagen från Naturvårdsverket och Domstolsverket kan vi även konstatera att det finns en stor sprid- ning med extremvärden som varierar från ett fåtal dagar till flera år. Låga minimivärden i underlaget har tidigare förklarats vara mål som lämnats in till fel domstol och därefter överlämnats till rätt domstol, mål som felregistrerats, mål som avskrivits efter återkallelse eller som avvisats.1 Eftersom extremvärden kan påverka medelvärden i en miss- visande riktning kan det även i vissa fall vara relevant att beakta media- nen. Medianen är det mittersta värdet i underlaget där de observe- rade värdena har sorterats i stigande ordning efter värdet. I vissa tabeller redovisas även percentiler. Percentiler visar på för- delningar. Den 75:e percentilen motsvarar att 75 procent av målen eller ärendena är under en viss gräns och att resterande 25 procent av målen eller ärendena är över den. Det betyder att tre fjärdedelar av en viss mål- eller ärendetyp har tagit som mest den tid som redo- visas i 75-percentilen. På motsvarande sätt illustrerar 90-percentilen att 90 procent av målen eller ärendena har haft en handläggningstid som är kortare än den aktuella gränsen och att tio procent av målen eller ärendena har tagit längre tid än så. Bilagan avslutas med en utvärdering av reformen att korta instans- ordningen för detaljplaner 2016 samt en beskrivning av de ekvatio- ner vi tagit fram för att beräkna olika konsekvenser. 1 Se Naturvårdsverket, Samlad statistik för miljöprövning 2024, s. 6 och 7. 670 SOU 2025:122 Bilaga 3 Antalet beslut per år och ärendetyp Ärendekategorier i mark- och miljödomstol Vid mark- och miljödomstolarna respektive Mark- och miljööverdom- stolen handläggs flera olika mål- och ärendetyper. I tabellerna redo- visas därför statistik för olika ärendekategorier såväl samlat som uppdelat – i den mån sådana uppgifter är tillgängliga. Mark- och miljödomstolen handlägger följande mål som första instans. • Ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt miljö- balken inklusive omprövning, återkallelse eller förbud rörande medgivet tillstånd till miljöfarlig verksamhet, ändring av villkor i medgivet tillstånd till miljöfarlig verksamhet, förlängning enligt 24 kap. 2 § andra stycket miljöbalken, giltighetsförlängning enligt 24 kap. 14 a § miljöbalken, miljöfarlig verksamhet, ändringstill- stånd till miljöfarlig verksamhet. • Ansökningar om tillstånd till vattenverksamhet inklusive ompröv- ning, återkallelse eller förbud rörande medgivet tillstånd till vatten- verksamhet, ändring av villkor i medgivet tillstånd till vattenverk- samhet, lagligförklaring av vattenanläggning, ersättning för skador, intrång och inlösen och andra stämningsmål, vattenverksamhet , utrivning eller ändring av vattenanläggning m.m., markavvattning – överlämnande, godkännande enligt 11 kap. 16 § miljöbalken, för- längning enligt 24 kap. 2 § andra stycket miljöbalken, överflytt- ning enligt 8 kap. 3 § lagen om särskilda bestämmelser om vatten- verksamhet, godkännande av överenskommelse enligt 7 kap. 18 § lagen om särskilda bestämmelser om vattenverkamhet, oförutsedda skador från vattenverksamhet, mål enligt den nationella planen för- vattenverksamhet – moderna miljövillkor enligt den nationella planen, ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 b § miljöbalken, giltig- hetsförlängning enligt 24 kap. 14 a § miljöbalken för vatten- verksamhet. • Ansökningar om stämning avseende ersättning för skador, in- trång och inlösen i övrigt enligt 31 kap. miljöbalken och miljö- skademål enligt 32 kap. miljöbalken, grupptalan enligt 32 kap.

6 §). Vid en ansökan om vattenverksamhet ska mark- och miljödom- stolen fastställa den avgift som sökande ska betala (3 kap. 8 §). Avgif- ten ska betalas när den är fastställd. Även kommun, länsstyrelse och annan förvaltningsmyndighet såsom exempelvis lantmäterimyndighet har rätt att ta ut avgifter i samband med ärenden om plan, lov, för- handsbesked eller anmälan enligt plan- och bygglagen (12 kap. 8–11 §§ PBL), anmälan enligt miljöbalken (27 kap. 1 § MB) eller ärenden enligt fastighetsbildningslagen (exempelvis 4 kap. 9 § FBL). Även i dessa fall handlar det om avgifter i ärenden som myndigheterna prövar som första instans. För överprövning av en förvaltningsmyndighets beslut i förvalt- ningsmyndighet eller domstol tas det inte ut någon avgift i Sverige i dag. I nuläget tas det således inte ut någon avgift vid överklagande av ett beslut eller en dom enligt bestämmelser som är meddelade med stöd av miljöbalken. Det är också avgiftsfritt att överklaga ett beslut eller en dom som har beslutats med stöd av plan- och bygglagen eller fastighetsbildningslagen. 6.3.4 Historisk tillbakablick I ett längre historiskt perspektiv har det inte varit förenat med någon avgift att överklaga beslut och domar i Sverige. Detta har gällt oavsett om överprövningen skulle ske i förvaltningsmyndighet, allmän dom- stol eller förvaltningsdomstol. Prövningen i Högsta domstolen var dock avgiftsbelagd med en så kallad fullföljdsavgift under perioden 1915–1971. Den avgiften infördes bl.a. för att ersätta statens kostnader för rättsskipning i Högsta domstolen, men också för att motverka 334 SOU 2025:122 Avgift för överklagande bagatelltvister och okynnesöverklaganden.9 Det huvudsakliga skälet för avskaffandet var enligt Domstolskommittén att systemet hade lett till omfattande tillämpningsproblem.10 Det administrativa arbetet med avgifterna, eventuell nedsättning och återbetalning ansåg man helt enkelt inte stod i rimlig proportion till de vinster man eventuellt kunde uppnå med en avgift. Kommittén angav också att en rad ytter- ligare invändningar kunde resas mot en fullföljdssavgift såsom att det exempelvis inte är tilltalande att en parts möjlighet att komma till tals ska vara beroende av ekonomiska omständigheter. Enligt kommittén hade avgiften heller knappast någon återhållande verkan på den som avsiktligen ville förhala processen genom överklagande.11 6.4 Internationell utblick I det här avsnittet beskriver vi de regler avseende avgifter för över- prövning som finns i Danmark och Finland. Samtidigt har vi noterat att en avgift vid överprövning verkar tas ut i de flesta europeiska länder såsom exempelvis också i Nederländerna, Italien och Tyskland. Vi har i arbetet med beskrivningen främst utgått från den infor- mation som finns om ländernas regelverk på ansvarig myndighets hemsida. 6.4.1 Danmark Som vi har beskrivit i avsnitt 3.4.1 överklagas miljötillstånd, planer och bygglov till olika nämnder beroende på vad det överklagade beslu- tet avser. Kostnaden för överklaganden av beslut som avser miljöfarlig verk- samhet regleras i Lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet. Om be- slutet i stället avser en energianläggning överklagas beslutet till Energiklagenævnet. Motsvarande kostnader regleras i sådana ärenden i Lov om Energiklagenævnet. Som utgångspunkt kostar det 900 danska kronor (cirka 1 330 sven- ska kronor) för privatpersoner och 1 800 danska kronor (cirka 2 660 svenska kronor) för verksamheter/organisationer att klaga 9 Se SOU 1969:41 s. 23–27. 10 Se SOU 1969:41. 11 Se SOU 2014:14 s. 138. 335 Avgift för överklagande SOU 2025:122 (se 6 kap. 18 § Lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet). Avgiften betalas tillbaka om överklagandet avvisas eller om den som klagar får helt eller delvis framgång med sin talan. Kostnader för överklagande av beslut som avser planer och bygg- lov skiljer sig åt beroende på vilken lag som är tillämplig på det över- klagade beslutet. Byggeklageenheden prövar framför allt överklagan- den om bygglov och tillsynsärenden. Det utgår inte någon avgift för att nämnden ska pröva överklagandet. Överklagade planer överklagas till Planklagenævnet. Vissa beslut som i Sverige motsvarar bygglov prövas dock av Planklagenævnet, till exempel bygglov för radio- och telemaster samt torn. Även till- stånd till att omvandla fritidshus till permanentbostad prövas av Planklagenævnet. För sådana överklaganden finns en överklagande- avgift i § 8 Lov om Planklagenævnet och Gebyrbekendtgørelsen. Av Gebyrbekendtgørelsen framgår att om flera överklaganden ges in avseende samma beslut tas en avgift ut för vart och ett av överklagan- dena. Om flera klagoberättigade ger in ett gemensamt överklagande tas enbart en avgift ut. Någon avgift tas inte heller ut för överklagan- den som avser beslut om expropriation. Eftersom en lokalplan kan beslutas med stöd av planlagen och en miljöbedömning av samma plan görs med stöd av lagen om miljö- bedömning av planer och program och av konkreta projekt (lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter) utgår två separata avgifter för ett överklagande som avser både anta- gandet av lokalplanen och miljöbedömningen som sådan. Av samma skäl ska det i ovan nämnda exempel ges in två separata överklaganden av respektive beslut. Avgiften betalas tillbaka om det överklagade beslutet ändras eller upphävs, överklagandet avvisas av formella skäl och således inte prövas i sak. Om överklagandet återkallas innan ett slutligt beslut har träffats kan i vissa fall avgiften återbetalas. Beslutet om avgift kan inte överklagas. När det gäller beslut om fastighetsbildning utgår ingen avgift för överklagande till Landinspektørnævnet. Samtliga ovanstående beslut kan även prövas i allmän domstol. I samtliga dessa fall utgår en avgift för överklagandet vars storlek beror på sakens värde. Avgiften är 750 danska kronor för ärenden upp till 100 000 kronor, och 1 500 danska kronor för ärenden som överstiger 100 000 kronor (Retsafgiftsloven). Om det inte är möjligt att beräkna sakens värde utgår en avgift om 750 danska kronor. 336 SOU 2025:122 Avgift för överklagande För att överklaga byrettens dom till en landsret utgår en avgift om 1 000 danska kronor för ärenden upp till 100 000 kronor, och 2 000 danska kronor för ärenden som överstiger 100 000 kronor. För att överklaga landsrettens dom till Højesteret utgår en avgift om 4 000 danska kronor. Det finns även möjlighet att, under vissa förutsättningar, ansöka och få beviljat att bli undantagen från kravet att betala en avgift och andra kostnader, s.k. fri process. Det förutsätter att den enskilda sak- nar ekonomiska medel för att betala avgiften och att det är fråga om ett beslut som har stor betydelse för den enskilde. Ansökan om fri process ges in till Civilstyrelsen av den klagande. Ett exempel på när fri process beviljats i miljömål är Klimatrörelsens (Klimabevægelsen) talan mot lagen om anläggandet av Lynetteholm. I det målet hade Klimatrörelsen ansökt om och beviljats fri process. Målet hade inletts genom att Klimatrörelsen till byret väckt talan om att lagen skulle upphävas då påstods strida mot EU-rätten. Därefter har byretten be- slutat att målet skulle prövas av landsretten som första instans efter- som målet ansågs vara av principiell karaktär. 6.4.2 Finland Som vi har beskrivit i avsnitt 3.4.2 överklagas miljötillstånd, planer och bygglov i Finland till de regionala förvaltningsdomstolarna re- spektive Högsta förvaltningsdomstolen. För beslut om fastighets- bildning gäller att dessa överklagas till jorddomstolar (en samman- sättning vid tingsrätterna som behandlar tvister och besvär med anledning av fastighetsförrättningar) respektive Högsta domstolen. Vid överklagande till förvaltningsdomstol respektive Högsta för- valtningsdomstolen tas det i Finland ut en avgift. Detsamma gäller vid överklagande till jorddomstolar och Högsta domstolen. Personer som har beviljats rättshjälp behöver dock inte betala någon avgift. Avgifter tas inte heller ut om förvaltningsdomstolen ändrar ett över- klagat beslut till förmån för den klagande, det gäller även i Högsta förvaltningsdomstolen. Även i brottmål såsom exempelvis mål om miljöbrott som hand- läggs vid de allmänna domstolarna tas en överklagandeavgift ut. I tingsrätt är dock brottmål som åklagaren driver undantagna från överklagandeavgift. I brottmål tas inte heller någon avgift ut om 337 Avgift för överklagande SOU 2025:122 fullföljdsdomstolen ändrar en lägre domstols avgörande till förmån för ändringssökanden. Från och med den 1 januari 2025 uppgår avgiften som tas ut till 310 euro vid ärenden i förvaltningsdomstolarna och 610 euro vid ärenden som handläggs i Högsta förvaltningsdomstolen.12 Vid över- klagande till tingsrätt i jordrättsmål och jordrättsärenden tas en avgift om 610 euro ut, detta gäller också vid överklagande till Högsta dom- stolen. Vilka avgifter som gäller framgår av lagen om domstolsavgifter (1455/2015) samt av justitieministerns förordning om justering av de avgifter som nämns i 2 § i lagen om domstolsavgifter.13 Överklagandeavgifterna tas ut efter utförd prestation, d.v.s. efter det att beslut har meddelats eller förfarandet på annat sätt har avslu- tats. Vanligtvis tas avgiften ut via faktura, men det finns också möj- lighet för justitieministern att utfärda bestämmelser om situationer där den betalningsskyldige kan betala avgiften i förskott (12 § lag om domstolsavgifter 1455/2015). Avgifterna kan vid behov indrivas av motsvarigheten till Kronofogdemyndigheten. Huvudregeln är att en avgift tas ut per besvärsskrift. Anför flera klagande besvär i en gemen- sam skrift tas alltså bara en avgift ut. Fakturan skickas vanligtvis till den som har varit kontaktperson i ärendet eller den som har varit den första undertecknaren. Om flera klagande anför sina egna individuella besvärsskrifter över samma beslut kan de alla bli betalningsskyldiga om förvaltningsdomstolen avslår alla besvären.14 I Finland trädde den nya lagen om domstolsavgifter (1455/2015) i kraft i början av 2016. I de fall där det redan fanns domstolsavgifter så fördubblades dessa och vissa förfaranden som tidigare varit avgifts- fria blev avgiftsbelagda. Syftet med reformen var att främja tillgången till rättslig prövning, förbättra avgifternas kostnadseffektivitet, minska uppenbart omotiverad användning av domstolstjänster, säkerställa ett rimligt förhållande mellan domstolsavgifterna och kostnaderna för olika domstolsförfaranden samt att uppnå ett enkelt och tydligt avgiftssystem. En utvärdering (konsekvensbedömning) av reformen genomfördes mellan 2022 och 2023. Denna visade att syftet med reformen i stort 12 Se https://tuomioistuimet.fi/sv/index/utrattandeavarendenochoffentlighet/avgifter/ratteg angsavgiftervidforvaltningsdomstolarna.html (besökt 2025-05-20). 13 Se https://www.finlex.fi/sv/lagstiftning/forfattningssamling/2024/1020 (besökt 2025-06-24). 14 Se e-post från Vasa förvaltningsdomstol den 21 augusti 2025. 338 SOU 2025:122 Avgift för överklagande sett hade uppnåtts.15 I konsekvensbedömningen angavs att det sedan höjningen eller införandet av domstolsavgifterna hade skett en kraftig minskning av antalet inkomna överklaganden både till förvaltnings- domstolarna och till Högsta förvaltningsdomstolen. Störst minsk- ning skedde under de första två åren. Minskningen uppgick till cirka 11,7 procent första året och till cirka 9,7 procent andra året. För den kategori av mål som avsåg byggande och miljö var minskningen ännu större med en minskning av totalt cirka 16,9 procent för 2016 och cirka 17,9 procent av inkomna överklaganden för 2017. Samti- digt uppgavs att detta inte var förvånande, eftersom syftet med höj- ningen av domstolsavgifterna bl.a. var att uppmuntra berörda enskilda att överväga om ett överklagande verkligen var en adekvat åtgärd i deras fall.16 Av utvärderingen framgår vidare att en överklagandeavgift aldrig ska vara avsedd att hindra den klagande från att få tillgång till domstol, utan endast att uppmuntra denne att mer noggrant överväga om målet ska tas upp i domstol. I utvärderingen angavs, med hänvisning till rätten till rättslig prövning, också att avgifterna vanligen tydligt bör understiga självkostnaden för domstolens behandling även om av- giften bör stå i rimlig proportion till den.17 6.4.3 Andra europeiska länder Majoriteten av de europeiska länderna tillämpar olika former av över- klagandeavgifter. Undantagen är förutom Sverige också Luxemburg, Frankrike och Spanien. Frankrike slopade avgiften på 35 euro 2014 dels eftersom antalet överklaganden inte minskade trots avgiften, dels eftersom administrationen av avgiften var alltför betungande.18 Spanien beslutade 2017 att ta bort överklagandeavgifter för förvalt- ningsrättsliga ärenden. Tidigare tillämpades avgifter på mellan 200 och 1 200 euro.19 15 Se Tuomioistuinmaksulain (1455/2015) uudistuksen vaikutukset Selvityshenkilöiden raportti, Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:5, https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/165498 (besökt 2025-09-25). 16 Se Tuomioistuinmaksulain (1455/2015) uudistuksen vaikutukset Selvityshenkilöiden raportti, Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:5. 17 Se Tuomioistuinmaksulain (1455/2015) uudistuksen vaikutukset Selvityshenkilöiden raportti, Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:5. 18 Se ACA-Europe Seminar, Measures to Facilitate and Restrict Access to Administrative Courts, 9 September 2019, Brno General Report by Zdeněk Kühn and Pavel Molek s. 3. 19 Se ACA-Europe Seminar, Measures to Facilitate and Restrict Access to Administrative Courts, 9 September 2019, Brno General Report by Zdeněk Kühn and Pavel Molek s. 3. 339 Avgift för överklagande SOU 2025:122 I de länder som tillämpar överklagandeavgifter så skiljer sig syste- men en hel del åt. En del länder använder sig av fasta taxor såsom exempelvis Finland och Nederländerna, medan andra länder beräknar avgiften grundat på en värdering av det som tvisten och klagomålet avser. I det senare fallet är Tyskland och Italien exempel på detta där domstolen i varje enskilt fall fastställer avgiften. I Tyskland finns det till domstolens hjälp en katalog med förslag på hur olika värden kan fastställas.20 Avgifterna kan därför variera stort mellan 105 och 5 000 euro.21 En del länder har även olika avgifter beroende på vem som över- klagar. I exempelvis Nederländerna tas det för överklagande till för- valtningsdomstol och högsta förvaltningsdomstolen, dit de flesta ärenden avseende miljötillstånd, byggnads- och planfrågor överklagas, ut en avgift på mellan 194 och 289 euro för fysiska personer och på mellan 385 och 579 euro för juridiska personer och organisationer.22 En gemensam faktor är dock att alla länder tillämpar en högre överklagandeavgift ju högre instans som det överklagas till.23 I de flesta länder behöver också avgiften betalas i samband med överkla- gandet. Endast i Finland och Kroatien sker betalningen i efterhand när domstolen har fattat sitt slutliga beslut.24 I Tyskland ska betalning ske när domstolen har fastställt avgiften vilket oftast sker i början av domstolsprocessen.25 Av den information vi har kunnat hitta så har i varje fall Finland, Danmark och Nederländerna system där nedsättning eller undantag från att betala överklagandeavgift tillämpas i de fall en enskilds ekono- miska situation kräver det. I Nederländerna finns möjligheten att under vissa förutsättningar inte behöva betala avgiften exempelvis 20 Se Streitwertkatalog 2025 Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 21. Februar 2025 beschlossenen Änderungen och https://www.bverwg.de/en/rechtsprechung/streitwertkatalog (besökt 2025-09-24). 21 Se ACA-Europe Seminar, Measures to Facilitate and Restrict Access to Administrative Courts, 9 September 2019, Brno General Report by Zdeněk Kühn and Pavel Molek s. 4. 22 Se https://www.raadvanstate.nl/overrvs/bestuursrechtspraak/griffierecht/ (besökt 2025-09-22) och https://www.rechtspraak.nl/Naar-de-rechter/Kosten- rechtszaak/Griffierecht/Paginas/Griffierecht-Hoge-Raad.aspx (besökt 2025-09-22). 23 Se ACA-Europe Seminar, Measures to Facilitate and Restrict Access to Administrative Courts, 9 September 2019, Brno General Report by Zdeněk Kühn and Pavel Molek s. 4. 24 Se ACA-Europe Seminar, Measures to Facilitate and Restrict Access to Administrative Courts, 9 September 2019, Brno General Report by Zdeněk Kühn and Pavel Molek s. 5. 25 Se ACA-Europe Seminar, Measures to Facilitate and Restrict Access to Administrative Courts, 9 September 2019, Brno General Report by Zdeněk Kühn and Pavel Molek s. 5. 340 SOU 2025:122 Avgift för överklagande om personen har mindre än 95 procent av nivån för socialbidrag i deklarerad inkomst.26 I Nederländerna gäller också, precis som i Danmark och Finland, att överklagandeavgiften betalas tillbaka till den klagande vid framgång med överklagandet.27 6.5 Identifierade utmaningar Avseende beslut om detaljplaner och bygglov förs i våra utrednings- direktiv fram att det faktum att besluten kan överklagas i flera olika instanser gör att plan- och byggprocesser ofta förlängs och planerade bostäder försenas, ibland med flera år.28 Även i förhållande till ärenden enligt miljöbalken förs långa handläggningstider fram som en ut- maning.29 Att projekt försenas kan naturligtvis få negativa konsekvenser för investeringsviljan, bostadsförsörjningen, infrastrukturen och den ekonomiska utvecklingen i stort. Överklaganden fördröjer tidpunkten för när ett avgörande får laga kraft. Hur lång fördröjningen blir varierar dock över tid mellan olika typer av mål och även mellan olika domstolar. Av tillgänglig statistik kan vi bl.a. konstatera att 90 procent av de överklagade miljömålen vid mark- och miljödomstolarna under 2024 avgjordes inom 6,6 och 9,1 månader beroende på vilken domstol som avses. För fastighetsmålen var motsvarande siffor 5,8 och 14,8 månader, för planmålen 8,4 och 15,6 månader och för övriga mål enligt plan- och bygglagen 7,1–10,9 månader. Det innebär i sin tur att tio procent av målen hade längre handläggningstid än detta. Avseende Mark- och miljööverdomstolens handläggningstid, för de mål där domstolen beviljat prövningstillstånd, framgår det av statistiken att under 2024 avgjordes 90 procent av målen mellan cirka 17,8 och 19,1 månader. Ett överklagat mål eller ärende förlängs troligtvis således med tider inom dessa tidsspann beroende på vad målet avser och var det över- klagas. Men att ett projekt kan fördröjas med upp till två år eller mer 26 Se https://www.raadvanstate.nl/overrvs/bestuursrechtspraak/griffierecht/ (besökt 2025-09-22). 27 Se https://www.rechtspraak.nl/Naar-de-rechter/Kosten- rechtszaak/Griffierecht/Paginas/Griffierecht-Hoge-Raad.aspx (besökt 2025-09-22). 28 Se dir. 2025:2 s. 3. 29 Se dir. 2025:2 s. 5. 341 Avgift för överklagande SOU 2025:122 vid ett överklagande är inte alltför osannolikt. En fullständig redovis- ning över tillgänglig statistik återfinns i bilaga 3. Vid vår internationella jämförelse i frågan om krav på avgift för överklagande har vi också identifierat att det svenska systemet där det är avgiftsfritt att överklaga beslut och domar delvis sticker ut (se vår internationella jämförelse i avsnitt 6.4). Mot bakgrund av bl.a. den utvärdering som har gjorts av det finska systemet med över- klagandeavgifter är det rimligt att tro att det svenska systemet leder till fler överklaganden. Samtidigt tar prövningsprocesserna stora samhällsresurser i anspråk. I vårt utredningsarbete har det vidare förts fram att rätten att överklaga olika domar och beslut enligt fastighetsbildningslagen, plan- och bygglagen eller miljöbalken såsom exempelvis bygglovs- och marklovsbeslut, men också tillståndsbeslut enligt miljöbalken ibland används endast för att fördröja eller förhindra olika projekt. Sådana påståenden har förts fram både under vårt utredningsarbete och till tidigare utredningar, men framgår också av olika riksdags- motioner.30 I dessa sammanhang har ibland införandet av en avgift för överklagande förts fram som en möjlig motvikt till s.k. okynnes- överklaganden. Även om företrädare för myndigheter och verksam- hetsutövare vittnar om att det förekommer okynnesöverklaganden och att det i sig är problematiskt kan vi konstatera att det är svårt att verifiera påståendena om okynnesöverklaganden utifrån tillgänglig statistik. Genom de kontakter vi har haft med företrädare för mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdomstolen uppges att sådana överklaganden inte förekommer i någon större omfattning. Våra överväganden och förslag finns i avsnitt 6.7. 6.6 Tidigare utredningsförslag 6.6.1 Inledning Frågor om avgift i samband med prövning i domstol har utretts vid några tillfällen under 2000-talet. I detta avsnitt redogör vi kort för några av de tidigare utredningar som har haft i uppdrag att titta på frågor med nära samband med en överklagandeavgift för ärenden enligt plan- och bygglagen. Vi kan konstatera att de olika utredningar som 30 Se exv. motion 2016:14 och 2024/25:1873. 342 SOU 2025:122 Avgift för överklagande har gjorts har kommit till olika slutsatser både avseende om en avgift borde införas och vilken effekt en sådan avgift skulle ha på domstolens handläggningstider. Flertalet utredningar har varit tveksamma till att föreslå ett införande av en avgift för överklagande. 6.6.2 PBL-kommittén Vi har presenterat PBL-kommittén i avsnitt 3.6.3. I slutbetänkandet Får jag lov? Om planering och byggande31 gjorde kommittén bedöm- ningen att det är mycket tveksamt om ett system med överklagande- avgifter skulle förhindra det som kan kallas okynnesöverklaganden eller obefogade överklaganden. Enligt kommittén skulle ett införande av en överklagandeavgift också innebära ett avsteg från nuvarande ordning med avgiftsfri överprövning. Slutligen gjorde kommittén bedömningen att det finns anledning att ifrågasätta om inte den resursförbrukning som administrationen av en sådan avgift skulle medföra i stället bör användas på ett bättre sätt, dvs. för att avgöra ärenden. Kommitténs sammantagna bedömning var att andra vägar för att öka effektiviteten borde övervägas och avgiftsfrihet för över- prövning finnas kvar som en grundläggande princip i systemet också för beslut enligt plan- och bygglagen. 6.6.3 Målutredningen Vi har presenterat Målutredningen i avsnitt 3.6.5. I betänkandet Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol32 analyserade utredningen möjligheten att införa en avgift vid överklagande till en högre domstolsinstans. Utredningens bedömning var att avgifter vid överklaganden till en högre domstol möjligen skulle kunna bidra till att parterna i högre utsträckning tänkte över om det är befogat att överklaga ett domstolsavgörande eller inte. Sådana avgifter skulle i sådana fall kunna minska antalet onödiga överklaganden, vilket skulle leda till snabbare slutliga avgöranden i de enskilda målen samt frigöra resurser som domstolarna skulle kunna lägga på andra, mer befogade, överprövningar. 31 Se SOU 2005:77. 32 Se SOU 2010:44. 343 Avgift för överklagande SOU 2025:122 Utredningen bedömde dock att det fanns flera tungt vägande skäl emot att införa avgifter vid överklagande. Att en parts möjlighet att få rätt skulle vara avhängigt av om han eller hon betalar en avgift kunde från principiella utgångspunkter anses vara mindre tilltalande. Det kunde inte uteslutas att ett avgiftskrav i enskilda fall skulle kunna av- hålla parter från att överklaga avgöranden som faktiskt borde ändras. En annan aspekt var att ekonomiskt svagare parter skulle drabbas hår- dare än ekonomiskt starkare parter. Det skulle visserligen vara möj- ligt att lindra denna effekt genom att sätta avgifterna lågt. I ett sådant system skulle å andra sidan den återhållande verkan vara begränsad. Låga avgifter skulle normalt inte avhålla den som till exempel vill över- klaga ett avgörande bara för att fördröja processen. Dessutom finns det en risk för att den administrativa kostnaden för systemet skulle bli orimligt hög i förhållande till avgifterna och att det därmed skulle bli en förlustaffär för samhället. För att inte personer med en särskilt ansträngd ekonomisk situation skulle drabbas oskäligt hårt, skulle en annan möjlighet vara att befria dem från skyldigheten att betala avgiften. En sådan ordning skulle emellertid medföra ett administ- rativt merarbete. Regelverket för avgifterna skulle vidare riskera att bli komplicerat till följd av att avgiften sannolikt i vissa fall skulle behöva kunna återbetalas till klaganden. I ett system utan återbetal- ningsmöjlighet skulle det finnas en risk för att vissa orimliga kon- sekvenser skulle kunna uppstå, t.ex. att parter skulle kunna drabbas av merkostnader på grund av ett rättegångsfel i lägre domstol. Utred- ningen fann således både principiella och praktiska invändningar mot ett system med avgifter vid överklagande till en högre domstol. Sam- mantaget bedömde Målutredningen att avgifter vid överklagande inte är en ändamålsenlig åtgärd för att uppnå ett mer skyndsamt förfa- rande.33 6.6.4 Plangenomförandeutredningen Regeringen beslutade den 24 november 2011 kommittédirektiven Översyn av bestämmelserna om genomförande av detaljplan34. Utred- ningen tog namnet Plangenomförandeutredningen. Utredningen lämnade flera betänkanden. I betänkandet Ett effektivare plangenom- 33 Se SOU 2010:44 s. 375. 34 Se dir. 2011:104. 344 SOU 2025:122 Avgift för överklagande förande35 analyserade utredningen länsstyrelsens roll i plan- och bygg- processen. Som ett komplement eller alternativ till att ta bort läns- styrelsen som överklagandeinstans för planer och bygglov m.m. bedömde utredningen att frågan om prövningsavgifter för målen enligt plan- och bygglagen i länsstyrelsen borde utredas. Syftet med en sådan avgift skulle vara att minska antalet okynnesöverklaganden och därigenom korta ner handläggningstiderna. En mindre avgift skulle då kunna tas ut från klaganden när ett ärende anhängiggörs. Utredningen konstaterade att ett förslag att införa avgifter för över- prövning av beslut som rör myndighetsutövning mot enskilda skulle innebära en nyordning i det svenska rättssystemet. Utredningen fram- höll dock att en avgift skulle kunna förhindra överutnyttjande av systemet, men ändå vara så pass låg att den inte skulle avhålla de som behöver få sin sak prövad att initiera en sådan prövning.36 6.6.5 PBL-överklagandeutredningen Vi har presenterat PBL-överklagandeutredningen i avsnitt 3.6.7. Ut- redningen fick bl.a. i uppdrag att undersöka om fördelarna med att införa en avgift vid överklagande av beslut enligt plan- och bygglagen skulle överväga nackdelarna.37 I betänkandet Effektiv och rättssäker PBL-överprövning38 konstaterade utredningen inledningsvis följande. PBL-ärenden skiljer sig från traditionella förvaltningsärenden på så sätt att det ofta finns mer än en enskild part. I ”vanliga” förvaltningsärenden finns som regel två parter, myndigheten och den enskilde. I PBL-ärenden kan listan över klagande i stora och komplexa ärenden uppgå till över hundra personer. Incitamentet för att överklaga endast för att förlänga processen är troligtvis starkare i PBL-ärenden än i traditionella förvalt- ningsärenden. I PBL-ärenden finns inte heller ett så starkt skyddsintresse för den enskilde att en överklagandeavgift av den anledningen skulle framstå som olämplig. Vidare prövas överklagade PBL-beslut inte längre av förvaltningsdomstolarna utan av mark- och miljödomstolar vid de allmänna domstolarna. Det finns därför anledning att närmare analysera för- och nackdelarna med en överklagandeavgift, trots att de innebär en principiell nyordning. 35 Se SOU 2012:91. 36 Se SOU 2012:91 s. 91 och 99. 37 Se SOU 2014:14 s. 137 och dir. 2013:53. 38 Se SOU 2014:14. 345 Avgift för överklagande SOU 2025:122 Trots detta landade utredningen till slut i bedömningen att en avgift vid överklagande inte borde införas. Utredningen ansåg inte att för- delarna med att införa en överklagandeavgift för ärenden enligt plan- och bygglagen skulle överväga nackdelarna. Utredningen ansåg dock att en avgift troligtvis skulle kunna ha viss effekt på antalet överklagan- den, men att det var svårt att utforma ett system som skulle minska antalet s.k. okynnesöverklaganden utan att samtidigt riskera att per- soner som har ett berättigat intresse av att få sin sak prövad avstår från att överklaga av ekonomiska skäl. Utredningen konstaterade vidare att termen okynnesöverklagande har ett subjektivt inslag samt att det är svårt att utvärdera i vilken omfattning sådana överklaganden förekommer. Utredningen fann inga konkreta indikationer på att överklaganden enbart för att fördröja processen skulle vara vanliga. Detta ledde utredningen till att huvud- argumentet för att införa en överklagandeavgift föll.39 Samtidigt gjorde utredningen bedömningen att en överklagande- avgift troligtvis skulle kunna medföra en viss minskning av antalet överklaganden. Hur stor effekt en överklagandeavgift skulle få vore i så fall beroende av nivån på avgiften. En hög överklagandeavgift vore effektiv på så sätt att den troligtvis skulle minska antalet överklagan- den. Med en hög avgift vore risken samtidigt stor att även personer som riskerar att utsättas för betydande olägenheter och som där- igenom har ett berättigat intresse att få sin talan prövad av ekonomiska skäl skulle avstå från att överklaga. Enligt utredningens bedömning borde en överklagandeavgift därför inte sättas alltför högt utan det borde vara fråga om en mer begränsad avgift. Utredningen lyfte fram Finlands system som en bra förebild om man skulle välja att införa ett system med överklagandeavgifter i Sverige. Utredningen föreslog att en lämplig nivå på överklagandeavgift skulle uppgå till 950 kronor. Om ett system med överklagandeavgift på 950 kronor skulle införas ansåg utredningen att ett undantag från kravet att betala avgift borde införas för personer med inkomster i nivå med försörjningsstöd. Vi- dare ansåg utredningen att ett avgiftssystem, om det skulle införas, borde utformas på så sätt att avgiften skulle betalas tillbaka i de fall den enskilde vinner framgång med sitt överklagande. Sammanfattningsvis bedömde utredningen dock att en överkla- gandeavgift är ett alltför trubbigt instrument för att minska hand- 39 Se SOU 2014:14 s. 114–145. 346 SOU 2025:122 Avgift för överklagande läggningstiderna eftersom det samtidigt skulle öka den administrativa handläggningen.40 6.6.6 Domstolsverkets promemoria 2023 om processrättsliga reformer i allmän domstol Domstolsverkets arbetsgrupp för processrättsliga frågor har till upp- gift att fånga upp förbättringsförslag från domstolarna, utreda dessa och lägga fram förändringsförslag. I arbetsgruppens promemoria från 2023 samlades flera förslag som på olika sätt avsågs främja en mer ändamålsenlig handläggning i allmän domstol däribland olika förslag till avgifter i fler mål.41 Arbetsgruppen konstaterade att utgångspunk- ten var att den som vänder sig till domstol för att ta domstolens tjäns- ter i anspråk också ska bidra till att täcka de kostnader som då drabbar det allmänna.42 En annan utgångspunkt var att om staten har ett in- tresse av att få saken prövad ska detta ske utan att en ansökningsavgift tas ut. Denna senare utgångspunkt avsåg i första hand brottmål där stämning väcks av åklagare. Vidare konstaterades att en avgift inte tas ut av hovrätten om tingsrättens avgörande överklagas, inte heller tar Högsta domstolen ut en avgift för avgöranden som överklagas dit. Inte heller tingsrätten tar ut någon ansökningsavgift i ett flertal ären- den som överklagas från annan myndighet. Arbetsgruppens bedömning var dock att det finns behov av att avgiftsbelägga fler mål- och ärendetyper än enligt nuvarande ordning. Samtidigt måste avgifterna vara proportionerliga och inte så höga att enskildas rätt till en rättvis rättegång kränks. Den närmare bak- grunden till denna utgångspunkt angav arbetsgruppen vara Europa- konventionen, och den där föreskrivna rätten till en rättvis rättegång. Ett rättssystem med mycket höga avgifter skulle kunna göra det omöj- ligt för en sökande att få sin sak prövad i domstol, och ett sådant avgiftssystem skulle därmed stå i strid med rätten till en rättvis rätte- gång. Av betydelse för om ett rättssystem är förenligt med artikel 6.1 är förutom domstolsavgifternas storlek även möjligheterna till befri- else eller nedsättning av avgifterna för personer som saknar möjlighet att betala dem.43 Ytterligare en aspekt som arbetsgruppen förde fram 40 Se SOU 2010:44 s. 374. 41 Se Domstolsverkets promemoria Några processrättsliga reformer i allmän domstol, diarienr DOV 2023/282. 42 Se prop. 1964:75 s. 309 och 2013/14:77 s. 14. 4343 Se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2015, s. 194 och 203. 347 Avgift för överklagande SOU 2025:122 var att avgifterna bör fungera handlingsdirigerande i den meningen att de ska motverka missbruk av domstolsprocessen, såsom grund- lösa eller obefogade processer. En ansökningsavgift måste vara så pass hög att den avhåller en part från att inleda en rättegång som parten själv inser är onödig och som inte bör ta resurser från domstolssyste- met som bättre kan användas för seriösa och reella tvister. Reglerna om ansökningsavgifter bör även vara pedagogiskt utformade och det bör finnas en förutsägbarhet i systemet. Liknande mål och ärenden bör ha liknande avgifter. Arbetsgruppens förslag i denna del var att en enskild sökande som ansöker om resning eller klagar över domvilla ska betala en ansök- ningsavgift. Avgiften ska vara 900 kronor. Den som beviljas rättshjälp enligt rättshjälpslagen ska vara befriad från ansökningsavgift (se 5 § domstolsavgiftsförordningen). Om målet tas upp på nytt i anledning av ansökan ska avgiften betalas tillbaka till sökanden. Anledningen till att just dessa ärenden ska avgiftsbeläggas angav arbetsgruppen vara att hovrätterna och Högsta domstolen hanterar ansökningar om res- ning och klagan över domvilla i stor omfattning, men att det är mycket sällan en sådan ansökan bifalls och således leder till en förnyad pröv- ning. Det är i stället ofta fråga om en i princip ogrundad ansökan av en mycket processaktiv part och där processmaterialet är mycket om- fattande. Det är sällan själva rättsfrågan som är svår att utreda, men allt material som sökanden ger in måste hanteras och gås igenom. Det kan röra sig om att parten ger in flera handlingar som är snarlika tidi- gare ingivet material, vilket gör att det blir tidskrävande för domstolen att identifiera alla de omständigheter som parten gör gällande. Målen är resurskrävande och domstolarnas resurser tas i anspråk utan att det finns något befogat intresse för en prövning i egentlig mening. Det finns därför ett behov av att begränsa möjligheten att helt fritt ansöka om resning och domvilla. En ansökningsavgift skulle ha en avhållande effekt på de individer som inleder en rättsprocess för att utrycka sitt missnöje, eller som annars inser att processen inte kommer leda till någon ändring. Framför allt antas en ansökningsavgift avhålla personer från att upprepade gånger inkomma med snarlika ansökningar. 348 SOU 2025:122 Avgift för överklagande 6.7 Våra överväganden och förslag 6.7.1 Inledning Det här avsnittet innehåller våra överväganden i relation till de i av- snitt 6.5 identifierade utmaningarna i frågan om en ny avgiftsordning. Inledningsvis beskriver vi våra utgångspunkter för förslaget. Därefter följer våra förslag. 6.7.2 Våra utgångspunkter för en ny avgiftsordning för överklaganden Bedömning Vår utgångspunkt är att en avgift för överklagande måste vara i överensstämmelse med internationell rätt. Detta innebär i huvud- sak att den bör utformas på ett sådant sätt att de som har ett be- rättigat intresse av att få sin sak prövad inte avstår från att över- klaga på grund av ekonomiska skäl. Vidare bör en sådan avgift endast införas för sådana ärende- och måltyper där det bedöms finnas ett behov av en sådan avgift och avgiften samtidigt bedöms som lämplig. Inledning Som vi har beskrivit i avsnitt 2.5 är vår övergripande utgångspunkt att de förslag vi lämnar ska bidra till en effektivare, mer konkurrens- kraftig och samtidigt rättssäker process i ärenden enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen. I detta avsnitt be- skriver vi vilka specifika utgångspunkter som enligt vår uppfattning bör gälla i frågan om en avgift för överklagande till mark- och miljö- d omstol respektive Mark- och m iljööverdomstolen bör införas. 349 Avgift för överklagande SOU 2025:122 En avgift för överklagande bör vara i överensstämmelse med internationell rätt I avsnitt 6.3.2 har vi beskrivit de krav på rättslig prövning som finns i Europakonventionen respektive Århuskonventionen. I relation till frågan om en avgift för överklagande handlar regleringen sammanfatt- ningsvis om att en avgift inte får vara så hög eller oproportionerlig att den enskilde i praktiken hindras från att ha tillgång till domstols- prövning. Av betydelse för överensstämmelsen med internationell rätt är således domstolsavgifternas storlek och möjligheterna till befrielse eller nedsättning av avgifterna för personer som inte har möjlighet att betala dem.44 Vi gör bedömningen att en viktig utgångspunkt vid ett införande av en avgift för överklagande är att avgiften är i överensstämmelse med internationell rätt. Detta innebär således att en sådan avgift inte får vara alltför hög. Vidare bör det finnas en möjlighet till befrielse eller nedsättning av avgiften för personer som inte har ekonomisk möjlig- het att betala den. En avgift för överklagande bör endast införas för sådana ärende- och måltyper där det finns ett behov av en sådan avgift och avgiften samtidigt bedöms som lämplig I dag finns inga regler med krav på avgift vid överklagande i svensk rätt vilket innebär att det i nuläget således inte tas ut någon avgift vid överklagande av sådana beslut som avses i detta betänkande. Eftersom en avgift för överklagande av ett myndighetsbeslut vore en nyhet i svenskt rättssystem gör vi bedömningen att en utgångs- punkt för ett införande av en sådan avgift är att det finns särskilda behov av en sådan avgift inom aktuellt rättsområde samt att en avgift för överklagande även i övrigt kan bedömas som lämplig för att uppnå den effekt som eftersträvas. I avsnitt 6.7.3 finns våra överväganden och förslag i frågan om en avgift för överklagande bör införas. 44 Se exv. Europadomstolens avgörande den 28 oktober 1998 i mål nr 103/1997/887/1099, Aït- Mouhoub mot Frankrike och Europadomstolens avgörande den 8 juni 2006, i mål nr 45723/99, V.M. mot Bulgarien. 350 SOU 2025:122 Avgift för överklagande 6.7.3 Ny avgift vid överklagande till mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdomstolen införs Förslag Vid överklagande till mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdomstolen ska den klagande betala en avgift i mål eller ärende om 1. tillstånd eller anmälan enligt 7, 9 eller 11 kap. miljöbalken eller föreskrifter som är meddelade med stöd av dessa kapitel eller 12 kap. 6 § miljöbalken, eller 2. detaljplan, områdesbestämmelser, lov eller förhandsbesked enligt plan- och bygglagen. Kravet på att betala avgiften gäller inte om 1. den klagande är en part som företräder det allmänna, eller 2. den klagande har ett ekonomiskt underlag enligt 38 § rätts- hjälpslagen som inte överstiger 260 000 kronor. Om avgiften inte har betalats, ska domstolen förelägga den kla- gande att inom viss tid betala och upplysa om att målet eller ärendet inte kommer att kunna prövas i sak om föreläggandet inte följs. Följs inte föreläggandet ska domstolen avvisa överklagandet. Avgiften ska återbetalas fullt ut om den klagande får helt bifall till överklagandet. Avgiften ska återbetalas till hälften om den klagande får delvis bifall till överklagandet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om till vilket belopp avgiften ska uppgå samt när och hur avgiften ska betalas till domstolen. Inledning I avsnitt 6.5 har vi beskrivit de utmaningar vi har identifierat med dagens system där det är avgiftsfritt att överklaga ett myndighets- beslut. Sammanfattningsvis handlar utmaningarna om att avsaknaden av en avgift för överklagande medför inte bara att fler överklaganden görs utan också att det finns en risk för att ett antal av dessa överkla- ganden görs alltför lättvindigt eller enbart i syfte att förlänga proces- 351 Avgift för överklagande SOU 2025:122 sen för att ett beslut eller en dom ska få laga kraft. Samtidigt har vi kunnat konstatera att flertalet av övriga studerade europeiska länder har en avgift för överklagande av myndighetsbeslut. Av den finska utvärderingen av deras regelverk framgår också att antalet överklagan- den minskar i förhållande till storleken på avgiften för överklagande, se avsnitt 6.4.2. I avsnitt 6.7.2 har vi beskrivit våra utgångspunkter för ett regelverk med krav på avgift för överklagande. Utgångspunkterna innebär för det första att en avgift för överklagande måste vara i överensstämmelse med internationell rätt. För det andra bör en sådan avgift endast infö- ras för sådana ärende- och måltyper där det bedöms finnas ett behov av en sådan avgift och avgiften samtidigt bedöms som lämplig. Eftersom vårt uppdrag är avgränsat till behovet av en avgift för överklagande av sådana beslut enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen som kan överklagas till mark- och miljö- domstol och Mark- och miljööverdomstolen inleder vi detta avsnitt med våra överväganden i frågan om behovet och lämpligheten av en sådan avgift i relation till dessa ärende- och måltyper. Därefter går vi in på hur en avgift för överklagande skulle kunna utformas. Finns det ett behov av en avgift för överklagande? Som vi har angett i avsnitt 6.2 framgår det av våra direktiv att vi ska utreda förutsättningarna för att införa en avgift för överklagande av ärenden enligt plan- och bygglagen som prövas av mark- och miljö- domstol, men också om det på annat sätt än att minska kretsen klago- berättigade går att minska antalet överklaganden vad gäller ärenden enligt miljöbalken, där avgift skulle kunna vara en sådan åtgärd.45 Av de skäl som vi har angett i avsnitt 2.2.2. överväger vi också förutsätt- ningarna för en avgift vid överklagande av beslut enligt fastighets- bildningslagen. I förhållande till samtliga tre lagar avgränsar vi våra överväganden till överklaganden av beslut och domar som görs till mark- och miljödomstol respektive till Mark- och miljööverdom- stolen. Skälet för detta är den av oss i avsnitt 3.7 föreslagna nya in- stansordningen. Översynen omfattar således inte om en avgift för överklagande borde införas vid överklagande till länsstyrelsen. 45 Se dir. 2025:2 s. 3. 352 SOU 2025:122 Avgift för överklagande Med vår utgångspunkt att våra förslag bör genomföras samlat finns heller inget behov av att införa en avgift för överklagande till Högsta domstolen. Skulle våra förslag att slopa Högsta domstolen i instans- kedjan för ärenden enligt miljöbalken (se förslag om prövning av ansökningsmålen i ny myndighet i första instans i vårt första betän- kande En ny samlad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess46) och ärenden enligt plan- och bygglagen (se förslag i avsnitt 3.7.3) inte genomföras samtidigt finns skäl att överväga en avgift för överkla- gande även till Högsta domstolen. Den första frågan är då om det finns ett behov av införande av en avgift för överklagande av beslut och domar enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen. För att svara på den frågan behöver man dels förstå befintliga utmaningar som är ett resultat av att det i dag är avgiftsfritt att överklaga sådana beslut och domar, dels förstå på vilket sätt en avgift för överklagande skulle innebära att dessa utmaningar upphör eller minskas. I avsnitt 6.5. har vi beskrivit problematiken med den förlängning av den totala handläggningstiden som ett överklagande av ett beslut eller en dom innebär. Vi har också beskrivit att det finns farhågor om att en del av dagens överklaganden är s.k. okynnesöverklaganden. Med termen okynnesöverklagande avses då överklaganden som endast görs för att förlänga processen och dra ut på den tid det tar för ett beslut eller en dom att få laga kraft, se ytterligare resonemang om okynnes- överklaganden i avsnitt 5.5.3. Huruvida sådana överklaganden före- kommer eller inte har vi inte kunnat verifiera i tillgänglig statistik. Det är därför svårt att avgöra hur stor eller liten andel av överklagan- dena som är okynnesöverklaganden. Som framgår av statistiken i tabell 55–68 i bilaga 3 varierar ändringsfrekvensen mellan de olika ärende- och måltyperna. Att ett beslut eller en dom inte ändras efter ett överklagande behöver dock inte innebära att överklagandet var ogrundat eller att det var ett okynnesöverklagande. Även om det är grundläggande att säkerställa rätten till rättslig prövning, går det samtidigt inte att bortse ifrån att mängden över- klaganden påverkar den totala genomsnittstid det tar för ett beslut eller en dom att få laga kraft och därmed den tid det tar innan ett till- stånd börjar gälla och en verksamhet eller åtgärd får påbörjas eller ändras. Därtill tar varje överklagande som sker resurser i anspråk. Som framgår av statistiken i tabell 34–49 samt 56–69 i bilaga 3 och i 46 Se SOU 2024:98. 353 Avgift för överklagande SOU 2025:122 avsnitt 6.5 kan överklaganden till en eller flera instanser förlänga tiden med flera år. En annan utmaning som vi har identifierat i avsnitt 6.5. är att det svenska systemet, där det är avgiftsfritt att överklaga ett myndighets- beslut, skiljer sig från systemen i flera andra europeiska länder. I fler- talet europeiska länder finns krav på en avgift för överklagande inom de rättsområden som motsvarar vårt uppdrag. Avgiften varierar mellan cirka 90 och 5 000 euro (se mer om detta i avsnitt 6.4). Mot bakgrund av slutsatserna i den finska utvärderingen av deras avgiftssystem, att antalet överklaganden minskar i relation till storleken på avgiften (se avsnitt 6.4.2), är det också rimligt att anta att antalet överklaganden även i Sverige skulle minska om en avgift för överklagande skulle införas. Det brukar lyftas i andra sammanhang att det är av stor vikt att det svenska regelverket inte sticker ut i jämförelse med andra europeiska länder, om det inte finns särskilda skäl för detta. Denna utgångspunkt bör, enligt vår bedömning, även gälla i detta sammanhang. Vi gör bedömningen att det finns ett behov av att korta handlägg- ningstiderna för överklagade mål och ärenden enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen, se ytterligare resonemang om handläggningstiderna i avsnitt 7.5.3. Ett sätt att göra detta kan vara att införa en avgift för överklagande eftersom det kan bidra till att minska balanserna hos domstolarna. För att inte äventyra rättssäkerheten gör vi dock bedömningen att avgiften bör utformas så att de som har ett berättigat intresse av att få sin sak prövad inte avstår på grund av ekonomiska skäl. Avgiften bör således inte hindra den som vill överklaga från att få tillgång till domstol, utan endast uppmuntra till ett mer noggrant övervägande i frågan. Det är därför av vikt att hitta en lämplig nivå på avgiften. Vi gör också bedömningen att det är rimligt att avgiften, på motsvarande sätt som i övriga europeiska länder som har en överklagandeavgift höjs för varje instans. Ett sådant upplägg grundar sig i utgångspunkten att frågan redan har prövats rättsligt en gång och att ”tröskeln” därför bör höjas något inför nästa prövningsomgång. Med en sådan utgångs- punkt skulle avgiften för överklagande vara lägre vid överklagande till mark- och miljödomstol än vid överklagande till Mark- och miljö- överdomstolen. 354 SOU 2025:122 Avgift för överklagande Är det lämpligt att införa en avgift för överklagande? Ovan har vi konstaterat att det finns ett behov av att införa en avgift för överklaganden i syfte att korta den totala handläggningstiden för beslut och domar enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastig- hetsbildningslagen samt att säkerställa att samhällets resurser används på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt. Frågan är då om det skulle vara lämpligt att införa en sådan avgift mot bakgrund av dels kostna- den för ett sådant system, dels demokrati- och rättssäkerhetsaspekten för den enskilde att få saken prövad i domstol. När det gäller kostnadsaspekten kan vi konstatera att de svenska domstolarna redan i dag har möjlighet att ta ut avgifter för exempelvis ansökningar och kungörelser. Frågan återstår då vad ett införande av en avgift för överklagande skulle kosta rent administrativt och om storleken på denna kostnad skulle överväga fördelarna med införandet av avgiften. För att avgöra denna fråga har vi varit i kontakt med Domstolsverket. Det som har framkommit vid dessa kontakter är att dagens domstolsavgifter, till skillnad från när frågan om avgift för överklagande har utretts tidigare, i de flesta fall hanteras genom en e-tjänst. Den insats som en ny avgift för överklagande skulle inne- bära rent administrativt skulle i första hand handla om att lägga till ytterligare en avgiftskategori i e-tjänsten och följa upp systemet med denna tillsammans med övriga avgifter. Enligt uppgift skulle detta vara en så pass begränsad uppgift att den skulle kunna hanteras inom befintliga resurser vid Domstolsverket. När en inbetalning i e-tjänsten har gjorts kan mark- och miljödomstolarna se detta direkt. Även åter- betalning är vanligt förekommande inom nuvarande system. Fördelen med användningen av e-tjänsten är också att domstolarna därigenom får tillgång till den klagandes person- och adressuppgifter vilket kan underlätta prövningen av klagorätten (se mer om detta i kapitel 5). Endast om betalning inte sker kommer mark- och miljödomstolarna och Mark- och miljööverdomstolen, på motsvarande sätt som i dag gäller för ansökningsavgifterna, att behöva lägga resurser på att före- lägga den klagande att komplettera överklagandet med en inbetalning av avgiften vid äventyr av avvisning. Även detta moment bedömer vi dock bör kunna rymmas inom befintliga resurser. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att de administrativa upp- gifterna med en ny avgift för överklagande inte kan förväntas tynga processen i den grad att nackdelarna med en avgift för överklagande 355 Avgift för överklagande SOU 2025:122 skulle överstiga fördelarna. Tvärtom är vår bild att tidigare administra- tiva hinder mot att införa en avgift för överklagande inte längre gör sig gällande. Vi kan också konstatera att flera aktörer som tidigare varit negativa till en avgift just på denna grund nu har svängt i frågan. Vår bild är att en avgift för överklagande signalerar att överkla- gandeprocessen innebär en kostnad för staten, samhället och andra inblandade aktörer. Det handlar om kostnaden för domstolsförfaran- det, men också om kostnader i form av exempelvis minskad mot- ståndskraft för samhället i fråga om beredskapsfrågor eller minskad försvarsförmåga genom att verksamheter som berör dessa frågor försenas genom en överklagandeprocess. Sammantaget är vår uppfattning att ett överklagande bör göras med eftertanke och inte ske alltför lättvindigt vilket kan bli fallet när systemet, som i dag, är avgiftsfritt. Införandet av en avgift för överklagande bör uppmuntra till mer noggranna överväganden kring om ett överklagande ska göras. Samtidigt utgör möjligheten att överklaga en myndighets beslut en grundläggande demokratisk rättighet som bidrar till transparens och ansvarsskyldighet vilket minskar risken för maktmissbruk och felaktiga beslut. Överklagandeprocessen är på så sätt en central del för en fungerande demokrati. För att inte äventyra rättssäkerheten gör vi bedömningen att avgiften bör utformas så att de som har ett berättigat intresse av att få sin sak prövad inte avstår på grund av eko- nomiska skäl. Avgiften bör således inte hindra den som vill överklaga från att få tillgång till domstol, utan endast uppmuntra till ett mer noggrant övervägande i frågan. Det är därför av vikt att hitta en lämp- lig nivå på avgiften (se mer om detta nedan). För vilka mål- och ärendetyper bör en avgift gälla? Ovan har vi kommit fram till att det både finns ett behov av en avgift för överklagande och att det är lämpligt att införa en sådan avgift. Frågan är då om det skulle vara lämpligt att införa ett nytt system med avgifter för överklaganden bara för sådana beslutstyper som utreds inom ramen för detta uppdrag. De utmaningar vi har identifierat i förhållande till nuvarande system där det är avgiftsfritt att överklaga beslut och domar enligt miljöbalken och plan- och bygglagen till mark- och miljödomstol 356 SOU 2025:122 Avgift för överklagande och Mark- och miljööverdomstolen gäller i första hand beslut och domar om tillstånd och planer enligt dessa lagar. Skälet för det är att det i sådana mål och ärenden inte sällan finns ett stort antal klago- berättade enskilda. Detta kan vara fallet både i ärenden om tillstånd eller anmälan enligt 7, 9 och 11 kap. miljöbalken, men framför allt vid beslut om planer och lov eller förhandsbesked enligt plan- och bygglagen. Ibland kan det handla om flera hundra personer som klagar. Detta kan jämföras med att det i många andra fall endast är en enskild som berörs av myndighetens beslut. Vidare kan det i mål- och ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen inte sällan handla om stora investeringar både för enskilda och samhället som riskerar att bli fördröjda i väntan på en överprövning vilket gör att både behovet och lämpligheten av en avgift för överklagande för dessa mål- och ärendetyper kan motiveras. Även om vi ser att det vore lämpligt att hålla regleringen om en avgift för överklagande enkel och därmed tillämplig på alla beslut och domar enligt miljöbalken och plan- och bygglagen som överklagas till mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdomstolen kan vi samtidigt konstatera att det för ett antal mål- och ärendetyper enligt dessa lagar är mindre lämpligt med en avgift för överklagande. De mål- och ärendetyper vi då tänker på är i första hand mål om utdö- mande av vite och ärenden om sanktionsavgift. I mål om utdömande av viten sker domstolens prövning utifrån viteslagen även om vitet är beslutat med utgångspunkt i miljöbalken eller plan- och bygglagen. Denna prövning sker dessutom på mot- svarande sätt i andra mål om utdömande av vite enligt andra lagar vid förvaltningsdomstol. Att införa en avgift för överklagande av en sådan dom endast från mark- och miljödomstol skulle vara olämpligt. Vi gör också bedömningen att det är mindre lämpligt med en avgift för överklagande i mål om miljösanktionsavgifter enligt miljö- balken respektive byggsanktionsavgifter enligt plan- och bygglagen eftersom dessa beslut och domar är av straffrättslig karaktär. Det finns också andra mål- och ärendetyper enligt miljöbalken och plan- och bygglagen för vilka vi gör bedömningen att det är mindre lämpligt att införa en avgift för överklagande. Detta gäller exempel- vis vissa tillsynsärenden och stämningsärenden. I stället för att reglera en huvudregel om krav på avgift för överklagande med undantag från kravet för vissa mål- och ärendetyper gör vi därför i stället bedöm- ningen att det är lämpligt att peka ut för vilka mål- och ärendetyper 357 Avgift för överklagande SOU 2025:122 en avgift för överklagande bör gälla. Vår bedömning är att en sådan avgift är lämplig för sådana tillstånd eller beslut som lämnas efter en ansökan eller anmälan som är meddelade med stöd av 7, 9 eller 11 kap. miljöbalken eller föreskrifter som är meddelade med stöd av bestämmelser i dessa kapitel. Även för beslut som är meddelade med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken bör en avgift för överklagande införas eftersom dessa beslut har stora likheter med övriga beslut eller tillstånd som meddelas med stöd av 7,9 eller 11 kap. miljöbalken. Slutligen bör i relation till mål och ärenden enligt plan- och bygglagen en avgift för överklagande införas avseende beslut om detaljplaner, områdesbestämmelser, lov och förhandsbesked. I förhållande till beslut och domar enligt fastighetsbildningslagen kan vi konstatera att det inte sällan uppkommer en skyldighet att erlägga rättegångskostnader. Detta skiljer sig från den hantering som gäller för mål- och ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygg- lagen. Vidare kan det i vissa större fastighetsbildningsärenden finnas upp till 1 000 parter i ärendet vilket kan göra hanteringen knepig. Fas- tighetsbildningslagen är även i grunden en form av tvångslagstiftning där den enskilde kan få sina rättigheter inskränkta på ett annat sätt än vad som gäller för de flesta mål och ärenden som hanteras i plan- och bygglagen eller miljöbalken. Mot denna bakgrund gör vi bedöm- ningen att det, till skillnad från överklaganden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen, inte är lämpligt att ställa krav på en avgift för överklagande i relation till beslut och domar enligt fastighetsbildnings- lagen. Slutligen vill vi framhålla att en avgift för överklagande även skulle kunna införas i förhållande till överklaganden enligt andra lagar än miljöbalken och plan- och bygglagen. Behovet och lämpligheten av detta behöver dock utredas i särskild ordning. Vem bör betala avgiften? Avgiften bör gälla vid överklagande av vissa mål- och ärendetyper enligt vad vi redogör för ovan. Frågan är dock om avgiftsskyldigheten ska kopplas till överklagandet som sådant eller gälla per klagande. Denna frågeställning blir i första hand intressant om det är flera som överklagar ett beslut eller en dom tillsammans. Bör de då vara solida- 358 SOU 2025:122 Avgift för överklagande riskt betalningsskyldiga för avgiften eller bör varje klagande betala en egen avgift för överklagande. För att besvara denna fråga är det av vikt att gå tillbaka till syftet med införandet av en avgift för överklagande. Syftet är dels att minska antalet överklaganden, dels att minska kostnaderna med överpröv- ningen. En av de frågor som kan ta tid vid överprövningen och där- med ta stora resurser i anspråk är att pröva klagorätten. Eftersom denna prövas för varje klagande gör vi bedömningen att avgiften bör betalas per klagande. Detta hindrar naturligtvis inte att flera personer står bakom ett och samma överklagande. Bör betalningen av avgiften för överklagande vara en processförutsättning Ansökningsavgifter betalas i dag inom ramen för olika processer. Inte sällan utgör avgifterna en processförutsättning. Med det menar vi att ansökan eller anmälan inte tas upp till prövning om avgiften inte betalas. Detta gäller exempelvis för ansökningar om tillstånd enligt miljöbalken, men däremot inte för exempelvis bygglovsavgifter enligt plan- och bygglagen. Sådana betalas i stället normalt först när ärendet har avslutats. I detta uppdrag utreder vi endast avgifter för sådana överklaganden som kan göras till mark- och miljödomstol och Mark- och miljööver- domstolen. I domstolssammanhang kan vi se att betalning av en ansök- ningsavgift normalt är en processförutsättning och att ansökan avvisas om ansökningsavgiften inte har betalats (jfr 42 kap. 4 § och 47 kap.

7 § andra stycket MB). 3.3.10 Överprövning enligt fastighetsbildningslagen m.m. Fastighetsmålen i mark- och miljödomstolen utgörs i huvudsak av överklagade beslut från lantmäterimyndighet (antingen kommunal lantmäterimyndighet eller det statliga Lantmäteriet). Fastighetsmålen prövades tidigare av fastighetsdomstolen efter överklagande. Fastig- hetsdomstolen var på samma sätt som mark- och miljödomstolen en del av en tingsrätt. Den fanns dock på fler ställen i landet än vad mark- och miljödomstolarna finns i dag. Fastighetsmålen kan avse överklagade fastighetsbildningsbeslut som t.ex. avstyckning, samman- läggning, fastighetsreglering och bildande av officialservitut. De kan även avse beslut om inrättande av en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen eller upplåtelse av ledningsrätt enligt ledningsrätts- lagen. Slutligen kan även överklagade fakturor till följd av debiter- ing av förrättningskostnader överklagas till mark- och miljödomstol. Mark- och miljödomstol är även första instans i vissa F-mål. Det kan avse tomträttsmål enligt jordabalken och klandermål enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter. Det finns även andra F-mål, bl.a. mål enligt plan- och bygglagen som rör ersättning m.m. såsom mål om planskada enligt 14 kap. plan- och bygglagen eller jämk- ning av ersättning för gatukostnader (15 kap. 10 § PBL) där en enskild väcker talan mot kommunen. Vissa av lantmäterimyndighetens beslut ska överklagas särskilt till mark- och miljödomstolen (15 kap. 2 § FBL, 4 kap. LOM och 37 § ÄL). För mark- och miljödomstolens avgöranden i vissa av dessa frå- gor råder dock ett förbud mot överklagande (17 kap. 2 § andra stycket FBL). Lantmäterimyndighetens beslut om att avvisa ett överklagande får exempelvis inte överklagas efter det att mark- och miljödomstolen har prövat avvisningsbeslutet. Detsamma gäller lantmäterimyndig- hetens beslut om förtida tillträde (15 kap. 3 § och 17 kap. 2 § andra stycket FBL). 12 Se prop. 2002/03:27 s. 22. 97 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 Några beslut av Lantmäteriet överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Detta gäller exempelvis för beslut enligt 12 § lagen om fastighetsregister (2000:224). Vår översyn omfattar inte dessa beslut. 3.3.11 Överprövning enligt några andra lagar Ellagen Av 13 kap. 5 § ellagen framgår vilka beslut av nätmyndigheten som får överklagas till regeringen. Övriga beslut av nätmyndigheten över- klagas till mark- och miljödomstol (13 kap. 6 § ellagen). Energimark- nadsinspektionens beslut om nätkoncessioner överklagas som huvud- regel till Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt. Minerallagen Enligt 16 kap. 1 § minerallagen överklagas vissa beslut av bergmästa- ren till mark- och miljödomstol. Det handlar om beslut om faststäl- lande av en arbetsplan för undersökningsarbete enligt 3 kap. 5 d §, ersättning enligt 7 kap. 1 eller 2 § minerallagen, beslut om mineral- ersättning enligt 7 kap. 7 § minerallagen och beslut enligt 8 kap. 7 § minerallagen. Även beslut av förrättningsmyndigheten i ärenden om markanvisning överklagas till mark- och miljödomstol. Lagen om allmänna vattentjänster I va-mål enligt lagen om allmänna vattentjänster är mark- och miljö- domstolen normalt första instans. Dessa mål inleds genom en ansökan om stämning och prövas, med vissa undantag, som ett dispositivt tvistemål med indispositiva inslag. Endast när kommunen överklagar länsstyrelsens beslut om föreläggande att inrätta eller utöka ett verk- samhetsområde för en va-anläggning utgör det ett överklagat mål i mark- och miljödomstolen (6, 51 och 52 §§ LAV). 98 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol 3.3.12 Prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen Av regeringsformen framgår att rätten att få ett mål prövat endast kan begränsas såvitt avser prövning i Högsta domstolen, Högsta för- valtningsdomstolen, hovrätt eller kammarrätt. En sådan begränsning måste dessutom framgå av lag (11 kap. 1 § RF). En sådan begräns- ning kan formuleras genom krav på prövningstillstånd eller förbud mot att överklaga, ett s.k. fullföljdsförbud. Mark- och miljööverdomstolen är en särskild domstol placerad på en av flera avdelningar på Svea hovrätt. Rätten att överklaga till Mark- och miljööverdomstolen har som huvudregel förenats med ett krav på prövningstillstånd. Det gäller dock inte överklagade be- slut från arrendenämnden (8 kap. 31 a § andra stycket JB) eller beslut att inte lämna ut en handling som mark- och miljödomstol har fattat med stöd av offentlighets- och sekretesslagen (6 kap. 8 § OSL). För ansökan om extraordinära rättsmedel där Mark- och miljööverdom- stolen är första instans krävs inte heller prövningstillstånd (resning, domvilla och återställande av försutten tid). Överklaganden av mark- och miljödomstolarnas avgöranden i alla andra måltyper kräver alltså prövningstillstånd för att prövas av Mark- och miljööverdomstolen. Som vi har redogjort för kan således Mark- och miljööverdom- stolen vara allt från första till fjärde instans. I fråga om rollen som överprövande instans kan de mål som domstolen hanterar ha prövats i mellan en och tre instanser innan målet hamnar hos domstolen. De mål som har överklagats till mark- och miljödomstol handläggs huvudsakligen enligt lagen om domstolsärenden. Vid överklagande av sådana mål gäller detsamma för prövningen i Mark- och miljööver- domstolen. För dessa mål framgår grunderna för prövningstillstånd av 39 § lagen om domstolsärenden. För de mål där mark- och miljö- domstolen i stället är första instans handläggs dessa mål enligt rätte- gångsbalken. Skälen för prövningstillstånd framgår då av 49 kap. 14 § rättegångsbalken. Skälen för prövningstillstånd är dock desamma oavsett med stöd av vilket regelverk som målet handläggs. Så kallat partiellt prövningstillstånd kan beviljas enligt både lagen om domstols- ärenden och rättegångsbalken. Det innebär att prövningen kan be- gränsas till att gälla en viss del av en dom eller ett slutligt beslut (49 kap. 14 a § RB som ÄL också hänvisar till). I kapitel 4 utvecklar vi vilka dispensgrunder som finns. 99 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 Det generella kravet på prövningstillstånd i hovrätt infördes i november 2008 som ett led i det utvidgade och förändrade systemet för prövningstillstånd i hovrätt. Motiven ger inte någon närmare ledning för reglernas uttolkning just inom miljörätten. Statistik om prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen Vi har tagit fram statistik för hur stor andel av vissa miljöbalksmål och samtliga plan- och byggmål som har getts prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen under perioden 2020–2024. Vi har haft tillgång till siffor för varje år, men redogör nedan för de genom- snittliga siffrorna under perioden. Mark- och miljööverdomstolen har tillhandahållit siffor avseende antal mål där domstolen tagit ställ- ning i frågan om prövningstillstånd. Det motsvarar alltså inte antal inkomna mål. De mål där överklagandet har avvisats eller återkallats innan frågan om prövningstillstånd prövats omfattas inte av den redo- gjorda statistiken nedan. Beträffade ansökningsmål för miljöfarlig verksamhet, där alltså mark- och miljödomstolen har varit första instans för tillståndspröv- ningen, har Mark- och miljööverdomstolen tagit ställning till frågan om prövningstillstånd i cirka 24 mål i genomsnitt per år under perio- den och gett prövningstillstånd i cirka 13 mål, vilket motsvarar 53 pro- cent. Motsvarande siffra för tillstånd till vattenverksamhet är 38 mål per år där Mark- och miljööverdomstolen tagit ställning till frågan om prövningstillstånd. I 14 av dessa har domstolen gett prövnings- tillstånd, vilket motsvarar 37 procent. För tillstånd till miljöfarlig verksamhet, s.k. B-verksamheter, som har prövats av miljöprövnings- delegation i första instans har Mark- och miljööverdomstolen tagit ställning till frågan om prövningstillstånd i 61 mål per år under perio- den och gett prövningstillstånd i 13 mål, vilket motsvarar 22 procent. Även för plan- och byggmål har vi siffor för perioden 2020–2024 avseende lov- och förhandsbesked, tillsyn och planer. Vi har även siffror för start- och slutbesked, men då endast för åren 2022–2023. Dessa mål är få och vi kommer därför inte att redogöra för statisti- ken beträffande start- och slutbesked. Vad gäller lov- och förhandsbesked har antalet mål där Mark- och miljööverdomstolen har tagit ställning i fråga om prövningstillstånd uppgått till i genomsnitt 651 mål per år. Mark- och miljööverdom- 100 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol stolen har gett prövningstillstånd i 92 mål, vilket motsvarar 14 pro- cent. Vad gäller tillsyn har domstolen tagit ställning till frågan om prövningstillstånd i genomsnitt 117 mål per år och gett prövningstill- stånd i 28 mål, vilket motsvarar 17 procent. Vad gäller planer har Mark- och miljööverdomstolen under den angivna perioden prövat frågan om prövningstillstånd i genomsnitt i 116 mål per år. Prövningstillstånd har getts i 28 mål per år, vilket motsvarar 18 procent. 3.3.13 Överklagande till Högsta domstolen I mål som har inletts i mark- och miljödomstol kan Mark- och miljö- överdomstolens avgöranden överklagas till Högsta domstolen utan begränsning. Detta framgår av 1 kap. 2 § andra stycket lagen om mark- och miljödomstolar. Däremot krävs det alltid prövningstill- stånd i Högsta domstolen (jfr 54 kap. 9 § RB). Mål som har inletts i mark- och miljödomstolen kan vara ansökningsmål eller stämnings- mål enligt miljöbalken och lagen (1998:812) med särskilda bestämmel- ser om vattenverksamhet. Därutöver är mark- och miljödomstolen första instans för vissa stämningsmål enligt plan- och bygglagen och lagen om allmänna vattentjänster. Vidare är som nämnts mark- och miljödomstolen första instans även i vissa fastighetsmål enligt jorda- balken och lagen om förvaltning av samfälligheter. Utöver special- bestämmelser i respektive specialreglering handläggs samtliga dessa måltyper enligt reglerna i rättegångsbalken. I Högsta domstolen är grunden för prövningstillstånd mer be- gränsad än i Mark- och miljööverdomstolen. Se mer om detta i av- snitt 4.3.3. Möjlighet att tillåta överklagande till Högsta domstolen (ventil) Domar och beslut av Mark- och miljööverdomstolen i mål som har överklagats till mark- och miljödomstol får som huvudregel inte överklagas (5 kap. 5 § LOM). Mark- och miljööverdomstolen har alltså en prejudikatbildande roll vad gäller dessa mål. Enligt samma bestämmelse får Mark- och miljööverdomstolen dock tillåta att en dom eller ett beslut överklagas till Högsta domstolen om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av 101 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 Högsta domstolen. Det brukar kallas för att Mark- och miljööver- domstolen ger ventil för överklagande. Mark- och miljööverdom- stolen kan bara ge ventil i andra mål än miljöbalksmål, dvs. bl.a. i plan- och byggmål och fastighetsmål. Även efter meddelande av ett beslut om att tillåta överklagande gäller vanliga regler om prövnings- tillstånd i Högsta domstolen. Förbudet mot att överklaga domar och beslut i mål som har inletts genom överklagande i mark- och miljödomstolen infördes i samband med att mark- och miljödomstolarna inrättades 2011. I förarbetena konstaterades att överklagade mål enligt plan- och bygglagen och fastighetsmål, enligt då gällande regler, kunde överklagas till respek- tive högsta instans, men för målen enligt miljöbalken som överklagades till en miljödomstol gällde ett förbud mot att överklaga ett avgörande av Miljööverdomstolen. Regeringen ansåg att fullföljdsförbud kom- binerat med en ventil var den lösning som bäst tillgodosåg prejudikat- bildningsbehovet för de nya mål som skulle överklagas till mark- och miljödomstol. Samtidigt uppfyllde lösningen det grundläggande kravet på att instansordningen skulle hållas så kort som möjligt.13 Vidare framhölls i förarbetena att genom att Mark- och miljööver- domstolen är den enda överrätt till vilken mål från mark- och miljö- domstol överklagas, bör Mark- och miljööverdomstolen ha goda för- utsättningar att välja ut rättsfrågor av prejudikatintresse. Vidare är det här fråga om mål som först har prövats av en kvalificerad förvalt- ningsmyndighet innan det kommer till domstol, varför det även på den grunden bör finnas goda förutsättningar för Mark- och miljööver- domstolen att ta ställning till frågan om rätt att överklaga.14 Liknande reglering finns inom andra rättsområden. Se mer om detta i avsnitt 3.3.15. Högsta domstolen har alltsedan miljöbalken trädde i kraft prövat ett antal miljörättsliga mål. Att det inte finns några tekniska råd i domstolen kan ha medfört att en viss tonvikt lagts vid processrätts- liga frågor, men det finns också flera exempel på avgöranden med en mer materiell innebörd.15 Sedan 2011 handlägger mark- och miljödomstolarna också mål enligt bl.a. fastighetsbildningslagen och plan- och bygglagen. Ofta är det då fråga om mål som har överklagats till mark- och miljödom- 13 Se prop. 2009/10:215 s. 181. 14 Se prop. 2009/10:215 s. 181. 15 Se G. Toijer, SvJT 2022 s. 558. 102 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol stol, varför det krävs att Mark- och miljööverdomstolen ger ventil för att ett avgörande ska kunna överklagas till Högsta domstolen. Ett antal sådana fall har nått Högsta domstolen och avgjorts efter prövningstillstånd där. 3.3.14 Särskilt om extraordinära rättsmedel Innan en dom eller beslut har fått laga kraft går dessa att överklaga genom de ordinära rättsmedel som vi har beskrivit ovan i avsnitt 3.3. När en dom eller beslut har fått laga kraft kan man i vissa fall få till stånd en ny prövning genom ett s.k. extraordinärt, eller särskilt, rätts- medel. De extraordinära rättsmedel som finns inom svensk rätt är ansökan om resning, ansökan om återställande av försutten tid och klagan över domvilla (58 och 59 kap. RB). Vid prövning i Mark- och miljööverdomstolen finns bestämmelserna om särskilda rättsmedel i 6 kap. lagen om mark- och miljödomstolar. Av 6 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar framgår att lagen om domstolsärenden som huvudregel tillämpas vid handläggningen av sådana ansökningar. En ansökan om resning är en begäran om att en dom eller ett be- slut som har fått laga kraft, det vill säga som inte längre kan över- klagas, ska prövas på nytt. För att en ansökan om resning ska beviljas krävs i regel att det har framkommit nya omständigheter eller nya bevis som inte var kända när målet avgjordes. Vidare måste det vara sannolikt att utgången i målet hade blivit en annan om det som är nytt hade varit känt för domstolen när målet avgjordes eller beslutet fattades. Det krävs även att det finns en giltig ursäkt för att de nya omständigheterna eller bevisen inte fördes fram redan under målets ordinarie handläggning. Resning söks vid instansen över den som har dömt i målet, dvs. Högsta domstolen när det gäller en dom från Mark- och miljööver- domstolen och Mark- och miljööverdomstolen om det gäller en dom från mark- och miljödomstol eller beslut av förvaltningsmyndighet eller kommun om beslutet skulle ha överklagats till en mark- och miljödomstol, direkt eller efter prövning av en förvaltningsmyndig- het (6 kap. 1 § första stycket LOM). Högsta domstolen beviljar i genomsnitt resning i ett par fall om året.16 16 Se https://www.domarbloggen.se/fredagsfragan/vad-ar-en-ansokan-om-resning/ (besökt 2025-08-14). 103 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 Om en part inte har överklagat en dom eller beslut inom en an- given tidsfrist kan parten ansöka om återställande av försutten tid. Det innebär att parten begär att tidsfristen ska börja löpa igen. För att en sådan ansökan ska bifallas (godtas) krävs att sökanden har haft laga förfall (giltig ursäkt) för att ha missat fristen. Det innebär, för- enklat uttryckt, att sökanden ska visa att förseningen beror på något som han eller hon inte kunde råda över och inte hade anledning att räkna med. Om ansökan bifalls ”återställs” fristen och börjar löpa igen. En ansökan om återställande av försutten tid beträffande ett avgörande som har meddelats av en tingsrätt görs hos hovrätten. En ansökan som avser ett avgörande som har meddelats av en hovrätt görs hos Högsta domstolen. En ansökan avseende klagan över domvilla kan man göra om man anser att det har förekommit ett grovt rättegångsfel som kan antas ha påverkat avgörandet. Ett grovt rättegångsfel innebär att domstolen har gjort ett mycket allvarligt fel under handläggningen. Ett exempel kan vara att en part inte har fått ta del av material i målet som varit betydelsefullt för prövningen. Domstolen kan ge bifall på ansökan om domvilla om: • målet har tagits upp trots att det funnits rättegångshinder (till exempel att målet ska handläggas av en annan typ av domstol), • en part inte har fått ta del av stämningsansökan eller har fört talan i målet, • domen är skriven så att det inte framgår hur domstolen dömt, eller • det har förekommit något annat grovt rättegångsfel som kan antas ha påverkat domen eller beslutet. Möjlighet att klaga över domvilla gäller mål som har avgjorts av de allmänna domstolarna, patent- och marknadsdomstolar samt mark- och miljödomstolarna. Den vars rätt domen rör kan klaga över dom- villa. Om ansökan bifalls undanröjs avgörandet och domstolen be- slutar samtidigt hur handläggningen av målet ska fortsätta. 104 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol 3.3.15 Instansordningen för några andra ärenden till särskild domstol eller specialdomstol Inledning I detta avsnitt beskriver vi kort instansordningen för några andra mål- typer. Avsikten med beskrivningen är att visa på att det finns olika modeller för överprövning i domstol inom ramen för svensk rätt. Migrationsöverdomstolen För migrationsmålen gäller att dessa som huvudregel prövas i totalt tre instanser: Migrationsverket, Migrationsdomstolen och Migrations- överdomstolen vid Kammarrätten i Stockholm. För ärenden som in- leds vid polismyndighet blir det totalt fyra instanser (jfr 14 kap. ut- länningslagen). Migrationsverkets beslut kan normalt överklagas till migrations- domstolar. Av 16 kap. 9 § utlänningslagen framgår att migrationsdom- stolarnas beslut kan överklagas till Migrationsöverdomstolen. Undan- tag gäller migrationsdomstols beslut i mål om avvisning som i första instans prövats av en polismyndighet, vilket inte får överklagas. En prövning i två överklagandeinstanser har i dessa fall, som inte kan avse asylärenden, ansetts tillräckligt. För förvarsbeslut gäller vissa särskilda överklaganderegler.17 För överklagande till Migrationsöverdomstolen krävs prövnings- tillstånd. Av 16 kap. 9 § utlänningslagen (2005:716) framgår att Migra- tionsöverdomstolens beslut inte får överklagas. Bestämmelsen om- fattar inte extraordinära rättsmedel.18 I samband med införandet av den begränsade överklaganderätten anfördes bl.a. följande.19 En aspekt av rättssäkerhet är att det inte får dröja alltför länge innan det finns ett lagakraftvunnet avgörande. En åtgärd som leder till att den totala handläggningstiden i utlänningsärenden minskar är en begräns- ning av antalet domstolsinstanser. Ju fler instanser som kan överpröva ett ärende, desto längre tid kan det komma att ta innan det föreligger ett lagakraftvunnet avgörande. Behovet av att snabbt få ett lagakraft- vunnet avgörande skulle tillgodoses om överprövning endast tilläts i en domstolsinstans. En sådan lösning är dock enligt regeringens bedöm- ning inte lämplig. I de fall överprövningen sprids på flera länsrätter 17 Se prop. 2004/05:170 s. 312. 18 Se prop. 2004/05:170 s. 312. 19 Se prop. 2004/05:170 s. 109. 105 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 skulle en sådan lösning försvåra bildandet av en enhetlig praxis. Att handlägga målen endast i en länsrätt är inte heller lämpligt med hänsyn till den stora mängd mål det kan komma att röra sig om. Med hänsyn till de allvarliga konsekvenser som väntetider i asylprocessen medför, bedömer regeringen att det finns tillräckliga skäl för att avvika från den instansordning som normalt gäller i förvaltningsprocessen, dvs. läns- rätt–kammarrätt–Regeringsrätten. Regeringen bedömer därvid i likhet med utredningen att länsrättens beslut skall kunna överklagas till kam- marrätten och att kammarrättens avgörande inte skall kunna överklagas. Migrationsöverdomstolen är således sista och högsta instans i migra- tionsmålen vilket i sin tur innebär att domstolen har en annan upp- gift, nämligen att ha ansvaret för praxisbildningen på området. För att Migrationsöverdomstolen ska kunna göra det på ett effektivt sätt ställs särskilda krav för att domstolen ska få pröva ett migrationsmål. Grunderna för att ett prövningstillstånd ska få beviljas i ett mål är att det finns antingen prejudikatskäl eller s.k. extraordinära skäl. Det innebär att Migrationsöverdomstolen får bevilja prövningstillstånd i migrationsmål på samma grunder som gäller för Högsta förvaltnings- domstolens prövning av andra mål från förvaltningsdomstolarna. Bakgrunden till att denna ordning, som avviker från hur mål van- ligtvis prövas i förvaltningsdomstol, infördes var för att det ansågs som angeläget att dels ha en snabb handläggning, dels på ett effek- tivt sätt bidra till rättsbildningen och säkerställa en förutsebar och enhetlig bildning av rättspraxis. För att kammarrätten skulle kunna uppfylla detta krav begränsades grunderna för att meddela prövnings- tillstånd till att avse prejudikatdispens och extraordinär dispens.20 Det kan noteras att Lagrådet under lagstiftningsarbetet framförde vissa synpunkter beträffande kammarrättens funktion som sista in- stans med ansvar för prejudikatbildningen. Lagrådet framförde bl.a. att funktionen som slutinstans med huvuduppgift att svara för pre- judikatbildningen läggs på en kammarrätt är helt speciellt för förvalt- ningsdomstolsområdet. Vidare anförde Lagrådet att skälen i lagråds- remissen framhäver betydelsen av att det inte ska dröja alltför länge innan det finns ett lagakraftvunnet avgörande i asylprocessen och att hänsyn behöver tas till de allvarliga konsekvenser som väntetider där medför. Lagrådet saknade dock överväganden avseende frågan om en kammarrätts uppbyggnad och ledamotsammansättning var lämpad för uppgiften som prejudikatinstans. Lagrådet framförde även att frågan om en effektiv prejudikatfunktion skulle uppnås med före- 20 Se prop. 2004/05:170 s. 132. 106 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol slagen ordning och den typ av mål som skulle handläggas var svår- bedömd.21 Det kan noteras att enligt 16 kap. 3 § utlänningslagen finns möj- lighet att döma med s.k. förstärkt sammansättning i Migrationsöver- domstolen. Det innebär att avgöranden som bedöms kunna få stor principiell betydelse får avgöras med sju lagfarna ledamöter. Rättens ordförande i sådana mål är den som är kammarrättspresident eller kammarrättslagman. Patent- och marknadsöverdomstolen Patent- och marknadsöverdomstolen är en särskild domstol vid Svea hovrätt på motsvarande sätt som Mark- och miljööverdomstolen. Patent- och marknadsöverdomstolen handlägger samtliga mål och ärenden som har överklagats från Patent- och marknadsdomstolen. I patent- och marknadsdomstolarna handläggs i princip alla landets mål och ärenden inom rättsområdena immaterialrätt, marknadsför- ingsrätt och konkurrensrätt. Det krävs prövningstillstånd för att Patent- och marknadsöver- domstolen ska pröva ett mål i sak. Domstolens domar och beslut i tvistemål och ärenden får inte överklagas utan att domstolen har till- låtit det (1 kap. 3 § tredje stycket lagen [2016:188] om patent- och marknadsdomstolar). Arbetsdomstolen Arbetsdomstolen är en specialdomstol. Som vi har beskrivit i av- snitt 3.3.15 är Arbetsdomstolen sista instans för mål som rör arbets- tvister. Generellt gäller att arbetstvister prövas antingen av Arbets- domstolen som första och enda instans eller av tingsrätt som första instans och Arbetsdomstolen som andra och sista instans (2 kap. lagen [1974:371] om rättegången i arbetstvister). I de mål som in- leds vid tingsrätt och där Arbetsdomstolen är sista instans finns inget krav på prövningstillstånd. 21 Se prop. 2004/50:170 s. 505 och 506. 107 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 Hyres- och arrendenämnden En arrendenämnd har till uppgift att pröva och medla i sådana tvister som avses i 1 § lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämn- der. En hyresnämnd har till uppgift att pröva och medla i sådana tvis- ter som avses i 4 § samma lag. I Sverige finns det åtta hyres- och arrendenämnder. Som vi har nämnt i avsnitt 3.3.15 är Svea hovrätt sista instans för mål som har överklagats dit från en hyresnämnd (10 § lagen [1994:8319] om rättegången i vissa hyresmål i Svea hov- rätt). Prövningstillstånd krävs inte i mål som överklagas från hyres- nämnden (2 § lagen [1994:831] om rättegången i vissa hyresmål i Svea hovrätt). Hovrättens avgöranden kan dock prövas av Högsta domstolen om det är fråga om extraordinära ärenden. Bakgrunden till att Svea hovrätt är sista instans i hyresmål var enligt förarbetena att målen i så stor utsträckning som möjligt skulle samordnas med arrendemålen där hovrätterna var sista instans. Där- med blev Svea hovrätt en rikstäckande prövningsinstans som även skulle ansvara för prejudikatbildningen.22 Det framgår dock inte av förarbetena hur lagstiftaren resonerade kring krav på prövningstill- stånd. Några andra rättsområden Krav på tillåtelse av hovrätten finns även i en del andra situationer. Avgöranden i mål om ogiltighet eller upphävande av skiljedom – mål som först prövas direkt i hovrätt – kan sålunda överklagas till Högsta domstolen bara om hovrätten öppnar för det (43 § andra stycket lagen [1999:116] om skiljeförfarande). Krav på hovrättens tillåtelse för fullföljd finns också när det gäller enskild parts överklagande av beslut om felparkeringsavgift, liksom i frågor om ersättning till offent- liga försvarare och rättshjälpsbiträden, när frågan har överklagats till hovrätten (10 a § lagen [1976:206] om felparkeringsavgift, 54 kap. 3 § tredje stycket RB och 43 § andra stycket rättshjälpslagen [1996:1619]). Exempel inom familjerätten finns i 20 kap. 12 § föräldrabalken. 22 Se prop. 1993/94:200 s. 57. 108 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol 3.4 Internationell utblick 3.4.1 Danmark Tabell 3.8 Instansordningen i Danmark Ärendetyp Första instans Andra instans Tredje Fjärde instans instans Miljötillstånd Miljøstyrelsen Miljø- og Fødevareklage- X X eller kommunal nämnden nämnd Byret Landsret* Højesteret** Detaljplaner Kommunen Planklagenämnden X X Byret Landsret* Højesteret** Bygglov Kommunal Byggeklageenheden X X byggnadsnämnd Byret Landsret* Højesteret** Beslut om fastig- Landsinspektör Byret Lands- Højesteret** hetsbildning som ret* inleds genom tvist Anm.: X uppgift ej aktuell, * Byretten kan välja att hänskjuta principiella mål direkt till landsretten som i sådana fall blir första överprövande instans. ** innebär att besvärstillstånd krävs för att överprövning ska ske. Överprövning av miljöfarliga verksamheter I Danmark regleras miljöfarlig verksamhet på nationell nivå huvud- sakligen av miljöskyddslagen (Miljøbeskyttelsesloven) och tillhörande föreskrifter. När det gäller tillstånd för miljöfarlig verksamhet krävs typiskt sett en så kallad miljøgodkendelse, som utfärdas av antingen den kommunala miljömyndigheten eller Miljøstyrelsen beroende på verksamhetens typ och omfattning. Hur ett sådant tillstånd över- klagas beror på vem som utfärdat beslutet, men den huvudsakliga instansen för överklagande är Miljö- och livsmedelsklagonämnden (Miljø- og Fødevareklagenævnet). Om det är fråga om överklagande av ett beslut som rör en energianläggning överklagas beslutet till Energiklagonämnden (Energiklagenævnet). Gemensamt för dessa nämnder är att de är organiserade i Nämndernas hus (Nævnenes Hus) där det även finns andra nämnder som prövas överklaganden avse- ende beslut inom andra rättsområden. Nämnden prövar sedan om beslutet ska ändras, upphävas eller fastställas. Nämndens beslut kan inte överklagas. Det är inte heller möjligt en nämnd att begära förhandsavgörande från EU-domstolen. 109 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 Skälet till det är att en nämnd inte är en domstol i den mening som avses i artikel 267 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.23 Det är som huvudregel möjligt att även föra talan över grund- beslutet i domstol, men då i ett rättsligt förfarande som prövar lag- ligheten av beslutet i fråga. För att väcka en sådan talan är det inte nödvändigt att först ha överklagat beslutet till nämnden. Tidsfristen för att ta ett ärende vidare till domstol är som utgångspunkt sex måna- der från den dag som beslutet fattades, men man bör alltid kontrol- lera gällande regler för att vara säker på tidsramen. Om det är fråga om ett större infrastrukturprojekt där tillåtligheten har prövats i en särskild lag kan talan enbart väckas i domstol. Godkännandeprocessen och möjligheten att överklaga kan se något olika ut beroende på vilken typ av miljöfarlig verksamhet det är fråga om och vilka specifika föreskrifter som aktualiseras. Vissa mer omfat- tande verksamheter omfattas exempelvis av regler kring miljökon- sekvensbedömningar och omfattande samråd, vilket i sin tur kan påverka vilka frågor som går att ta upp i ett överklagande. Grund- strukturen i det danska systemet är dock densamma: tillståndet ut- färdas av behörig myndighet och kan överklagas inom en kort tids- frist till en nämnd eller laglighetsprövas i domstol.24 Ett sådant överklagande ska ges in till domstol senast sex månader efter nämndens beslut. Om beslutet avser miljöskador är fristen i stället tolv månader. I Danmark finns inga förvaltningsdomstolar utan överklagande sker till en byrett, därefter landsret och sist Højesteret. För att få ett överklagande prövat i Højesteret krävs prövningstillstånd vilket prövas av en särskild nämnd (Procesbevillingsnaevnet). Det innebär alltså att man i Danmark har rätt till överprövning i vart fall i tre in- stanser, Överklagandenämnden för miljö och livsmedel, byret och landsret.25 För mer principiella eller större mål kan byretten välja att hänskjuta målet direkt till landsreten utan föregående prövning.26 23 Se EU-domstolens dom den 9 oktober 2014 i mål C 222/13. 24 Se SOU 2024:98 s. 528. 25 Se SOU 2024:98 s. 531. 26 Se https://www.domstol.dk/vestrelandsret/sagsbehandling-i-landsretterne/ (besökt 2025-07-28). 110 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol Överprövning av större infrastrukturprojekt Större och mer omfattande infrastrukturprojekt hanteras i Danmark genom särskild lagstiftning. Det sker om det är fråga om större sam- hällsprojekt med särskilt stor omgivningspåverkan. I lagen regleras finansiering, ansvarsfördelning mellan stat och kommun, markanvänd- ning, miljökrav och andra förutsättningar för projektets genomför- ande. Exempel på sådana projekt är Öresundsbron och Lynette- holmen. Överklagande sker till en byrett, därefter landsret och sist Høje- steret. För att få ett överklagande prövat i Højesteret krävs prövnings- tillstånd vilket prövas av en särskild nämnd (Procesbevillingsnaevnet).27 Överprövning av detaljplaner och bygglov Detaljplaner (lokalplaner) kan överklagas inom fyra veckor från det att planen har antagits. Detaljplaner överklagas till Plannämnden (Planklagenævnet) (58 § första stycket 3 planloven). Det är enbart rättsliga frågor som kan överklagas. När det gäller bygglov (bygge- tilladelser) överklagas sådana beslut till Byggeklageenheden. På samma sätt som för miljöfarliga verksamheter kan såväl Bygge- klageenhedens som Planklagenævnets beslut inte överklagas till en annan förvaltningsmyndighet. Den som är missnöjd med beslutet kan i stället föra ärendet till allmän domstol. Ett sådant överklagande ska ges in till domstol senast sex månader efter nämndens beslut. Överklagande sker till en byret, därefter landsret och sist Højesteret. För att få ett överklagande prövat i Højesteret krävs prövningstill- stånd vilket prövas av en särskild nämnd (Procesbevillingsnaevnet).28 Överprövning av beslut om fastighetsbildning Fastighetsreglering i Danmark skiljer sig från det svenska systemet på så sätt att all fastighetsreglering i huvudsak sker genom att fastig- hetsägaren anlitar ett privat företag som utför det praktiska arbetet och tar fram underlag för regleringen av fastigheten (matrikeln). 27 Se https://www.domstol.dk/vestrelandsret/sagsbehandling-i-landsretterne/ (besökt 2025-07-28). 28 Se https://www.domstol.dk/vestrelandsret/sagsbehandling-i-landsretterne/ (besökt 2025-07-28). 111 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 Det finns emellertid formella krav på att företaget ska ha s.k. lands- inspektörer som utför arbetet och som i sin tur står under statlig övervakning genom Geodatastyrelsen. När landsinspektören har utfört sitt arbete skickas underlaget till Geodatastyrelsen som för in ändringarna i matrikeln.29 Om en enskild är missnöjd med landsinspektörens arbete kan det överklagas till en särskild nämnd (Landinspektørnævnet). Den som är missnöjd med Landinspektørnævnets beslut kan överklaga beslutet till allmän domstol. Ett sådant överklagande ska ges in till domstol senast sex månader efter nämndens beslut. Överklagande sker till en byrett, därefter landsret och sist Højesteret. För att få ett överklagande prövat i Højesteret krävs prövningstillstånd vilket prövas av en särskild nämnd (Procesbevillingsnaevnet).30 Eftersom fastighetsregleringen sker genom arbete som utförs av privata företag kan Landinspektørnævnet närmast liknas vid Fastig- hetsmäklarinspektionen, dvs. Landinspektørnævnet har en närmast tillsynsliknande roll. Även om det är fråga om en tvistig fastighetsreglering, en s.k. skelforretning, anlitas en landinspektör. Landinspektörens beslut kan i dessa fall överklagas till allmän domstol. Överklagandefristen är då åtta veckor från den dag då klaganden får del av beslutet.31 Om en fastighetsgräns tidigare har flyttats genom en civilrättslig överens- kommelse är lansinspektören inte behörig att besluta om fastighets- bildning. I stället prövas fastighetsregleringen då vid domstol i en civilrättslig process som inleds vid byretten. En dom från byretten kan överklagas till landsreten och sist Højesteret. För att få ett över- klagande prövat i Højesteret krävs prövningstillstånd vilket prövas av en särskild nämnd (Procesbevillingsnaevnet).32 29 Se https://gst.dk/vejledning/vejledning-inden-for-matrikelomraadet/vejledning-om- udstykningskontrollen (besökt 2025-07-29). 30 Se https://www.domstol.dk/vestrelandsret/sagsbehandling-i-landsretterne/ (besökt 2025-07-28). 31 Se https://gst.dk/vejledning/vejledning-inden-for-matrikelomraadet/daekning-af-udgifter- ved-skelforretninger (besökt 2025-07-29). 32 Se https://www.domstol.dk/vestrelandsret/sagsbehandling-i-landsretterne/ (besökt 2025-07-28). 112 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol 3.4.2 Finland Tabell 3.9 Instansordningen i Finland Ärendetyp Första instans Andra instans Tredje instans Miljötillstånd regionförvaltningsverken Vasa förvaltnings- Högsta i Södra Finland, Östra domstol förvaltnings Finland, Västra och Inre domstolen* Finland och Norra Finland samt de kommunala miljövårdsmyndigheterna Planer och kommunen Regionala Högsta bygglov förvaltningsdomstolar förvaltnings domstolen* Beslut om Lantmäteriverket eller jorddomstolar Högsta fastighetsbildning kommunen (Egentliga Finlands, domstolen* Egentliga Tavastlands, Lapplands, Norra Savolax, Södra Savolax, Uleåborgs, Österbottens och Östra Nylands tingsrätter) Anm.: * innebär att besvärstillstånd krävs för att överprövning ska ske. Inledning I Finland får ett förvaltningsbeslut i allmänhet överklagas genom besvär direkt hos förvaltningsdomstolen. I vissa fall ska den som är missnöjd med avgörandet dock först begära omprövning av beslutet hos den myndighet som har fattat beslutet. Ett beslut som har fattats i samband med omprövningsförfarandet får överklagas hos förvalt- ningsdomstolen. Av miljöskyddslagen framgår att alla beslut som en myndighet har meddelat med stöd av den lagen får överklagas genom besvär hos Vasa förvaltningsdomstol på det sätt som anges i lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019), om inte något annat föreskrivs (19 kap. i miljöskyddslagen [527/20149]). Bestämmelserna i miljö- skyddslagen innefattar bl.a. tillstånd, anmälan, registreringar, ersätt- ningsfrågor, tillsyn och förelägganden. När det gäller miljöbrott så handläggs dessa som ett vanligt brott- mål vid de allmänna domstolarna dvs tingsrätten, hovrätten samt Högsta domstolen. När tingsrättens avgörande överklagas genom besvär behövs det i regel tillstånd till fortsatt handläggning. Tillstånd 113 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 till fortsatt handläggning behövs i brottmål, tvistemål och ansöknings- ärenden. Om tillstånd till fortsatt handläggning beviljas i målet, under- rättas både ändringssökanden och ändringssökandens motpart om detta. Om tillstånd till fortsatt handläggning inte meddelas, står tings- rättens avgörande fast.33 Överprövning av miljötillstånd I Finland är regionförvaltningsverken i Södra Finland, Östra Finland, Västra och Inre Finland och Norra Finland samt de kommunala miljö- vårdsmyndigheterna tillståndsmyndigheter avseende miljötillstånd. Dessa myndigheters tillståndsbeslut kan överklagas till Vasa förvalt- ningsdomstol. Domar som meddelas av Vasa förvaltningsdomstol kan i sin tur överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen. Högsta förvaltningsdomstolen, som är placerad i Helsingfors, är den högsta juridiska instansen. För att Högsta förvaltningsdomstolen ska ta upp ärendet till pröv- ning krävs dock att domstolen beviljar besvärstillstånd.34 Kravet på besvärstillstånd gäller sedan den 1 januari 2018 för mål enligt miljö- skyddslagen (527/2014). Bestämmelser om besvärstillstånd och förut- sättningarna för att bevilja sådant tillstånd finns i förvaltningsprocess- lagen (586/1996) och den nya lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019). Den som överklagar en dom från Vasa förvaltningsdom- stol begär således besvärstillstånd i en besvärsskrift och motiverar samtidigt varför besvärstillstånd bör beviljas. Om någon av de i för- valtningsprocesslagen angivna grunderna för besvärstillstånd finns, ska Högsta förvaltningsdomstolen bevilja besvärstillstånd.35 Beslut fattade av NTM-centralen såsom MKB-beslut kan även de överklagas till förvaltningsdomstol. Detta gäller dock endast för pro- 33 Se https://tuomioistuimet.fi/sv/index/malocharenden/attoverklagatingsrattensavgorande/att overklaga.html (besökt 2025-09-18). 34 Se https://www.ymparisto.fi/sv/tillstand-och-skyldigheter/miljotillstand (besökt 2025-05-20). 35 Se https://ym.fi/documents/1410903/38439968/Fragor-och-svar-som-galler- overklagande-i-arenden-enligt-miljoskyddslagen- 300E7B75_99B1_4881_9A7D_15D095740070-149440.pdf/1ab85e91-844f-e2c4-9bb8- 6e5aba9cec10/Fragor-och-svar-som-galler-overklagande-i-arenden-enligt-miljoskyddslagen- 300E7B75_99B1_4881_9A7D_15D095740070-149440.pdf?t=1603261143111 (besökt 2025-05-20). 114 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol jektansvariga, övriga aktörer kan överklaga beslut i samband med till- ståndsbeslutet.36 Överprövning av detaljplaner och bygglov Detaljplaner som beslutas av kommunen är möjliga att överklaga till någon av de sex regionala förvaltningsdomstolarna och Högsta för- valtningsdomstolen.37 Detta gäller också för beslut om bygglov. Att besvärstillstånd krävs inför prövning i Högsta förvaltningsdomstolen även i dessa fall följer av huvudregeln och framgår av lagen om rätte- gång i förvaltningsärenden (808/2019) som tillämpas på rättegång i bl.a. de regionala förvaltningsdomstolarna och Högsta förvaltnings- domstolen.38 Överprövning av beslut om fastighetsbildning Av 19 kap. fastighetsbildningslagen (554/1996) framgår under vilka förutsättningar ett avgörande som beslutats vid en fastighetsförrätt- ning får överklagas och av vem.39Av bestämmelserna framgår bl.a. att en sakägare genom besvär hos jorddomstolen får söka ändring om det inte genom lag är förbjudet att göra så. Vidare får även kom- munen genom besvär hos jorddomstolen söka ändring i vissa av- göranden som gäller frågor om exempelvis tomtindelning, vissa gene- ralplaner, områden med byggförbud och klyvning m.m. Ändring i jorddomstolens dom eller beslut i ärenden som avses i fastighetsbildningslagen får sökas hos Högsta domstolen genom be- svär, om Högsta domstolen med stöd av 30 kap. 3 § rättegångsbalken beviljar besvärstillstånd. 36 Se https://www.ymparisto.fi/sv/medverka/miljokonsekvensbedomning/forfarandet- miljokonsekvensbedomning-av-projekt-mkb/mkb-beslut (besökt 2025-05-20). 37 Se https://tuomioistuimet.fi/en/index/tuomioistuinlaitos/tuomioistuimet/hallintotuomioi stuimet/hallinto-oikeudet.html (besökt 2025-10-23). 38 Se https://www.finlex.fi/sv/lagstiftning/2019/808 och https://www.kommunforbundet.fi/cirkular/2019/ny-forvaltningsprocesslag (besökt 2025-06-24). 39 Se https://finlex.fi/sv/lagstiftning/1995/554#chp_21__sec_255__subsec_1 (besökt 2025-06-23). 115 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 3.4.3 Nederländerna Tabell 3.10 Instansordningen Nederländerna Ärendetyp Första instans Andra instans Tredje instans Miljötillstånd Kommunfullmäktige, Förvaltningsdomstol Högsta Förvaltnings- Länsstyrelse, Minister domstolen eller Statssekreterare, Annan central myndighet Fysisk planering Kommunfullmäktige, – Högsta förvaltnings- Länsstyrelse, Minister domstolen eller Statssekreterare, Annan central myndighet Bygglov Kommunfullmäktige, Förvaltningsdomstol Högsta Förvaltnings- Länsstyrelse, Minister domstolen eller Statssekreterare, Annan central myndighet Fastighetsbildning Kommun (gemeente) Förvaltningsdomstol Högsta Förvaltnings- domstolen Den 1 januari 2024 trädde en ny lagstiftning i kraft i Nederländerna som samlar tidigare utspridd lagstiftning i en ny gemensam lag ”Om- gevingswet” eller ”the Environment and Planning Act”.40 Den nya lag- stiftningen reglerar allt som har med den fysiska levnadsmiljön att göra såsom plan- och byggfrågor, miljö-, natur- och klimatfrågor. I och med den nya lagstiftningen infördes ett nytt system för miljö- lagstiftningen. Vissa aktiviteter regleras via generella föreskrifter medan andra aktiviteter kräver ett tillstånd. Exempel på aktiviteter som krä- ver tillstånd från myndighet är viss typ av nybyggnation, vissa indu- strier, avverkning av träd eller en aktivitet som kan påverka ett Natura 2000-område.41 Vid de tillfällen då ett tillstånd krävs och man är missnöjd med myndighetens beslut har man oftast en möjlighet att först begära omprövning hos den aktuella myndigheten. Om man fortsatt inte är nöjd med myndighetens beslut kan man i de flesta fall överklaga till en domstol. I ärenden som omfattas av förvaltningsrätt, vilket anges vara i stort sett alla ärenden som omfattar förhållandet mellan enskilda och myndigheter, såsom exempelvis miljötillstånd och bygg- 40 Se https://www.government.nl/topics/environment-and-planning-act, (besökt 2025-09-24). 41 Se https://www.rechtspraak.nl/Onderwerpen/Omgevingsvergunning, (besökt 2025-09-24). 116 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol lov, sker överklagandet till en förvaltningsdomstol.42 En förvaltnings- domstols avgörande kan därefter överklagas till den högsta förvalt- ningsdomstolen. I vissa ärenden sker överklagandet direkt till den högsta förvaltningsdomstolen. Det gäller exempelvis planläggnings- frågor, infrastrukturfrågor och frågor om utvinning av mineraler.43 Det innebär att den högsta förvaltningsdomstolen i vissa ärenden är första och enda domstolsinstans, medan den är överklagandeinstans för andra ärenden.44 3.5 Identifierade utmaningar 3.5.1 Inledning Som vi har beskrivit i avsnitt 3.2 har vi i uppdrag att utreda hur den totala handläggningstiden för överklagade detaljplaner, bygglov och ärenden om tillstånd enligt miljöbalken kan kortas, bl.a. genom en ändrad instansordning.45 En beskrivning av hur lång den totala hand- läggningstiden är för dessa beslutstyper har, så långt det finns tillgäng- liga uppgifter, beskrivits i avsnitt 3.3.3 samt i tabellerna 44–49, 74 och 77 i bilaga 3. Att det finns ett behov av att korta den totala handlägg- ningstiden för överklagade detaljplaner och bygglov samt beslut om tillstånd enligt miljöbalken framgår av utredningsdirektiven. Vi har också valt att utreda hur den totala handläggningstiden för överkla- gade beslut om fastighetsbildning kan kortas. Skälet för det är att, i den utsträckning det är möjligt och lämpligt, få en överenstämmelse mellan antalet nivåer i instansordningen av de vanligaste måltyperna vid mark- och miljödomstolarna. Nedan kommer vi att beskriva vår bild av utmaningarna avseende längden på dagens instansordning för aktuella beslut enligt plan- och bygglagen, miljöbalken och fastighetsbildningslagen. Vi kom- mer också att ge vår bild av om dessa beslutstyper bör överklagas till mark- och miljödomstol eller förvaltningsdomstol. Slutligen kom- mer vi att beskriva identifierade utmaningar i relation till överpröv- 42 Se https://www.rechtspraak.nl/Onderwerpen/Omgevingsvergunning/Paginas/procedure.a spx#57f171b6-de22-4261-8f2e-34225b5e4c15fe32717e-5531-44f9-a713-aaa872ad93876 (besökt 2025-09-24). 43 Se https://www.rechtspraak.nl/english/judicial-system-and-legislation/administrative- law/paginas/appeal-procedure-in-administrative-law.aspx (besökt 2025-09-24). 44 Se https://www.raadvanstate.nl/overrvs/bestuursrechtspraak/hoger-beroep/, (besökt 2025-09-24). 45 Se dir. 2025:2 s. 3–5. 117 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 ning i länsstyrelse respektive Högsta domstolen av aktuella besluts- typer. 3.5.2 Lång instanskedja för flera beslutstyper Av beskrivningen i avsnitt 3.3.2 framgår att instansordningen för flera av de ärendetyper som överprövas i mark- och miljödomstol är sådan att överprövning kan komma att ske på flera nivåer. Detta gäller särskilt för sådana ärendetyper enligt plan- och bygglagen som inleds i kommun och för vilka det ges en möjlighet att överklaga hela vägen till Högsta domstolen. Sådana ärenden, exempelvis ärenden om bygglov, kan komma att prövas av totalt fem instanser. Även ärenden enligt miljöbalken där kommun är första beslutande instans respektive fastighetsbildningsärenden kan prövas i upp till fyra in- stanser. Samtidigt har vi i avsnitt 3.3.4 beskrivit att det i internationell rätt endast finns krav på överprövning av ett beslut som påverkar någons civila rättigheter respektive miljön i en domstolsinstans. Vid vår internationella utblick i avsnitt 3.4 har vi också konstaterat att instanskedjan för samtliga ärendetyper motsvarande de som i Sverige prövas av mark- och miljödomstol i Finland ligger på tre instanser. I Danmark handlar det normalt om två instanser. Vi kan konstatera att den svenska ordningen för flera av de aktu- ella ärendetyperna innebär en ovanligt lång instanskedja. En lång instanskedja leder dessutom ofta till att den totala handläggnings- tiden från det att ett beslut eller en dom meddelas i första instans till dess den får laga kraft blir lång. En förklaring till det, utöver in- stanskedjans längd, är att den överprövande instansen som huvud- regel prövar hela saken igen. Därutöver kan målen, om den undre instansen inte har prövat hela målet, återförvisas med hänvisning till instansordningens princip. Frågan är då vilka för- respektive nackdelar det finns med en lång instanskedja. En fördel med en lång instanskedja kan vara att det ursprungliga beslutet kan fattas på en lokal nivå samtidigt som möjligheten till ett prejudicerande avgörande från högsta domstolsinstans fortfarande finns i särskilt intressanta och vägledande frågor. En prövning i flera instanser innebär också ökade möjligheter att dels vända och vrida på de juridiska knäckfrågorna, dels fylla på och därmed berika under- 118 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol laget i målet. Detta ökar i sin tur sannolikheten för ett materiellt rik- tigt beslut. Samtidigt kan vi konstatera att det finns nackdelar med en lång instanskedja. Framför allt medför en lång instanskedja en stor risk för en utdragen process rent tidsmässigt. Ju fler instanser som ska kunna överpröva det ursprungliga beslutet desto längre tid kan det ta innan det ursprungliga beslutet får laga kraft och den som exem- pelvis har ansökt om tillstånd enligt miljöbalken eller bygglov enligt plan- och bygglagen med säkerhet vet om verksamheten respektive byggnadsåtgärden har tillstånd. På detta sätt upplevs de långa instans- kedjorna som problematiska ur enskildas perspektiv. Att det under lång tid råder osäkerhet om ett beslut kommer att få laga kraft är i sin tur negativt både för investeringsviljan och konkurrenskraften. Att den totala handläggningstiden blir lång är dessutom tveksamt utifrån kraven i artikel 6 Europakonventionen och 2 kap. 11 § reger- ingsformen (se mer om detta i avsnitt 7.5.2). Frågan är samtidigt om det finns skäl för en längre instanskedja för denna typ av myndighetsbeslut i Sverige än i flera andra länder. Av förarbetena till nuvarande reglering framgår för ärenden enligt miljöbalken att instansordningen bör vara så rak och enkel som möj- ligt. Alla mål och ärenden i miljöbalken bör handläggas inom ramen för samma prövningssystem.46 Högsta domstolen skulle vara slut- instans i mål som i första instans prövats av miljödomstol. Medan Miljööverdomstolen skulle vara slutinstans om målet inletts i förvalt- ningsmyndighet eller kommun. Av förarbetena till nuvarande reglering avseende de aktuella ären- dena enligt plan- och bygglagen framgår att det fanns ett prejudikat- bildningsbehov för de nya målen i mark- och miljödomstolarna, dvs. för målen enligt plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen. Detta för att reglerna om prejudikatbildning för de mål som skulle handläggas i mark- och miljödomstolarna behövde vara förutsebara samt tydliga och överskådliga för dem som kommer i kontakt med domstolarna. Vidare angavs att prejudikatbildningen i så stor utsträck- ning som möjligt borde tillgodoses på ett enhetligt sätt. Samtidigt angavs att en generell utgångspunkt för alla måltyper i mark- och miljödomstolarna var att instanskedjan inte skulle vara längre än vad som krävs av rättssäkerhetsskäl. En annan allmän utgångspunkt var att tyngdpunkten för domstolsprövningen skulle ligga i första instans. 46 Se prop. 1997/98:45 s. 465. 119 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 För de måltyper där det fanns en väl fungerande ordning för preju- dikatbildningen föreslogs att denna inte borde ändras. Regeringen ansåg följaktligen inte att någon förändring borde ske vad gällde in- stanskedjan för de mål där mark- och miljödomstol enligt den nya instansordningen är första instans. Dessa mål borde fortsatt alltid kunna överklagas till Högsta domstolen. För sådana mål som över- klagas till mark- och miljödomstol övervägde regeringen fem olika alternativ.47 Alternativ 1 innebar att ett fullföljdsförbud skulle införas i Mark- och miljööverdomstolen för samtliga mål som har inletts genom överklagande till mark- och miljödomstol. Alternativ 2 inne- bar att det skulle införas möjlighet att överklaga till Högsta domstolen även för de mål som inletts genom ett överklagande till mark- och miljödomstol. Alternativ 3 innebar att ett fullföljdsförbud med en s.k. språngrevision skulle införas, dvs. att Mark- och miljööverdom- stolen utan att själv avgöra ett mål skulle få överlämna det till Högsta domstolen för avgörande, om det var av vikt för en enhetlig rättstill- lämpning att målet prövades av Högsta domstolen. Om Högsta dom- stolen inte beviljade prövningstillstånd skulle målet återlämnas till Mark- och miljööverdomstolen som då hade att avgöra målet. Alter- nativ 4 innebar att ett fullföljdsförbud med en s.k. hiss skulle införas, dvs. att möjliggöra för mark- och miljödomstolarna att hänskjuta en prejudikatfråga direkt till Högsta domstolen på motsvarande sätt som gäller enligt 56 kap. 13–15 §§ rättegångsbalken. Slutligen innebar alternativ 5 att ett fulföljdsförbud med en s.k. ventil skulle införas. Regeringen valde att gå vidare med alternativ 5 för överklagade mål enligt plan- och bygglagen och fastighetsmål. Skälet för det angavs vara att ett fullföljdsförbud kombinerat med en ventil var den lös- ning som bäst tillgodoser prejudikatbildningsbehovet för de mål som överklagas till mark- och miljödomstol. Samtidigt uppfyllde lösningen det grundläggande kravet på att instansordningen hålls så kort som möjligt. Regeringen kunde också konstatera att ett system med full- följdsförbud med ventil var ett beprövat system. Regeringen över- vägde samtidigt om motsvarande ordning borde gälla för de över- klagade miljömålen, men fann i denna del att det inte framkommit något som tydde på att fullföljdsförbudet för dessa mål medfört något problem som har att göra med att Miljööverdomstolen var sista in- stans. Avslutningsvis anförde regeringen att det efter att fullföljds- förbudet med ventil utvärderats för överklagade mål enligt plan- och 47 Se prop. 2009/10:215 s. 177–182. 120 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol bygglagen och överklagade fastighetsmål kunde övervägas om preju- dikatbildningen i mark- och miljödomstolarna borde ses över även vad gäller övriga målgrupper som överklagas till mark- och miljödom- stol i syfte att göra bestämmelserna mer enhetliga.48 Som vi har beskrivit i avsnitt 3.2 ingår det i vårt utredningsuppdrag att utreda hur den totala handläggningstiden kan förkortas genom bl.a. en ändrad instansordning. Se våra överväganden och förslag i avsnitt 3.7. 3.5.3 Bör ärenden som i första instans är prövade av en förvaltningsmyndighet prövas av förvaltningsdomstol eller mark- och miljödomstol? I samband med arbetet med vårt första betänkande En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess49 uppkom frågan om instansordningen för ärenden enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen i stället för mark- och miljödomstolar borde innefatta förvaltningsdomstolar, dvs. att besluten från en fram- tida miljöprövningsmyndighet borde överklagas till förvaltningsrätt, kammarrätt och Högsta förvaltningsdomstolen. Att frågan uppkom berodde på att dessa ärenden normalt inte avser tvistefrågor mellan enskilda utan förvaltningsärenden och att det därmed skulle ligga när- mare till hands med en prövning i förvaltningsdomstol snarare än i allmän domstol. I betänkandet föreslog vi att besluten från en ny miljö- prövningsmyndighet bör överklagas till mark- och miljödomstol. Frågan om vilken domstol som ska överpröva beslut enligt miljö- balken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen har också uppkommit i arbetet med detta betänkande, i första hand som en följd av Domstolsverkets remissyttrande över vårt första betänkande. Av remissvaret framgår att verket anser att det finns goda skäl för att ändra instansordningen på så sätt att det bör vara förvaltningsdomstolarna som prövar överklaganden enligt miljöbalken. Domstolsverket förde fram att de allmänna förvaltningsdomstolarna dels handlägger flera olika måltyper, dels har en sedan länge upparbetad kompetens för att hantera rättsfrågor från vitt skilda sektorer inom offentlig förvaltning. Dessa domstolar har också, enligt Domstolsverket, ställt sig försik- tigt positiva till en sådan ändrad instansordning. 48 Se prop. 2009/10:215 s. 181 och 182. 49 Se SOU 2024:98. 121 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 Eftersom vi behandlar frågan om instansordningen för ärenden enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen närmare i detta betänkande återkommer vi till frågan om lämplig domstol, se avsnitt 3.7.2. Under utredningsarbetet har också frågan uppkommit om över- klaganden av beslut från en ny miljöprövningsmyndighet som vi före- slår i vårt första betänkande bör ske till alla mark- och miljödomstolar eller bara till en mark- och miljödomstol. Från verksamhetsutövarhåll har förts fram att samtliga beslut av den nya förvaltningsmyndigheten borde överklagas till en och samma mark- och miljödomstol på sätt som görs i Finland där beslut om miljötillstånd överklagas till Vasa förvaltningsdomstol. Det har också förts fram att det med en sådan ordning skulle bli enklare att säkra en enhetlig praxisbildning och förutsebar rättstillämpning. Samtidigt har det förts fram att det skulle vara märkligt om det bildas en miljöprövningsmyndighet, delvis med syftet att det ska bli en mer enhetlig rättstillämpning redan i första instans, men att överprövningen av denna myndighets beslut ska ske i fem olika mark- och miljödomstolar. Även våra överväganden i denna fråga framgår av avsnitt 3.7.2. 3.5.4 Bör länsstyrelsen pröva överklaganden? I avsnitt 3.3.2 har vi illustrerat hur instansordningen ser ut för ären- den enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildnings- lagen. Av illustrationen framgår att instansordningen är olika lång för olika ärendetyper både med hänsyn tagen till vilken lag som tillämpas och med hänsyn tagen till olika ärendetyper inom respektive lag. Under utredningsarbetet har det framförts att särskilt länsstyrel- sens möjlighet att pröva vissa överklaganden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen sticker ut. Några har fört fram att länsstyrelsens olika roller kan vara en styrka, framför allt eftersom länsstyrelsen har förutsättningar att upprätthålla både en bred och djup kompetens. Samtidigt har ett stort antal verksamhetsutövare framfört att läns- styrelsens olika roller, som både tillsynsmyndighet, överprövande myndighet och stödjande myndighet i samråd enligt miljöbalken skapar en jävsliknande problematik. Denna medför att myndigheten i vissa situationer uppger sig vara förhindrad att lämna de råd och det stöd som verksamhetsutövare behöver i miljöprövningsproces- 122 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol sen. Vi har beskrivit denna problematik närmare i avsnitt 11.3.5 i vårt första betänkande En ny samordnad miljöbedömnings- och till- ståndsprövningsprocess50. I avsnitt 11.2.4 i det första betänkandet har vi också närmare beskrivit länsstyrelsens olika uppgifter i relation till prövning enligt miljöbalken. Denna beskrivning av länsstyrelsens uppgifter och dubbla roller är också relevant i förhållande till pröv- ning enligt plan- och bygglagen. Vi har också kunnat konstatera att instansordningen för motsva- rande kommunala beslut enligt miljöbalken och plan- och bygglagen delvis ser olika ut. Detta gäller för beslut om sanktionsavgift enligt miljöbalken respektive plan- och bygglagen. Beslut om byggsank- tionsavgift enligt plan- och bygglagen överklagas först till länsstyrel- sen innan överklagande får ske till mark- och miljödomstol, medan kommunala beslut om miljösanktionsavgift enligt miljöbalken över- klagas direkt till mark- och miljödomstol. Varför instansordningen för kommunala sanktionsbeslut enligt miljöbalken och plan- och bygglagen inte har samordnats framgår inte av förarbetena. Som vi har beskrivit i avsnitt 3.2 ingår det i vårt utredningsupp- drag att utreda hur den totala handläggningstiden kan förkortas genom bl.a. en ändrad instansordning. Som vi har redogjort för prövas de mål enligt miljöbalken och plan- och bygglagen som inleds hos kommunen i dag i fyra eller fem instanser. Denna instanskedja är förhållandevis lång i ett internationellt perspektiv. Vid vår interna- tionella utblick i avsnitt 3.4 har vi exempelvis konstaterat att instans- kedjan för samtliga ärendetyper motsvarande de som i Sverige prövas av mark- och miljödomstol i Finland ligger på tre instanser. Mot denna bakgrund har frågan uppkommit om en överprövning av länsstyrelsen verkligen är nödvändig i den svenska instanskedjan, dvs. är det lämpligt och nödvändigt med en överprövning av en för- valtningsmyndighet av en annan förvaltningsmyndighets (oavsett om denna är kommunal eller statlig) beslut eller skulle det vara tillräck- ligt att myndighetsbeslutet överklagas direkt till domstol? Det har också förts fram att många som överklagar ett kommunalt beslut, särskilt enligt plan- och bygglagen, dessutom sällan nöjer sig med en överprövning av länsstyrelsen utan i många fall ändå väljer att över- klaga till mark- och miljödomstol. Av den statistik vi har redogjort för i avsnitt 3.3.3 framgår att omkring 45 procent av de beslut som länsstyrelsen fattar efter över- 50 Se SOU 2024:98. 123 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 klagande av kommunala beslut enligt plan- och bygglagen överklagas vidare till mark- och miljödomstolen. Andelen varierar dock mellan olika ärendetyper. Andelen är något lägre när det gäller tillsynsbeslut (cirka 34 procent) och något högre när det gäller beslut om lov (cirka 49 procent). Ändringsfrekvensen i mark- och miljödomstolarna varie- rar över tid, men har de senaste åren uppgått till omkring 10–30 pro- cent. När det gäller ändringsfrekvens bör det dock nämnas att samt- liga ändringar registreras. Även mindre justeringar som inte medför att länsstyrelsens eller kommunens beslut ändras i sak registreras. Drygt hälften av mark- och miljödomstolarnas avgöranden i plan- och byggmål överklagas vidare till Mark- och miljööverdomstolen. För överklagade mål enligt miljöbalken överklagas mellan 20– 40 procent av länsstyrelsens beslut vidare till mark- och miljödomstol. Det går inte att urskilja hur många av dessa beslut som ändras av mark- och miljödomstolarna eftersom statistiken för överklagade miljömål även innehåller beslut som har inletts i länsstyrelserna och andra förvaltningsmyndigheter. Visserligen ska uppgifter om första beslutande instans registreras när ett mål kommer in till mark- och miljödomstolarna, men efter att ha tagit del av uppgifterna bedömer vi att de sannolikt inte är tillförlitliga eftersom vi har noterat att läns- styrelserna ibland felaktigt har registrerats som första beslutande instans. Vi kan också konstatera att förvaltningslagen som styr länsstyrel- sens handläggning inte primärt är utformad för överprövning. Detta märks exempelvis genom att frågor som rör prövningsramen för överprövningen inte är reglerade. Närmare handlar frågan om hur tillämpningen av officialprincipen och officialprövningsprincipen påverkas av att länsstyrelsen trots allt är en ”vanlig” statlig förvalt- ningsmyndighet och inte en domstol – inte ens ett s.k. domstolslik- nande organ.51 Det finns inte heller något krav, varken i svensk eller internationell rätt, på att en myndighet ska pröva en annan myndig- hets beslut innan beslutet kan överklagas till domstol. Kommunala beslut enligt plan- och bygglagen att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser ska sedan 2016 överklagas direkt till mark- och miljödomstolen. Innan 2016 var gången densamma som för övriga kommunala beslut enligt plan- och bygglagen, dvs. planerna fick överklagas till länsstyrelsen och därefter till mark- och miljödomstol. I förarbetena till ändringen 51 Se HFD 2015 ref. 6. 124 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol konstaterades att det stora flertalet av de planärenden som överklagas till länsstyrelsen överklagas vidare till mark- och miljödomstolen. Det innebär att domstolen redan prövade huvuddelen av de över- klagade planerna.52 Det huvudsakliga skälet för en förkortad instans- kedjan angavs i förarbetena vara tidsvinsten. I detta avseende upp- skattade regeringen tidsvinsten till tre-fyra månader. Vidare angavs att om kvaliteten på det beslutsunderlag som kommunen överläm- nar till domstolen kunde förbättras borde tidsvinsten kunna ökas ytterligare.53 Regeringen ansåg även att ett slopande av länsstyrel- sen i instanskedjan för planärenden enligt plan- och bygglagen skulle öka länsstyrelsernas möjligheter att biträda kommunerna med råd om hur allmänna och enskilda intressen bör beaktas i samband med kommunernas planläggning. En sådan ändring skulle dessutom undan- röja misstankar om jävsliknade förhållanden vid prövningen av ett överklagande. Regeringen såg inte några farhågor med att en kortare instanskedja skulle underminera länsstyrelsens kompetens inom plan- och byggområdet och ansåg inte heller att någon annan länsstyrelse- verksamhet på något påtagligt sätt skulle påverkas negativt av den föreslagna ordningen.54 Ytterligare ett alternativ som var uppe för övervägande av reger- ingen var att koncentrera prövningen av överklagade kommunala be- slut om lov och tillsyn till ett begränsat antal länsstyrelser. PBL-över- klagandeutredningen hade i sitt betänkande utrett förutsättningarna för en koncentration av handläggningen av överklagade beslut om lov och tillsyn till de tolv länsstyrelser som i dag har en miljöpröv- ningsdelegation. Som skäl för detta förslag angav utredningen sam- manfattningsvis följande.55 En förkortad instanskedja för överklaganden av beslut om lov, förhands- besked och tillsyn skulle, i likhet med vad vi kommit fram till beträffande detaljplaner och områdesbestämmelser, minska tiden fram till lagakraft- vunna avgöranden. Detta skulle innebära den största effektiviseringen av prövningssystemet, sett till den totala genomströmningstiden. Det måste dock enligt vår mening tas hänsyn till att i storleksordningen 60 pro- cent av alla överklagade kommunala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn inte överklagas vidare från länsstyrelserna. Detta talar för att en effektivisering i första överklagandeinstans bör genomföras för dessa beslut, snarare än att instanskedjan förkortas. Med en koncentration 52 Se prop. 2015/16:55 s. 28. 53 Se prop. 2015/16:55 s. 28. 54 Se prop. 2015/16:55 s. 30. 55 Se SOU 2014:14 s. 76. 125 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 kan också behovet av samordnade prövningar av överklagade beslut enligt miljöbalken och PBL tillgodoses. Mot bakgrund av att besikt- ningar och syn är relativt vanliga framstår en prövning i första instans vid fem mark- och miljödomstolar inte som effektiv. Vi menar därför att koncentration av verksamheten till färre länsstyrelser är det lämp- ligaste sättet att effektivisera prövningsordningen för överklagade kom- munala beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn. Dessutom skulle prövningen av de överklagade besluten vid mark- och miljödomstol som första överklagandeinstans bli betydligt dyrare. Regeringen ansåg inte att utredningens förslag om koncentration av handläggningen till tolv länsstyrelser skulle genomföras och an- förde bl.a. följande.56 Den tidsvinst och de andra fördelar som utredningen bedömt vara möj- liga att uppnå genom en koncentration ska ställas mot de nackdelar, olägenheter och osäkerhetsfaktorer som ett genomförande av utred- ningens förslag kan medföra. Till dessa hör att det är relativt vanligt med besiktningar, dvs. besök på platsen, vid länsstyrelsens prövning av överklagade kommunala beslut om lov och tillsyn. En koncentration av ärendena innebär per automatik att reseavstånden till de platser som ska besiktigas kommer att öka och därmed även tidsåtgången och re- sursinsatserna. Det kan även resultera i att förutsättningarna för att re- krytera kompetent personal inom sakområdet och inom det juridiska området påverkas på ett negativt sätt inom de länsstyrelser som inte längre ska handlägga de aktuella ärendena. Det kan vidare inte förut- sättas att de länsstyrelser som enligt utredningens förslag ska fortsätta att handlägga ärendena har samma och när det gäller lov- och tillsyns- ärenden i vissa fall värdefulla kunskaper om lokala förhållanden i områ- den utanför det egna länet. Regeringen övervägde även i samma förarbeten alternativet att låta länsstyrelsen utgå helt ur instanskedjan för överklagade kommunala beslut enligt plan- och bygglagen, men konstaterade följande.57 Om de aktuella ärendena koncentreras till mark- och miljödomstolarna, skulle detta medföra att tiden för ett beslut att få laga kraft blir kortare. En sådan koncentration skulle dessutom innebära att, med undantag för de beslut som överklagas enligt reglerna i kommunallagen, samma instansordning för alla överklagade kommunala beslut enligt plan- och bygglagen skulle gälla. En reform med den inriktningen är emellertid betydligt mera omfattande än den som utredningen har föreslagit. Bland annat berörs en ärendemängd som är i storleksordningen åtta gånger större än antalet planärenden. Eftersom utredningen inte närmare har belyst ett sådant alternativ måste eventuella överväganden i den rikt- 56 Se prop. 2015/16:55 s. 33. 57 Se prop. 2015/16:55 s. 35. 126 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol ningen föregås av fördjupade studier. Det gäller bl.a. i fråga om vilka konsekvenser ett genomförande skulle kunna få för länsstyrelsernas kompetensförsörjning och för behovet av personella och ekonomiska resurser vid mark- och miljödomstolarna. Reformen 2016 att ändra instansordningen för överklagade detalj- planer och områdesbestämmelser har inte utvärderats av Domstols- verket eller Boverket. Utifrån den statistik för hur lång den genom- snittliga handläggningstiden var för länsstyrelserna och mark- och miljödomstolarna första halvåret 2013 enligt PBL-överklagande- utredningen (cirka 7,5 månader)58 jämförd med den genomsnittliga handläggningstid som gällde för sådana mål vid mark- och miljödom- stol 2024 (cirka 6,3 månader, se tabell 76 i bilaga 3) kan vi dock kon- statera att genomsnittstiden minskat med omkring en månad, dvs. med färre månader än regeringen förutspådde. En förklaring till det kan vara det ökade antalet inkomna mål vid mark- och miljödomsto- larna som generellt skett sedan 2012. En annan orsak kan vara att rättsläget vad gäller överprövning av detaljplaner har förändrats över tid. I dag är det exempelvis större fokus på frågor om artskydd och miljökvalitetsnormer jämfört med tidigare. En annan viktig iaktta- gelse är att den genomsnittliga handläggningstiden vid mark- och miljödomstolarna avseende mål om detaljplaner uppgick till 4,5 re- spektive 4,6 månader under 2014 och 2015. Därefter skedde en för- längning av handläggningstiden under 2017 och 2018 till i genom- snitt 5,1 och 5,3 månader. Handläggningstiden i mål om detaljplaner har sedan 2019 legat på i snitt sex månader. Se figur 3.1 och 3.2 nedan för utvecklingen avseende antal inkomna och avgjorda mål och om- loppstider för överklagade miljömål respektive mål enligt plan- och bygglagen från 2012 till 2024 i mark- och miljödomstolarna. Av figur 3.3 och 3.4 framgår motsvarande utveckling för Mark- och miljö- överdomstolen. 58 Se SOU 2014:14 s. 38 och 39. 127 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark-och miljödomstol SOU2025:122 Figur 3.1 Antal inkomna och avgjorda mål samt omloppstider för överklagade miljömål i mark-och miljödomstolarna 12 3000 10 2500 8 2000 6 1500 4 1000 2 500 0 0 Bilaga 3 tabell 39. Figur 3.2 Antal inkomna och avgjorda mål samt omloppstider för överklagade mål enligt plan-och bygglagen i mark-och miljödomstolarna Bilaga 3 tabell 45. 128 redanåm låm Omloppstid genomsnitt Omloppstid median Omloppstid 75 percentil Omloppstid 90 percentil Antal inkomna mål Antal avgjorda mål 12 3000 10 2500 8 2000 6 1500 4 1000 2 500 0 0 redanåm låm Omloppstid genomsnitt Omloppstid median Omloppstid 75 percentil Omloppstid 90 percentil Antal inkomna mål Antal avgjorda mål SOU2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark-och miljödomstol Figur 3.3 Antal inkomna och avgjorda mål samt omloppstider för överklagade miljömål i Mark-och miljööverdomstolen 12 900 800 10 700 8 600 500 6 400 4 300 200 2 100 0 0 Bilaga 3 tabell 40. Figur 3.4 Antal inkomna och avgjorda mål samt omloppstider för överklagade mål enligt plan-och bygglagen i Mark-och miljööverdomstolen Bilaga 3 tabell 46. 129 redanåm låm Omloppstid genomsnitt Omloppstid median Omloppstid 75 percentil Omloppstid 90 percentil Antal inkomna mål Antal avgjorda mål 15 1200 1000 10 800 600 5 400 200 0 0 redanåm låm Omloppstid genomsnitt Omloppstid median Omloppstid 75 percentil Omloppstid 90 percentil Antal inkomna mål Antal avgjorda mål Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 När det sedan gäller handläggningstiden i Mark- och miljööverdom- stolen från det att ett överklagande kommer in till dess att ett beslut i frågan om prövningstillstånd har fattats har handläggningstiden ökat från i genomsnitt 1,4 månader 2013 till i genomsnitt 4,3 månader 2024. Vi gör bedömningen att denna ökning inte beror på att läns- styrelserna slopades som överprövande instans. Det kan i denna del även noteras att den genomsnittliga handläggningstiden för ställnings- tagande i frågan om prövningstillstånd har ökat från 2,9 till 4,3 månader under perioden 2020–2024. I en rapport av Evidens beställd av Byggherrarna, Fastighetsägarna och Sveriges Kommuner och Regioner angavs följande som en för- klaring till de ökade handläggningstiderna i mål om överklagade detalj- planer.59 Det förefaller som att mark- och miljödomstolar som hanterar färre mål har längre ledtider. Det är ett välkänt faktum att större volymer och upprepning ger större möjligheter till lärande, standardiserade arbetssätt, systematiskt förbättringsarbete och i vissa fall stordriftsför- delar i verksamheten. De intervjuer som har gjorts med domstolsjurister bekräftar i viss mån att sådana effekter finns även i domstolsarbetet, bland annat att stora volymer ger möjlighet att ”bunta” liknande ären- den och bygga upp specialiserad erfarenhet bland juristerna, vilket i sin tur anses korta ledtiderna. Det finns emellertid en rad andra tänkbara faktorer som skulle kunna överskugga dessa effekter. I ett par fall har kapacitetsbrist, det vill säga underbemanning, angetts som skäl till för- längda ledtider på mark- och miljödomstolarna och Mark- och miljööver- domstolen. Exakt hur utbrett problemet är, är dock svårt att uttala sig om då domstolarna är restriktiva med intervjuer. Det är rimligt att anta att mark- och miljödomstolarna på mindre orter kan ha större utmaningar vad gäller kompetensförsörjningen, helt enkelt av anledningen att det bor färre jurister på orten, men detta förhållande skulle behöva under- sökas vidare. Emellertid pekar intervjuerna på att anpassningen av be- manningen, både bland mark- och miljödomstolarna och på Mark- och miljööverdomstolen, i huvudsak sker reaktivt. När antalet ärenden in till domstolen ökar, exempelvis i tider då det planläggs mer, byggs det upp köer som det sedan tar tid att beta av. Ledtider för rekrytering och inlärning i dessa lägen gör att det tar längre tid till dess att bemanningen är i kapp behovet och kön kan minskas. I intervjuerna framhålls också att man inte ska underskatta skillnaden i handläggningstid mellan erfarna och mer oerfarna jurister, framför allt när det gäller mer komplexa detalj- planer. I ljuset av detta lyfts personalomsättning på Mark- och miljööver- domstolen fram som en faktor bakom längre och ökande ledtider på domstolen. Intervjuer både med kommuner och domstolar pekar där- utöver enstämmigt på att ”komplexa” detaljplaner innebär att en eventu- 59 Se SKR:s, Byggherrarnas och Fastighetsägarnas rapport gjord av Evidens 2023 s. 23 och 24. 130 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol ell överklagandeprocess tar längre tid. Även hur överklagan är skriven påverkar domstolens insats, då de yrkanden som anges styr domstolens arbete genom den så kallade prövningsramen. Ju fler punkter som tas upp i överklagan, desto mer kan domstolen behöva undersöka och ju mer komplex detaljplanen är, desto längre tid behöver domstolen på sig att gå igenom planhandlingarna. Går domstolen in i kommunika- tion där olika parter yttrar sig, tar domstolen en roll som mellanhand mellan parterna, där domstolen ansvarar för att vidarebefordra yttran- den från en part till den/de andra och åter. Dessa skeenden har också visat sig kunna dra ut på tiden. Studerar man enbart ledtiderna på dom- stolarna bör man slutligen ta i beaktning den förändring av länsstyrel- sens roll i överklagandeprocessen som riksdagen beslutade om 2016. Tidigare överklagades planbeslut (liksom bygglov) till länsstyrelsen, men från och med den 1 juni 2016 överklagas detaljplaner direkt till mark- och miljödomstolen. Tanken med förändringen var att förenkla och förkorta processen genom att ta bort ett mellansteg. När det gäller effekterna av denna förändring på helheten, går uppfattningarna i sär. I vissa kommuner, som till exempel Malmö, upplevs detta som en stor förbättring och den totala ledtiden upplevs ha minskat märkbart, medan företrädare i andra kommuner, exempelvis Stockholm, ställer sig mer tveksamma. Den eftersökta ledtidsminskningen upplevs till stor del ha uteblivit då länsstyrelsens ’filtrerande’ funktion nu har försvunnit och andelen ärenden in till domstolarna därmed har ökat. Mark- och miljö- domstolarna har, till skillnad från länsstyrelsen, i regel inte inblick i detaljplanerna sedan tidigare i processen och tar sig an överklaganden utifrån andra utgångspunkter. Ökat inflöde och ökade ledtider på dom- stolarna upplevs därmed ”äta upp” mycket av besparingen i ledtid som ett steg färre i processen annars hade inneburit. Vi har gjort en egen utvärdering av reformen att korta instanskedjan för detaljplaner och områdesbestämmelser. Hur vi har gjort denna framgår av bilaga 3. Sammantaget framgår att det sannolikt tillkom en inledande tillkommande handläggningstid vid mark- och miljödom- stolarna som ett resultat av att länsstyrelsernas slopades i instansord- ningen för beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser. Samtidigt har vi kunnat konstatera att även om den genomsnittliga handlägg- ningstiden för mål om detaljplaner och områdesbestämmelser nu är längre än tidigare vid mark- och miljödomstolarna är den genomsnitt- liga handläggningstiden för sådana mål vid mark- och miljödomstol kortare än den tidigare sammantagna handläggningstiden vid länssty- relsen och mark- och miljödomstol. Den totala handläggningstiden har således minskat som en följd av den ändrade instansordningen 2016. Totalt handlar det om en minskning med mellan 0,9 och 1,8 måna- der beroende på om utgångspunkten är den genomsnittliga tiden eller 131 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 medianen. Även om handläggningstiderna ännu inte minskat i den storleksordning som PBL-överklagandeutredningen uppskattade, dvs. tre till fyra månader kan vi se att omloppstiden för prövningen av dessa ärenden vid mark- och miljödomstolarna har minskat ytterligare under första halvåret 2025. En jämförelse mellan våren 2013 och våren 2025 ger en total minskning av den totala genomsnittliga omloppstiden med 1,7 månader. Våra överväganden och förslag i denna fråga framgår av avsnit- ten 3.7.3 och 3.7.4. 3.5.5 Bör Mark- och miljööverdomstolens domar och beslut vara överklagbara till Högsta domstolen? I avsnitt 3.3.2 har vi illustrerat hur instansordningen ser ut för ären- den enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildnings- lagen. Av illustrationen framgår att instanskedjan är olika lång för olika ärendetyper både med hänsyn tagen till vilken lag som tillämpas och med hänsyn tagen till olika ärendetyper inom respektive lag. Som vi har beskrivit i avsnitt 3.2 ingår det i vårt utredningsuppdrag att utreda hur den totala handläggningstiden kan förkortas genom bl.a. en ändrad instansordning. Som vi har redogjort för i avsnitt 3.3.2 prövas de mål enligt miljöbalken och plan- och bygglagen som inleds hos kommunen i dag i fyra eller fem instanser. Denna instanskedja är lång i ett internationellt perspektiv. I vår internationella utblick i avsnitt 3.4 har vi kunnat konstatera att instanskedjan för motsvarande ärendetyper i exempelvis Finland ligger på tre instanser, där det två överprövande instanserna är domstolar. I avsnitt 3.5.4 har vi resonerat i frågan om länsstyrelsen bör ingå i instanskedjan. I detta avsnitt resonerar vi i frågan om Högsta dom- stolen bör ingå i instanskedjan och vad ett slopande av Högsta dom- stolen i instanskedjan skulle innebära för Mark- och miljööverdom- stolens roll. Som vi har redogjort för i avsnitt 3.3.2 kan ett mål som inletts i mark- och miljödomstol, däribland en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet, i dag alltid över- klagas till Mark- och miljööverdomstolen och därefter till Högsta domstolen. Det krävs dock prövningstillstånd i både Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen för att målet ska prövas i sak. Ett beslut om att inte ge prövningstillstånd i Mark- och miljö- överdomstolen kan också överklagas till Högsta domstolen. Även 132 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol mark- och miljödomstolarnas domar i ärenden enligt plan- och bygg- lagen och fastighetsbildningslagen kan överklagas till Högsta dom- stolen. Detta gäller dock enbart om Mark- och miljööverdomstolen har gett en ventil för sådant överklagande. Se närmare beskrivning om möjligheten att överklaga till Högsta domstolen i avsnitt 3.3.13. Det som har lyfts som ett problem i denna del i vårt utrednings- arbete är i första hand längden på instanskedjan för de ärendetyper som går att överklaga till Högsta domstolen. Det har också lyfts att lagstiftningen är osymmetrisk och ologisk i denna del då det är svårt att se varför exempelvis beslut om bygglov bör kunna prövas av totalt fem instanser och vissa stora miljömål endast av tre instanser. Sär- skilt behovet av ventil till Högsta domstolen för ärenden enligt plan- och bygglagen har ifrågasatts. Enligt kritikerna är behovet av fem respektive fyra instanser i mål enligt plan- och bygglagen begränsat och medför att vägen till ett slutligt avgörande blir onödigt lång. Det har också ifrågasatts om Högsta domstolen är mest lämplig som praxisinstans för mål enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. Skälet för detta är att Högsta domstolen, inte på samma sätt som Mark- och miljööverdomstolen, har tillgång till sådan teknisk kom- petens som behövs för målens prövning i sak. Vi kan också konsta- tera att Högsta domstolen i stor utsträckning meddelar prövnings- tillstånd för att avgöra processuella frågor i de aktuella måltyperna (se tabell 37 i bilaga 3). Samtidigt har det förts fram att eftersom det är så få mål som Högsta domstolen väljer att ta upp till prövning bör den tid som prövningen i Högsta domstolen tar inte räknas in vid en utvärdering av instanskedjan. En del för också fram Högsta dom- stolens funktion som prejudikatinstans och att det har ett annat värde att få ett mål prövat i Högsta domstolen än i Mark- och miljööver- domstolen. Ett skäl som har förts fram för denna senare slutsats är att rekryteringsprocessen av justitieråden i Högsta domstolen, till skillnad mot domarna vid Mark- och miljööverdomstolen, helt sköts av reger- ingen. Frågan om ventilen för prövning av Högsta domstolen bör vara kvar övervägdes 2014 av PBL-överklagandeutredningen i samband med att överprövningen av plan- och byggmål sågs över. Enligt ut- redningen kvarstod vid den tidpunkten ett behov av prejudikatbild- ning. Eftersom ventilen endast hade utnyttjats i få fall ansåg utred- ningen att frågan om att slopa ventilen var för tidigt väckt och att fördelarna med att ta bort möjligheten till ventil då bedömdes som 133 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 begränsade.60 I samband med att regeringen föreslog att länsstyrel- sen skulle tas bort ur instansordningen för överklagande av detalj- planer och områdesbestämmelser uttalade regeringen beträffande ventilen att antalet mål enligt plan- och bygglagen där Mark- och miljööverdomstolen har tillämpat ventilen är högst begränsat.61 En- ligt regeringen uppgick antalet mål som hade överklagats till Högsta domstolen till 19 under 2012 medan antalet under 2013 uppgick till 14. Prövningstillstånd hade enbart beviljats i något enstaka fall. Enligt uppgifter från Mark- och miljööverdomstolen hade domstolen per den 10 januari 2014 tillåtit fullföljd, dvs. ventil, i 26 mål varav tolv mål enligt fastighetsbildningslagen och 14 mål enligt plan- och bygg- lagen. Möjligheten att överklaga hade utnyttjats i 18 mål och i fem av dessa hade Högsta domstolen meddelat prövningstillstånd. I de mål där prövningstillstånd hade beviljats var fyra fastighetsmål och ett plan- och byggmål.62 Enligt uppgift från Mark- och miljööverdomstolen har domstolen sedan möjligheten att lämna ventil infördes lämnat ventil i cirka 140 mål. Av de mål där Mark- och miljööverdomstolen har lämnat ventil har cirka 110 mål överklagats till Högsta domstolen. Högsta domstolen har meddelat prövningstillstånd i cirka 50 av dessa mål varav cirka 20 var fastighetsmål. Under perioden 2020–2024 har Mark- och miljööverdomstolen lämnat ventil i omkring 70 mål varav om- kring 20 var fastighetsmål. Cirka 30 av dessa fick prövningstillstånd i Högsta domstolen. I siffrorna ovan har s.k. förstainstansmål inte räknats med. Av de uppgifter som vi har fått del av från Högsta domstolen framgår dock att under perioden från och med den 1 april 2014 till och med den 1 april 2024 hade totalt 93 miljöbalksmål överklagats till Högsta domstolen varav fyra fick prövningstillstånd. I dessa siffror har mål som avser frågan om prövningstillstånd borde ha lämnats inte räk- nats med. Vid en studie 2022 i Svensk Juristtidning framkom följande avse- ende i vilken typ av frågor inom miljörätten som Högsta domstolen hade meddelat prövningstillstånd. Det som noterades var bl.a. flera rättsfall om tillståndsvillkor, där Högsta domstolen på ett tydligare sätt än tidigare hade lyft fram kopplingen till sanktionerna vid över- 60 Se SOU 2014:14 s. 65. 61 Se prop. 2015/16:55 s. 22. 62 Se SOU 2014:14 s. 65. 134 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol trädelse av villkoren.63 Andra exempel avsåg omfattningen av högre rätts prövning vid partiella överklaganden,64 förutsättningarna för verkställighetsförordnanden,65 kraven på miljökonsekvensbeskriv- ningar,66 bedömningen av verksamhet som kan påverka ett Natura 2000-område,67 det solidariska ansvaret för avhjälpande av förorenings- skada,68 strandskydd69 och flera fall om ideella organisationers rätt att överklaga avgöranden i miljömål.70 Det konstaterades att unions- rätten hade fått en allt större betydelse på det miljörättsliga området och några av Högsta domstolens domar och beslut hade föregåtts av förhandsavgöranden från EU-domstolen. Dessa avsåg ideella organisationers rätt att överklaga,71 avgift för underlåtenhet att i rätt tid lämna över utsläppsrätter72 och nationella regler om anmälan vid införsel av kemiska produkter.73 Till detta kom att miljörättsliga frågeställningar kunde behöva avgöras också inom ramen för brott- mål och på så sätt även kan bli föremål för prejudikatbildning i Högsta domstolen.74 Sedan 2011 handlägger mark- och miljödomstolarna också mål och ärenden enligt bl.a. fastighetsbildningslagen och plan- och bygglagen. Ofta är det då fråga om mål som har överklagats till mark- och miljödomstol, varför det krävs att Mark- och miljööver- domstolen lämnar ventil för att överklaga ett avgörande till Högsta domstolen. Ett antal sådana fall har nått Högsta domstolen och då avgjorts efter prövningstillstånd där. Bland de refererade avgörandena finns bl.a. frågor om fastighetsägares möjlighet att frånfalla ett med- givande till fastighetsreglering,75 om enskild parts rätt till ersättning för rättegångskostnader av staten i mål om fastighetsbildning,76 om fördelning av rättegångskostnader i mål om fastighetsbestämning som 63 Se t.ex. NJA 2006 s. 188, NJA 2006 s. 310 och NJA 2010 s. 516. 64 Se NJA 2010 s. 690. 65 Se NJA 2012 s. 623. 66 Se NJA 2008 s. 748 och NJA 2009 s. 321. 67 Se NJA 2013 s. 613. 68 Se NJA 2012 s. 125. 69 Se NJA 2008 s. 55 (”Torsbybryggan”) och NJA 2020 s. 1129 (”Båthuset i Stuverum”). 70 Se bl.a. NJA 2010 s. 419, NJA 2011 s. 884 (”Ojnareskogen”), NJA 2012 s. 921 (”Taggen Vindpark”), NJA 2018 s. 631 (”Fäbodberget”) och NJA 2020 s. 845 (”Kommittén Rädda Västerdalälven”). 71 Se NJA 2010 s. 419. 72 Se NJA 2014 s. 79 (“BillerudKorsnäs”). 73 Se NJA 2016 s. 1093 och EU-domstolens dom den 17 mars 2016 i mål C-472/14. 74 Se NJA 2016 s. 1093 samt t.ex. NJA 2012 s. 281 (”Duvhöken”), NJA 2016 s. 680 (”Vargskinnen”) och NJA 2016 s. 746. 75 Se NJA 2014 s. 545 och NJA 2021 s. 727 (”Exploateringsavtalet”). 76 Se NJA 2017 s. 503. 135 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 återförvisas till lantmäterimyndighet,77 om en fristående proportio- nalitetsavvägning enligt regeringsformen vid tvångsvis marköverför- ing enligt fastighetsbildningslagen,78 om uppförande av master inom eller utom detaljplanelagt område79 och om resning i planärenden.80 Flera avgöranden har gällt rätten att överklaga planbeslut81 eller beslut om bygglov82 och sakägarbegreppet enligt plan- och bygglagen.83 Därutöver har exempelvis ledningsrättslagen tillämpats i några fall.84 En kort genomgång av prejudikatbildningen inom mark- och miljö- rättens område visar alltså att Högsta domstolen, även om domstolen har meddelat ett antal avgöranden till vägledning för rättstillämpningen inom detta område, genom det begränsade antalet meddelade pröv- ningstillstånd, har lagt ett förhållandevis stort ansvar för prejudikat- bildningen på Mark- och miljööverdomstolen, med dess särskilt an- passade sammansättning och goda förutsättningar för överblick. Regeringen framhöll i tidigare nämnda förarbeten att motivet för att införa ventilen till Högsta domstolen var att det fanns ett preju- dikatbildningsbehov i mål som tidigare hade handlagts av de allmänna förvaltningsdomstolarna, dvs. mål om lov och tillsyn. Ytterligare ett skäl för en ventil för mål enligt plan- och bygglagen angavs vara att den nu gällande plan- och bygglagen, som ersatte den tidigare plan- och bygglagen (1987:10), trädde i kraft samtidigt med införandet av den nya instansordningen. Prejudikatbildningen för tillämpningen av den nya lagen skulle därigenom kunna komma att falla på Högsta domstolen. Plan- och bygglagen har genomgått flera förändringar sedan den nya instansordningen trädde i kraft 2011. Med hänsyn till det fortsatta behovet av prejudikatbildning ansåg regeringen att det inte fanns skäl för att göra någon förändring av möjligheten för Mark- och miljööverdomstolen att genom ventilen låta domstolens avgöran- den få överklagas till Högsta domstolen.85 77 Se NJA 2021 s. 1085 (”Gränsen och rättegångskostnaderna”). 78 Se NJA 2018 s. 753 (”Parkfastigheten”), jfr NJA 2016 s. 868 (” Förhandsbeskedet i Värmdö”). 79 Se NJA 2020 s. 786 ”Naturmarken i Hemmeslöv”) och NJA 2021 s. 321 (”Radiomasten”). 80 Se NJA 2016 s. 395. 81 Se NJA 2015 s. 976 (”Detaljplanen för Läraren 1”), NJA 2017 s. 421 (”Vägen till Sandviken”), NJA 2020 s. 641 (”Snäckan 8”) och NJA 2021 s. 1030 (”Byggrätten vid campus”) och” NJA 2019 s. 629 (”Säbyvikens marina”). 82 Se NJA 2014 s. 445, NJA 2020 s. 190 (”Bygglovet i Svartrå”) och NJA 2021 s. 334 (”Stadsbyggnadsnämndens överklagande”). 83 Se NJA 2017 s. 3 (”Skärmtaksbygglovet”), jfr. NJA 2014 s. 267 och NJA 2016 s. 674. 84 Se NJA 2013 s. 441 (”Ledningsgatan”), NJA 2013 s. 795 (”Ledningsrätt i gatubelysning”) och NJA 2021 s. 874 (”Basstationerna i Luleå”). 85 Se prop. 2015/16:55 s. 22 och 23. 136 SOU 2025:122 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol Om Högsta domstolen skulle slopas i instanskedjan för sådana ärenden enligt plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen som överklagas till mark- och miljödomstol, på motsvarande sätt som redan gäller i dag för överklagande mål enligt miljöbalken, skulle det innebära att Mark- och miljööverdomstolen skulle bli prejudikat- instans för flertalet mål vid domstolen. Den fråga som då uppkom- mer är om detta vore lämpligt. Våra överväganden och förslag i denna fråga framgår av avsnit- t en 3.7.3, 3.7.5 och 3.7.8. 3.5.6 Bör Mark- och miljödomstols beslut om överprövning av avvisningsbeslut efter rättidsprövning kunna överklagas? Utöver instansordningen för de ärendetyper som anges i tabell 3.1 i avsnitt 3.3.2 finns skillnader i den instansordning som gäller för beslut om överklagande av avvisningsbeslut efter rättidsprövning enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen. Tabell 3.11 Instansordningen för beslut om avvisning efter rättidsprövning Ärendetyp Första Andra Tredje Fjärde Femte instans instans Instans Instans Instans Tillstånd A + vv MMD MÖD* HD* Tillstånd B MPD MMD MÖD* Anmälan/tillsyn mfv** Kommun Lst MMD MÖD* Anmälan/tillsyn vv Lst MMD MÖD* Detaljplaneärenden Kommun MMD MÖD* HD*¯ Lov/förhandsbesked Kommun Lst MMD MÖD* HD*¯ Start-/slutbesked Kommun Lst MMD MÖD* HD*¯ Tillsyn Kommun Lst MMD MÖD* HD*¯ Ärenden enligt FBL Lantmäteriet MMD MÖD Anm.: Tillstånd A står för tillståndspliktiga A-verksamheter, Tillstånd vv står för tillståndspliktiga vattenverksamheter. Mfv står för miljöfarlig verksamhet, MMD står för mark- och miljödomstol, MÖD står för Mark- och miljööverdomstolen, HD står för Högsta domstolen. MPD står för miljöprövnings- delegation och Lst står för länsstyrelse. En * betyder att prövningstillstånd krävs för prövning i sak. En ¯ betyder att Mark- och miljööverdomstolen behöver besluta om en s.k. ventil för att berörda ska få överklaga domen till Högsta domstolen. Två ** innebär att beslut om miljösanktionsavgift överklagas direkt från kommunen till mark- och miljödomstol. 137 Instansordningen för ärenden som överprövas av mark- och miljödomstol SOU 2025:122 När ett överklagande inkommer till den myndighet som har meddelat beslutet ska den myndigheten pröva om överklagandet har inkommit i rätt tid. Har det inte inkommit i rätt tid ska överklagandet avvisas. Ett avvisningsbeslut kan i sig överklagas. I flera måltyper råder dock ett överklagandeförbud efter det att Mark- och miljööverdomstolen eller motsvarande nivå har prövat tidigare instans avvisningsbeslut. Detta gäller exempelvis för beslut meddelade av lantmäterimyndig- het enligt 17 kap. 2 § andra stycket fastighetsbildningslagen (jfr 15 kap.

8 § Vid överklagande till mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdom- stolen ska den klagande betala en avgift i mål eller ärende om 1. tillstånd eller anmälan enligt 7, 9 eller 11 kap. miljöbalken eller före- skrifter som är meddelade med stöd av dessa kapitel eller 12 kap. 6 § miljö- balken, eller 2. detaljplan, områdesbestämmelser, lov eller förhandsbesked enligt plan- och bygglagen (2010:900). Paragrafen, som är ny, innehåller krav på betalning av en avgift vid överklagande av ett beslut eller dom i vissa fall till mark- och miljö- domstol och Mark- och miljööverdomstolen. Avgiften ska betalas av den klagande. Vid flera klaganden ska en avgift per person betalas. Av första punkten framgår att en avgift betalas för överklagande av ett beslut eller en dom i ett ärende eller mål om tillstånd eller an- mälan enligt 7, 9 eller 11 kap. miljöbalken eller förskrifter som är med- delade med stöd av bestämmelser i dessa kapitel eller 12 kap. 6 § miljöbalken. Det innebär exempelvis att de verksamheter och åtgär- der som omfattas av bestämmelserna i miljöprövningsförordningen eller förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd om- fattas. Detta innebär att en avgift för överklagande ska betalas för t.ex. ett överklagande av en dom eller beslut som följer av en ansökan i enlighet med 21 kap. 1 a § miljöbalken såsom tillstånd till miljöfarlig 630 SOU 2025:122 Författningskommentar verksamhet eller vattenverksamhet men också vid överklagan i fråga om omprövning eller återkallelse av sådana tillstånd. Det omfattar även tillstånd meddelade med stöd av 7 kap. 28 a miljöbalken, men också för ett överklagande av ett tillstånd till exempelvis en avlopps- anordning enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd. Dock omfattas inte frågor om dispens av en överklagande- avgift. Av andra punkten framgår att en avgift för överklagande också ska betalas i mål och ärenden om detaljplan, områdesbestämmelser, lov eller förhandsbesked enligt plan- och bygglagen. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.7.3.

9 § punkt 1 MB). Avgränsningssamrådet ska genomföras med de kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen eller pro- grammet (6 kap. 10 § MB). Miljökonsekvensbeskrivningen ska tas fram så tidigt som möjligt i arbetet med förslaget till detaljplan. Den ska tillsammans med plan- förslaget göras tillgänglig för allmänheten samt för berörda kommu- ner och myndigheter. Dessa ska informeras om hur de kan ta del av materialet och hur samt inom vilken tid synpunkter kan lämnas. Tiden för att lämna synpunkter ska vara skälig (6 kap. 15 § MB). Myndigheter och allmänhet ska få yttra sig i så god tid att det är möjligt att ta hänsyn till synpunkterna innan planen eller program- met antas eller läggs till grund för reglering. För att samrådet med allmänheten ska bli effektivt bör det inför samrådet lämnas informa- tion om vad syftet med samrådet är och vad det avser, inklusive myn- dighetens eller kommunens förslag till beslut, på vilket sätt man kan delta i samrådet och när, hur man kan få ta del av underlagsmaterial och under vilken tidperiod som synpunkter ska lämnas. Vilken tid som bör gälla för samrådet är inte reglerat. Hur lång tid som är rimlig varierar med planens komplexitet.24 23 Se MÖD 2024:11 och MÖD:s dom den 11 juli 2024 i mål nr P 1715-23. 24 Se prop. 2003/14:116 s. 66. 421 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 När en plan eller ett program som omfattas av kravet på strate- gisk miljöbedömning har antagits, ska den ansvariga aktören infor- mera allmänheten samt berörda myndigheter och kommuner om antagandet. Planen eller programmet, beslutet och den redovisning som avses i 6 kap. 16 § miljöbalken ska göras tillgängliga för dem (6 kap. 17 § MB). Samråd och kungörelse vid gränsöverskridande miljöpåverkan Enligt 5 § miljöbedömningsförordningen ska miljöeffekternas gräns- överskridande egenskaper beaktas vid undersökningen enligt 6 kap.

10 § andra stycket plan- och bygglagen.148 Det senare förslaget, som gäller vilket planeringsunderlag som länsstyrelserna behöver för att kunna pröva kraven i 11 kap. 10 § andra stycket plan- och bygglagen, har inte genomförts. 8.6.5 Översiktsplaneutredningen Regeringen beslutade den 19 januari 2017 kommittédirektiven En utvecklad översiktsplanering.149 Utredningen tog namnet Översikts- planeutredningen. Utredningen lämnade flera betänkanden. I betän- kandet En utvecklad översiktsplanering – Att underlätta efterföljande planering150 behandlades den strategiska miljöbedömningen i plan- processen bl.a. i ljuset av de förändringar som följde efter Miljö- och energidepartementets promemoria om miljöbedömningar151. Utred- ningen konstaterade att bestämmelserna om den strategiska miljö- bedömningen i plan- och bygglagen är svåra att förstå. Framför allt pekade utredningen på att det är svårt att överblicka vilka moment 148 Se SOU 2015:109 s. 20 och 21. 149 Se dir. 2017:6. 150 Se SOU 2018:46. 151 Se Miljö- och energidepartementets departementspromemoria 2016:25. 495 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 som ingår i miljöbedömningen enligt plan- och bygglagen utan att ha förkunskaper om bestämmelserna i miljöbalken. Från det perspek- tivet fanns det skäl att se över bestämmelserna i plan- och bygg- lagen.152 Utredningens analys tog sin utgångspunkt i regleringen om över- siktsplaner, men utredningen bedömde samtidigt att motsvarande ändringar borde göras när det gäller detaljplaner. Utgångspunkten för utredningen förslag var att bestämmelserna om översikts- och detaljplaner borde utformas på ett likartat sätt, i de fall någon saklig skillnad inte var motiverad.153 Enligt utredningen borde bestämmelserna i plan- och bygglagen förtydligas så att det framgår att samrådet enligt plan- och bygglagen, i de fall där en strategisk miljöbedömning krävs, även ska uppfylla kraven på samråd enligt miljöbalkens bestämmelser om miljöbedöm- ning. Detta innebar att plan- och bygglagen uttryckligen borde ange vilka moment i miljöbedömningen som ska genomföras inom ramen för planprocessen. Det skulle särskilt framgå att det så kallade under- sökningssamrådet enligt 6 kap. miljöbalken ska vara en integrerad del av samrådet om planförslaget.154 Vidare föreslog utredningen att det, inom ramen för samrådet om planförslaget, borde tydliggöras att kommunen även ska uppfylla kraven på avgränsningssamråd enligt 6 kap. 9 § miljöbalken.155 Utredningen övervägde om plan- och bygglagen borde ändras så att det tydligt framgår att ett utkast till miljökonsekvensbeskrivning ska finnas tillgängligt redan under samrådet om planförslaget. En sådan ändring skulle säkerställa att allmänheten och berörda myndig- heter ges möjlighet att yttra sig över beskrivningen innan den slutligt fastställs. Under samrådet om planförslaget ska kommunen redovisa bl.a. förslagets innebörd, skälen för förslaget och dess konsekvenser, vilket också är delar som ska ingå i en miljökonsekvensbeskrivning. Enligt utredningen vore det därför rimligt att tolka plan- och bygg- lagen som att ett utkast till miljökonsekvensbeskrivning borde tas fram och presenteras redan under samrådet om planförslaget, för att uppfylla kraven på tidig och effektiv medverkan från allmänheten och berörda myndigheter i enlighet med miljöbalkens bestämmelser.156 152 Se SOU 2018:46 s. 186. 153 Se SOU 2018:46 s. 190. 154 Se SOU 2018:46 s. 187 och 188. 155 Se SOU 2018:46 s. 189. 156 Se SOU 2018:46 s. 190 och 191. 496 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen I slutbetänkandet Privat initiativrätt – Planintressentens medverkan i detaljplaneläggning157 lämnade utredningen förslag på den möjlighet för enskilda planintressenter att ta initiativ till och medverka i kom- munens arbete med att ta fram underlag till detaljplaner enligt plan- och bygglagen som i dag finns i 5 kap. 8 § plan- och bygglagen.158 Bakgrunden till förslaget var att utredningen ansåg att den initiativ- rätt som enskilda har inte borde utökas eller formaliseras ytterligare, bl.a. med hänsyn till det så kallade kommunala planmonopolet. Enligt utredningen borde i stället kommunen behålla det övergripande ansva- ret för planläggningen. Samtidigt menade utredningen att planintres- sentens medverkan kunde förtydligas och utvecklas. Enligt utred- ningen borde ett sådant förtydligande kunna leda till att tiden mellan ett positivt planbesked och påbörjad planläggning kunde användas mer effektivt. Utredningen föreslog delvis nya bestämmelser i plan- och bygg- lagen, bl.a. att kommunen i planbeskedet även ska kunna ange vilket planeringsunderlag som kan behövas för att ta fram detaljplanen. Det skulle ge planintressenten möjlighet att ta fram de utredningar och annat underlag som kan behövas, vilket borde leda till att planlägg- ningen kunde ske snabbare. Utredningen föreslog också att det skulle förtydligas i plan- och bygglagen att även andra än kommunen – till exempel en enskild planintressent – får ta fram planeringsunderlag. Enligt förslaget skulle planintressenten även kunna begära att läns- styrelsen yttrar sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas. Länsstyrelsen skulle då uttala sig om vilket underlag som kan behövas för att kunna ta ställning till hur planläggningen förhåller sig till exem- pelvis riksintressen, miljökvalitetsnormer och risken för olyckor eller översvämning. Därmed borde risken minska för att planeringsunder- laget senare behöver kompletteras under detaljplaneprocessen.159 8.6.6 Bygglovsutredningen Regeringen beslutade den 23 januari 2020 kommittédirektiven Ett förenklat och effektivt regelverk för bland annat bygglov.160 Utredningen tog namnet Bygglovsutredningen. Utredningen hade ett brett upp- 157 Se SOU 2019:9. 158 Se prop. 2020/21:131. 159 Se SOU 2019:9 s. 14–18. 160 Se dir. 2020:4. 497 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 drag att göra en systematisk översyn av regelverket för bl.a. bygglov. Syftet var att skapa ett enklare, effektivare och mer ändamålsenligt regelverk som samtidigt säkerställer angelägna allmänna och enskilda intressen och ett långsiktigt hållbart byggande av bl.a. bostäder. Vi fokuserar i detta betänkande på utredningens förslag i betän- kandet Ett nytt regelverk för bygglov161 om tydliggjord krets för under- rättelse om en ansökan om lov eller förhandsbesked. Bakgrunden till förslaget var att utredningen ansåg att bestämmelserna om under- rättelse vållat stora tillämpningssvårigheter för byggnadsnämnderna, framför allt när det gäller avgränsningen av den krets av mottagare som avses i bestämmelserna. Tillämpningssvårigheterna har i prak- tiken inneburit att vissa beviljade och lagakraftvunna lov och positiva förhandsbesked i efterhand rivits upp av domstol då underrättelse om ansökan inte ansetts ha skett på ett korrekt sätt. Utredningen föreslog bl.a. att en underrättelse om en ansökan om lov eller förhandsbesked till sakägare ska ske genom ett meddelande om ansökan till ägare eller innehavare av en särskild rätt till en tomt eller fastighet som gränsar till den tomt eller fastighet som åtgärden i ansökan avser, eller som skiljs åt från denna endast av en väg eller gata.162 Utredningens förslag om nya bestämmelser togs omhand i pro- positionen Ett nytt regelverk för bygglov.163 Lagändringarna trädde i kraft den 1 december 2025. 8.6.7 Utredningen om vattenfrågor vid planläggning och byggande Regeringen beslutade den 28 oktober 2021 kommittédirektiven Vatten- frågor vid planläggning och byggande.164 Utredningen tog namnet Vattenutredningen. Utredningen lämnade sitt slutbetänkande En enklare hantering av vattenfrågor vid planläggning och byggande den 21 november 2023.165 Vattenutredningen hade i uppdrag att göra en översyn av de be- stämmelser i plan- och bygglagen som avser vatten. Syftet var att för- enkla och förtydliga på vilket sätt miljökvalitetsnormer för vatten 161 Se SOU 2021:47. 162 Se SOU 2021:47 s. 40. 163 Se prop. 2024/25:169 s. 753–763. 164 Se dir. 2021:92. 165 Se SOU 2023:72. 498 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen ska få genomslag vid planläggning och prövning enligt plan- och bygglagen på ett sätt som motsvarar kraven i EU-rätten och som underlättar kommunernas tillämpning av dessa krav.166 Utredningens analys visade att det finns flera utmaningar med dagens reglering om vatten i plan- och bygglagen. Bestämmelserna om att följa miljökvalitetsnormerna för vatten i plan- och bygglagen med hänvisning till 5 kap. miljöbalken är både otydliga och svåra att tillämpa. Utredningen kunde också konstatera att det i plan- och bygglagen helt saknas bestämmelser om hur dagvatten bör hanteras vid planläggning och byggande. Detta skapar osäkerhet och försämrar kommunernas förutsättningar att ta omhand sådana frågor vid plan- läggning och byggande.167 Utredningen lämnade utifrån sin problembeskrivning förslag på förenklade och förtydligade bestämmelser om miljökvalitetsnormer för vatten. Ett förslag var att tydliggöra att den myndighet som plan- lägger kan klara vattendirektivets s.k. försämrings- och äventyrande- förbud inte bara genom skyddsbestämmelser inom planområdet utan också genom att, som ett komplement till planen, besluta, avtala eller vidta skyddsåtgärder utanför planområdet. Samtidigt föreslogs att de skyddsåtgärder som är möjliga att bestämma i en detaljplan eller områdesbestämmelser i syfte att motverka sådan otillåten påverkan på vattenmiljön som avses med försämrings- och äventyrandeför- buden bör utökas. Ett annat förslag var att undantagen från miljökvalitetskraven för vattenmiljö bör utökas för att bättre återspegla de undantag från miljö- kvalitetskraven som EU-rätten möjliggör.168 Betänkandet har varit på remiss. Förslagen har endast delvis genomförts. 8.6.8 Boverksuppdrag Boverket fick i september 2023 i uppdrag av regeringen att beskriva och utvärdera regelverket för ändring av detaljplan samt göra en över- syn av gällande rätt och rättstillämpningen i fråga om olagliga plan- bestämmelser. I september 2024 lämnade Boverket ett förslag som innebär att detaljplaner ska kunna ändras genom att kommunen antar 166 Se SOU 2023:72 s. 27. 167 Se SOU 2023:72 s. 28. 168 Se SOU 2023:72 s. 30. 499 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 en detaljplan som ersätter den gällande detaljplanen. Detta innebär i praktiken att kommunen översätter den ursprungliga planen till dagens motsvarande planer och att planen samtidigt uppfyller kraven på digital information enligt 2 kap. 5 a § plan- och byggförordningen och Boverkets föreskrifter om detaljplan. Boverkets förslag innebär att de befintliga processerna för fram- tagande av ny detaljplan ska används även vid ändring. För planer som enbart innebär en omvandling av planen ska kommunen dock kunna använda den förenklade process som redan i dag kan användas vid förlängning av genomförandetiden enligt 5 kap. 38 a § plan- och bygglagen. För planer som omvandlas på detta sätt ska markens lämp- lighet inte prövas på nytt. Vid omvandling begränsas därför även läns- styrelsens tillsyn och domstolens prövning efter ett överklagande.169 Boverkets förslag har ännu inte genomförts. 8.7 Våra överväganden och förslag 8.7.1 Inledning Det här avsnittet innehåller våra överväganden och förslag i relation till de i avsnitt 8.5 identifierade utmaningarna kopplade till detaljplane- processen. 8.7.2 Våra utgångspunkter för frågorna kopplade till detaljplaneprocessen Bedömning Vår utgångspunkt är att de förslag vi lämnar ska leda fram till en effektivare och mer förutsebar detaljplaneprocess samtidigt som internationella krav på information och deltagande i processen ska upprätthållas. 169 Se Boverket, Uppdrag om översyn av regelverket för ändring av detaljplan och av olagliga planbestämmelser, rapport 2024:21, s. 7–9. 500 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen Inledning Som vi har beskrivit i avsnitt 2.5 är vår övergripande utgångspunkt att de förslag vi lämnar ska bidra till en effektivare, mer konkurrens- kraftig och samtidigt rättssäker process i ärenden enligt bl.a. plan- och bygglagen. I detta avsnitt beskriver vi vår specifika utgångspunkt i relation till frågorna avseende detaljplaneprocessen. Vi inleder dock med att beskriva regeringens bild av behoven av förändring av plan- och byggprocesserna. Regeringens utgångspunkter Regeringen har i budgetpropositionen för 2026 angett målet för ut- giftsområdet samhällsplanering, bostadsmarknad, byggande och lantmäteriverksamhet att ge alla människor i alla delar av landet en från social synpunkt god livsmiljö där en långsiktigt god hushållning med naturresurser och energi främjas samt där bostadsbyggande och ekonomisk utveckling underlättas.170 Regeringen har både genom författningsändringar och genom upp- drag till olika myndigheter vidtagit flera åtgärder för att göra plan- och byggprocesserna mer moderna, tydliga och effektiva i syfte att nå regeringens mål. Genom propositionen Ett nytt regelverk för bygglov har exempelvis hela regelverket för bygglov setts över och ändrats från den 1 decem- ber 2025. I skälen för regeringens förslag anges att betydande regel- förenklingar i plan- och bygglagstiftningen är en prioriterad fråga för regeringen. I avsnitt 8.3.10 har vi beskrivit de övriga ändringar som har gjorts i plan- och byggregelverket och i avsnitt 8.6 har vi redogjort för några av de utredningar som har föreslagit dessa förändringar. Som vi har beskrivit i avsnitt 8.2 framgår av våra utredningsdirektiv att det övergripande syftet med vårt uppdrag i den del som behandlas i detta kapitel är att utreda hur den totala handläggningstiden i plan- och byggprocessen kan förkortas bl.a. genom förändringar i detalj- planeprocessen. Med utgångspunkt i fortsatt rättssäkerhet för såväl enskilda som andra aktörer bedöms det finnas utrymme för effektivi- sering av processen. Med effektiva processer bedöms ledtiderna och kostnaderna kunna minska och byggandet av bl.a. bostäder kunna öka. Uppdraget handlar i första hand om att överväga vilken krets 170 Se prop. 2025/26:1 Utgiftsområde 18 s. 7. 501 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 samråd ska ske med, hur kungörelseförfarandena ska utformas och vilken krets som ska få ett meddelande om beslut skickat till sig. Upp- draget innefattar också hur det offentligas behov av utredningar inom ramen för planprocessen kan begränsas och förtydligas samt hur kommunernas incitament för att kortas ledtiderna i processen kan öka genom översyn av bestämmelserna om fördelning av kostna- derna för planläggning mellan kommunen och byggherren.171 Våra utgångspunkter I avsnitt 8.5 har vi identifierat en rad utmaningar kopplade till nuva- rande reglering om planläggning i detaljplan. Det handlar om utma- ningar som är en följd av antingen oreglerade förhållanden, dubbel- reglering eller en alltför otydlig eller komplex reglering. Frågor som är oreglerade gäller exempelvis om och i så fall hur kommuner ska kunna avtala om fördelning av kostnader för planläggning samt vilka specifika utredningar som behövs i en detaljplaneprocess. En reglering som kan uppfattas innebära dubbla krav är bestämmelserna om både samråd och granskning av planförslaget i 5 kap. plan- och bygglagen. Slutligen finns frågor som är komplexa och samtidigt otydligt regle- rade i plan- och byggregelverket såsom exempelvis de som avser pro- cessen för bedömning av en plans betydande miljöpåverkan. Den iden- tifierade problembilden är också i stort i överensstämmelse med den problembild som Civilutskottet beskriver i sin nyligen genomförda uppföljning av planprocessen.172 För samtliga ovan beskrivna exempel gäller att nuvarande reglering leder till osäkerhet vid tillämpningen. Dessa frågeställningar, liksom flera andra, behöver belysas och få en enklare och tydligare reglering eller ett förbättrat vägledningsmaterial. På motsvarande sätt som vi i vårt första betänkande En ny sam- ordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess173 har identi- fierat att det finns förutsättningar för att förtydliga regleringen och effektivisera processen för miljöprövning enligt miljöbalken, gör vi i detta betänkande bedömningen att det finns förutsättningar för att förtydliga regleringen och effektivisera processen för planläggning i detaljplan enligt plan- och bygglagen. 171 Se dir. 2025:2 s. 3–5. 172 Se Civilutskottets rapport 2025/26:RFR2. 173 Se SOU 2024:98. 502 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen Ytterst är vår utgångspunkt att de förslag vi lämnar ska lösa de utmaningar som beskrivs i utredningsdirektiven (se bilaga 1), men också de därmed nära sammanhängande utmaningar som vi har iden- tifierat under utredningsarbetets gång. Sammantaget kan det uttryckas som att vår allmänna utgångspunkt är att våra förslag ska leda fram till en effektivare och mer förutsebar detaljplaneprocess. Avsikten är att uppnå en detaljplaneprocess som håller en hög kvalitet och kan uppfylla syftet med processen. Samtidigt ska internationella krav på information och deltagande i processen upprätthållas. I detta avsnitt har vi valt att lämna förslag på lösningar för de utmaningar i detalj- planeprocessen som tydligast kopplar till våra utredningsdirektiv samt till de utmaningar där behovet av förenkling eller förtydligande av regelverket och processen är som störst. Vi gör dock bedömningen att det därutöver finns en potential för ytterligare förenklingar och effektivisering av detaljplaneprocessen, se mer om identifierade utred- ningsbehov i avsnitt 8.8. 8.7.3 Enklare process för planeringsbesked Förslag Processen för planeringsbesked förenklas genom att samrådet med tillhörande processteg slopas. Följdändringar görs i 11 kap. 10 a §§ och 13 kap. 5 a och 10 a §§ plan- och bygglagen. Inledning I avsnitt 8.5.4 har vi beskrivit nuvarande otydligheter avseende utred- ningsbehovet vid planläggning i detaljplan. Vi har också beskrivit de utmaningar som kommunerna har fört fram avseende planerings- beskedsinstrumentet och varför detta används i så låg utsträckning i dag även om sådana besked kan tydliggöra utredningsbehoven. I detta avsnitt kommer vi att redovisa våra överväganden och förslag till förändringar av processen för planeringsbesked i syfte att göra detta verktyg mer effektivt och därmed mer intressant för landets kommuner att använda inom ramen för detaljplaneprocessen. 503 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 Går processen för planeringsbesked att förenkla? Som vi har beskrivit i avsnitt 8.3.3 inleds processen för planerings- besked när en kommun, inom ramen för ett pågående detaljplane- ärende, begär ett besked från länsstyrelsen om huruvida en planerad åtgärd kan antas strida mot någon av de fem ingripandegrunderna i 11 kap. 10 § plan- och bygglagen (5 kap. 10 a–10 f §§ PBL). Innan en sådan begäran lämnas ska kommunen ge lantmäterimyndigheten, de kommuner som berörs och de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse i de frågor som begäran avser tillfälle att komma in med synpunkter, om inte frågorna redan omfattats av tidigare samråd enligt 5 kap. 11–17 §§ plan- och bygglagen (5 kap. 10 b § PBL). Kretsen ska dock enligt förarbetena vara begränsad till sådana aktörer som berörs av den fråga som kom- munens begäran om planeringsbeskedet avser, dvs. hur en viss åtgärd eller ett planförslag förhåller sig till ingripandegrunderna.174 Kommu- nen ska redovisa inkomna synpunkter och sina kommentarer i begäran (5 kap. 10 d § PBL). Om åtgärden omfattas av ett utökat planförfa- rande, ska kommunen även kungöra sin avsikt att begära planerings- besked (5 kap. 10 c § PBL). När ett planeringsbesked begärs ska läns- styrelsen underrätta berörda statliga myndigheter (2 kap. 2 a § PBF). Om dessa myndigheter har synpunkter, ska de framföra dem till läns- styrelsen (2 kap. 3 § PBF). Beskedet, som enligt 5 kap. 10 f § plan- och bygglagen kan vara positivt, positivt med villkor eller negativt, är bindande för länsstyrelsens senare prövning av planen. Ett positivt besked innebär att länsstyrelsen inte kan överpröva eller upphäva planen i den fråga som beskedet avser, förutsatt att eventuella villkor har följts. Om ett planeringsbesked begärs efter att planen har genom- gått granskningssamråd ska planen enligt 5 kap. 25 § plan- och bygg- lagen granskas på nytt. Detta säkerställer enligt förarbetena att allmän- heten får tillgång till länsstyrelsens besked och att den demokratiska processen upprätthålls.175 Dock får planeringsbeskedet endast över- klagas av kommunen och då till regeringen (13 kap. 5 a § PBL). Vid en genomgång av bestämmelserna om planeringsbesked kan vi konstatera att det krävs ett särskilt samråd om en sådan begäran innan samrådet om planförslaget äger rum. Dessutom krävs det om ansökan avser ett utökat planförfarande enligt 5 kap. 7 § plan och 174 Se prop. 2016/17:151 s. 93. 175 Se prop. 2016/17:151 s. 28 och 29. 504 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen bygglagen en särskild kungörelse om samråd enligt 5 kap. 11–17 §§ plan- och bygglagen inte genomförts (5 kap. 10 c § PBL). I de fall kommunen har genomfört samråd i enlighet med 5 kap. 11–17 §§ plan- och bygglagen och detta har omfattat den åtgärd som kommu- nen senare vill begära ett planeringsbesked om, får berörda intres- senter dock anses ha fått tillfälle att lämna synpunkter.176 I avsnitt 8.5.4 har vi redogjort för de skäl som landets kommuner har lämnat på frågan om varför planeringsbesked inte begärs i någon större utsträckning. Vår bild är att kravet på samråd innan en begäran om planeringsbesked lämnas till länsstyrelsen kan vara en av anled- ningarna till att kommuner drar sig för att använda instrumentet. Den fråga som har uppkommit under utredningsarbetet är därför om inter- nationell rätt verkligen ställer krav på ett samråd med allmänheten inför ett sådant besked av länsstyrelsen. Vid införandet av systemet med planeringsbesked gjordes bedöm- ningen att ett sådant samråd behövdes, men det finns inga uttryckliga förarbeten till varför en sådan lösning valdes. Det finns övergripande uttalanden om den demokratiska processen och att kommunen och i förlängningen länsstyrelsen, genom samrådet, kan få berördas syn- punkter på underlaget.177 På så sätt finns det en demokratisk process kring vilket underlag som krävs för att länsstyrelsen ska kunna pröva frågan. Samtidigt ska samrådskretsen begränsas till de som berörs av den fråga som kommunens tänkta begäran om planeringsbeskedet av- ser, dvs. hur en viss åtgärd eller ett planförslag förhåller sig till läns- styrelsens ingripandegrunder i 11 kap. plan- och bygglagen. Vi gör bedömningen att det, trots samrådsprocessen, är länsstyrel- sen som bestämmer vad som är ett fullgott underlag. Om länsstyrel- sen bedömer att underlaget inte är tillräckligt bör länsstyrelsen enligt förarbetena, inom ramen för den allmänna serviceskyldigheten, ge kommunen möjlighet att komplettera sin begäran (jfr 6 § FL).178 Vi kan också konstatera att regeringen har konstaterat att det var fel av länsstyrelsen att avvisa en begäran om planeringsbesked utan att ge möjlighet till komplettering.179 I och med att det inte finns några förarbetena som tydligt moti- verar varför ett särskilt samrådskrav behövs, om begäran sker innan samrådet om planförslaget, har vi övervägt om samrådet och även 176 Se prop. 2016/17:151 s. 28. 177 Se prop. 2016/17 s. 19–33. 178 Se prop. 2016/17 s. 96. 179 Se regeringsbeslut den 3 februari 2022 i ärende Fi 2019/03660. 505 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 det närliggande kravet om kungörelse kan slopas. Frågan har dock uppkommit om inte internationell rätt kräver ett sådant samråd. Vi bedömer att mycket talar för att planeringsbeskedet inte begrän- sar Århuskonventions krav om att allmänheten ska ha möjlighet att delta på ett tidigt stadium när alla alternativ står öppna. I denna del noterar vi också att länsstyrelsen inte behöver samråda med någon när den överprövar en plan. Detta är i stället en myndighetsintern fråga. I syfte att förtydliga bakgrunden till vår bedömning i denna den fördjupar vi oss något i kraven i Århuskonventionen. I avsnitt 8.3.2 har vi beskrivit att Århuskonventionen har en bred ingång till rätten att delta i exempelvis samrådsförfarande vid utarbe- tandet av en detaljplan i och med att artikel 7 aktualiseras om planen har betydelse för miljön. Det spelar därmed ingen roll om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte. På så sätt om- fattas planprocesser som ”rör miljön” av artikelns tillämpningsområde. Enligt artikel 7 i Århuskonventionen ska varje part, efter att ha tillhandahållit allmänheten nödvändig information, vidta praktiska eller andra åtgärder för att säkerställa att allmänheten ges möjlighet att delta i utarbetandet av planer som rör miljön, inom öppna och rimliga ramar. Vid denna bedömning ska artikel 6.3, 6.4 och 6.8 i Århuskonventionen tillämpas. Bestämmelserna medför att allmän- heten ska ges möjlighet att delta på ett tidigt stadium, när alla alter- nativ fortfarande är öppna. Det innebär att samråd inte får ske först när beslutet i praktiken redan är fattat av exempelvis den planläggande myndigheten, utan när det fortfarande finns en reell möjlighet att påverka innehållet i planen eller programmet. Sedan ska myndighe- ten ta hänsyn till de synpunkter som har inkommit från allmänheten innan beslut fattas. Syftet med artikel 7 i Århuskonventionen är därmed att säkerställa att kommunen, innan den har bestämt sig slutgiltig om planens inne- håll, ska tillhandahålla allmänheten nödvändig information om exem- pelvis planens miljöpåverkan. Ett planeringsbesked kan påverka hur kommunen exempelvis väljer att utarbeta underlaget inför planlägg- ningen av ett område eller medföra att de avbryter planprocessen för att undvika ett upphävande av planen från länsstyrelsen. Beskedet blir på så sätt ett underlag inför planläggningen som, oavsett när det be- gärs, kommer att ingå i det underlag som finns vid samrådet om plan- förslaget eller granskningen. Beskedet påverkar bara länsstyrelsens möjlighet att överpröva planen och inte enskildas eller organisationers 506 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen möjligheter att överklaga planen. Visar dessa samråd att underlaget inför beskedet var ofullständigt och den nya informationen indikerar att underlaget har ändrats väsentligt är inte heller länsstyrelsen bun- den av beskedet (11 kap. 10 a § PBL). Vi bedömer därmed att de krav som finns i artikel 7 i Århuskon- ventionen inte medför att ett samråd om begäran om planerings- besked måste ske med någon annan än mellan kommunen och läns- styrelsen avseende hur planläggningen bör utformas för att inte hamna i konflikt med ingripandegrunderna. Frågan är därefter om det finns några andra internationellt rättsliga krav som medför att det måste ställas ett krav på ett särskilt samråd och även en kungörelse innan kommunen lämnar en begäran om pla- neringsbesked till länsstyrelsen. Som sagt är grundtanken i Århus- konventionen, men även i SMB-direktivet och MKB-direktivet att allmänheten ska ges möjlighet att delta på ett tidigt stadium, när alla alternativ fortfarande är öppna. Uttrycket syftar till att säkerställa att den myndighet som prövar om verksamheten, åtgärden, planen eller programmet kan tillåtas eller godkännas inte tar något bindande beslut innan ett samråd med allmänheten har ägt rum. Vi har analy- serat närmare vad som avses med uttrycket ”att allmänheten ska ges möjlighet att delta på ett tidigt stadium, när alla alternativ fortfarande är öppna” i vårt första betänkande En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess.180 Syftet med processen för planeringsbesked enligt 5 kap. 10 a–10 f §§ plan- och bygglagen är att kommunen, inom ramen för ett pågående detaljplaneärende, ska kunna begära ett besked från länsstyrelsen om huruvida en planerad åtgärd kan antas strida mot någon av de fem ingripandegrunderna i 11 kap. 10 § plan- och bygglagen. Strider planen emot någon av ingripandegrunderna då är det sannolikt att länsstyrel- sen kommer att överpröva detaljplanen. Om länsstyrelsen genom ett planeringsbesked anger att den inte anser att planläggningen stri- der emot ingripandegrunderna då kommer det inte ske någon över- prövning. Det som utmärker överprövningen av detaljplaner jämfört med motsvarande prövning enligt miljöbalken är att planen kan överprövas i två led. Det ena leder till regeringen och Högsta förvaltningsdom- stolen och det andra till mark- och miljödomstolen, Mark- och miljö- överdomstolen och vid ventil till Högsta domstolen. Allmänheten 180 Se SOU 2024:98 s. 723 och 1250. 507 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 kan delta i båda överprövningslinjerna, men förutsättningarna skiljer sig åt. Efter att kommunen har fattat beslut om att anta, ändra eller upp- häva en detaljplan ska länsstyrelsen besluta om planen ska överprövas eller inte, det vill säga om tillsyn ska ske. Länsstyrelsens tillsyn sker i två steg. Först tas beslut om överprövning ska ske och därefter ge- nomförs själva överprövningen. Beslut om överprövning ska fattas inom tre veckor från det att länsstyrelsen har mottagit meddelande om kommunens beslut (11 kap. 10 a § PBL). Om länsstyrelsen tidigare har lämnat ett positivt planeringsbesked får överprövning eller upphävande inte ske med hänvisning till den fråga som beskedet avser. Detsamma gäller om beskedet har försetts med villkor och kommunen har iakttagit dessa. Endast om åtgärden eller förutsättningarna för planeringen har ändrats väsentligt, eller om villkor inte har uppfyllts, kan länsstyrelsen överpröva och upp- häva planen. Med väsentliga ändringar avses exempelvis nya uppgifter i en miljökonsekvensbeskrivning, ny lagstiftning eller förändringar i omgivningen som gör att planeringsbeskedet inte längre är aktuellt.181 Vid överprövning ska länsstyrelsen undersöka om kommunens beslut har överklagats till mark- och miljödomstolen. Om så är fallet bör prövningarna samordnas, vilket kan ske genom att domstolen vilandeförklarar målet tills tillsynen är slutligt avgjord.182 Om länsstyrelsen vid överprövningen finner att statliga eller mellan- kommunala intressen inte har beaktats tillräckligt ska den upphäva kommunens beslut. Beslut om upphävande ska som utgångspunkt fattas inom två månader från beslutet om överprövning.183 Länsstyrel- sen kan inte ändra innehållet i planen, men planen får upphävas i en viss del om kommunen medger det (11 kap. 11 § PBL). Länsstyrelsens beslut att helt eller delvis upphäva kommunens beslut får överklagas hos regeringen. Detta sker oftast av kommu- nen, men även enskilda kan överklaga. Om länsstyrelsen däremot beslutar att inte upphäva planen kan beslutet inte överklagas (13 kap. 5 och 8 §§ PBL samt 42 § FL). Regeringens beslut kan överklagas genom rättsprövning hos Högsta förvaltningsdomstolen om beslutet rör de klagandes civila rättigheter eller skyldigheter, vilket till skill- nad från mark- och miljödomstolens prövning av detaljplanen är en 181 Se prop. 2016/17:151 s. 31 och 32. 182 Se prop. 2015/16:155 s. 30 och 31. 183 Se prop. 2016/17:151 s. 36 och 37. 508 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen mer begränsad prövning (1 och 3 §§ lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut). När ett beslut om detaljplan överklagas till mark- och miljödom- stolen samtidigt som länsstyrelsen utövar tillsyn är det lämpligt att länsstyrelsen först avslutar sin prövning innan domstolen prövar över- klagandet. Väljer länsstyrelsen att inte upphäva eller ändra planen begränsar det inte mark- och miljödomstolens prövning och dom- stolen kan upphäva eller ändra en plan baserat på någon av de statliga ingripandegrunderna oavsett om länsstyrelsen har överprövat planen, men inte beslutat om en upphävande. Det enda sätt som länsstyrel- sens prövning av detaljplanen kan påverka domstolens prövning är om planen helt eller delvist upphävs. Vi bedömer att processen för överprövning inte ger skäl för att kräva ett särskilt samrådskrav inför ett planeringsbesked. Planeringsbeskedet påverkar inte samrådet om planförslaget, vad en eventuell miljökonsekvensbeskrivning behöver innehålla eller granskningen. Kommunen måste, oavsett innehållet i planeringsbeske- det, tillhandahålla ett fullständigt underlag och allmänheten är inte begränsad i sitt överklagande utan kan påverka planläggningens alla delar. I avsnitten 8.3.3, 8.3.8, 8.3.9 och 8.7.4 beskriver vi hur SMB-direk- tivets krav ser ut och hur dessa har genomförts i svensk rätt. Vi kan notera att i direktivet ställs krav på ett samråd, precis som i artikel 7 i Århuskonventionen. Detta samråd finns i 6 kap. 15 § miljöbalken och motsvaras i plan- och bygglagen av granskningen (5 kap. 18 § PBL), dvs. av det andra samrådet i planläggningsprocessen efter sam- rådet om planförslaget. I plan- och bygglagen krävs det därmed ett extra samråd innan det samråd som EU-rätten kräver äger rum. All- mänhetens ges på så sätt större möjligheter att delta i processen fram till beslut om detaljplanen än vad som krävs av EU-rätten. I och med att frågan har rests till utredningen om ett samråd krävs inför en begäran om planeringsbesked, mot bakgrund av international rätt, har vi analyserat vilka andra moment i planläggnings- och till- ståndsprocesser som skulle kunna anses motsvara planeringsbeske- det och om ett särskilt samråd med allmänheten krävs inför beslut i sådana moment. Det första momentet vi har analyserat är kommu- nens bedömning av planens betydande miljöpåverkan. När kommunen prövar om en detaljplan kan antas medföra en betydande miljöpåverkan får det beslutet, enligt både internationell 509 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 och nationell rätt, tas av kommunen efter samråd med länsstyrelsen. Kommunen är alltså ensam ansvarig för prövningen av om planen kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Beslutet måste moti- veras, göras tillgängligt för allmänheten, men får inte överklagas sär- skilt (6 kap. 5–8 §§ MB). Ett felaktigt beslut i denna del kan inte i sig överprövas av länsstyrelsen utan överprövning av frågan får ske efter ett överklagande till mark- och miljödomstolen efter det att planen har antagits. Motsvarande process finns inom ramen för den specifika miljö- bedömningen vid tillståndsprövning, men då är det länsstyrelsen som prövar om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Myndighetens beslut får inte överklagas särskilt ens av den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden (se. 6 kap. 23–27 §§ MB). Ett avgränsningssamråd för en detaljplan sker mellan länsstyrelsen och de kommuner som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen. Det är den planläggande kommunen som ska avgöra i vilken omfattning och med vilken detaljeringsgrad miljökon- sekvensbeskrivning ska ha. En felaktig avgränsning som inte över- lappar med ingripandegrunderna är inte överklagbar för länsstyrelsen utan endast för exempelvis allmänheten till mark- och miljödomstolen (6 kap. 9–10 §§ MB). Motsvarande processteg inom ramen för den specifika miljöbe- dömningen ser annorlunda ut. Vid avgränsningen av miljökonsekvens- beskrivningen i ett sådant ärende sker samråd med länsstyrelsen, till- synsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden samt med de övriga statliga myndig- heter, de kommuner och den allmänhet som kan antas bli berörda av verksamheten eller åtgärden (6 kap. 30 § första stycket MB). Enligt Klimat- och näringsdepartementets promemoria Genomförande av bestämmelser i förnybartdirektivet om tillståndsförfaranden för förnybar energi föreslås, i överenstämmelse med ändringsdirektivet till förny- bartdirektivet, att länsstyrelsens bedömning avseende miljökonse- kvensbeskrivningens omfattning ska göras bindande för länsstyrelsen och även för prövningsmyndigheten. Ett sådant beslut av länsstyrel- sen ska inte få överklagas.184 184 Se Klimat- och näringslivsdepartementet, Promemoria Genomförandet av bestämmelser i förnybartdirektivet om tillståndsförfaranden i förnybar energi (2025) s. 130–136. 510 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen Enligt artikel 11.6 i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial ska den berörda gemensamma kontaktpunkten senast 45 dagar efter mottagandet av tillståndsansökan avseende ett strate- giskt projekt bekräfta att ansökan är fullständig eller, om projekt- ägaren inte har lämnat in all den information som krävs för att be- handla en ansökan, begära att projektägaren lämnar in en fullständig ansökan utan oskäligt dröjsmål och samtidigt ange vilken information som saknas. Om den inlämnade ansökan anses ofullständig en andra gång får den berörda gemensamma kontaktpunkten inte begära in information på områden som inte omfattas av den första begäran om ytterligare information, och den får endast begära in ytterligare underlag som kompletterar den saknade informationen. Motsvarande reglering finns i EU-förordningen om netto-nollteknik och förnybart- direktivet. Vi kan konstatera att det fattas flera beslut under processen för att anta en detaljplan, men även under tillståndsprövningsprocessen av en verksamhet eller åtgärd, som är bindande för processen som sådan eller bindande för en eller flera myndigheter. EU-rättsligt sett sker alla dessa beslut utan att samråd har ägt rum med allmänheten. Det är endast i det svenska genomförandet av exempelvis MKB- och SMB-direktivet som det ställs krav på att allmänheten ska få delta i en större utsträckning än vad EU-rätten kräver. Även om det inte är omöjligt att flertalet EU-rättsakter är i konflikt med Århuskonven- tionen bedömer vi ändå detta som osannolikt. Särskilt som flera av dessa rättsakter har beslutats relativt nyligen. Jämför vi de beslut som tas under processen, utan att allmänheten ges möjlighet att delta, med planeringsbeskedet så ges allmänheten och länsstyrelsen möjlighet att delta vid samrådet om planförslaget och granskningssamrådet och kan där granska alla underlag. Allmän- heten kan även överklaga planen utifrån den fråga som planeringsbe- skedet omfattar. Ett planeringsbesked ingår också i det underlag som ska presenteras vid samrådet om planförslaget eller granskningssam- rådet. Till skillnad från regleringen i förnybartdirektivet och EU-för- ordningen om kritiska och strategiska råmaterial är inte heller läns- styrelsen fullt ut bunden av planeringsbeskedet. Om väsentliga ändringar sker exempelvis med nya uppgifter i en miljökonsekvens- beskrivning, ny lagstiftning eller förändringar i omgivningen kan länsstyrelsen ompröva planeringsbeskedet.185 185 Se prop. 2016/17:151 s. 31 och 32. 511 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 Vi bedömer sammantaget att det inte finns några internationella rättsliga krav på samråd innan ett planeringsbesked kan lämnas av länsstyrelsen. Regeringen lyfter i förarbetena att samrådet på ett generellt plan kan demokratiskt förankra planeringsbeskedet i planprocessen. Vi har ovan lyft att den demokratiska förankringen vid detaljplanelägg- ning redan är omfattande och bl.a. krävs det som utgångspunkt två samråd för att kommunen ska få anta en detaljplan.186 Vi ser sammantaget att det sker en omfattande demokratisk för- ankring inom ramen för detaljplaneprocessen och att en mer effektiv planeringsbeskedsprocess inte leder till något demokratiskt under- skott. Dessutom tas det andra beslut som kan ha större påverkan på processen, i anslutning till undersökningssamrådet och avgränsnings- samrådet, utan att dessa ska förankras demokratiskt. Sammantaget bedömer vi att argumenten för ett samråd inför en begäran om pla- neringsbesked är färre än de som talar för att slopa det. Processen för planeringsbesked går att förenkla Som vi har redogjort för ovan gör vi bedömningen att det går att ifråga- sätta om ett så omfattande samråd som avses i 5 kap. 10 b § plan- och bygglagen verkligen behövs eftersom planeringsbeskedet i huvudsak endast berör länsstyrelsen och kommunen. I denna del har vi vid våra kontakter med Lantmäteriet också förstått att de inte ser något skäl till varför de ska ingå i detta samråd. Vi har ovan redogjort för de internationella krav som ställs och hur dessa bör tolkas både vid planläggning och tillståndsprövning. Vår sammantagna bedömning är det i dag finns flera exempel på mot- svarande beslut som planeringsbeskedet, men där krav på samråd med allmänheten inte ställs innan beslut tas. Vi gör således bedöm- ningen att kravet på samråd inför en begäran om planeringsbesked kan slopas. Även kravet på kungörelse av begäran kan därmed slopas. Vi konstaterar att huvudsyftet med ett bindande planeringsbesked är att kommunen i ett tidigt skede ska få länsstyrelsens bedömning av om en åtgärd som kommunen avser att planera för i en detaljplan har en sådan innebörd som anges i 11 kap. 10 § andra stycket plan- och bygglagen vilket skulle riskera ett upphävande av planen. Vi gör 186 Se prop. 2016/17:151 s. 28–32. 512 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen bedömningen att ett planeringsbesked från länsstyrelsen bör kunna underlätta kommunens bedömning av utredningsbehovet inför plan- läggningen. Om kommunen följer länsstyrelsens besked i ett planer- ingsbesked bör samtidigt risken för att den antagna planen upphävs minska. Den bör åtminstone inte riskera att bli upphävd av länsstyrel- sen med stöd av 11 kap. 10 § plan- och bygglagen. För att planerings- beskedet ska upplevas som ett effektivt moment i detaljplaneproces- sen och därmed bli mer intressant för landets kommuner att begära krävs dock att processen förenklas. Vi gör samlat bedömningen att nuvarande samråds och kungörelse- förfarande vid planeringsbesked kan slopas. Hur bör processen för att begära planeringsbesked se ut? Vi gör bedömningen att kommunen under arbetet med att ta fram en detaljplan fortsatt bör kunna begära ett planeringsbesked av läns- styrelsen. Vi har övervägt om det skulle vara en fördel att begränsa kommunens möjlighet att begära ett planeringsbesked till tiden för undersökningssamrådet och för tid därefter. Det skulle kunna vara en fördel för kommunerna som då skulle kunna ta fram ett samlat material för begäran om planeringsbesked och underlag för undersök- ningssamrådet. Det skulle i sin tur innebära att länsstyrelsen fick ett bra underlag i de båda näraliggande frågorna. Eftersom det är svårt att förutse alla situationer vid vilka kommunerna skulle vara intresse- rade av att få ett planeringsbesked gör vi dock, på motsvarande sätt som regeringen gjorde vid instrumentets införande, bedömningen att det inte är lämpligt att begränsa när i tiden kommunen ska få be- gära ett planeringsbesked.187 Om kommunen önskar att effektivisera processen ser vi dock inget hinder för att undersökningssamrådet och samrådet om planeringsbeskedet genomförs samtidigt med läns- styrelsen då frågorna kan överlappa varandra. Dagvattenpåverkan från planområdet kan exempelvis leda till att en plan upphävs av läns- styrelsen och medföra en ytterligare försämrad status för överskridna miljökvalitetsnormer, vilket talar för att planen kan antas medföra betydande miljöpåverkan (11 kap. 10 § andra stycket 3 och 5 § 8 MBF). Begäran bör inte behöva föregås av ett särskilt samråd. Vi har ovan bedömt att ett slopande av nuvarande samråd inför en begäran om 187 Se prop. 2016/17:151 s. 26. 513 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 planeringsbesked inte påverkar enskildas eller organisationers möjlig- het att delta i planläggningsprocessen eller rätten att överklaga plan- beslut. Om en begäran om planeringsbesked innefattar frågor om riks- intresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken, miljökvalitetsnormer, strand- skydd samt om exempelvis bebyggelse riskerar att bli olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion gör vi bedömningen att begäran endast bör lämnas till länsstyrelsen. Om begäran rör frågor avseende hur användningen av mark- och vattenområden, som angår flera kommu- ner, ska samordnas på ett lämpligt sätt bedömer vi att de kommu- ner som kan antas bli berörda av planen bör få yttra sig i ärendet vid länsstyrelsen. Som en följd av föreslagna förändringar av processen för att begära ett planeringsbesked gör vi bedömningen att nuvarande bestämmel- ser om planeringsbesked i 5 kap. 10 a–10 f §§ plan- och bygglagen kan kortas ner och samlas i två paragrafer, 5 kap. 10 a och 10 b §§ plan- och bygglagen. Av den första paragrafen bör nuvarande bestäm- melser i 5 kap. 10 f § första stycket plan- och bygglagen och kravet på att begäran ska vara skriftlig (jfr 5 kap. 10 e § PBL) placeras. I den andra paragrafen bör nuvarande bestämmelser i 5 kap. 10 f § andra stycket plan- och bygglagen placeras. Den nya regleringen om pla- neringsbesked medför ett behov av ändrade paragrafhänvisningar i 11 kap. 10 a § och 13 kap. 5 a och 10 a §§ plan- och bygglagen. Författningsförslag Bestämmelserna finns i 5 kap. 10 a och 10 b, 11 kap. 10 a §§ och 13 kap. 5 a och 10 a §§ plan- och bygglagen. 514 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen 8.7.4 Samrådsprocessen vid planläggning i detaljplan förtydligas Förslag Det tydliggörs att undersökningen av om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska göras innan samrådet om planförslaget. Dessutom tydliggörs att kommunen inte behöver samråda i frågan om planens betydande miljöpåverkan om kommunen redan i identifieringen har kommit fram till att en strategisk miljöbedömning ska göras. Det tydliggörs också att beskrivningen av planens miljökon- sekvenser är ett sådant underlag som ska finnas med i planbeskriv- ningen vid granskningen i de fall planen kan antas medföra en be- tydande miljöpåverkan. Slutligen tydliggörs när en planbeskriv- ning ska uppfylla de krav som framgår av 6 kap. 16 och 43 §§ miljö- balken. Följdändringar görs i 4 kap. 33 b och 34 §§, 5 kap. 6, 10 och

11 § plan- och bygglagen är tillämpliga. Bestämmelsen i 6 kap. 28 § om samråd om kostnadsfördelning innehåller inte någon hänvisning till 5 kap. 11 § plan- och bygglagen utan avser de sakägare som kan bli aktuella för den typen av samråd. Eftersom vårt uppdrag är avgrän- sat till processen för detaljplaner och områdesbestämmelser begrän- sar vi vår analys av sakägarbegreppet till de bestämmelser som avses i 5 kap. plan- och bygglagen. I det följande utgår vi från processen och bestämmelserna om detaljplan, men motsvarande gäller vid sam- råd om områdesbestämmelser (5 kap. 39 § PBL). Frågan är då om de som räknas som sakägare vid samråd om ett förslag till detaljplan är desamma som i ärenden om lov och förhands- besked. För att kunna besvara denna fråga har vi valt att studera rättspraxis om vilka som har klagorätt vid just planläggning i detalj- plan, dvs. vilka planbeslutet angår enligt 42 § förvaltningslagen (jfr 13 kap. 8 § PBL). Enligt fast rättspraxis anses beslut om antagande av en detaljplan angå ägare till de fastigheter som ligger inom planområdet eller som gränsar direkt till detta. Även fastighetsägare vars fastighet skiljs 201 Se prop. 2024/25:169. 202 Se SOU 2021:47 s. 766–768. 527 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 från planområdet endast genom en väg eller gata har rätt att överklaga beslut om antagande av detaljplan.203 När fastighetshavaren har upp- låtit mark till annan kan även nyttjanderättshavaren bedömas ha rätt att överklaga ett planbeslut.204 Under vissa förutsättningar har även andra grannar bedömts berörda av ett planbeslut. Detta gäller om pla- nen av annat skäl får effekt på den enskildes intresse. Högsta dom- stolen har exempelvis bedömt att så var fallet när planläggningen av en väg hade ett närmast oupplösligt samband med den fortsatta plan- läggningen av vägen över markägarens fastighet.205 Precis som regeringen bedömde i propositionen Ett nytt regelverk för bygglov avseende regleringen i bygglovsprocessen gör vi bedöm- ningen att en utgångspunkt för regleringen i planprocessen bör vara att det så långt möjligt bör finnas en överensstämmelse mellan vilka som ingår i samrådskretsen om ett planförslag, underrättas om ett beslut om planen och som är berörda av beslutet på ett sådant sätt så att de har rätt att klaga på beslutet enligt 13 kap. 8 § plan- och bygg- lagen. Överrensstämmelse bör främst eftersträvas för att undvika överklaganden i situationer där berördas synpunkter skulle kunna ha lösts ut redan i samband med kommunens handläggning. Full överrensstämmelse är dock inte möjlig att uppnå utan en bedöm- ning i det enskilda fallet. En bedömning i varje enskilt fall är dock inte en enkel och kostnadseffektiv lösning. Naturligtvis kan ägare till andra närliggande fastigheter i övrigt av olika anledningar senare ges rätt att klaga på planbeslutet. Mot bakgrund av den svårighet det innebär för kommunen att bedöma om sådana andra berörda personer finns i ett planärende, tillsammans med de utredningskrav som i rättspraxis har ställts på kommuner för att uppfylla samrådsskyldigheten bedömer vi att kommunens samrådsskyldighet i förhållande till dessa andra berörda personer får anses tillräckligt tillgodosedd genom nuvarande kungörelseför- farande av ett planförslag i 5 kap. 11 c och 11 d §§ plan- och bygg- lagen. Vi kan också notera att SMB- och MKB-direktivet samt Århus- konventionen inte ställer något krav på att en samrådskrets ska eta- bleras avseende delar av allmänheten. Kravet i dessa rättsakter är att allmänheten ska informeras på ett effektivt sätt, antingen genom 203 Se MÖD:s dom den 23 januari 2018 i mål nr P 11267-17. 204 Se MÖD 2019:19. 205 Se NJA 2017 s. 421 (”Vägen till Sandviken”). 528 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen offentligt tillkännagivande eller i förekommande fall enskilt (artikel 6.2 i Århuskonventionen). Detta kan genomföras genom att planen eller tillståndsbeslutet exempelvis görs tillgängligt för allmänheten (artikel 6.1 och 9.1 i SMB-direktivet och artikel 11.5 MKB-direktivet). Enligt artikel 6.2 i MKB-direktivet ska medlemsstaterna se till att allmänheten, innan samråd äger rum, informeras elektroniskt och genom offentliga meddelanden eller på annat lämpligt sätt i ett tidigt skede, och senast så snart informationen rimligen kan lämnas. Vidare beskrivs i artikel 6.5 i MKB-direktivet att närmare bestämmelser om information till allmänheten, till exempel genom affischering inom ett visst område eller offentliggörande i lokalpressen, och samråd med den berörda allmänheten, till exempel skriftligen eller genom samrådsmöten, ska fastställas av medlemsstaterna (se även artikel 6.5 och 9.2 i SMB-direktivet). Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att relevant information är tillgänglig elek- troniskt för allmänheten via minst en central portal eller lättillgäng- liga kontaktpunkter, på lämplig förvaltningsnivå. Sammantaget upp- fyller bestämmelserna om underrättelse och kungörelse i 5 kap. 11 d § och 5 kap. 19 § plan- och bygglagen de internationella förpliktelser som finns. Vi gör bedömningen att de som är sakägare i ett ärende om en detaljplan i huvudsak är desamma som de som är sakägare i ett ärende om lov eller förhandsbesked. Det som skiljer sig åt är avgränsningen till tomten eller fastigheten respektive planområdet. På motsvarande sätt som vid handläggning av ansökningar om lov och förhandsbe- sked gör vi bedömningen att det i plansammanhang finns skäl att tydliggöra vem samråd bör ske med för att underlätta både kommu- nens handläggning av planarbetet och överprövande instansers pröv- ning. Ett sådant tydliggörande minskar också risken för att beslutet senare upphävs på formella grunder. Vi gör således bedömningen att 5 kap. 11 § första stycket 2 plan- och bygglagen bör förtydligas på det sättet att det anges att kommu- nen ska samråda med ägaren eller innehavaren av en särskild rätt till en tomt eller fastighet som ligger inom planområdet, som gränsar direkt till planområdet eller som skiljs åt från planområdet endast av en väg eller gata. 529 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 Bör samråd ske med kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende? Bygglovsutredningen ifrågasatte om underrättelse om en ansökan om bygglov eller förhandsbesked skulle ske med kända bostadsrätts- havare, hyresgäster och boende. Som argument för detta lyftes att någon motsvarande skyldighet inte finns vid granskningen av en plan eftersom bostadsrättsföreningars styrelse får förutsättas sköta informationen till medlemmarna och att hyresgäster får underrättas genom hyresgästföreningars försorg.206 Utredningen föreslog således att denna skyldighet skulle tas bort. Detta har nu också skett med ikraftträdande den 1 december 2025.207 Frågan är nu om det finns skäl för att fortsatt ha kvar detta krav i samband med samrådet om planförslaget enligt 5 kap. 11 § första stycket 2 plan- och bygglagen. Det är naturligtvis en fördel om så många berörda som möjligt ges möjlighet att delta i samrådet om planen. Samtidigt innebär detta en resurskrävande utredning för kommunen och innebär också en risk att någon bostadsrättshavare, hyresgäst och boende som berörs ändå missas vilket kan leda till att ett ärende återförvisas för ny kom- municering eller att ett beslut som har fått laga kraft blir föremål för prövning genom ett extraordinärt rättsmedel (vanligen återställ- ande av försutten tid). En sådan miss i processen kan således få långt- gående konsekvenser. Jämförelsevis innehåller inte granskningspro- cessen något krav på underrättelse till kända bostadsrättshavare, hyres- gäster och boende som berörs (5 kap. 20 § 1 plan- och bygglagen). Skälet för detta är att bostadsrättsföreningars styrelse får förutsät- tas sköta informationen till medlemmarna och att hyresgäster får underrättas genom hyresgästföreningars försorg.208 Motsvarande resonemang bör kunna appliceras på samrådsprocessen om planför- slaget. Om rågrannen är en bostadsrättsförening får således före- ningens styrelse förutsättas sköta informationen till medlemmarna (jfr närmast lagen [2018:672] om ekonomiska föreningar, särskilt 7 kap. 4 §). Om rågrannen hyr ut hela eller del av byggnaden får fastighetsägaren så som hyresvärd underrätta de hyresgäster eller andra boende som finns i fastigheten (jfr närmast 12 kap. jordabal- ken). Som en följd av detta resonemang anser vi att kravet på kommu- 206 Se prop. 1985/86:1 s. 616, prop. 2009/10:170 del 1, s. 446 och prop. 2013/14:126 s. 89. 207 Se prop. 2024/25:169. 208 Se prop. 1985/86:1 s. 616, prop. 2009/10:170 s. 446 och prop. 2013/14:126 s. 89. 530 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen nen att samråda med de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av ett planförslag kan slopas. Bör känd hyresgästorganisation ingå i samrådskretsen? PBL-överklagandeutredningen övervägde 2014 att ta bort hyresgäst- organisationers talerätt. Utredningen stannade dock för att inte gå fram med ett sådant förslag mot bakgrund av dels att det inte fanns något som tydde på att hyresgästorganisationer överklagar beslut i någon större omfattning, dels att hyresgästorganisationer får anses representera kollektivet hyresgäster och därmed får anses föra talan även för framtida boende.209 Bygglovsutredningen ifrågasatte att hyresgästorganisation skulle underrättas om en ansökan om lov eller förhandsbesked. Enligt utred- ningen borde i så fall, utifrån likställighetsprincipen (jfr 1 kap. 9 § RF och 2 kap. 3 § KL), även andra organisationer som företräder villaägare, ägarlägenheter och bostadsrätter behöva inkluderas i den krets som samråd ska ske med enligt 5 kap. 11 § plan- och bygglagen. Att på detta sätt vidga den krets som byggnadsnämnden ska under- rätta om en ansökan om lov eller förhandsbesked bedömde utred- ningen dock som olämpligt.210 Utredningen föreslog i stället att den krets som byggnadsnämnden är skyldig att underrätta om en ansökan om lov eller förhandsbesked borde begränsas genom att kravet på att underrätta hyresgästorganisation slopas. Enligt utredningen kan samma argument appliceras på bestämmelsen om krav på samråd i 5 kap. 11 § första stycket 3 plan- och bygglagen, men då deras utred- ningsuppdrag inte omfattade planförfarandet lämnades inte något förslag i denna del.211 Vi delar bedömningen att det finns fog för den kritik som har framförts mot att hyresgästorganisationer ges en särskild rätt i plan- och bygglagen. Av detaljplaner framgår inte upplåtelseform för de bostäder planen reglerar. Om hyresgästorganisationer ska anses repre- sentera framtida boende borde också, utifrån likställighetsprincipen (jfr 1 kap. 9 § regeringsformen och 2 kap. 3 § kommunallagen), orga- nisationer som företräder villaägare, ägarlägenheter och bostadsrätter behöva inkluderas i den krets som samråd ska ske med enligt 5 kap. 209 Se SOU 2014:14 s. 116 och MÖD 2013:47. 210 Se SOU 2021:47 s. 766–768. 211 Se SOU 2021:47 s. 766–768. 531 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 11 § plan- och bygglagen. Att på detta sätt vidga den krets som kom- munen ska samråda med i ett detaljplaneärende bedöms dock vara olämpligt. I stället bör den krets som kommunen ska samråda med i detaljplaneärendet begränsas genom att kravet på att samråda med hyresgästorganisation slopas. Som en följd av detta förslag och förslaget ovan att slopa samrådet med kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende kan nuva- rande 5 kap. 11 § andra stycket slopas. Följdändringar behöver också göras i 5 kap. 16, 18, 20, 38 a och 38 c §§ plan- och bygglagen. Författningsförslag Bestämmelserna finns i 5 kap. 11 b, 16, 20, 21 a, 25 a, 30, 38 a, 38 c och 39 §§ plan- och bygglagen. 8.7.6 Bestämmelser om plankostnadsavtal införs Förslag En definition av termen plankostnadsavtal förs in i 1 kap. 4 § plan- och bygglagen. Definitionen innebär att ett plankostnads- avtal är ett avtal mellan en kommun och en byggherre eller annan om fördelning av kostnader för åtgärder som behövs för att upp- rätta eller ändra detaljplaner. I 12 kap. plan- och bygglagen förs också nya bestämmelser om plankostnadsavtal in. Inledningsvis ska framgå att kommu- nen får ingå ett plankostnadsavtal. Om en kommun avser att ingå ett plankostnadsavtal ska kommunen anta riktlinjer som anger utgångspunkter och mål för sådana avtal. De kostnader som kommunen i ett plankostnadsavtal har fördelat på en byggherre eller annan får inte också tas ut genom en planavgift. Bedömning Boverket bör ges i uppdrag att ta fram vägledningsmaterial för tillämpningen av de nya bestämmelserna om plankostnadsavtal. 532 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen Bakgrund Av våra direktiv framgår att vi ska analysera förslaget från Initiativet Bygg i tids reformagenda som rör incitament för kommuner att korta ledtider för planprocesser och bedöma om en sådan ändring kan korta ledtiderna, om det riskerar att göra kommunerna mindre benägna att ta fram nya detaljplaner och om det är lämpligt i övrigt (förslag 16). I avsnitt 8.5.5 har vi beskrivit både de utmaningar vi har identifierat kopplat till frågan om fördelning av plankostnader och de utmaningar och förslag till lösning på dessa utmaningar som Initiativet Bygg i tid har lämnat 2024 och delvis modifierat i rapporten från i år. Sam- manfattningsvis kan sägas att de identifierade utmaningarna är en följd av dels att de avtal som ofta används för att reglera hur kost- naderna för planläggning i detaljplan ska fördelas mellan kommun och byggherre saknar uttryckligt lagstöd, dels att byggherrar – sär- skilt mindre byggaktörer – inte sällan hamnar i ett beroendeförhåll- ande till de kommuner i vilka de önskar exploatera mark- eller vatten- områden. Det senare förhållandet kan medföra att byggherrarna undviker att ställa krav på tydlighet och uppföljning av kommunen för fakturerade kostnader och utfört planarbete, i samband med teck- nande av s.k. plankostnadsavtal. En ytterligare utmaning är att det av nuvarande reglering om planavgifter inte framgår hur möjligheten att ta ut en planavgift påverkas av förekomsten av ett eventuellt plan- kostnadsavtal. Vi har också identifierat att det med anledning av att det saknas reglering om plankostnadsavtal även saknas väglednings- material hos Boverket avseende möjligheterna till och utformningen av sådana avtal. Sammantaget riskerar utmaningarna att leda till en så låg förutsebarhet avseende både hur höga de totala plankostnaderna vid ett planläggningsarbete kommer att bli för byggherren och huru- vida planarbetet överhuvudtaget kommer att leda fram till ett beslut om plan att byggaktörer avstår från exploatering i vissa kommuner. Detta är i sin tur negativt för bostadsbyggandet. Vår bedömning av hur dessa utmaningar bör lösas genom änd- ringar i plan- och byggregelverket samt genom nytt väglednings- material beskrivs i det följande. 533 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 Förslag 16 från Bygg i tids rapport 2024 bör inte genomföras Initiativet Bygg i tids förslag från 2024 innebär att det bör tydlig- göras att kommunen inte bör få kostnadstäckning för sitt planarbete genom en planavgift eller med stöd av ett plankostnadsavtal förrän planen har fått laga kraft. Enligt Initiativet skulle förslaget leda till färre utredningskrav och en snabbare planprocess eftersom kommu- nen inte vill ligga ute med stora belopp under en längre tid. Mot bakgrund av de kontakter vi har haft med olika kommunala företrädare gör vi bedömningen att ett genomförande av Initiativets ursprungliga förslag från 2024 skulle kunna leda till att kommuner blir mindre benägna att ta fram detaljplaner. Skälet för det är just att avsaknaden av en möjlighet att löpande få ersättning för uppkomna kostnader i planarbetet skulle kunna medföra att planarbeten i ännu högre utsträckning än i dag inte skulle inledas. Detta gäller särskilt planer i mer komplexa områden och med flera motstående intressen. Det är enligt vår bedömning inte heller säkert att Initiativets för- slag skulle få avsedd effekt, dvs. färre utredningskrav och en snabbare planprocess. I avsnitt 8.5.4 har vi bl.a. beskrivit att det ställs allt högre krav på utredningar som har sin grund i EU-rätten. Med sådana högre krav och en ökad komplexitet i planprojekt skulle Initiativets förslag i vissa fall också kunna leda till motsatsen, dvs. att kommunen utreder mer än nödvändigt för att säkra upp att planen inte upphävs. Som vi har beskrivit i avsnitt 8.3.8 anges principerna för kommu- nens uttag av planavgift i 12 kap. plan- och bygglagen. Av 9 § följer att avgiften får tas ut när bygglov ges av den som söker. Avgift får tas också ut i förskott (11 §). I landets kommuner har det utvecklats ett arbetssätt som innebär att kommunerna i vissa fall får ersättning för sina kostnader för planarbetet genom tecknande av s.k. plankost- nadsavtal mellan kommunen och exploatören. Stöd för detta hämtas i principerna i 12 kap., men hur avtalen ser ut skiljer sig mellan kom- munerna. Den bild vi får är att det finns flera skäl till varför kommunerna väljer detta förfarandesätt. Ett skäl är det ekonomiska och praktiska. Med detta förfarande kan kommunerna få ersättning för sina kost- nader i planarbetet i anslutning till att kostnaderna uppkommer och dessutom få ersättning för de faktiska kostnaderna, inte för genom- snittliga kostnader i samband med beslut om bygglov. Det kan annars 534 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen gå lång tid från det att kostnaderna uppkom till dess att kommunen får viss ersättning för dessa i samband med beslutet om bygglov. Ett annat skäl är riskfördelningen av planarbetet mellan kommu- nen och byggaktören. Normalt handlar det om riskfördelning vid exploatörsinitierade planer. Exploatörens syn på hur ett område kan exploateras kanske inte fullt ut överensstämmer med kommunens syn. Även synen på vad ett sådant planarbete bör innehålla för utred- ningar m.m. kan skilja sig åt och därmed också bilden av vad arbetet med framtagandet av planen kan komma att kosta. Ett tredje skäl, som hänger ihop med det andra skälet, är att kom- munen vill få ersättning för sina kostnader för ett planarbete även om planarbetet avbryts. I avsnitt 8.3.8 har vi beskrivit att planavgift bara får tas ut om den fastighet som bygglovet avser har nytta av pla- nen. I plankostnadsavtal kan det förekomma klausuler som innebär att kommunerna säkrar ersättning för sina nedlagda plankostnader för det fall att arbetet skulle avbrytas eller av annan anledning inte leder fram till en lagakraftvunnen plan. Efter genomgång av ett antal kommuners hemsidor framkommer att användningen av plankostnadsavtal för att reglera och fördela kost- nader i samband med planläggning är vanligt förekommande. Flera kommuner redovisar också principer för avtal för kostnader i sam- band med planframställning. De olika kommunerna har dock lite olika principer för att beräkna för kostnaderna för planarbetet i avta- len. Av vissa kommuners hemsidor framgår inte beräkningsmeto- derna, medan det av andra kommuners hemsidor framgår att beräk- ningen grundar sig på faktorer såsom areal eller storlek på byggrätt eller antal utredningar eller steg i processen. Vidare kan framgå om kostnaderna kommer att debiteras löpande som faktisk nedlagd tid eller om det handlar om en uppskattning av kostnaderna. Sammantaget gör vi bedömningen att ett genomförande av Initiati- vets förslag att förbjuda att kostnader för planarbete faktureras löpande med utgångspunkt i ett plankostnadsavtal skulle riskera att göra kommuner mindre benägna att inleda planarbeten. Vi konstaterar också att det är svårt att förutse de ekonomiska konsekvenserna av ett genomförande av Initiativets förslag i förhållande till enskilda fas- tighetsägare och deras skyldighet att betala en planavgift i samband med beslutet om bygglov. Sammanfattningsvis är vår bedömning där- för att Initiativets förslag från 2024 inte bör genomföras. 535 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 Vi har noterat att Initiativet i rapporten från 2025 delvis har om- arbetat sitt förslag. Enligt den senare rapporten efterfrågar Initiativet, i stället för ett förbud att ta ut plankostnader innan planen har fått laga kraft, en större tydlighet kring krav och förväntningar när det gäller fakturering av kostnader för planarbete, där fakturering exem- pelvis skulle kunna ske efter att olika delar i planarbetet avslutats. Vi gör bedömningen att det som Initiativet efterfrågar i årets rapport är rimligt. Ny reglering om plankostnadsavtal införs I avsnitt 8.5.5 har vi konstaterat att det i plan- och byggregelverket saknas bestämmelser om sådana avtal som reglerar fördelningen av kostnaden för ett planarbete mellan kommunen och byggherren. Även om dessa avtal, som har en civilrättslig form, inte är författnings- reglerade anses bestämmelserna om planavgift i plan- och bygglagen ge dem en rättslig grund och ram. Vi har i utredningsarbetet undersökt vilka civilrättsliga avtal som är vanliga i landets kommuner för att reglera fördelningen av kost- naderna för planarbete. Vi har noterat att olika kommuner använder olika namn på dessa avtal. Vissa kommuner benämner dem plankost- nadsavtal. Andra kommuner benämner dem planavtal. Om avtalet bara reglerar denna fråga eller om frågan ingår bland andra frågor i en annan avtalstyp som har upprättats mellan kommunen och en byggherre skiljer sig också åt mellan olika kommuner. Varje kommun har sina egna avtalsmallar som anpassats för lokala förhållanden. I betänkandet och i föreslagen reglering benämner vi avtalen plankostnadsavtal eftersom det, tydligare än benämningen planavtal, speglar innehållet i och syftet med avtalet. Ett plankostnadsavtal kan tecknas för att reglera kommunernas kostnader för planarbete. Plan- kostnadsavtalet specificerar betalningsvillkor och hur kostnader för planläggningsprocessen ska beräknas, och ger kommunen en möjlig- het att få ersättning för uppkomna kostnader innan en eventuell planavgift tas ut vid beviljat bygglov. Avtalet definierar hur och när kostnaderna ska betalas, vilket kan vara löpande under processen. Om ett plankostnadsavtal saknas kan kommunen ta ut en plan- avgift i bygglovsskedet, förutsatt att en taxa för detta har antagits av kommunen. 536 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen Vi gör bedömningen att en reglering i plan- och bygglagen som tydliggör att det finns en möjlighet att ingå plankostnadsavtal på motsvarande sätt som det i dag regleras hur kommunen får ingå ett exploateringsavtal avseende genomförandet av detaljplanen vore bra för att ge kommunen ett tydligt stöd i lag att det är möjligt att fördela hela eller del av kostnaden för arbetet med planen på byggherren (jfr 6 kap. 39–42 §§ PBL). Med en sådan reglering finns också en möjlighet att tydliggöra skillnaden mellan en planavgift och ett plan- kostnadsavtal. Ett införande av en sådan reglering skulle också under- lätta det ytterligare vägledningsarbete som kan behövas för att ensa användningen av plankostnadsavtal över landet och säkerställa att exempelvis fakturering av kostnaderna sker med lämplig specificer- ing av utfört planarbete. En sådan vägledning skulle också kunna till- godose behovet av att i viss mån kunna göra anpassningar av avtalen efter lokala förutsättningar och olika planeringssituationer. Enligt vår bedömning bör en ny reglering om plankostnadsavtal, på motsvarande sätt som gäller för regleringen om exploateringsavtal, innehålla ett krav på kommunen att ta fram riktlinjer för sådana avtal (jfr 6 kap. 39 § PBL). Av riktlinjerna bör kommunens utgångspunkter och mål för plankostnadsavtalen framgå. Skyldigheten innebär att kommunen genom ett politiskt förankrat beslut ska ta ställning till utgångspunkter och mål för plankostnadsavtalen. Därigenom kan en byggherre som vill ingå ett sådant avtal med kommunen få möjlighet att i god tid sätta sig in i vilka krav och förutsättningar som kommer att aktualiseras vid förhandlingar med kommunen. I kommuner där det inte finns anledning att förhandla om eller teckna plankostnads- avtal finns det givetvis ingen anledning att fatta beslut om riktlinjer. Bestämmelsen bör ställa krav på generella riktlinjer som inte nöd- vändigtvis behöver vara kopplade till ett visst avtal eller visst område. Av riktlinjerna bör också grundläggande principer för fördelningen av sådana kostnader som kan uppkomma vid upprättande eller änd- ring av en detaljplan framgå. Detta innebär att riktlinjerna på över- siktlig nivå bör redovisa under vilka förhållanden som kommunen avser att ingå plankostnadsavtal. Vidare bör de övergripande prin- ciperna för vilka åtgärder och kostnader som kommunen vill få täck- ning för genom ingående av ett plankostnadsavtal och på vilka grunder detta ska ske redovisas. I riktlinjerna bör även redovisas hur kommu- nen tidsmässigt och formellt avser att bereda frågan om plankostnads- avtal. 537 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 En särskild fråga är vilken funktion riktlinjerna bör ha och hur de bör förhålla sig till de civilrättsliga avtal som ska ingås på grundval av dem. Det övergripande syftet med den föreslagna lagregleringen är att skapa transparens och ökad tydlighet i förhandlingarna mellan parterna i plankostnadsavtalet. Att det handlar om vägledande rikt- linjer innebär att de inte är bindande, varken för kommunen själv eller för den eller de som kommunen avser att ingå avtal med. Det ligger dock i sakens natur att kommunen kan förväntas följa de rikt- linjer som har beslutats. Skyldigheten att anta riktlinjer bör gälla för varje kommun som avser att ingå ett plankostnadsavtal. Detta innebär att kommunen är skyldig att anta riktlinjerna innan kommunen ingår ett plankostnadsavtal. Att kommunen är skyldig att anta riktlinjer utgör dock inte någon förutsättning för att kommunen ska få ingå ett plankostnadsavtal. Ett plankostnadsavtal som ingås innan kom- munen antar riktlinjer blir således inte ogiltigt. Kommunens beslut att anta riktlinjer för plankostnadsavtal bör, på motsvarande sätt som riktlinjer för exploateringsavtal, kunna över- klagas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725). En bestämmelse med denna innebörd bör därför föras in i 13 kap. 1 § plan- och bygglagen. Vidare bör det i den nya regleringen om plankostnadsavtal i 12 kap. plan- och bygglagen tydliggöras vad som bör regleras i ett plankost- nadsavtal. Vi har övervägt en reglering som innebär att plankostnads- avtalet alltid bör ingås mellan kommunen och byggherren. Mot bakgrund av att termen byggherre i 1 kap. 4 § plan- och bygglagen definieras som den som för egen räkning utför eller låter utföra pro- jekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten och då det inte är säkert att det är samma person som tecknar avtalet som sedan faktiskt utför åtgärderna för egen räkning gör vi bedömningen att det i detta sammanhang är mindre lämpligt att begränsa möjligheten endast till byggherren. Vi har övervägt att i stället för termen bygg- herre använda termen exploatör eller termen planintressent. För god överensstämmelse med övrigt språkbruk i plan- och bygglagen och mot bakgrund av att det i detta sammanhang är mindre intressant vem kommunen ingår avtalet med har vi dock stannat för att använda uttrycket ”byggherre eller annan”. I plankostnadsavtalet bör det finnas en prognos av totalkostna- derna för planarbetet. Det bör också framgå när fakturering kommer att ske av kostnaderna i relation till olika moment i planarbetet. Enligt 538 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen vår bedömning bör avtal med ett sådant innehåll leda till ökad förut- sebarhet och tydlighet kring de ekonomiska förutsättningarna för planarbetet för berörda byggherrar. En fråga som uppkommer när man föreslår en författningsregler- ing är hur långt man kan och bör gå i regleringen, särskilt när denna avser något som ska regleras i ett civilrättsligt avtal. Vi noterar att Initiativet Bygg i tid föreslår att kommuner bör kunna erbjuda ett fast pris för hela detaljplaneprocessen utifrån projektets storlek eller komplexitet, tilldelas bonusmedel vid uppfyllda ledtidsmål, eller avtala med exploatörer om att delar av plankostnaden endast utgår vid anta- gande, alternativt som delbetalningar efter varje genomfört formellt planskede (samråd och granskning) eller vid uppnådd tidsgräns. Om kommunen kan hålla genomsnittliga ledtider på 2,5 år bör den totala plankostnaden – inklusive kommunens interna handläggningstid och externa utredningar, enligt Initiativet, – rimligen inte överstiga 3 mil- joner kronor. Vår bedömning är att den typen av krav går att ställa i ett plankostnadsavtal. Däremot bedömer vi att sådana krav inte är lämpliga att författningsreglera. Det bör helt enkelt vara upp till avtals- parterna att närmare avgöra vilka krav som ska gälla för det enskilda planprojektet. Vi gör bedömningen att ett plankostnadsavtal, på motsvarande sätt som ofta sker redan i dag, bör kunna ingås oavsett om planarbe- tet är påkallat av ett enskilt eller kommunalt intresse. Av den nya regleringen bör framgå att plankostnadsavtalet ska reglera hur kostnaderna för utarbetandet av planen ska fördelas mellan kommunen och den andra avtalsparten. Det kan handla om kostnader för utredningar, kungörelser m.m. Avtalet får dock inte avse sådana kostnader för genomförandet av planen som bör hanteras inom ramen för ett exploateringsavtal. Kostnaderna för planarbetet kan uppbäras helt eller delvis av den andra avtalsparten. Slutligen gör vi bedömningen att det, mot bakgrund av självkost- nadsprincipen, av den nya regleringen om plankostnadsavtal bör framgå att sådana kostnader som kommunen i plankostnadsavtalet har fördelat på annan inte också får tas ut genom en planavgift enligt 12 kap. 9 § plan- och bygglagen. Det är således lämpligt att det av den kommunala plantaxan framgår hur planavgiften reduceras bero- ende på hur stor del av kostnaden för planarbetet som kommunen har fått ersättning för genom ett plankostnadsavtal. Kommunen kan således välja om den vill få ersatt hela kostnaden för planarbetet av 539 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 en byggherre eller annan genom att teckna ett plankostnadsavtal och får då inte också ta ut en planavgift i samband med beslut om bygglov inom planområdet eller om kommunen vill få ersatt viss del av kostnaden av en byggherre eller annan genom plankostnadsavtal och annan del av kostnaden genom planavgift eller slutligen enbart vill få ersatt kostnad för planarbete genom uttag av en planavgift. De nya bestämmelserna om plankostnadsavtal bör placeras i anslut- ning till bestämmelserna om planavgift i 12 kap. plan- och bygglagen. På motsvarande sätt som gäller för termen exploateringsavtal och termen markanvisning gör vi bedömningen att det är lämpligt att termen plankostnadsavtal definieras i plan- och bygglagen. Av defini- tionen bör framgå att ett plankostnadsavtal är ett avtal mellan en kommun och annan om fördelning av kostnader för åtgärder som behövs för att upprätta eller ändra detaljplaner. Definitionen bör placeras ihop med övriga definitioner i 1 kap. 4 § plan- och bygglagen. Definitionen medför att samtliga avtal mellan en kommun och en byggherre eller annan om just fördelningen av kostnader för åtgärder som behövs för att upprätta eller ändra detaljplaner är plankostnads- avtal som ska följa de nya bestämmelserna i 12 kap. plan- och bygg- lagen. Ny vägledning om plankostnadsavtal behöver tas fram Som vi har angett i avsnitt 8.5.5 kan vi konstatera att Boverket har viss vägledning kring dagens bestämmelser om planavgifter, men att den vägledning som finns i första hand syftar till att skapa en grund- förståelse för bestämmelserna. Den vägledning som finns ger inte förslag eller exempel på hur bestämmelserna praktiskt kan tillämpas. Vi kan också konstatera att den vägledning som finns inte har haft i syfte att ge incitament för kommuner att arbeta mer målinriktat eller att bidra till att begränsa utredningsbördan i plan- och byggprocessen. Mot bakgrund av den föreslagna nya regleringen om plankostnads- avtal gör vi bedömningen att Boverket bör ges i uppdrag att utveckla sin vägledning om planavgifter så att den också avser möjligheten för kommunen att ingå ett plankostnadsavtal. Av vägledningen bör också framgå hur kommuner kan arbeta mer målinriktat och där- igenom bidra till att begränsa utredningsbördan i plan- och bygg- processen. För att få ett bra underlag inför utarbetandet av vägled- 540 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen ningen bör Boverket följa upp hur landets kommuner arbetar med plankostnadsavtal. Författningsförslag Bestämmelserna finns i 1 kap. 4 §, 12 kap. 12 och 13 §§ och 13 kap.

12 § miljöbalken anges att överklagbara domar och beslut får över- klagas av ”den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot” vilket är snarlikt det uttryck som används i 42 § förvaltningslagen. Avseende organisationer finns det särskilda bestämmelser i miljö- balken. I 16 kap. 12 § miljöbalken specificeras när lokala och centrala arbetsorganisationer får klaga och i 16 kap. 13 § miljöbalken finns särskilda kriterier för när organisationer som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen ska få klaga. I 13 kap. 12 § plan och bygglagen finns en hänvisning till 16 kap. 13 § miljöbalken i regleringen om vilka ideella föreningar och juridiska personer som får klaga på vissa beslut enligt plan- och bygglagen. Skillnaden mellan regleringen i miljöbalken och plan- och bygglagen är att regleringen i plan- och bygglagen är uttömmande avseende vilka beslut som går att överklaga. Klagorätt kan dock också tillkomma organisationer på mark- och miljöområdet genom hänvis- ningen till 42 § förvaltningslagen i 13 kap. 8 § plan- och bygglagen. Detta ger intrycket av att rätten för organisationer att överklaga skil- jer sig åt mellan regelverken, samtidigt som samma rättsliga förut- sättning för klagorätt gäller enligt Århuskonventionen oavsett om ett beslut som rör miljön fattas med stöd av miljöbalken eller plan- och bygglagen. I fastighetsbildningslagen finns ingen koppling till förvaltnings- lagens bestämmelser om klagorätt. Den fråga som uppkommer är 297 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. SOU 2025:122 om det finns ett behov av att likrikta bestämmelserna om rätten att överklaga i de tre regelverken. Vi återkommer till våra överväganden och förslag avseende klago- rättsbestämmelserna i avsnitt 5.7.2. 5.5.3 Kan kretsen som har klagorätt begränsas? Inledning Enligt utredningsdirektiven ska vi utreda om kretsen som får över- klaga domar och beslut till mark- och miljödomstol kan och bör minskas.117 För att kunna ta ställning till vilket behov av förändring som finns har vi under arbetets gång inhämtat synpunkter från bransch- företrädare, länsstyrelserna, mark- och miljödomstolarna samt våra experter och sakkunniga. Den sammantagna bilden från dessa möten är att möjligheten att överklaga beslut enligt miljöbalken, plan- och bygglagen respektive fastighetsbildningslagen huvudsakligen är väl avgränsad och att det inte finns tillräckliga skäl att begränsa möjlig- heten att överklaga sådana beslut. De flesta har ansett att dagens regler drar upp en rimlig gräns för vilka som har rätt att överklaga domar och beslut inom mark- och miljörätten. De flesta har även ansett att praxis ger en ganska god vägledning vid bedömningen av vem som i det enskilda fallet har rätt att överklaga. Vi kan dock konstatera att frågan om rätten att överklaga domar och beslut inom mark- och miljörätten inte sällan dyker upp i de- batten och då ofta kopplad till en önskan att minska antalet över- klaganden genom att förbjuda s.k. okynnesöverklaganden. Det förs också fram att det vore bra att reglera att enskilda inte ska få över- klaga med hänvisning till allmänna intressen. Slutligen förs det fram att det vore en fördel om de som klagar inte får åberopa nya omstän- digheter vid överklagandet. Under utredningsarbetet har också förts fram att organisationers rätt att överklaga olika typer av miljöbeslut borde ses över i syfte att kodifiera praxis. Vi återkommer till de olika frågeställningarna i det följande. 117 Se dir. 2025:2 s. 4 och 5. 298 SOU 2025:122 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. Förekommer okynnesöverklaganden? I den allmänna debatten om möjligheten att överklaga ett beslut på mark- och miljöområdet och även i riksdagsmotioner förs det ibland fram att enskilda och organisationer genomför s.k. ”okynnesöver- klaganden”.118 Det förs också fram att det borde gå att stoppa sådana. Frågan är då vad som avses med ett okynnesöverklagande och i vilken utsträckning sådana förekommer. Enligt Svenska Akademins ordbok avses med ”okynne” bl.a. en etiskt eller moraliskt förkastlig handling. I mer allmänt språkbruk används termen okynnesöverklagande för överklaganden som endast görs för att förlänga processen och dra ut på tiden.119 Vi kan konstatera att det är svårt att avgöra i vilken utsträckning överklaganden endast görs för att förlänga processen och dra ut på tiden. De som har klagorätt har ju en rätt att klaga oavsett motiven för klagomålet och klagorätten får inte begränsas eller kränkas. Där- emot skulle de som klagar trots att de inte har klagorätt möjligen kunna ingå i kategorin okynnesöverklaganden. Även i sådana fall är det dock svårt att veta motiven bakom överklagandet och det är inte sällan svårt för enskilda att veta om de har klagorätt eller inte. Över- klaganden från sådana personer som inte har klagorätt avvisas också av den överprövande myndigheten eller domstolen. Den bild vi får från de som arbetar med överprövning i domstol är att okynnesöver- klaganden inte förekommer i någon större omfattning. Som vi har redogjort för i bl.a. avsnitt 5.3.2 utgör rätten att över- klaga ett beslut en grundläggande rättighet som faller under de s.k. rättsstatsprinciperna. Så länge som den som klagar har klagorätt vore det rättsligt fel att inte pröva överklagandet oavsett motiv hos den som klagar. Som vi har beskrivit i avsnitt 5.3.2 har EU-domstolen tydligt klargjort i flera avgöranden att rätten till domstolsprövning inte får inskränkas. Medlemsstaterna får exempelvis inte inskränka rätten att överklaga ett beslut enbart till de personer som har deltagit i ett samråd som föregick beslutet om ärendet avser ett MKB-projekt. En sådan begränsning skulle strida mot unionsrättens krav på effek- tivt rättsskydd och bred tillgång till rättslig prövning i miljöärenden. 118 Se exv. motion 2016:14 och 2024/25:1873. 119 Se även SOU 2014:14 s. 91. 299 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. SOU 2025:122 Därmed är det upp till domstolen som hanterar överklagandet att avgöra om de som klagar på beslutet har rätt att klaga. Har dessa klagorätt finns det inget ”okynne” med ett sådant överklagande. Som den svenska lagstiftaren har påtalat i förarbetena till miljö- balken och fastighetsbildningslagen är bl.a. enskildas klagorätt svår att avgränsa och frågan har därför lämnats till praxis att bedöma.120 Våra överväganden i frågan finns i avsnitt 5.7.2. Kan enskildas rätt att överklaga begränsas till enskilda intressen? I avsnitten 5.3.2 och 5.3.3 har vi beskrivit den klagorätt som gäller för enskilda inom mark- och miljörätten. Vi har också beskrivit EU- domstolens praxis inom området. När det gäller frågan om möjlig- het att begränsa enskildas rätt att åberopa allmänna intressen i sam- band med ett överklagande framgår sammanfattningsvis följande. Den klagande inom mark- och miljörätten har en klagorätt som utgår från den enskildes intresse. Den klagoberättigade har däremot rätt att åberopa allmänna intressen som stöd för sitt överklagande. Detta gäller oavsett om detta framgår av nationell rätt eller inte. Huvudregeln när det gäller överklagade förvaltningsbeslut är således att den som är taleberättigad ska kunna grunda sin talan på alla om- ständigheter som är av betydelse för den fråga som överklagandet rör.121 I den mån de överklagade besluten kan anses utgöra ett beslut i strid med den nationella miljölagstiftningen aktualiseras också Århus- konventionen. I trettonde stycket i ingressen till konventionen ut- talas att parterna till konventionen erkänner den viktiga roll som enskilda medborgare, icke-statliga organisationer och den privata sektorn kan spela på miljöområdet. Av artikel 9.3 i konventionen följer att den allmänheten som uppfyller eventuella kriterier i natio- nell rätt, genom överklagande, ska kunna göra överträdelser av all- männa intressen gällande i förhållande till beslut som påstås strida mot den nationella miljölagstiftningen. Våra överväganden i denna fråga finns i avsnitt 5.7.2. 120 Se prop. 1997/98:45 del 1, s. 483 och prop. 1969:128 s. B 225. 121 Se t.ex. RÅ 1993 ref. 97. 300 SOU 2025:122 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. Bör klagorätten och ramen för överprövningen begränsas genom preklusionsbestämmelser? I avsnitt 5.3.3 beskriver vi vad som avses med preklusion och vilka bestämmelser om preklusion som finns inom mark- och miljörätten. En synpunkt som har inkommit till utredningen är att avsaknaden av preklusionsregler i överinstans är problematisk då tyngdpunkten i prövningen bör ligga i första instans och att överprövningen bör innebära att domstolen prövar om det beslut som har fattats är kor- rekt utifrån det underlag som fanns tillgängligt. Det har därvid fram- förts att det inte är ovanligt att nya utredningar och omständigheter tillkommer i överinstans. Det har också ifrågasatts om inte aktivitets- krav kan vara en förutsättning för klagorätt i högre utsträckning än i dag. EU-domstolen har prövat frågan om preklusion i målet Djur- gården – Lilla Värtan och fastslog då att medlemsstaterna inte får begränsa rätten att överklaga beslut från offentliga myndigheter till endast de personer som deltagit i det föregående administrativa för- farandet.122 Som vi beskriver i avsnitt 5.3.2 betonar EU-domstolen att beslutsprocesser inom miljöområdet har ett annat syfte än många andra rättsliga förfaranden. Enskilda och organisationer ska därför ha rätt att föra talan mot beslut som rör tillstånd för projekt, oavsett om de tidigare deltagit i processen som föregått beslutet.123 Detta innebär att klagorätten inte är beroende av tidigare medverkan i sam- råd eller tidigare instans prövning i relation till artikel 9.2 i Århus- konventionen, MKB-direktivet eller för den delen industriutsläpps- direktivet. Detta speglar principen om ett effektivt domstolsskydd. Att nya parter och nya omständigheter kommer in sent i processen i samband med ett överklagande är därmed en naturlig del i besluts- processer på mark- och miljöområdet. Tidigare utredningar har också konstaterat att miljömål inte kan jämföras med dispositiva tvistemål. Materiellt felaktiga avgöranden i miljömål bör undvikas så långt möjligt, vilket är ett skäl till att Mark- och miljööverdomstol i miljömål kan meddela prövningstillstånd på grund av ändringsdispens.124 Enligt Högsta domstolen ska tillämp- ningen av regeln om ändringsdispens präglas av generositet. Alla av- 122 Se EU-domstolens dom den 15 oktober 2009 i mål C-263/08 p. 38. 123 Se EU-domstolens dom den 15 oktober 2009 i mål C-263/08 p. 38 och 39. 124 Se SOU 2022:33 s. 281 och 282. 301 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. SOU 2025:122 göranden som bedöms som tveksamma i sakligt eller rättsligt hän- seende ska tas upp till fullständig prövning.125 Våra överväganden i frågan om preklusion finns i avsnitt 5.7.2. Kan organisationers talerätt på mark- och miljöområdet begränsas? Enligt utredningsdirektiven ska vi utreda om bl.a. ideella organisa- tioners klagorätt kan begränsas. I samband med utredningsarbetet har det också framställts önskemål om översyn av bestämmelserna om organisationers klagorätt i 16 kap. 13 § miljöbalken i syfte att få dem i överensstämmelse med praxis. Det som då särskilt har lyfts fram är att de organisationer som avses i bestämmelsen också borde ha rätt att överklaga tillsynsbeslut mer generellt. Som vi har beskrivit i avsnitt 5.3.3 har ideella organisationer, som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § första stycket miljöbalken, en rätt att överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dis- pens enligt miljöbalken, men också beslut om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap. eller om tillsyn enligt 10 kap. miljöbalken eller i sådana frågor enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Sedan den 1 augusti 2025 har dessa organisationer också rätt att överklaga överklagbara beslut enligt föreskrifter som har med- delats med stöd av balken där tillsynsmyndigheten har bedömt om en anmälningspliktig verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I avsnitt 5.3.2 och 5.3.3 har vi beskrivit EU-domstolens, Högsta domstolens och Mark- och miljööverdomstolens praxis avseende tillämpningen av 16 kap. 13 § miljöbalken. Det vi kan konstatera är att det finns en stor överensstämmelse mellan domstolarnas praxis, men att praxis inte helt har kommit till uttryck i nationell rätt. Detta gäller både kriterierna för vilka organisationer som bör få klaga och vilka beslut de bör få överklaga. Skillnaden handlar inte om att den svenska lagstiftningen har gått för långt i att ge de ideella organisa- tionerna klagorätt utan i stället bedöms den vara alltför begränsad. Vi noterar exempelvis att kriterierna i 16 kap. 13 § miljöbalken inte överensstämmer med de kriterier som tillämpas vid rättslig pröv- ning i miljöfrågor inom Unionens institutioner. De svenska krite- rierna är mer begränsande. För att en organisation ska kunna över- 125 Se HD:s dom den 2 oktober 2025 i mål Ö 4564-23 (”Rya kraftvärmeverk”). 302 SOU 2025:122 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. klaga ett beslut enligt en av EU:s institutioner, som faller under Århuskonventionen, krävs inget särskilt medlemsantal eller särskild nationell hemvist utan organisationen ska vara en oberoende och ide- ell juridisk person, etablerad i enlighet med en medlemsstats natio- nella lagstiftning eller praxis. Vidare ska organisationen ha existerat i mer än två år och inte tre år som det står i 16 kap. 13 § första stycket 3 miljöbalken. När EU-domstolen prövade frågan om hur många medlemmar som en organisation på miljöområdet ska ha för att erhålla allmän- hetens stöd var den tydlig med att den inte uttalade sig om att något visst antal kunde accepteras (förutom att 2 000 inte accepterades), men att det inte gick att utesluta att ett lägsta antal medlemmar skulle kunna vara relevant såsom en försäkran om att organisationen verk- ligen existerar och bedriver verksamhet.126 Enligt förarbetena till ändringen med kravet på 100 medlemmar ger detta antal en god fingervisning om att organisationen har allmän- hetens stöd.127 Tre års verksamhet har funnits som ett kriterium sedan miljöbalken trädde i kraft. Vid revideringen från 2 000 till 100 medlemmar ansåg vissa remiss- instanser att det vore lämpligare att domstolen bedömer klagorätten utifrån allmänt utformade bestämmelser som säkerställer att klago- rätten i enlighet med EU-domstolens avgörande är omfattande. Några remissinstanser ifrågasatte även kravet på att verksamhet ska ha bedrivits i Sverige.128 Om en organisation uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § miljöbal- ken, har den rätt att överklaga. Om organisationen inte uppfyller kri- terierna måste det enligt Högsta domstolen göras en helhetsbedöm- ning utifrån samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Kriterierna får därmed inte tolkas isolerat, utan ska förstås i ljuset av det över- gripande syftet med bestämmelsen, att säkerställa att organisationer som verkar för att tillvarata allmänna miljö- och naturskyddsintres- sen ges möjlighet att föra talan. Kriterierna fungerar således som vägledande hållpunkter i bedömningen, snarare än som absoluta krav med självständig uteslutande verkan enligt praxis.129 I och med den praxisutveckling som har ägt rum behöver pröv- ningsmyndigheten för sådana organisationer som inte uppfyller kri- 126 Se EU-domstolens dom den 15 oktober 2009 i mål C-263/08 p. 47. 127 Se prop. 2009/10:184 s. 66. 128 Se prop. 2009/10:184 s. 62 och 63. 129 Se NJA 2012 s. 921 (”Taggen Vindpark”). 303 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. SOU 2025:122 terierna i 16 kap. 13 § första stycket miljöbalken göra en bedömning av om organisationen ändå bör ges klagorätt utifrån att den har ett tillräckligt intresse i saken, vilket den anses ha om den har till huvud- sakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintres- sen.130 Detta gäller även för organisationer som inte har varit verk- samma i Sverige. Enligt förarbetena uppfyller en organisation kriteriet om den exempelvis ha sitt säte eller sin huvudsakliga verksamhet i ett annat land men under minst tre år bedrivit viss verksamhet i Sverige. Det diskrimineringsförbud som finns i artikel 3.9 i Århuskonven- tionen ska därmed inte aktualiseras enligt förarbetena.131 I ljuset av gällande internationell rätt går det att ifrågasätta om detta stämmer. Att kriteriet inte verkar tillämpas vid överklaganden efter ett gräns- överskridande samråd indikerar att kriteriet åsidosätts i dessa pro- cesser. Ser vi till exempelvis MKB-direktivet har den berörda allmänheten oavsett vilket medlemsland som den befinner sig i rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i MKB-direktiv prövad i domstol eller något annat obe- roende och opartiskt organ som inrättats genom lag (se artikel 11.1 MKB-direktivet).132 Organisationer som uppfyller kraven i nationell lagstiftning ska anses ha ett sådant intresse (artikel 1.2 e MKB-direk- tivet). Enligt EU-domstolen får medlemsstaterna inte ha kriterier som urholkar klagorätten, vilket krav om aktivitet i ett medlems- land riskerar att göra.133 Enligt våra direktiv ska vi utreda möjligheterna att begränsa klago- rätten inte att utöka denna. Samtidigt har från organisationshåll förts fram att vi bör utreda hur den praxis som gäller organisationers klago- rätt över beslut om tillsyn bör kodifieras i lag. Vi kan konstatera att 16 kap. 13 och 13 a §§ miljöbalken ger ide- ella organisationer rätt att klaga på flera sorters tillsynsbeslut enligt miljöbalken. De som återstår är de beslut som omfattas av 26 kap. men som inte går att koppla till något av de beslut eller domar som räknas upp i 16 kap. 13 § miljöbalken. Frågan är då vad praxis säger om dessa beslut och varför organisationernas möjlighet att överklaga 130 Se EU-domstolens dom den 15 oktober 2009 i mål C-263/08 p. 45 och 46. 131 Se prop. 2004/05:65 s. 88 och 89. 132 Se European Commission, Guidance on the Application of the Environmental Impact Assessment Procedure for Large-scale Transboundary Projects (2013) s. 14. 133 Se EU-domstolens dom den 15 oktober 2009 i mål C-263/08 p. 45. 304 SOU 2025:122 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. tillsynsbeslut inte utökades till sådana beslut i samband med inför- andet av 16 kap. 13 a § miljöbalken i augusti i år. När det gäller den första frågan om praxis kan vi konstatera att EU-domstolen inte avgränsar klagorätten till viss typ av beslut. Artikel 9.3 har ett brett tillämpningsområde och stadgar att allmän- heten ska ha rätt att få åtgärder och underlåtenheter från såväl en- skilda som myndigheter, vilka strider mot nationell miljölagstiftning, prövade antingen rättsligt eller genom administrativa förfaranden. Till skillnad från artikel 9.2 innehåller denna bestämmelse ingen be- gränsning till specifika typer av verksamheter. Artikel 9.3 syftar till att garantera att allmänheten har möjlighet att utöva inflytande över miljörelaterade handlingar och underlåtenheter, såväl enskildas som myndigheters. Enligt 26 kap. 1 § miljöbalken ska tillsynen säkerställa att syftet med miljöbalken och den föreskrifter som har meddelats med stöd av balken uppfylls. Med tillsyn avses att tillsynsmyndigheten ska 1. på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken följs samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse, 2. underlätta för en enskild att fullgöra sina skyldigheter enligt de handlingsregler som avses i 1 genom information och liknande verksamhet, och 3. fortlöpande bedöma om villkor för miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd är tillräckliga. Enligt miljötillsynsförordningen utgör ett tillsynsobjekt en verksam- het, en åtgärd, ett område, ett naturföremål eller en djur- eller växt- art som är eller ska vara föremål för tillsyn (3 § MTF). Tillsynsmyn- dighet ska bedriva tillsynsarbetet effektivt (9 § MTF). Enligt förarbetena till miljöbalken ska tillsyn innefatta en gransk- ning i syfte att kontrollera att tillsynsobjektet följer miljöbalkens bestämmelser samt de föreskrifter, domar och beslut som meddelats med stöd av balken. Tillsynsmyndigheten har i detta sammanhang ett ansvar att på eget initiativ eller efter anmälan, i nödvändig ut- sträckning, kontrollera efterlevnaden av gällande regler och beslut. 305 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. SOU 2025:122 Myndigheten ska även vidta de åtgärder som krävs för att åstad- komma rättelse vid konstaterade överträdelser.134 För att underlätta för enskilda aktörer att uppfylla sina skyldig- heter enligt miljöbalken kan tillsynsmyndigheten tillhandahålla in- formation om gällande regler. Därtill kan myndigheten ge råd om hur aktören metodiskt kan identifiera och genomföra lämpliga åt- gärder för att uppnå lagefterlevnad. En effektiv tillsyn enligt miljöbalken bör således bestå av två huvudsakliga komponenter. Den första utgörs av myndighetsut- övande verksamhet, innefattande kontroll och rättelseåtgärder. Den andra komponenten består av förebyggande och stödjande insatser, såsom information, rådgivning och annat stöd riktat direkt till en- skilda aktörer. Gemensamt för dessa båda delar är att de syftar till att säkerställa att enskilda verksamhetsutövare följer miljöbalkens regler. Mark- och miljööverdomstolen har klargjort att en tillsynsmyn- dighets mottagande och kontroll av en underrättelse från en verk- samhetsutövare, samt bedömningen att underrättelsen är fullständig, inte utgör sådan tillsyn som avses i 26 kap. 1 § miljöbalken. Dom- stolen konstaterade att dessa åtgärder är att betrakta som administra- tiva moment i handläggningen, vilka inte innebär att myndigheten har initierat en faktisk tillsynsprocess enligt balkens definition.135 Som vi tolkar EU-domstolens, Högsta Förvaltningsdomstolens och Mark- och miljööverdomstolens avgöranden är det myndighetens agerande efter att exempelvis en underrättelse om en åtgärd har in- kommit till myndigheten som utgör tillsyn, dvs. vidtas det tillsyns- åtgärder mot tillsynsobjektet eller inte utifrån den information som lämnats in. Enligt EU-domstolen måste medlemsstaterna säkerställa ett effektivt rättsskydd för organisationer på mark- och miljöområdet, särskilt i fall där beslut potentiellt strider mot EU:s miljölagstiftning. Handlingar som är överklagbara för organisationer med talerätt är exempelvis sådana som rör EU:s miljölagstiftning som har direkt verkan, samt sådana som rör nationell lagstiftning som genomför unionsrätten, avseende exempelvis biologisk mångfald och hotade arter.136 134 Se prop. 2019/20:137 s. 42–44. 135 Se MÖD 2024:21, se även MÖD:s dom den 20 december 2024 i mål nr ÖM 6957-24. 136 Se EU-domstolens dom den 8 mars 2011 i mål C-240/09 p. 51 och 52. 306 SOU 2025:122 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. Enligt Högsta domstolens avgöranden är i princip alla beslut där det kan bli aktuellt för myndigheten att ta hänsyn till frågor som om- fattas av mark och miljörättsområdet överklagbara.137 Enligt dom- stolen har inte medlemsstaterna frihet att avgöra vilka beslut som ska vara överklagbara, utan endast vilka kriterier som ska gälla för klagorätt.138 När det gäller den andra frågan noterar vi att flera remissinstan- ser aktualiserade behovet av en bredare översyn av organisationers klagorätt enligt miljöbalken vid remitteringen av Klimat- och närings- livsdepartementets promemoria som föregick införandet av 16 kap. 13 a § miljöbalken. Regeringen angav då att de frågor remissinstan- serna lyfte var av sådan omfattning att de inte kunde hanteras inom ramen för det aktuella lagstiftningsärendet.139 Vår bedömning finns i avsnitt 5.8.1. 5.5.4 Instansordningens påverkan på möjligheten att överklaga Frågan har rests till utredningen om avgöranden av mark- och miljö- domstol som är en allmän domstol också omfattas av de krav på överprövning som finns i EU-rätten och Århuskonventionen som rör beslut av förvaltningsmyndigheter i huvudsak. Att mark- och miljödomstolen utgör första instans vid prövning av exempelvis vattenverksamhet och A-verksamheter medför ett behov av att överklagandemöjligheterna till Mark- och miljööverdomstolen är lika omfattande som i mål där en förvaltningsmyndighet är första instans. Som både vi, i vårt första betänkande En ny samordnad miljö- bedömnings- och tillståndsprövningsprocess140 och tidigare utredningar har konstaterat är tillståndsprövning av en verksamhet eller åtgärd enligt miljöbalken typiskt sett inte en tvistefråga mellan enskilda utan ett förvaltningsärende.141 Ärenden som inte utgör tvister mellan en- skilda anses i regel inte höra till domstolarnas uppgifter i första in- stans, utan bör hanteras av en förvaltningsmyndighet. Denna ordning 137 Se NJA 2023 s. 883 (”Liljeholmsbadet” och ”Kokhuset på Hållen”). 138 Se NJA 2020 s. 190 (”Bygglovet i Svartrå”). 139 Se prop. 2024/25:153 s. 35 och 36. 140 Se SOU 2024:98. 141 Se bl.a. SOU 2009:10 s. 266 och SOU 2015:43 s. 372. 307 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. SOU 2025:122 återfinns också inom andra områden där tillståndsprövning före- kommer.142 Vi kan konstatera att Sverige i detta avseende skiljer ut sig från övriga EU-länder, eftersom tillståndsprövning enligt miljöbalken i första instans också sker vid domstol. EU-domstolen har slagit fast att de svenska mark- och miljödomstolarna, vid prövning av till- ståndsärenden i första instans, utövar befogenheter av förvaltnings- karaktär i och med att den bl.a. hanterar samrådet enligt MKB-direk- tivet (se 6 kap. 39–43 §§ MB).143 Generaladvokat Sharpston analy- serar specifikt frågan om miljödomstolen (på den tiden) är en domstol eller en förvaltningsmyndighet EU-rättsligt sett vid tillämpningen av MKB-direktivets samrådsbestämmelser i artikel 6, som i huvud- sak genomförts i 6 kap. 39–43 §§ miljöbalken. Enligt Generaladvokaten fullgör miljödomstolen uppgifter av förvaltningskaraktär i syfte att fatta beslut i fråga om genomförande av ett projekt vilket, beroende på dess inverkan på miljön, ska till- styrkas eller avslås. Både kommissionen, via skriftlig inlaga, och om- budet för den svenska regeringen, vid den muntliga förhandlingen, ansåg att omständigheten att miljödomstolen utgör en domstol inte utgör hinder för att den vid tillämpning av miljöbalken agerar i egen- skap av förvaltningsmyndighet. Därmed konstaterar Generaladvo- katen att allt tyder på att miljödomstolen fyller en administrativ funktion i tillståndsförfarandet och att domstolen därmed i ärendet fullgjorde uppgifter som inte normalt ankommer på en domstol.144 Mark- och miljödomstolarna innehar således i dag en dubbel funk- tion i miljömål – dels som överprövande instans, dels genom att utöva förvaltningsuppgifter i samband med tillståndsprövning enligt miljö- balken i första instans. Även om EU-rätten i huvudsak har utvecklat rätten att överklaga beslut utifrån principen att enskilda och organisationer ska ha möj- lighet att överklaga ett myndighetsbeslut till en domstol måste denna rätt till överklagande, i enlighet med principen om effektivt rätts- skydd, tillämpas konsekvent även i de fall där överklagandet sker från en domstol till en annan, såsom från mark- och miljödomstolen till Mark- och miljööverdomstolen. Även om rättsfallet i EU-domstolen avsåg MKB-direktivet måste det ses i ljuset av principen om effektivt 142 Se prop. 1997/98:45 del 1, s. 460. 143 Se EU-domstolens dom den 15 oktober 2009 i mål C-263/08 p. 37–39. 144 Se Förslag till avgörande av Generaladvokat Elenor Sharpston i EU-domstolens dom den 15 oktober 2009 i mål C-263/08 p. 35–38. 308 SOU 2025:122 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. rättsskydd och därmed måste rätten att överklaga första instans- beslut från mark- och miljödomstolen gälla alla sådana beslut som rör mark- och miljörättsområdet. Vi bedömer att de förslag som vi har lämnat i vårt första betänk- ande bl.a. syftar till att hantera denna problematik i och med förslaget att inrätta en ny miljöprövningsmyndighet som ska ta över ansvaret för förstainstansprövningen av ansökningar om tillstånd för A-verk- samheter och vattenverksamheter från mark- och miljödomstol. 5.5.5 Olika formella krav på ett överklagande Som vi redogör för i avsnitt 5.3.5 är bestämmelserna om vad ett överklagande ska innehålla likalydande i lagen om domstolsärenden och rättegångsbalken. Däremot finns avvikande bestämmelser om ett överklagandes innehåll i förvaltningslagen. I och med att vi i kapi- tel 3 föreslår att länsstyrelsen ska slopas i instansordningen för över- klagade beslut enligt miljöbalken och plan- och bygglagen kommer skillnaderna i reglering dock inte att påverka tillämpningen av be- stämmelserna om innehåll i överklagande av beslut enligt miljöbal- ken och plan- och bygglagen. Våra överväganden i frågan om behov av ändrad reglering av- seende de formella kraven på ett överklagande finns i avsnitt 5.7.3. 5.5.6 Särskilda utmaningar i relation till överklaganden av beslut och domar enligt miljöbalken, plan- och bygglagen samt fastighetsbildningslagen Överklaganden med ett stort antal klagande Det har till utredningen förts fram att det finns särskilda utman- ingar med att hantera överklaganden som skrivs under av flera en- skilda i form av s.k. namnlistor eller motsvarande. Sådana överklag- andeskrivelser är mer vanligt förekommande i mål och ärenden enligt miljöbalken, fastighetsbildningslagen och plan- och bygglagen. Så kan exempelvis vara fallet vid överklagande av detaljplaner respektive beslut eller dom om tillstånd till miljöfarlig verksamhet – särskilt nyetableringar i närheten av bebyggelse. Utmaningen med namn- listor i överklaganden är att de kan vara handskrivna och därmed 309 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. SOU 2025:122 svåra att läsa samt kan sakna kontaktuppgifter till de som har skrivit under överklagandet. Att få en bild av vilka som har överklagat be- slutet eller domen samt om dessa har klagorätt kan därför ta avse- värd tid i anspråk vid domstolen. Samtidigt följer av 5 och 7 §§ lagen om domstolsärenden att ett överklagande av exempelvis ett beslut att anta en detaljplan ska inne- hålla uppgifter om den klagande inklusive kontaktuppgifter. Om ett överklagande saknar uppgifter som behövs för den fortsatta hand- läggningen och som ska ingå i ett överklagande ska den överprövande myndigheten eller domstolen förelägga klaganden att, vid äventyr av avvisning, komplettera överklagandet. Detta förutsätter naturligtvis att det finns tillräckligt med uppgifter för att det ska gå att förelägga den klagande. Vi kan konstatera att det inte saknas bestämmelser avseende de formella kraven på ett överklagande. Det saknas inte heller bestäm- melser om komplettering av överklaganden och de rättsföljder som infaller om ett sådant föreläggande inte följs. Samtidigt ställs höga krav på domstolarna i detta avseende. Högsta domstolen fann exem- pelvis i målet Vändle bergtäkt att Mark- och miljööverdomstolen inte hade utövat tillräcklig processledning i sin kontakt med en kommun som hade överklagat ett tillstånd och förelagts att komplettera över- klagandet vid äventyr av avvisning. Bristerna avsåg behörighetshand- lingar då en kommunal nämnd hade gett in ett överklagande avseende ett ansökningsmål. Frågan i målet var om nämnden hade rätt att företräda kommunen i målet (jfr 22 kap. 6 § MB). Mark- och miljö- överdomstolen avvisade överklagandet varefter kommunen överklag- ade avvisningsbeslutet till Högsta domstolen som upphävde Mark- och miljööverdomstolens avvisningsbeslut och återförvisade målet till Mark- och miljööverdomstolen för fortsatt handläggning. Av Högsta domstolens avgörande framgår att när det första föreläg- gandet inte leder till erforderliga klarlägganden, finns anledning att exempelvis utfärda ett nytt föreläggande eller efterfråga ytterligare kompletteringar via telefon eller e-post. Särskild anledning att över- väga ytterligare åtgärder finns i de fall där det kan antas att bristerna i en komplettering som har inkommit beror på ett förbiseende eller är föranledda av att det första föreläggandet kan ha missförståtts.145 Våra överväganden i frågan om överklagande i långa namnlistor finns i avsnitt 5.7.3. 145 Se HD:s beslut den 17 juni 2025 i mål nr ÖM 3311-24. 310 SOU 2025:122 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. 5.6 Tidigare utredningsförslag 5.6.1 Inledning Frågor om rätten att överklaga beslut och domar enligt miljöbalken och plan- och bygglagen har utretts vid några tillfällen under 2000- talet. I detta avsnitt redogör vi kort för dessa utredningar och de för- slag de har lämnat i denna del. 5.6.2 Miljöbalkskommittén Miljöbalkskommittén har presenterats i avsnitt 3.6.2. I Miljöbalks- kommitténs slutbetänkande (Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljö- organisationerna i miljöprocessen och avgifter146) behandlas rätten för organisationer att delta i miljöprocessen. Enligt deras direktiv skulle de undersöka erfarenheterna av den vidgade talerätten för miljöorganisationer i 16 kap. 13 § miljöbalken. Hur har rätten att överklaga utnyttjats eller på annat sätt berört orga- nisationerna? I direktiven nämns tillståndsbeslut på central, regional eller kommunal nivå. De skulle också granska vilka kostnadsmässiga konsekvenser miljöbalken har föranlett för organisationerna.147 Kom- mittén genomförde en omfattande undersökning bestående av dels en genomgång av två års avgöranden vid miljödomstolarna i mål som har överklagats av en miljöorganisation, dels intervjuer med företrä- dare för organisationer, myndigheter, kommuner och verksamhets- utövare.148 Kommittén konstaterar att miljöorganisationerna endast i ett få- tal fall utnyttjat möjligheten enligt 16 kap. 13 § miljöbalken att över- klaga avgöranden. Under kommitténs undersökningsperiod förekom cirka tio fall per år hos de regionala domstolarna och Miljööverdom- stolen. Totalt avgjorde domstolarna cirka 1 600 överklagningsmål per år under den här tiden. Verksamhetsutövares farhågor om att orga- nisationernas rätt att överklaga skulle leda till försenade och fördyrade projekt kvarstod ändå enligt kommittén.149 Kommittén avstod från att lämna förslag på ändringar avseende ideella organisationers klagorätt eftersom sådana frågor behandlades 146 Se SOU 2005:59. 147 Se SOU 2005:59 s. 165. 148 Se SOU 2005:59 s. 176. 149 Se SOU 2005:59 s. 165. 311 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. SOU 2025:122 inom ramen för genomförandet av Århuskonventionen i svensk rätt. Kommittén hade inte heller något uttryckligt uppdrag enligt sina direktiv att lämna något sådant förslag.150 5.6.3 Industriutsläppsutredningen Regeringen beslutade den 21 oktober 2010 kommittédirektiven Reglering av industriutsläpp.151 Utredningen tog namnet Industri- utsläppsutredningen. I betänkandet Bättre miljö – minskade utsläpp152 2011 utredde utredningen om organisationers klagorätt i 16 kap. 13 § miljöbalken stämde överens med kraven i industriutsläppsdirektivet. Utredningen noterade att enligt artiklarna 24 och 25 i industriut- släppsdirektivet ska organisationer ha rätt att få beslut om tillstånd för nya anläggningar, väsentliga ändringar, undantag från BAT-slut- satser samt omprövningar vid betydande föroreningar prövade i dom- stol. Artikel 25 omfattar även myndigheters underlåtenhet att agera, exempelvis beslut att inte inleda omprövning enligt artikel 21. Så- dana beslut utgör tillsynsbeslut, men omfattas inte av de beslut som räknas upp i 16 kap. 13 § miljöbalken, vilket innebär att organisa- tioner då som nu saknar möjlighet att överklaga dessa beslut enligt bestämmelsen. Industriutsläppsutredningen noterade vidare att artikel 9.3 i Århuskonventionen kräver att allmänheten ska kunna få beslut och underlåtenheter som strider mot miljölagstiftningen prövade. För att uppfylla direktivets krav måste svensk rätt därför ge organisa- tioner rätt att överklaga även beslut om att inte inleda omprövning enligt utredningen. Industriutsläppsutredningen konstaterade att industriutsläppsdirektivet syfte är att säkerställa att miljöfarliga verksamheter följer principen om bästa tillgängliga teknik (BAT). Om myndigheten avstår från omprövning när BAT inte uppfylls, bör detta beslut kunna överklagas. Att organisationer på mark- och miljöområdet utestängs från sådan prövning enligt 16 kap. 13 § miljö- balken strider enligt utredningen mot EU-rätten. Sammantaget kom utredningen fram till att en generell rätt för organisationer att överklaga tillsynsbeslut är ett mer korrekt genom- förande av framför allt artikel 25 i industriutsläppsdirektivet samt 150 Se SOU 2005:59 s. 193. 151 Se dir. 2010:113. 152 Se SOU 2011:86. 312 SOU 2025:122 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. artikel 9.3 i Århuskonventionen. Utredningen föreslog också en så- dan ändring av bestämmelsen i 16 kap. 13 § miljöbalken med denna innebörd.153 Förslaget har inte genomförts. 5.6.4 PBL-överklagandeutredningen I avsnitt 3.6.7 har vi kortfattat presenterat PBL-överklagandeutred- ningen. Utredningen tillsattes för att effektivisera prövningen av överklagade kommunala beslut enligt plan- och bygglagen, utan att kompromissa med rättssäkerheten. Ett särskilt uppdrag var att se över möjligheten att överklaga beslut om lov och förhandsbesked, inklusive frågan om klagorätt. Utredningen analyserade i detalj gällande ordning för enskildas klagorätt och konstaterade att systemet i stort fungerade tillfredsstäl- lande. Samtidigt framhölls att gränsdragningsproblem var svåra att undvika, särskilt i bedömningen av vem som ska anses vara sakägare. Som en del av analysen övervägdes tio alternativa modeller för att begränsa eller tydliggöra klagorätten. Dessa modeller analyse- rades ingående, men förkastades, då de inte bedömdes bidra till ökad rättssäkerhet eller effektivitet i överprövningssystemet.154 Utredningen föreslog att nuvarande ordning för klagorätt borde behållas oförändrad. Den bedömdes vara tillräckligt flexibel och rätts- säker, samtidigt som den ger domstolarna möjlighet att hantera en- skilda fall utifrån omständigheterna.155 Eftersom utredningens uppdrag inte omfattade en översyn av organisationers klagorätt enligt plan- och bygglagen, behandlades frågan inte vidare av utredningen.156 5.6.5 Miljö- och energidepartementets promemoria – Miljöbedömningar Miljö- och energidepartementet promemoria Miljöbedömningar157 2016 syftade i huvudsak till att hantera ändringsdirektivet till MKB- direktivet. Dock fanns det i promemorian även ett förslag avseende 153 Se SOU 2011:86 s. 271–275. 154 Se SOU 2014:14 s. 110–128. 155 Se SOU 2014:14 s. 128–131. 156 Se SOU 2014:14 s. 94. 157 Se Ds 2016:25. 313 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. SOU 2025:122 den del av 16 kap. 13 § första stycket miljöbalken som reglerar orga- nisationers klagorätt. I denna del föreslogs en ändring av kriterierna för organisationers klagorätt enligt 16 kap. 13 § första stycket miljöbalken, i syfte att förbättra överensstämmelsen med Århuskonventionen och EU- rätten. Enligt förslaget skulle talerätt ges till ideella organisationer som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata miljöskyddsintressen, har bedrivit sådan verksamhet under minst två år, och antingen har minst 100 medlemmar i Sverige eller på annat sätt kan visa att de har allmänhetens stöd. Det tidigare kravet på tre års verksamhet före- slogs därmed sänkas till två år, i linje med artikel 11 i Århusförord- ningen, vilket ansågs tillräckligt för att säkerställa att organisationen existerar och är verksam. Samtidigt föreslogs att det nuvarande kra- vet på att organisationen ska ha verkat i Sverige tas bort, eftersom detta kan innebära otillåten diskriminering i strid med artikel 3.9 i Århuskonventionen och motsvarande principer inom EU-rätten. Ett sådant krav är unikt inom EU enligt promemorian.158 Förslaget i promemorian syftade till att undanröja hinder för nybildade eller organisationer etablerade utanför Sverige att få till- gång till rättslig prövning i miljöfrågor, och därmed stärka den be- rörda allmänhetens möjligheter att delta i miljöbeslut enligt konven- tionens och EU-rättens krav på effektiva rättsmedel.159 I promemorian föreslogs även att 16 kap. 13 § miljöbalken skulle utvidgas till att omfatta fler typer av beslut. Förslaget innebar att organisationer med talerätt skulle ges möjlighet att överklaga inte bara tillståndsbeslut, utan även tillsynsbeslut, beslut om försämrat områdesskydd samt myndigheters underlåtenhet att agera. Syftet med förslaget var att skapa en generell och tydlig bestäm- melse om klagorätt för miljöorganisationer, vilket skulle undanröja den osäkerhet som råder kring vilka beslut som omfattas. En sådan bestämmelse skulle också bidra till att organisationernas kompetens tas till vara i fler ärenden, vilket enligt promemorian är till gagn för prövningsprocessen. Enligt promemorian visar erfarenheter att orga- nisationer ofta bidrar med sakkunskap och främjar besluten blir väl- motiverade. Det finns enligt promemorian inga belägg för att klago- rätten missbrukas, och det är rimligt att anta att organisationer endast 158 Se Ds 2016:25 s. 2. 159 Se Ds 2016:25 s. 260–262. 314 SOU 2025:122 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. överklagar beslut som ligger inom deras intresseområde.160 Förslaget har inte genomförts. 5.6.6 Bygglovsutredningen Regeringen beslutade den 23 januari 2020 kommittédirektiven Ett förenklat och effektivt regelverk för bland annat bygglov.161 Utred- ningen tog namnet Bygglovsutredningen. I juni 2021 presenterade utredningen sina förslag i betänkandet Ett nytt regelverk för bygglov.162 Utredningen föreslog inga förändringar i klagorättsbestämmelserna i 13 kap. plan- och bygglagen. Däremot föreslogs förtydliganden av- seende vilka som bör anses vara sakägare och därmed underrättas om en ansökan om lov eller förhandsbesked.163 Utredningen konstaterade också att frågan om hur artikel 9.3 i Århuskonventionen bör genomföras i svensk rätt, inklusive plan- och bygglagen, är av stor betydelse. Eftersom frågan inte enbart rör beslut om lov och förhandsbesked, utan även andra delar av mark- och miljörätten, bedömdes den vara alltför omfattande för att hanteras inom ramen för det aktuella utredningsuppdraget. I tidigare lagstift- ningsarbete, särskilt i samband med genomförandet av MKB-direk- tivet i plan- och bygglagen, hade utredningen noterat att regeringen uttryckt att det kan finnas anledning att göra en samlad översyn av behovet och möjligheten att i lag tydliggöra miljöorganisationers rätt att överklaga beslut enligt plan- och bygglagen.164 Utredningen framhöll att frågan borde bli föremål för framtida översyn.165 5.6.7 2024 års skogspolitiska utredning Regeringen beslutade den 7 februari 2024 kommittédirektiven En robust skogspolitik som ser skogen som en resurs.166 Utredningen tog namnet 2024 års skogspolitiska utredning. I betänkandet Ett tydligt regelverk för aktivt skogsbruk167 lämnades ett antal förslag som berör 160 Se Ds 2016:25 s. 260–262. 161 Se dir. 2020:4. 162 Se SOU 2021:47. 163 Se SOU 2021:47 s. 832–835 och 837–840. 164 Se prop. 2020/21:174 s. 107. 165 Se SOU 2021:47 s. 836 och 837. 166 Se dir. 2024:16. 167 Se SOU 2024:91. 315 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. SOU 2025:122 rätten att överklaga beslut och myndigheters agerande inom ramen för skogsvårdslagstiftningen och miljöbalken. Det föreslogs flera förändringar i regleringen av skogsbruksåtgärder som har direkt på- verkan på möjligheten till rättslig prövning enligt miljöbalken och Århuskonventionen. Utredningen föreslog att underrättelser om avverkning enligt 14 § skogsvårdslagen inte ska betraktas som beslut i förvaltningsrättslig mening. Därmed föreligger ingen skyldighet för Skogsstyrelsen att agera på sådana underrättelser, vilket innebär att myndighetens passivitet inte kan bli föremål för överprövning. Kopplingen mellan underrättelser enligt skogsvårdslagen och sam- rådsplikten enligt miljöbalken föreslogs upphöra. Det innebär att en avverkningsanmälan inte längre automatiskt skulle föranleda en be- dömning av samrådsplikt enligt miljöbalken och därmed skulle av- verkningsanmälningar inte prövas enligt miljöbalken.168 Utredningen föreslog även att Skogsstyrelsen skulle tilldelas ett utökat och ensamt tillsynsansvar för skogsbruksåtgärder inklusive. artskydd som omfattas av miljöbalken.169 Utredningen föreslog dessutom att 16 kap. 13 § miljöbalken ska ändras så att organisationers överklagandefrist ska räknas från dagen för beslutets meddelande i stället för när beslutet har fått laga kraft. Utredningens hänvisade till 44 § förvaltningslagen och de bestäm- melser som omfattar myndigheter som uppträder i ett ärende i sin offentligrättsliga roll för det allmänna och där tidsfristen för över- klagande ska ha kommit in inom tre veckor från den dag då beslutet meddelades.170 Utredningen föreslog att handläggningstiden för underrättelser om skogsbruksåtgärder enligt skogsvårdslagen ska få förkortas från sex veckor till tio dagar. Syftet är att effektivisera processen och skapa tydligare tidsramar för markägare och myndigheter. Förkortningen påverkar inte i sig vilka beslut som är överklagbara, men kan ha be- tydelse för möjligheten att hinna initiera tillsyn och överprövning.171 Vidare föreslogs att samrådsplikten enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska begränsas till att endast omfatta skogsbruksåtgärder inom sär- skilt utpekade samrådsområden med höga naturvärden, eller i de fall markägaren själv bedömer att tillräcklig hänsyn till arter inte kan tas.172 168 Se SOU 2024:91 exv. s. 259 och 260. 169 Se SOU 2024:91 exv. s. 307 och 308. 170 Se SOU 2024:91 s. 176. 171 Se SOU 2024:91 s. 249–251. 172 Se SOU 2024:91 s. 181 och 182. 316 SOU 2025:122 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag en omstruktu- rering av rättsliga mekanismer för kontroll och prövning av skogs- bruksåtgärder, där myndigheternas ansvar för tillsyn och allmänhetens möjligheter till rättslig prövning påverkas. 5.7 Våra överväganden och förslag 5.7.1 Inledning Det här avsnittet innehåller våra överväganden och förslag i relation till de i avsnitt 5.5 identifierade utmaningarna i frågan om klagorätt och formella krav på överklaganden. Som utgångspunkt för våra förslag har vi de i avsnitt 2.5 beskrivna övergripande utgångspunkterna, dvs. att de förslag vi lämnar ska bidra till en effektivare, mer konkurrenskraftig och samtidigt rättssäker process i ärenden enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastig- hetsbildningslagen. 5.7.2 Klagorätten för enskilda på mark- och miljöområdet bör inte begränsas Bedömning Klagorättsbestämmelserna för enskilda enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen bör inte ändras. Ytterligare bestämmelser om preklusion bör inte införas. Inledning Av våra direktiv framgår att vi ska utreda vilka som ska anses ha klagorätt över beslut om detaljplan enligt plan- och bygglagen. Vi ska också utreda om kretsen som får överklaga domar och beslut enligt miljöbalken och andra domar eller beslut än sådana som följer av miljöbalken och som överprövas av mark- och miljödomstol kan och bör minskas.173 173 Se dir. 2025:2 s. 3–5. 317 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. SOU 2025:122 I avsnitt 5.3 har vi beskrivit gällande rätt avseende klagorätten både på internationell och nationell nivå. I detta avsnitt redogör vi för våra överväganden i frågan om regleringen av enskildas klagorätt på mark- och miljöområdet. När det gäller ideella organisationers klagorätt återkommer vi till denna fråga i avsnitt 5.8. Regleringen om klagorätt i miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen bör inte ensas I avsnitt 5.5.2 har vi kunnat konstatera att regleringen av enskildas klagorätt skiljer sig åt mellan miljöbalken, plan- och bygglagen samt fastighetsbildningslagen. Skillnaderna avser både i vilken utsträck- ningen termen sakägare används för att avgränsa klagorätten och om och i så fall hur bestämmelserna relaterar till klagorättsbestämmel- sen i förvaltningslagen. För att skapa tydliga och förutsägbara processer inom mark- och miljörättsområdet bedömer vi att det är viktigt att det finns bestäm- melser som så tydligt som möjligt visar vilka som har klagorätt över en dom eller beslut. Vi ser också att det skulle kunna effektivisera överprövningen i mark- och miljödomstol om dessa bestämmelser var desamma i miljö- balken, plan- och bygglagen samt fastighetsbildningslagen. Samtidigt gör vi bedömningen att en ändring av dessa bestämmel- ser endast i syftet att ensa dem skulle riskera att kullkasta många års praxis utan att vi egentligen skulle ha åstadkommit någon förändring i sak. Detta gäller särskilt den stora mängden rättsfall som rör sak- ägarfrågan enligt fastighetsbildningslagen. Mot den bakgrunden fram- står det som både rättsligt och praktiskt komplext och olämpligt att utmönstra termen sakägare i lagen för att anpassa regleringen till den som finns i miljöbalken eller plan- och bygglagen. Enligt doktrinen räcker det vid fastighetsbildning med en rimlig misstanke eller indikation om att en rättighet kan föreligga och på- verkas av förrättningen för att den potentiella rättighetshavaren ska tas upp i sakägarkretsen. Att omfattas av kretsen av berörda på dessa grunder innebär dock inte att själva rättigheten erkänns som existe- rande. I stället handlar det om att garantera att förrättningen sker på ett rättssäkert och funktionellt vis, där den möjliga innehavaren av rättigheten ges tillfälle att tillvarata sina intressen. Detta är särskilt betydelsefullt för att förebygga rättsförluster, såsom domvilla, om 318 SOU 2025:122 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. rättigheten senare skulle komma att fastställas genom en separat rättslig prövning.174 Till skillnad från i plan- och bygglagen och miljö- balken har vi inte heller identifierat någon önskan om att utmönstra termen sakägare som term i fastighetsbildningslagen. Mot bakgrund av att termen förekommer vid 112 tillfällen i fas- tighetsbildningslagen framstår en ändring som innebär att termen slopas också som en i dagsläget omotiverat stor ändring. Vi bedömer också att det inte åligger oss att omarbeta de bestämmelser i miljö- balken som använder sig av termen sakägare i dag, utan denna pro- cess, på motsvarande sätt som har skett med regleringen i plan- och bygglagen, bör göras i samband med att de aktuella sakfrågornas reglering moderniseras eller ses över av annan anledning. Vi har övervägt att likrikta bestämmelserna i miljöbalken och plan- och bygglagen eftersom båda regelverken förhåller sig till bestämmel- serna om klagorätt i förvaltningslagen. Ett alternativ skulle då vara att ersätta miljöbalkens uttryck ”den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot” med det uttryck som finns i förvaltningslagen ”Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot”. I och med att bestämmelserna i båda lagarna syftar till att skapa samma rättighet för enskilda och uttrycken är så närliggande bedömer vi att en sådan förändring av regleringen i miljöbalken inte skulle förändra något i sak och därmed inte få någon effekt på antalet överklaganden. Vår sammanvägda bedömning är således att klagorättsbestämmelserna i miljöbalken, plan- och bygglagen samt fastighetsbildningslagen inte bör ändras språkligt eller på annat sätt redaktionellt enbart i syfte att likrikta dem. Se dock våra överväganden och förslag avseende användningen av termen sakägare i 5 kap. plan- och bygglagen i avsnitt 8.7.5. Klagorätten går inte att begränsa med hänsyn till okynne I avsnitt 5.5.3 har vi beskrivit den utmaning som brukar benämnas okynnesöverklaganden. Sådana överklaganden är negativa ur såväl den enskilde fastighetsägarens, verksamhetsutövarens som samhäl- lets perspektiv och hindrar den myndighet som prövar överklagan- den från att lägga ner resurser på andra mer angelägna ärenden. Det 174 Se Marc Landeman, Sakägarbegreppet i fastighetsbildningslagen, Juridisk Tidskrift 2024–25. 319 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. SOU 2025:122 är därför eftersträvansvärt att begränsa denna typ av överklaganden så långt som möjligt. Inom ramen för vår utredning har det inte varit möjligt att studera antalet okynnesöverklaganden. Mot bakgrund av de uppgifter vi fått från de som arbetar i mark- och miljödomstol samt i Mark- och miljööverdomstolen uppskattar vi dock att det handlar om få mål. Eftersom det inte finns några uppgifter om i vil- ken omfattning s.k. okynnesöverklaganden förekommer är det svårt att motivera en omfattande förändring av möjligheten att överklaga enbart på grund av obestyrkta uppgifter om okynnesöverklaganden. Vi gör vidare bedömningen att det inte är lämpligt att i lag begränsa klagorätten med utgångspunkt i de klagandes motiv för ett överklag- ande. I avsnitt 6.7 återkommer vi i frågan om möjligheten att komma till rätta med okynnesöverklaganden genom att införa en avgift för överklagande. Det är inte lämpligt att förbjuda enskilda att åberopa allmänna intressen eller på annat sätt begränsa enskildas klagorätt I avsnitt 5.5.3 har vi beskrivit att frågan om möjligheten att begränsa klagorätten ofta dyker upp i debatten och att kopplingen då ofta görs till att enskilda inte bör få överklaga en dom eller ett beslut med hän- visning till allmänna intressen. Det förs också fram att det vore en fördel om nya förutsättningar inte får åberopas vid överklagande till en överinstans (s.k. preklusion) och att aktivitet i den inledande delen av prövningsprocessen bör vara en förutsättning för klagorätt. Vi återkommer till frågan om preklusion och krav på aktivitet nedan. I detta avsnitt bedömer vi frågan om klagorätten går att begränsa på så sätt att enskilda inte ska få överklaga en dom eller ett beslut med hänvisning till allmänna intressen. Som vi har beskrivit i avsnitt 5.3.3 krävs att en enskild är berörd av avgörandet på ett sådant sätt att det föreligger en rätt att överklaga. Detta gäller både vid överklagande enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. Även vid överklagande av ett beslut enligt fastighets- bildningslagen krävs att den klagande är sakägare. Normalt handlar det om att den enskildes fastighet ligger inom visst avstånd från en viss åtgärd eller inom ett visst planområde. För den som uppfyller dessa kriterier gäller att denne får anföra de skäl han eller hon önskar. Det kan handla om skäl kopplade till ett enskilt intresse, men också skäl som kopplar till ett allmänt intresse. Att detta är tillåtet framgår 320 SOU 2025:122 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. exempelvis av förarbetena till miljöbalken. Enligt dessa får en när- boende till en verksamhet, som därmed anses ha klagorätt, t.ex. an- föra att en verksamhet inte ska tillåtas på grund av förekomst av en art som skulle påverkas på ett sätt som inte skulle vara förenligt med artskyddsförordningen. Det är samtidigt inte ovanligt att enskilda och allmänna miljöintressen sammanfaller.175 Att den klagoberättigade i sitt överklagande har rätt att åberopa allmänna intressen framgår också av den omfattande praxis som har utvecklats både vid EU-domstolen, Högsta domstolen och Mark- och miljööverdomstolen med koppling till mark- och miljörätten (se beskrivning i avsnitt 5.3.3). Vi kan konstatera att det finns en stor överensstämmelse mellan hur enskildas rätt att överklaga domar och beslut har bedömts i EU-domstolen och i svensk praxis. Som vi beskriver i avsnitt 5.6.4 har rätten att överklaga beslut enligt plan- och bygglagen tidigare bedömts av i första hand PBL- överklagandeutredningen. Utredningen analyserade i detalj gällande ordning för enskildas klagorätt enligt plan- och bygglagen och kon- staterade då att systemet i stort fungerade tillfredsställande. Samtidigt framhölls att gränsdragningsproblem var svåra att undvika, särskilt i bedömningen av vem som ska anses vara sakägare. Som en del av analysen övervägdes tio alternativa modeller för att begränsa eller tydliggöra talerätten. Dessa modeller analyserades ingående, men förkastades, då de inte bedömdes bidra till ökad rättssäkerhet eller effektivitet i överprövningssystemet.176 Utredningen föreslog att nuvarande ordning för klagorätt borde behållas oförändrad. Den bedömdes vara tillräckligt flexibel och rättssäker, samtidigt som den ger domstolarna möjlighet att hantera enskilda fall utifrån omstän- digheterna.177 Det man kan fråga sig är om något har förändrats sedan 2014 när PBL-överklagandeutredningen gjorde sin bedömning eller om det nu finns andra skäl för att göra en annan bedömning. Vi kan konsta- tera att argumenten mot de alternativ till begränsning av klagorätten som utredningen studerade 2014 nu än mer gör sig gällande med hän- syn till både EU-domstolens, Högsta domstolens och Mark- och miljödomstolens praxis. Endast ett av alternativen, och som egent- ligen avser en begränsning av instansordningen för avvisningsbeslut 175 Se prop. 1997/98:45 del 1, s. 486. 176 Se SOU 2014:14 s. 110–128. 177 Se SOU 2014:14 s. 128–131. 321 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. SOU 2025:122 är, enligt vår bedömning, aktuellt att överväga igen. Se mer om detta i avsnitt 3.7.6. Nya preklusionsbestämmelser bör inte införas I avsnitt 5.5.3 har vi beskrivit att avsaknaden av preklusionsregler i överinstans uppfattas som problematisk då tyngdpunkten i pröv- ningen bör ligga i första instans och att överprövningen bör inne- bära att domstolen prövar om det beslut som har fattats är korrekt utifrån det underlag som fanns tillgängligt. Det har därvid förts fram att det inte är ovanligt att nya utredningar och omständigheter till- kommer i överinstans. I sammanhanget har det också förts fram att det är en utmaning att enskilda använder sin klagorätt för att över- klaga och sedan endast åberopar allmänna intressen i överklagandet. I avsnitt 5.3.3 har vi beskrivit vad som avses med preklusion. Vi har också beskrivit de preklusionsregler som finns i dag inom mark- och miljörätten. Frågan som har uppkommit är om det vore lämpligt att begränsa en överinstans prövning genom att införa ytterligare sådana bestämmelser. Som vi har beskrivit i avsnitt 5.5.4 visar EU-domstolens praxis att enskilda som omfattas av klagorätt har rätt att åberopa de allmänna intressen som omfattas av EU-miljölagstiftning (se avsnitt 5.3.2). Det är således inte lämpligt att begränsa enskildas klagorätt på så sätt att de endast får åberopa enskilda intressen. EU-domstolen har även prövat frågan om preklusion i målet Djurgården – Lilla Värtan och fastslog då att medlemsstaterna inte får begränsa rätten att överklaga beslut från offentliga myndigheter till endast de personer som har deltagit i det föregående administra- tiva förfarandet. Som vi beskriver i avsnitt 5.3.2 betonar EU-dom- stolen att beslutsprocesser inom miljöområdet har ett annat syfte än många andra rättsliga förfaranden. Enskilda och organisationer ska därför ha rätt att föra talan mot beslut som rör tillstånd för pro- jekt, oavsett om de tidigare deltagit i processen som föregått beslutet. Detta innebär att klagorätten inte är beroende av tidigare medver- kan i samråd eller tidigare instans prövning i relation till artikel 9.2 i Århuskonventionen, MKB-direktivet eller för den delen industri- utsläppsdirektivet. Detta speglar principen om ett effektivt domstols- skydd. Att nya parter och nya omständigheter kommer in sent i 322 SOU 2025:122 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. processen i samband med ett överklagande är därmed en naturlig del i beslutsprocesser på mark- och miljöområdet.178 Mot bakgrund av EU-domstolens praxis gör vi bedömningen att det inte är lämpligt att införa ytterligare preklusionsregler än de som finns i dag i plan- och bygglagen respektive miljöbalken. 5.7.3 Bestämmelserna om överklagandets innehåll bör inte ändras Förslag Hänvisningarna till 47 § förvaltningslagen i 13 kap. 16 plan- och bygglagen slopas. Bedömning Bestämmelserna om vad ett överklagande ska innehålla bör inte ändras. Innehållet i ett överklagande bör inte ändras Som vi har redogjort för i avsnitt 5.3.4 är bestämmelserna om vad ett överklagande ska innehålla likartade för överklagande till allmän domstol respektive förvaltningsdomstol. De svenska bestämmelserna motsvarar i huvudsak även de krav som ställs på ett överklagande i Danmark och Finland, se avsnitt 5.4. Det framstår som grundläggande att det i ett överklagande ska anges vilket beslut som överklagas och hur klaganden vill att det ska ändras. Vidare framgår det som självklart att en klagande anger var- för han eller hon anser att det överklagade beslutet är felaktigt. Att ett överklagande är komplett ligger i den klagandes intresse då det annars finns risk att överklagandet inte kan prövas. På samma sätt står det klart att det i huvudsak är den första överprövande instan- sen som har utredningsansvaret för brister i ett överklagande. Kraven på ett överklagande bör även ses i ljuset av att det som huvudregel inte utgår ersättning för rättegångskostnader i mål enligt 178 Se EU-domstolens dom den 15 oktober 2009 i mål C-263/08 p. 38 och 39. 323 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. SOU 2025:122 miljöbalken och plan- och bygglagen (5 kap. 1 § andra stycket LOM). Det är således ofta fråga om enskilda som själva för sin talan i dom- stolarna. Av Högsta domstolens och Mark- och miljööverdomstolens praxis följer visserligen att det i undantagsfall kan utgå rättegångs- kostnader i den här typen av mål.179 Skälet för det är att rätten till en rättvis rättegång enligt 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen, mot bakgrund av Europadomstolens praxis avseende motsvarande rättighet enligt artikel 6.1 i Europakonventionen, i vissa fall kräver att en enskild part ska kunna få ersättning för befogade rättegångs- kostnader i tvister mot det allmänna och att sådan ersättning då ska dömas ut i målet i fråga. Principen har för allmän domstol bekräftats i flera avgöranden från Högsta domstolen. Eftersom rätten till ersättning grundas på 2 kap. 11 § regeringsformen gäller den i princip även i mål som inte rör en prövning av civila rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i och omfattas av artikel 6.1 i Europakonventionen (exem- pelvis skattefordringar). Vidare förutsätter principen inte att det redan finns en uttrycklig föreskrift om rättegångskostnadsansvar (exempelvis 32 § ÄL) som gäller för den aktuella mål- eller ärende- typen.180 Det kan dock noteras att Högsta förvaltningsdomstolen i ett avgörande i plenum har funnit att i förvaltningsprocessen ska ett yrkande om ersättning för rättegångskostnader avvisas. Den enskilde är i stället hänvisad till att begära kompensation för sina rättegångs- kostnader i förvaltningsmål genom reglerna om skadestånd.181 Det finns undantag från bestämmelserna om rättegångskost- nader i mark- och miljödomstol. I mål om fastighetsbildning före- skrivs att mark- och miljödomstolen, efter vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna, får besluta att sakägare som förlorar målet ska ersätta annan sakägare dennes rättegångskostnad (16 kap.

13 § miljöbalken. 671 Bilaga 3 SOU 2025:122 • Ansökningar om utdömande av vite enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. • Ansökningar om stämning avseende ersättning, gatukostnader och inlösen enligt plan- och bygglagen. • Ansökningar om stämning avseende tomträtt, expropriation, ersättning enligt väglagen. • Klander av stämmobeslut eller sysslomans redovisning enligt fastighetsbildningslagen. Följande måltyper inleds hos förvaltningsmyndighet och överklagas till mark- och miljödomstol. Vissa av besluten som inletts på kom- munal nivå överklagas till mark- och miljödomstol via länsstyrelsen. Följande beslut kan överklagas till mark- och miljödomstol. • Alla beslut enligt fastighetsbildningslagen. • Beslut om detaljplaner, områdesbestämmelser, lov, förhands- besked, start- och slutbesked samt tillsynsbeslut enligt plan- och bygglagen. • I princip alla beslut i särskilda fall enligt miljöbalken som inleds i kommun, miljöprövningsdelegation, länsstyrelsen eller annan statlig förvaltningsmyndighet. Den senare kategorin kan exempelvis handla om beslut om tillstånd eller tillsyn enligt miljöbalken som inleds i kommun eller miljöpröv- ningsdelegation, men också sådana beslut enligt miljöbalken som inleds i länsstyrelsen eller annan statlig förvaltningsmyndighet, så- som exempelvis Skogsstyrelsens beslut om avverkning med stöd av 12 kap. miljöbalken. Avverkningsanmälningar (samt uttag av skogs- bränsle och skyddsdikning) enligt skogsvårdslagen innebär exempelvis att ett samrådsärende enligt 12 kap. 6 § miljöbalken har inletts hos Skogsstyrelsen. Mark- och miljödomstolarna hanterar även vissa specialmål enligt annan lagstiftning än miljöbalken, plan- och bygglagen och fastig- hetsbildningslagen. Beslut om nätkoncessioner enligt ellagen (1997:857) överklagas till mark- och miljödomstol. Eftersom Energimarknadsinspektionen, som fattar denna typ av beslut, har sitt säte inom domsområdet för 672 SOU 2025:122 Bilaga 3 mark- och miljödomstolen i Nacka, hanteras överprövningen av dessa beslut av den domstolen. Dessa betecknas i denna bilaga som elmål, i den mån de redovisas särskilt, och handläggs enbart vid mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt. Om inget annat anges ingår mål- typen i kategorin överklagade miljömål. Detsamma gäller för beslut enligt lagen om allmänna vattentjänster. Vissa beslut enligt minerallagen så som beslut av bergmästaren om arbetsplan för undersökningskoncession, ersättningar, markanvis- ning och tvister överklagas till mark- och miljödomstolen i det område där koncessionen är belägen. Tillstånd med mera enligt lagen om handel med utsläppsrätter överklagas också till mark- och miljödomstol. Länsstyrelsens beslut om tillstånd enligt denna lag överklagas till mark- och miljödomstol i det område där länsstyrelsen är belägen. Naturvårdsverkets beslut om tilldelning av utsläppsrätter med mera överklagas till mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt. Vissa centrala myndigheter har uppgifter som följer direkt av EU-förordningar. Dessa beslut kan överklagas till mark- och miljö- domstolen i den domsaga där den centrala myndigheten har sitt säte. Samtliga mål som redogörs för ovan redovisas i statistiken som överklagade miljömål om inget annat anges. 673 Bilaga 3 SOU 2025:122 Tabell 1 Mål- och ärendeutveckling på mark- och miljödomstolarna år 2020–2024 Inkomna mål 2020 2021 2022 2023 2024 Miljömål 2 987 3 053 3 249 3 448 3 647 varav första instans 734 739 798 812 890 varav överklagade 1 989 2 061 2 223 2 345 2 477 varav El-mål 28 21 32 37 42 varav Allmänna vattentjänster 194 185 140 196 190 varav Miljöärenden 42 47 56 58 48 Fastighetsmål 1 627 1 464 1 387 1 317 1 449 varav första instans 255 420 301 269 308 varav överklagade 1 372 1 044 1 086 1 048 1 141 PBL-mål 2 675 2 328 2 669 2 564 2 356 varav första instans 174 130 98 133 189 varav överklagade 2 501 2 198 2 571 2 431 2 167 Summa totalt 7 289 6 845 7 305 7 329 7 452 Källa: Domstolsverket, Domstolsstatistik 2024. Tabell 2 Mål- och ärendeutveckling på mark- och miljödomstolarna år 2020–2024 Avslutade mål 2020 2021 2022 2023 2024 Miljömål 2 881 3 022 3 222 3 399 3 602 varav första instans 706 768 787 776 822 varav överklagade 1 947 1 940 2 194 2 379 2 476 varav El-mål 27 22 32 27 44 varav Allmänna vattentjänster 168 242 158 158 202 varav Miljöärenden 33 50 51 59 58 Fastighetsmål 1 819 1 439 1 387 1 425 1 417 varav första instans 231 340 358 314 262 varav överklagade 1 588 1 099 1 029 1 111 1 155 PBL-mål 2 643 2 399 2 607 2 613 2 403 varav första instans 162 142 121 109 132 varav överklagade 2 481 2 257 2 486 2 504 2 271 Summa totalt 7 343 6 860 7 216 7 437 7 422 Källa: Domstolsverket, Domstolsstatistik 2024. 674 SOU 2025:122 Bilaga 3 Vi kan konstatera att antalet inkomna mål i mark- och miljödomsto- larna 2024 ökade jämfört med året innan. Det är dock inte alla målty- per som ökar. Miljömålen har fortsatt att öka, både de överklagade och de resurskrävande förstainstansmålen. Antalet fastighetsmål och plan- och byggmål har däremot stadigt minskat de senaste åren. Under 2024 ökade dock antalet mål enligt plan- och bygglagen som prövas av mark- och miljödomstol som första instans. Vi kan också konstatera att det finns variationer i mål- sammansättningen mellan de olika mark- och miljödomstolarna. Vissa typer av mål förekommer mer frekvent på vissa av domstolarna, exempelvis mål rörande större infrastrukturprojekt, omfattande detaljplaner, gruvprövningar och industrisatsningar.2 Domar och beslut enligt miljöbalken Inledning Naturvårdsverket och Domstolsverket har separat statistik för be- slut om tillstånd respektive beslut om ändringstillstånd för miljöfarlig verksamhet vid mark- och miljödomstolarna samt beslut om till- ståndsprövning, ändringstillstånd och villkorsändring för miljöfarlig verksamhet vid miljöprövningsdelegationerna. Vi har valt att återge statistiken för det totala antalet beslut i dessa ärenden om inget annat anges. Däremot saknas statistik på antalet beslut när en kommunal nämnd är första instans i ärenden enligt miljöbalken. Vi har därför skickat ut en enkät till 30 kommuner för att få en ungefärlig upp- skattning av hur många beslut det kan röra sig om per år. Efter att ha tagit del av enkätsvaren kan vi konstatera att det utifrån dessa är förenat med stora svårigheter att dels uppskatta det totala antalet beslut, dels att redovisa handläggningstiden på ett jämförbart sätt. Det kan även konstateras att det är stor spridning av såväl antal ären- den per kommun som vad ärendena avser. Ärendena kan avse anmäl- ningar om nya anmälningspliktiga verksamheter, anmälningspliktiga ändringar av tillståndspliktiga verksamheter, beslut om avgifter eller dispenser enligt 7 kap. miljöbalken. Kommuner hanterar även tillstånd 2 Se Boverkets sammanställning i tidsserie LoB Ansökningar om lov. https://www.boverket.se/sv/om-boverket/oppna-data/plan-och-byggenkaten/oppna-data- lov-och-byggande/. 675 Bilaga 3 SOU 2025:122 till enskilda avlopp och värmepumpar. Samtliga dessa ärenden kan ta allt från en dag, ett par veckor eller ett antal månader beroende på ärendeslag. Ett avgiftsbeslut kan t.ex. ta ett fåtal timmar att upp- rätta medan ett tillsynsärende kan ta flera månader att handlägga. Mot bakgrund av bredden av olika beslut som kan överklagas vidare till länsstyrelse har vi inte ansett att det är möjligt att, utifrån inkomna uppgifter, uppskatta antalet totala beslut som årligen fattas av kom- muner och som kan överklagas till länsstyrelser. Antalet beslut och domar per instans och år Tabell 3 Statistiken avser 2020 Ärendetyp Kommun Länsstyrelse/MPD MMD MÖD HD Tillstånd A X X 46 14 0 Tillstånd vv X X 184 44 3 Tillstånd B X 284 58 – X Beslut som inleds i en länsstyrelse X ca 40 000 X Beslut som inleds i en kommun – 2 682 1 947* 775* X Totalt antal M-mål – – 2 881 1 018 5** Anm.: X inte aktuell instans, – uppgifter saknas, * avser samtliga ärenden som inleds vid en kommun eller förvaltningsmyndighet, ** avser endast mål där HD gett PT och av målen avsåg två processuella frågor. Källa: Naturvårdsverket, länsstyrelserna och Domstolsverket. Statistik för Mark- och miljööverdomstolen avseende B-verksam- heter finns enbart tillgängligt från och med 2022. 676 SOU 2025:122 Bilaga 3 Tabell 4 Statistiken avser 2021 Ärendetyp Kommun Länsstyrelse/MPD MMD MÖD HD Tillstånd A X X 44 22 0 Tillstånd vv X X 169 55 0 Tillstånd B X 273 56* X Beslut som inleds i länsstyrelse X ca 40 000 X Beslut som inleds i en kommun – 2 857 1 9402 7142 X Totalt antal M-mål – – 3 022 955 0** Anm.: X inte aktuell instans, – uppgifter saknas, 2 avser samtliga överklagade miljömål, * avgörande antingen i MMD eller MÖD, ** avser endast mål där HD gett PT. Källa: Naturvårdsverket, länsstyrelserna och Domstolsverket. Statistik för Mark- och miljööverdomstolen avseende B-verksam- heter för året 2021 finns enbart tillgängligt samlat med avgöranden från mark- och miljödomstolen. Tabell 5 Statistiken avser 2022 Ärendetyp Kommun Länsstyrelse/MPD MMD MÖD HD Tillstånd A X X 44 21 – Tillstånd vv X X 169 34 – Tillstånd B X 238 73* X Beslut som inleds i länsstyrelse X ca 40 000 X Beslut som inleds i en kommun – 2 925 2 1942 7662 X Totalt antal M-mål – 3 222 1 076 1 076 1** Anm.: X inte aktuell instans, – uppgifter saknas, 2 avser samtliga överklagade miljömål, * avgörande antingen i MMD eller MÖD, ** avser endast mål där HD gett PT. Källa: Naturvårdsverket, länsstyrelserna och Domstolsverket. 677 Bilaga 3 SOU 2025:122 Tabell 6 Statistiken avser 2023 Ärendetyp Kommun Länsstyrelse/MPD MMD MÖD HD Tillstånd A X X 47 19 – Tillstånd vv X X 193 41 – Tillstånd B X 257 63* X Beslut som inleds i länsstyrelse X ca 40 000 X Beslut som inleds i en kommun – 2 653 2 1942 7662 X Totalt antal M-mål – – 3 399 1 000 1** Anm.: X inte aktuell instans, – uppgifter saknas, 2 avser samtliga överklagade miljömål, * avgörande antingen i MMD eller MÖD, ** avser endast mål där HD gett PT. Målet avsåg ersättning till följd av att en markägare inte kunde avverka ett skogsområde på grund av bestämmelserna i artskyddsförordningen. Källa: Naturvårdsverket, länsstyrelserna och Domstolsverket. Tabell 7 Statistiken avser 2024 Ärendetyp Kommun Länsstyrelse/MPD MMD MÖD HD Tillstånd A X X 58 21 – Tillstånd vv X X 193 34 1 Tillstånd B X 259 58* X Beslut som inleds i länsstyrelse X ca 40 000 X Beslut som inleds i en kommun – 2 868 2 4762 7662 X Totalt antal M-mål – – 3 602 1 218 1** Anm.: X inte aktuell instans, – uppgifter saknas, 2 avser samtliga överklagade miljömål, * avgörande antingen i MMD eller MÖD, ** avser endast mål där HD gett PT. K älla: Naturvårdsverket, länsstyrelserna och Dom stolsverket. 678 SOU 2025:122 Bilaga 3 Tabell 8 Länsstyrelserna – Antal meddelade beslut enligt miljöbalken Antalet beslut som de olika länsstyrelserna beslutar som första instans och som kan överklagas till mark- och miljödomstol. Län Beslutade 2020 2021 2022 2023 2024 Blekinge ca 800 ca 800 ca 800 ca 800 ca 800 Dalarna 2 256 2 242 1 770 1 946 1 864 Gotland 1 152 1 295 1 519 1 336 1 404 Gävleborg 1 844 2 490 2 600 2 472 2 350 Halland 1 307 1 337 1 357 1 307 1 278 Jämtland – – – – – Jönköping – – – – – Kalmar 3 290 3 223 3 168 3 358 3 136 Kronoberg – – – – – Norrbotten – 2 300 2 361 2 328 2 758 Skåne – – – – – Stockholm 3 022 3 342 3 794 3 790 3 654 Södermanland 2 231 2 457 2 428 2 410 2 543 Uppsala 841 896 947 1 047 1 093 Värmland 449 451 385 336 371 Västerbotten 1 856 1 802 1 960 2 020 1 898 Västernorrland – – – – – Västmanland 449 451 385 336 371 Västra Götaland ca 8 000 8 297 8 488 8 609 8 264 Örebro 1 892 1 772 1 875 2 056 1 836 Östergötland – – – – – Totalt ca 40 000 ca 40 000 ca 40 000 ca 40 000 ca 40 000 Anm.: – uppgifter saknas. Källa: Länsstyrelserna. Antalet inkomna och avgjorda överklagade kommunala beslut per länsstyrelse Antalet överklagade kommunala beslut enligt miljöbalken och för- ordningar meddelade med stöd av miljöbalken sammanställs och redovisas årligen i länsstyrelsernas årsredovisningar. Som framgår av tabell 9 nedan är det stor skillnad mellan hur många beslut som över- klagas till respektive beslutas av respektive länsstyrelse. Länsstyrel- serna i Stockholms och Västra Götalands län har det största ärende- i nflödet, följt av länsstyrelsen i Skåne län. 679 Bilaga 3 SOU 2025:122 Tabell 9 Länsstyrelserna – Inkomna och beslutade överklagade kommunala beslut enligt miljöbalken och författningar meddelade med stöd av miljöbalken Län Inkomna Beslutade 2020 2021 2022 2023 2024 2020 2021 2022 2023 2024 Blekinge 60 42 48 50 39 50 22 29 72 35 Dalarna 95 52 93 61 76 82 104 78 70 47 Gotland 6 5 6 9 12 9 7 6 9 9 Gävleborg 69 63 69 67 88 95 55 84 53 80 Halland 101 106 123 170 134 98 140 159 190 155 Jämtland 53 43 30 42 84 52 74 33 27 63 Jönköping 67 66 71 57 73 60 56 77 80 50 Kalmar 73 80 72 81 64 68 70 89 65 69 Kronoberg 76 55 62 52 63 74 59 55 53 60 Norrbotten 86 109 65 68 79 52 135 77 56 93 Skåne 338 329 262 357 443 325 353 297 228 505 Stockholm 541 507 551 588 676 653 708 853 599 636 Södermanland 87 104 95 104 112 134 103 76 112 108 Uppsala 91 125 110 111 105 118 99 130 105 111 Värmland 69 70 74 57 71 63 61 76 64 76 Västerbotten 54 52 35 51 67 52 50 42 34 63 Västernorrland 72 49 32 41 38 70 62 32 22 14 Västmanland 35 31 35 36 34 43 88 38 35 29 Västra Götaland 541 536 547 551 699 441 564 583 549 514 Örebro 71 49 56 58 71 76 65 53 73 59 Östergötland 72 87 60 81 85 67 48 58 157 92 Totalt 2 657 2 560 2 496 2 692 3 113 2 682 2 857 2 925 2 653 2 868 Källa: Länsstyrelserna. Tabellen ovan visar att antalet överklagade kommunala beslut enligt miljöbalken har ökat över tid. Vi saknar uppgift om det totala antalet beslut som fattats av de kommunala tillsynsmyndigheterna varför vi inte vet om ökningen beror på en ökning av antalet grundbeslut eller om det är fråga om att överklagandefrekvensen ökat. 680 SOU 2025:122 Bilaga 3 Tabell 10 Antalet inkomna, beslutade, överklagade samt ändrade mål i högre instans under 2023 Avser överklagade kommunala beslut enligt miljöbalken Län Inkomna Beslutade Över- Antal över- Överklagade Andel klagade* klagade beslut beslut som ändrade med dom i ändrats i beslut högre instans** högre instans*** (%) Blekinge 50 72 28 17 2 11,8 Dalarna 61 70 23 23 6 26,1 Gotland 9 9 1 1 0 0 Gävleborg 67 53 16 24 3 13 Halland 170 190 92 37 4 11 Jämtland 42 27 10 10 1 10 Jönköping 57 80 35 37 6 16 Kalmar 81 65 24 13 3 23 Kronoberg 52 53 10 10 2 20 Norrbotten 68 56 15 13 6 46,2 Skåne 357 228 76 94 19 20 Stockholm 588 599 199 233 52 22,3 Söder- manland 104 112 38 33 10 30 Uppsala 111 105 34 34 10 29,4 Värmland 57 64 18 18 4 22,2 Västerbotten 51 34 15 18 5 27,8 Väster- norrland 41 22 5 13 2 15 Västmanland 36 35 14 12 1 8 Västra Götaland 551 549 170 177 11 6 Örebro 58 73 16 21 3 14,3 Östergötland 81 157 33 25 8 32 Total 2 692 2 653 872 863 158 18,3 Anm.: Uppgifterna är hämtade från länsstyrelsernas årsredovisningar respektive ärendehandläggnings- systemet Platina.* Antal beslut som överklagats under 2024 oavsett när beslutat är fattat. ** Avser antalet beslut som överklagats i högre instans vars domar/beslut inkommit till Länsstyrelsen under *** Avser beslut som ändrats under 2024 på grund av domar/beslut i högre instans. 681 Bilaga 3 SOU 2025:122 Tabell 11 Antalet inkomna, beslutade, överklagade samt ändrade mål i högre instans under 2024 Avser överklagade kommunala beslut enligt miljöbalken Län Inkomna Beslutade Över- Antal över- Överklagade Andel klagade* klagade beslut beslut som ändrade med dom i ändrats i beslut högre instans** högre instans*** (%) Blekinge 39 35 19 19 8 42 Dalarna 76 47 17 20 6 30 Gotland 12 9 4 3 2 67 Gävleborg 88 80 17 17 2 12 Halland 134 155 39 93 8 9 Jämtland 84 63 13 10 0 0 Jönköping 73 50 17 17 3 18 Kalmar 64 69 31 12 2 17 Kronoberg 63 60 20 20 4 20 Norrbotten 79 93 18 22 11 39 Skåne 443 505 162 128 25 20 Stockholm 676 636 229 204 45 22 Söder- manland 112 108 34 33 4 12 Uppsala 105 111 40 31 9 29 Värmland 71 76 18 17 4 24 Västerbotten 67 63 22 20 2 10 Väster- norrland 38 14 4 3 0 0 Västmanland 34 29 12 16 2 13 Västra Götaland 699 514 161 162 30 19 Örebro 71 59 23 19 3 16 Östergötland 85 92 24 33 9 27 Total 3 113 2 868 924 899 179 20 Anm.: Uppgifterna är hämtade från länsstyrelsernas årsredovisningar respektive ärendehandläggnings- systemet Platina. * Antal beslut som överklagats under 2024 oavsett när beslutat är fattat. ** Avser antalet beslut som överklagats i högre instans vars domar/beslut inkommit till Länsstyrelsen under *** Avser beslut som ändrats under 2024 på grund av domar/beslut i högre instans. 682 SOU 2025:122 Bilaga 3 Uppgifter om antal överklagade beslut, antal överklagade beslut i högre instans och antal överklagade beslut som ändrats i högre instans är hämtade från respektive länsstyrelses årsredovisning för år 2023 och 2024. Uppgifterna redovisas övergripande i årsredovisningarna för ärendekategorin Övergripande och gemensamt för naturvård och miljöskydd (50) som, utöver överklagade kommunala beslut enligt miljöbalken, även innehåller andra ärendekategorier samt i ett antal redovisningar beslut om rättidsprövningar. Efter att ha tagit del av en fördjupad översikt av de beslut som redovisas i ärendekategori 50 drar vi slutsatsen att andelen överklagade beslut som redovisas för ärendekategorin Övergripande och gemensamt för naturvård och miljöskydd (50) motsvarar antalet länsstyrelsebeslut som avser över- klagade kommunala beslut enligt miljöbalken. Som framgår av tabel- lerna ovan innebär det att cirka 30 procent av besluten överklagas vidare till mark- och miljödomstol. Som framgår ovan uppgår andelen överklagade beslut som ändrats i högre instans till cirka 20 procent. Besluten kan ha ändrats både av mark- och miljödomstol eller Mark- och miljööverdomstolen. Antalet inkomna och avgjorda miljömål per mark- och miljödomstol samt för Mark- och miljööverdomstolen Det finns fem mark- och miljödomstolar i Sverige. Antalet inkomna och avgjorda mål varierar mellan domstolarna. Nedan visas antalet inkomna och avgjorda mål per domstol under perioden 2012–2024. Samtliga uppgifter i tabell 12 nedan är hämtade från Domstolsver- k ets statistikdatabas. 683 lotsm odöjlim hco -kram div sdelni m os låm hco lotsm odöjlim hco -kram llit sagalkrevö m os låm edåb resva naden anrorffiS Bilaga 3 SO U 2021:122 684 4202 3202 2202 1202 0202 9102 8102 7102 6102 5102 4102 3102 2102 latnA hco -kraM anm okni div nelotsm odöjlim 152 1 931 1 941 1 030 1 920 1 648 557 537 269 617 466 096 476 låm ttärsgnit akcaN latnA adrojgva 081 1 081 1 131 1 720 1 089 478 027 477 929 457 207 786 456 låm latnA hco -kraM anm okni div nelotsm odöjlim 562 732 922 081 961 791 871 491 712 002 071 641 261 låm ttärsgnit åem U latnA adrojgva 862 642 681 102 831 722 381 212 312 471 671 731 051 låm latnA hco -kraM anm okni div nelotsm odöjlim 707 208 657 927 276 676 276 176 997 256 596 016 275 låm sgrobsrenäV latnA ttärsgnit adrojgva 187 257 267 586 726 596 276 407 717 276 486 385 236 låm 4202 3202 2202 1202 0202 9102 8102 7102 6102 5102 4102 3102 2102 SO U 2021:122 Bilaga 3 685 latnA hco -kraM anm okni div nelotsm odöjlim 001 1 959 408 058 678 019 600 1 468 401 1 878 587 396 277 låm ttärsgnit öjxäV latnA adrojgva 360 1 778 858 448 798 819 919 289 271 1 808 397 167 727 låm latnA hco -kraM anm okni div nelotsm odöjlim 423 903 313 462 042 382 632 202 413 191 361 341 941 låm sdnusretsÖ latnA ttärsgnit adrojgva 013 343 782 462 932 372 312 922 282 881 941 411 071 låm latnA -kram agiltm aS anm okni ralotsm odöjlim hco 746 3 644 3 152 3 350 3 689 2 219 2 748 2 666 2 693 3 736 2 774 2 282 2 923 2 låm latnA adrojgva 206 3 893 3 422 3 120 3 188 2 789 2 707 2 109 2 313 3 695 2 405 2 282 2 233 2 låm latnA hco -kraM anm okni nelotsm odrevööjlim 341 1 450 1 670 1 639 849 710 1 768 349 278 419 438 877 587 låm ttärvoh aevS div latnA adrojgva 812 1 000 1 000 1 559 810 1 858 909 888 109 048 618 287 277 låm .tekrevslotsm oD :alläK Bilaga 3 SOU 2025:122 Av statistiken går att utläsa att antalet inkomna miljömål har haft en ökande trend under 2012–2024 vid samtliga mark- och miljödom- stolar, men också vid Mark- och miljööverdomstolen. Även antalet avgjorda mål har stadigt ökat under samma tidsperiod för i princip samtliga mark- och miljödomstolar och Mark- och miljööverdom- stolen. Av statistiken går också att utläsa att antalet miljömål som överklagas från mark- och miljödomstolarna till Mark- och miljö- överdomstolen ligger konstant på mellan cirka 26 och 35 procent med ett genomsnitt på cirka 32 procent. Statistiken är hämtad från Domstolsverket vilket innebär att samtliga miljömål redovisas, dvs. att någon skillnad inte görs på miljömål som överklagas till respektive inleds vid mark- och miljö- domstol. Överklagandeparter I mål och ärenden som avser tillståndsprövningar där en miljöpröv- ningsdelegation var första instans och som fått ett slutligt avgörande i överinstans registreras klagande i fem olika kategorier. Registrer- ingen av överklagandeparter i miljömål påbörjades under 2020 och var inledningsvis ofullständig då mål och ärenden i flera fall hade överklagats innan möjligheten att registrera överklagandeparter hade införts som rutin hos respektive domstol. Tabell 13 Mål som inleddes vid en miljöprövningsdelegation Antal överklagande parter för avgjorda mål där miljöprövningsdelegation varit första instans och som fått slutligt avgörande i mark- och miljödomstol eller i Mark- och miljööverdomstolen under 2024 Överklagandepart 2024 Sökanden 52 Myndighet/kommun som överklagar för allmänna intressen (inkl. länsstyrelse) 11 Enskilda inkl. sakägare 74 Ideell förening eller annan 16:13-person 4 Övrig 2 Källa: Naturvårdsverket. 686 SOU 2025:122 Bilaga 3 Enbart uppgifter för 2024 har redovisats av Naturvårdsverket. Upp- gifter för tidigare år omfattar färre ärendetyper och redovisas därför inte. Tabell 14 Mål som inleddes i mark- och miljödomstol, första instansmål Antal överklagande parter för avgjorda mål där mark- och miljödomstol varit första instans och som fått slutligt avgörande i Mark- och miljööverdomstolen under 2020–2024 Överklagandepart 2021 2022 2023 2024 Sökanden 29 21 26 16 Myndighet/kommun som överklagar för allmänna intressen (inkl. länsstyrelse) 12 23 20 17 Enskilda inkl. sakägare 23 19 17 16 Ideell förening eller annan 16:13-person 2 10 8 10 Övrig 10 12 7 25 Källa: Naturvårdsverket. På samma sätt som för överklagade beslut där en miljöprövnings- delegation varit första instans omfattar statistiken för 2020 och tidi- gare år färre ärendetyper och redovisas därmed inte. Av båda tabeller framgår att det är vanligast att sökanden eller enskilda sakägare överklagar tillstånd. När det gäller myndigheter och kommuner redovisar vissa myn- digheter om de har överklagat mål i sina respektive årsredovisningar. Naturvårdsverket överklagade inte några mål till Mark- och miljö- överdomstolen under vare sig 2023 eller 2024. Under 2022 överkla- gades ett avgörande till Mark- och miljööverdomstolen och 2021 överklagades sex avgöranden. Domar och beslut enligt plan- och bygglagen Landets kommuner rapporterar varje år antalet ärenden om ansökan om lov eller förhandsbesked respektive anmälan till Boverket. Bo- verket redovisar statistiken som öppna data på verkets webbplats. Uppgifter utöver de som finns i Boverkets statistik har vi inhämtat från respektive beslutsinstans. Avseende mål om ansökan om ut- dömande av vite finns endast specifik statistik från 2022. 687 Bilaga 3 SOU 2025:122 Antalet totala beslut och domar per instans och år Tabell 15 Statistiken avser 2020 Ärendetyp Kommun Länsstyrelse MMD MÖD HD Detaljplaner 1 393 X 374 171 1 Lov/förhandsbesked 89 464 3 428 3 Start-/slutbesked 172 169 112 1 4963 0 Tillsyn ca 4 000 1 032 249 8852 0 Totalvärde – 4 572 2 643* 1 253* 4** Anm.: X detaljplanerna överklagas inte till länstyrelsen, – uppgift saknas, 2 avser samtliga överklagade plan- och byggmål, 3 avser både lov och start/slutbesked. * samtliga P-mål, ** avser endast mål där HD gett PT och av målen avsåg ett mål processuell fråga. Av de 1 393 beslutade detaljplanerna innehöll 73 en strategisk miljö- bedömning. Tabell 16 Statistiken avser 2021 Ärendetyp Kommun Länsstyrelse MMD MÖD HD Detaljplaner 1 239 X 326 211 1 Lov/förhandsbesked 101 017 3 320 3 Start-/slutbesked 181 148 147 1 4173 0 Tillsyn ca 3 000 652 182 6602 0 Totalvärde – 4 119 2 328* 1 188* 7** Anm.: X planerna överklagas inte till länsstyrelsen, s – uppgift saknas, 2 avser samtliga överklagade plan- och byggmål, 3 avser både lov och start/slutbesked, * samtliga P-mål, ** avser endast mål där HD gett PT och av målen avsåg två mål processuella frågor. Av de 1 293 beslutade detaljplanerna innehöll 75 en strategisk miljö- bedömning. Tabell 17 Statistiken avser 2022 Ärendetyp Kommun Länsstyrelse MMD MÖD HD Detaljplaner 1 084 X 322 141 0 Lov/förhandsbesked 79 346 3 727 6 Start-/slutbesked 173 047 139 1 6843 0 Tillsyn ca 3 250 906 237 8542 0 Totalvärde – 4 772 2 486* 1 128* 7** Anm.: Xplanerna överklagas inte till lst, –uppgift saknas, * samtliga P-mål, ** avser endast mål där HD gett PT och av målen avsåg två mål processuella frågor. 688 SOU 2025:122 Bilaga 3 Av de 1 084 beslutade detaljplanerna innehöll 59 en strategisk miljö- bedömning. Tabell 18 Statistiken avser 2023 Ärendetyp Kommun Länsstyrelse MMD MÖD HD Detaljplaner 968 X 261 119 1 Lov/förhandsbesked 68 204 2 716 2 Start-/slutbesked 168 318 98 1 4193 0 Tillsyn ca 4 500 1 010 236 9932 0 Totalvärde – 3 824 2 504* 1 135* 3** Anm.: X planerna överklagas inte till lst, – uppgift saknas, 2 avser samtliga överklagade plan- och byggmål, 3 avser både lov och start/slutbesked, * samtliga P-mål, ** avser endast mål där 3** HD gett PT och av målen avsåg ett mål processuell fråga. Av de 968 beslutade detaljplanerna innehöll 49 en strategisk miljö- bedömning. Tabell 19 Statistiken avser 2024 Ärendetyp Kommun Länsstyrelse MMD MÖD HD Detaljplaner 959 X 266 114 0 Lov/förhandsbesked 69 110 2 517 980 640 0 Start-/slutbesked 157 725 105 255 25 1 Tillsyn ca 4 200 1 032 421 212 0 Totalvärde – 3 654 2 403 1 265* 3** Anm.: X planerna överklagas inte till lst, – uppgift saknas, * samtliga P-mål, ** avser endast mål där HD gett PT och av målen avsåg två mål processuella frågor. Av de 959 beslutade detaljplanerna innehöll 46 en strategisk miljö- b edömning. 689 Bilaga 3 SOU 2025:122 Antalet inkomna och avgjorda överklagade beslut per länsstyrelse Tabell 20 Länsstyrelserna och mark- och miljödomstolarna – Antalet överklagade kommunala beslut enligt plan- och bygglagen (lov och förhandsbesked) Län Antal som överklagats Antal som överklagats till MMD till länsstyrelse 2020 2021 2022 2023 2024 2020 2021 2022 2023 2024 Blekinge 103 38 78 54 47 58 18 36 40 25 Dalarna 88 143 142 106 82 45 39 43 63 40 Gotland 97 – 60 47 25 50 37 33 41 30 Gävleborg 45 71 71 47 30 8 17 26 26 12 Halland 258 114 180 199 241 45 28 64 66 101 Jämtland 56 51 60 66 50 26 19 40 42 48 Jönköping 65 93 134 63 53 4 9 20 11 3 Kalmar 46 80 87 35 62 16 32 23 21 13 Kronoberg 36 65 68 19 29 21 20 26 11 12 Norrbotten 47 83 53 40 45 17 23 11 10 8 Skåne 555 604 596 361 453 218 199 225 146 186 Stockholm 786 885 752 594 539 416 469 495 523 270 Södermanland 75 74 80 87 65 24 33 30 32 23 Uppsala 101 132 150 101 57 50 31 45 42 24 Värmland 60 77 50 62 59 26 32 19 17 10 Västerbotten 53 64 91 74 39 16 14 27 33 7 Västernorrland 40 68 38 15 24 15 27 18 5 8 Västmanland 47 41 60 28 32 26 20 26 16 15 Västra Götaland 723 511 790 571 470 357 303 415 208 96 Örebro 63 54 65 46 34 27 26 27 31 14 Östergötland 84 72 122 101 81 31 21 35 35 35 Totalt 3 428 3 320 3 727 2 716 2 517 1 496 1 417 1 684 1 419 980 Anm.: Uppgifterna avser enbart lov och förhandsbesked. Även andra överklagade kommunala beslut enligt plan- och bygglagen, exempelvis tillsynsbeslut kan överklagas till mark- och miljödomstolen. – Uppgift saknas. Källa: Boverket. Tabellen visar antalet överklagade lov och förhandsbesked som har överklagats till länsstyrelsen respektive mark- och miljödomstolen respektive år. Tabellen ger en indikation på hur många av länsstyrel- sernas beslut som inte överklagas vidare till mark- och miljödomstol. Av tillgänglig statistik från Boverket framgår att det under 2023 och 690 SOU 2025:122 Bilaga 3 2024 inkom totalt cirka 71 400 respektive 71 500 antal ansökningar om bygglov och cirka 3 800 respektive 3 600 ansökningar om för- handsbesked till Sveriges kommuner.3 Länsstyrelserna i sin tur av- gjorde under dessa år cirka 2 700 respektive 2 500 beslut om lov och förhandsbesked som överklagats från landets kommuner. Det är således en begränsad del av besluten om lov och förhandsbesked som överklagas, runt cirka tre procent enligt våra beräkningar. Av de ärenden som länsstyrelserna avgjorde upphävdes helt eller delvis 731 respektive och 652.4 Det ger en ändringsfrekvens på cirka 26– 27 procent. Av Länsstyrelsernas beslut, gällande kommunala beslut om lov eller förhandsbesked, överklagades 2023 cirka 1 400 och 2024 cirka 980 till mark- och miljödomstol.5 Antalet inkomna och avgjorda överklagade beslut per mark- och miljödomstol samt för Mark- och miljööverdomstolen Tabell 21 Inkomna och avgjorda överklagade plan- och byggmål vid mark- och miljödomstolarna under perioden 2018–2024 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Mark- och Antal miljödomstolen vid inkomna Nacka tingsrätt mål 848 1 105 960 853 927 925 756 Antal avgjorda mål 780 1 059 1045 879 894 952 749 Mark- och Antal miljödomstolen vid inkomna Umeå tingsrätt mål 95 94 79 100 77 81 65 Antal avgjorda mål 86 96 89 84 86 86 78 Mark- och Antal miljödomstolen vid inkomna Vänersborgs tingsrätt mål 519 544 705 547 700 717 644 3 Se Boverkets sammanställning i tidsserie LoB Ansökningar om lov. https://www.boverket.se/sv/om-boverket/oppna-data/plan-och-byggenkaten/oppna-data- lov-och-byggande/. 4 Se Boverkets sammanställning i tidsserie LoB Överklagade lov och förhandsbesked till lst. https://www.boverket.se/sv/om-boverket/oppna-data/plan-och-byggenkaten/oppna-data- lov-och-byggande/. 5 Se Boverkets sammanställning i LoB Överklagade lov och förhandsbesked till MMD. https://www.boverket.se/sv/om-boverket/oppna-data/plan-och-byggenkaten/oppna-data- lov-och-byggande/. 691 Bilaga 3 SOU 2025:122 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Antal avgjorda mål 536 524 551 626 68 709 720 Mark- och Antal miljödomstolen vid inkomna Växjö tingsrätt mål 621 680 651 585 751 586 614 Antal avgjorda mål 606 627 688 573 695 634 625 Mark- och Antal miljödomstolen vid inkomna Östersunds tingsrätt mål 87 78 106 113 116 123 88 Antal avgjorda mål 106 98 108 95 131 123 98 Totalvärde Antal inkomna mål 2 170 2 501 2 501 2 198 2 571 2 432 2 167 Totalvärde Antal avgjorda mål 2 114 2 404 2 481 2 257 2 486 2 504 2 270 Källa: Domstolsverket. Som framgår av tabell 21 ovan har antalet inkomna och avgjorda m ål legat på ungefär samma nivå er sedan 2018. 692 SOU 2025:122 Bilaga 3 Antalet inkomna och avgjorda mål vid mark- och miljödomstol uppdelade på första instansmål och överklagade mål Tabell 22 Antal inkomna och avgjorda plan- och byggmål vid mark- och miljödomstolarna under perioden 2018–2024 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Första Antal instansprövning inkomna mål 143 153 174 130 97 136 189 Antal avgjorda mål 155 140 162 142 121 109 132 Utgående balans 31 dec 51 64 76 64 40 67 124 Prövning efter Antal överklagande inkomna mål 2 170 2 501 2 501 2 198 2 571 2 432 2 167 Antal avgjorda mål 2 114 2 404 2 481 2 257 2 486 2 504 2 270 Utgående balans 31 dec 805 902 922 863 948 876 773 Källa: Domstolsverket. Antalet överklagade lov och förhandsbesked per instans under perio- den 2015–2024 Tabell 23 Antal överklagade lov och förhandsbesked per instans och år 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Länsstyrelserna 2 761 3 487 2 786 2 990 3 546 3 428 3 320 3 727 2 716 2 517 Mark- och miljödomstolarna 1 010 1 320 1 041 883 1 711 1 496 1 417 1 684 1 419 980 Mark- och miljööverdom- stolen – – – – – – – 625 535 640 Högsta domstolen 0 1 0 0 0 1 3 2 2 – Anm.: – uppgift saknas. Källa: Boverket och Domstolsverket. 693 Bilaga 3 SOU 2025:122 För Mark- och miljööverdomstolen saknas motsvarande uppgifter om antal överklagade mål med samma långa tidsserie som redovisas ovan. Domstolarna började dock att använda nya målkoder under 2022 vilket innebär att det från och med året 2023 finns uppgifter om antalet överklagade bygglov och förhandsbesked. Antalet överklagade start- och slutbesked vid länsstyrelserna, mark- och miljödomstolarna och Mark- och miljööverdomstolen Tabell 24 Antal överklagade startbesked eller beslut att vägra startbesked som avgjorts av länsstyrelserna 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Kommunerna 66 713 88 391 81 253 90 228 100 003 106 670 91 657 77 305 77 663 Länsstyrelserna 35 66 36 125 87 111 95 67 63 Källa: Boverket. Tabell 25 Antal överklagade slutbesked som avgjorts av länsstyrelserna 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Kommunerna 63 416 66 028 61 838 75 951 72 166 81 390 81 153 91 021 80 067 Länsstyrelserna 15 20 24 38 25 36 44 31 42 Ändrade beslut* 3 12 3 5 7 5 9 8 11 * Antal beviljade beslut om att ge eller vägra slutbesked eller beslut om att ge eller vägra interimistiska slutbesked som upphävts av länstyrelserna. Källa: Boverket. För mark- och miljödomstolarna och Mark- och miljööverdomsto- len saknas motsvarande uppgifter om antal överklagade mål med samma långa tidsserie som redovisas ovan. Domstolarna började dock att använda nya målkoder under 2022 vilket innebär att det från och med året 2023 finns uppgifter om antalet överklagade start- och slut- besked. Såväl start- som slutbesked redovisas dock under samma mål- kod varför det inte varit möjligt att dela upp dem på samma sätt som görs i tabellerna ovan. Under 2023 avgjordes 68 mål avseende start- eller slutbesked av en mark- och miljödomstol. Under 2024 var mot- svarande siffra 48. Till Mark- och miljööverdomstolen överklagades 17 start- eller slutbesked under 2023. Motsvarande siffra för 2024 var 25.6 6 Enligt uppgifter från Domstolsverket. 694 SOU 2025:122 Bilaga 3 Antalet överklagade tillsynsbeslut per instans och år Tabell 26 Antal överklagade tillsynsbeslut enligt plan- och bygglagen Avser förelägganden, förbud, byggsanktionsavgift och beslut att ingripa mot funktionskontrollant eller kontrollansvarig 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Kommunerna 2 162 2 252 2 212 2 292 2 806 3 531 3 393 2 952 3 039 4 416 – Länsstyrelserna 374 473 644 650 691 1 073 1 032 652 906 1 010 – Mark- och miljödomstolarna 150 203 152 172 184 184 249 182 237 236 – MÖD – – – – – – – – 102 128 212 Anm.: – uppgift saknas. Källa: Boverket. För Mark- och miljööverdomstolen saknas motsvarande uppgifter om antal överklagade mål med samma långa tidsserie som redovisas ovan. Domstolarna började dock att använda nya målkoder under 2022 vilket innebär att det från och med det året bl.a. finns uppgifter om antalet överklagade tillsynsbeslut. För Mark- och miljööverdom- stolen saknas statistik om överklagade tillsynsbeslut från tiden innan 2022. När det handlar om måltypen planärenden enligt plan- och bygg- lagen framgår det av Boverkets redovisning av tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen för 2024 att det fortsatt är ett stort antal pla- ner som överklagas sett till hur många planer som årligen beslutas.7 Antalet beslut om detaljplaner 2024 var enligt uppgift från länssty- relserna totalt 959. Totalen omfattar beslut om nya detaljplaner, be- slut om ändringar av befintliga detaljplaner och beslut om upphäv- ande av befintliga detaljplaner. Statistik från Domstolsverket visar att totalt 266 planer överklagades till mark- och miljödomstolarna under 2024. Trots att antalet beslutade detaljplaner ligger kvar på en mycket låg nivå och antalet överklagade planer till mark- och miljö- domstolen i stort sett är oförändrad, ökar antalet upphävda planer av mark- och miljödomstolen. År 2024 upphävdes 50 planer helt eller delvis av mark- och miljödomstolen. Totalt överklagades sedan 114 domar om planer till Mark- och miljööverdomstolen under år 2024 varav 24 mål om planer beviljades prövningstillstånd. I elva av de mål som mark- och miljööverdom- 7 Se https://www.boverket.se/globalassets/publikationer/dokument/2025/redovisning-av- tillampningen-av-plan--och-bygglagstiftningen-ar-2024.pdf. 695 Bilaga 3 SOU 2025:122 stolen prövade i sak under 2024 blev följden att detaljplanen helt eller till viss del upphävdes.8 Förändringar av plan- och bygglagen under 2025 Den 1 december 2025 trädde flera ändringar av plan- och bygglagen i kraft. Utfallet av dessa ändringar och hur de påverkar antalet beslut i respektive instans är därför ännu inte känt. Enligt Bygglovsutred- ningen har antalet ärenden om lov och förhandsbesked som över- klagats till länsstyrelserna ökat från cirka 2 800 till cirka 3 500 under perioden 2017–2019. Överklagandena motsvarar cirka 3 procent av byggnadsnämndernas ärenden om lov och förhandsbesked. Statistik från Boverket visar samtidigt att antalet överklagade ärenden om lov under perioden 2020–2023 minskade till ett snitt om cirka 3 300 ären- den per år. Under 2023 hanterade länsstyrelserna cirka 2 700 ärenden i denna ärendegrupp.9 Enligt Boverkets statistik var motsvarande siffra för 2024 cirka 2 500 ärenden, se tabell 23 ovan. I propositionen Ett enklare regelverk för bygglov bedömde reger- ingen att minskningen av antalet överklagade ärenden till länsstyrel- serna uppskattas till 500–1 000 ärenden per år avseende beslut om lov, förhandsbesked och anmälningar. Vidare bedömde regeringen att förslaget om att beslut om lov som huvudregel ska gälla omedel- bart inte kommer att öka antalet förtursmål hos länsstyrelserna, eftersom regeln kombineras med en undantagsbestämmelse för att skjuta upp verkställbarheten. Behovet av att inhibera överklagade lovbeslut för att undvika irreparabla skador bedöms därmed minska väsentligt jämfört med i dag.10 Regeringen bedömde också att antalet tillsynsärenden kan komma att öka något hos kommunerna. Som en följd av det bedömer reger- ingen att antalet överklagade tillsynsbeslut kan komma att öka något även hos länsstyrelserna. Utifrån regeringens bedömning beträffande minskad ärendemängd hos länsstyrelserna bör förslagen minska be- lastningen av länsstyrelserna som överklagandeinstans. Regeringen 8 Se https://www.boverket.se/globalassets/publikationer/dokument/2025/redovisning-av- tillampningen-av-plan--och-bygglagstiftningen-ar-2024.pdf. 9 Se prop. 2024/25:169 s. 378. 10 Se prop. 2024/25:169 s. 378. 696 SOU 2025:122 Bilaga 3 bedömer därmed att påverkan inte kommer att bli så stor att det bör få några konsekvenser i statsfinansiellt hänseende.11 Bygglovsutredningen redovisade att den totala mängden ärenden hos mark- och miljödomstolarna som berör lov, förhandsbesked och tillsyn under åren 2017–2020 har legat på i snitt cirka 2 900 per år. Efter att ha tagit del av de aktuella uppgifterna kan konstateras att i den totala mängden ärenden har även mål som har överklagats till Mark- och miljööverdomstolen räknats med. Under åren 2019–2023 skedde en viss ökning av antalet mål så- väl i mark- och miljödomstol som i Mark- och miljööverdomstolen, framför allt på tillsynssidan. Regeringen bedömde liksom Bygglovs- utredningen att antalet mål i domstolarna när det gäller lov och för- handsbesked bör kunna minska på motsvarande sätt som bedöms ske för länsstyrelsernas del. Utredningen uppskattar att det innebär en minskning av antalet överklaganden med uppskattningsvis 500– 1 000 ärenden om lov och förhandsbesked per år. Samtidigt kan an- talet överklaganden avseende ärenden om tillsyn komma att öka något. Trots att tillsynsmålen kan vara mer komplicerade att utreda än lovmålen bedömde regeringen sammantaget, i likhet med Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen), att påverkan på domstolarna bör bli begränsad. 12 Domar och beslut enligt fastighetsbildningslagen Bakgrund I Sverige finns för närvarande 41 lantmäterimyndigheter, 40 kom- munala och en statlig. Kommunala lantmäterier finns i följande kom- muner: Borås, Gävle, Göteborg, Eskilstuna, Halmstad, Haninge, Helsingborg, Huddinge, Hässleholm, Jönköping, Kalmar, Karlskoga, Karlstad, Kristianstad, Landskrona, Linköping, Lund, Malmö, Motala, Mölndal, Nacka, Norrköping, Sandviken, Skellefteå, Skövde, Stock- holm, Sundsvall, Södertälje, Trollhättan, Täby, Uddevalla, Umeå, Uppsala, Varberg, Vänersborg, Västerås, Växjö, Örebro, Örnskölds- vik och Östersund. Lantmäteriet har tillsynsansvar för de 40 kom- munala lantmäterimyndigheterna. 11 Se prop. 2024/25:169 s. 378 och 379. 12 Se prop. 2024/25:169 s. 379 och 380. 697 Bilaga 3 SOU 2025:122 Enligt Lantmäteriet har konjunkturläget och räntemarknaden har bidragit till att inflödet av fastighetsbildningsärenden sjunkit under flera år. Under 2024 har minskningen fortsatt, men minskningen av antalet ärende är lägre än tidigare år. I jämförelse med föregående år inkom det 177 färre ärenden. Under hösten 2024 skedde dock en viss återhämtning och inströmningen visade tecken på en mindre ökning. Vidare kan en inkommen ansökan till en lantmäterimyndighet gene- rera flera ärenden, vilket påverkar ärendebalansen. I pågående ärenden ingår även ärenden under avslut såsom administrativ hantering, akti- vering och slutfakturering.13 Som framgår av tabell 27 nedan kan motsvarande trend ses när det gäller antalet ärenden vid de kommunala lantmäterimyndigheterna. Tabell 27 Ärendestatistik för det statliga Lantmäteriet och de kommunala lantmäterimyndigheterna Ärendestatistik 2020 2021 2022 2023 2024 Avslutade ärenden vid de kommunala lantmäterimyndigheterna 5 033 4 916 4 965 4 480 4 107 Avslutade ärenden vid Lantmäteriet 15 414 14 876 11 897 13 416 13 316 Totalt 20 447 19 792 16 862 17 896 17 423 Källa: Lantmäteriet och de kommunala lantmäterimyndigheterna. Antalet totala beslut och domar per instans och år Tabell 28 Statistiken avser avslutade mål och ärenden 2020 KLM Lantmäteriet MMD MÖD HD Fastighetsmål där MMD är första instans X X 231 25 0 Fastighetsmål Överklagade 5 033* 15 414* 1 588 269 0 Totalt antal fastighetsmål 5 033* 15 414* 1 819 294 0** Anm.: * Såväl beslut som fattas av Lantmäteriet som de kommunala lantmäterimyndigheterna överklagas direkt till mark- och miljödomstolen. ** avser enbart mål som avgörs i sak. Källa: Lantmäteriet och de kommunala lantmäterimyndigheterna, Mark- och miljööverdomstolen och Domstolsverket. 13 Se Lantmäteriet, Årsredovisning 2024, s. 31. 698 SOU 2025:122 Bilaga 3 Tabell 29 Statistiken avser avslutade mål och ärenden 2021 KLM Lantmäteriet MMD MÖD HD Fastighetsmål där MMD är första instans X X 340 33 0 Fastighetsmål Överklagade 4 916* 14 876* 1 099 279 4** Totalt antal fastighetsmål 4 916* 14 876* 1 439 312 4** Anm.: * Såväl beslut som fattas av Lantmäteriet som de kommunala lantmäterimyndigheterna överklagas direkt till mark- och miljödomstolen. ** avser enbart mål som avgörs i sak. Källa: Lantmäteriet och de kommunala lantmäterimyndigheterna, Mark- och miljööverdomstolen och Domstolsverket. Tabell 30 Statistiken avser avslutade mål och ärenden 2022 KLM Lantmäteriet MMD MÖD HD Fastighetsmål där MMD är första instans X X 359 42 – Fastighetsmål Överklagade 4 965* 11 897* 1 029 263 1** Totalt antal fastighetsmål 4 965* 11 897* 1 387 353 1** Anm.: – uppgift saknas. * Såväl beslut som fattas av Lantmäteriet som de kommunala lantmäterimyndigheterna överklagas direkt till mark- och miljödomstolen. ** avser enbart mål som avgörs i sak. Källa: Lantmäteriet och de kommunala lantmäterimyndigheterna, Mark- och miljööverdomstolen och Domstolsverket. Tabell 31 Statistiken avser avslutade mål och ärenden 2023 KLM Lantmäteriet MMD MÖD HD Fastighetsmål där MMD är första instans x x 314 32 – Fastighetsmål Överklagade 4 480* 13 416* 1 111 274 1** Totalt antal fastighetsmål 4 480* 13 416* 1 425 337 1** Anm.: – uppgift saknas. * Såväl beslut som fattas av Lantmäteriet som de kommunala lantmäterimyndigheterna överklagas direkt till mark- och miljödomstolen. ** avser enbart mål som avgörs i sak. Källa: Lantmäteriet och de kommunala lantmäterimyndigheterna, Mark- och miljööverdomstolen och Domstolsverket. 699 Bilaga 3 SOU 2025:122 Tabell 32 Statistiken avser avslutade mål och ärenden 2024 KLM Lantmäteriet MMD MÖD HD Fastighetsmål där MMD är första instans X X 262 18 1* Fastighetsmål Överklagade 4 107 13 316 1 155 268 0 Totalt antal fastighetsmål 4 107 13 316 1 417 286 0 Anm.: * Avsåg tomträtt. Källa: Lantmäteriet och de kommunala lantmäterimyndigheterna, Mark- och miljööverdomstolen och Domstolsverket. Som framgår av tabellerna 28–32 ovan har antalet överklagade beslut från Lantmäteriet och de kommunala lantmäterimyndigheterna inte minskat i motsvarande takt som antalet meddelade grundbeslut under motsvarande period. Andel överklagade och återförvisade ärenden samt överklagade fakturor beslutade av det statliga Lantmäteriet under perioden 2020–2024 Tabell 33 Andel överklagade och återförvisade ärenden samt överklagade fakturor beslutade av det statliga Lantmäteriet per år under perioden 2020–2024 Beloppen anges i procent 2020 2021 2022 2023 2024 Andel överklaganden (%) 4,1 3,6 4,9 4,2 4,3 Andel återförvisade ärenden (%) 11,9 11 7,4 9 9,4 Andel överklagade fakturor (%) 1,6 1,6 1,5 1,2 1,6 Källa: Lantmäteriets årsredovisning 2024, s. 34. 700 SOU 2025:122 Bilaga 3 Inkomna och avgjorda mål med ändrad utgång Mark- och miljödomstolarna Tabell 34 Antal avgjorda mål i mark- och miljödomstolarna med ändrad utgång 2024 Avser samtliga mark- och miljödomstolar Antal Antal avgjorda Antal avgjorda Andel Andel avgjorda mål med mål med ändrade fastställda mål ändrad utgång fastställd utgång (procent) (procent) Totalt antal avgjorda miljömål som har överklagats till mark- och miljödomstol 2 471 765 1706 31,00 69,00 varav överklagade tillståndsbeslut rörande miljöfarlig verksamhet 100 46 54 46,00 54,00 Totalt antal avgjorda plan- och byggmål som har överklagats till mark- och miljödomstol 2 270 460 1 810 20,30 79,70 varav överklagade detaljplaner 262 53 209 20,20 79,80 K älla: Domstolsverket. 701 Bilaga 3 SOU 2025:122 Mark- och miljööverdomstolen Tabell 35 Statistiken avser perioden 2006–2024 År Miljömål Plan- och byggmål* Fastighetsmål* Antal Antal Antal Antal Antal Antal Antal Antal Antal inkomna avgjorda avgjorda inkomna avgjorda avgjorda inkomna avgjorda avgjorda mål i mål mål med mål i mål mål med mål mål i mål med MÖD ändrad MÖD ändrad MÖD ändrad utgång utgång utgång 2006 – 495 119 X X X – 56 13 2007 – 520 108 X X X – 68 11 2008 – 553 112 X X X – 77 9 2009 – 606 94 X X X – 94 20 2010 – 782 113 X X X – 88 9 2011 – 680 99 – 161 8 – 115 6 2012 785 772 103 751 684 62 274 275 31 2013 778 782 122 904 888 108 289 287 44 2014 834 816 130 871 887 93 352 314 45 2015 914 840 170 902 878 118 319 348 85 2016 872 901 174 820 793 95 272 294 47 2017 943 888 137 1 058 1 010 95 285 259 36 2018 867 909 178 978 942 106 260 266 19 2019 1 017 858 119 1 194 1 061 100 352 308 24 2020 948 1 018 158 1 248 1 253 101 402 359 32 2021 936 955 125 1 194 1 188 109 336 352 50 2022 1 076 1 000 113 1 157 1 128 91 328 353 55 2023 1 054 1 000 126 1 177 1 135 130 348 337 46 2024 1 143 1 218 181 1 146 1 265 107 344 333 40 Anm.: Uppgifterna är hämtade från Domstolsverkets statistikdatabas. I antalet avgjorda mål ingår mål där prövningstillstånd inte har medgetts. * Plan- och byggmål och fastighetsmål överprövas av mark- och miljödomstol sedan den 2 maj 2011. I tabellen ovan redovisas de olika måltyperna i tre kategorier. Även särskilda rättsmedel ingår i statistiken. Till Mark- och miljööver- domstolen inkom 2023 1 177 plan- och byggmål och 1 054 miljömål, motsvarande siffror för 2024 var 1 146 plan- och byggmål och 1 143 miljömål. Av dessa mål ändrade Mark- och miljööverdomsto- len i 11,5 procent av PBL-målen och 12,6 procent av miljömålen för 2023 års ärenden, motsvarande ändringsfrekvens var för 2024 års ärenden 8,5 procent för PBL-målen respektive 14,9 procent för miljö- målen.14 14 Se Domstolsverket, rapporterna Domstolsstatistik 2024 och Domstolsstatistik 2023. 702 SOU 2025:122 Bilaga 3 Tabell 36 Mark- och miljööverdomstolens samtliga avgöranden År Antal Andel meddelade Antal avgjorda mål Antal inkomna mål prövningstillstånd med ändrad utgång avgjorda mål 2020 2 598 412 158 2 630 2021 2 466 397 125 2 495 2022 2 561 34 113 2 481 2023 2 579 404 126 2 472 2024 2 633 429 181 2 816 Källa: Domstolsverket. Tabell 37 Meddelade ventiler för perioden 2020–2024 Meddelade prövningstillstånd avser de mål som fick ventil under perioden 2020–2024. Fastighetsmål Plan- och Meddelade prövningstillstånd byggmål av Högsta domstolen 2020 5 17 10 2021 1 15 10 2022 11 6 5 2023 2 8 8 2024 – 6 1 Anm.: Meddelade avgöranden av Högsta domstolen avser samtliga måltyper, inklusive sådana mål och ärenden som inte förutsätter ventil för att kunna överklagas till Högsta domstolen. Källa: Mark- och miljööverdomstolen Handläggningstiden per ärendetyp och instans Inledning I detta avsnitt redovisar vi handläggningstiden per ärendetyp och instans. I statistiken saknas uppgift om den tid som handläggningen av ett ärende enligt miljöbalken, plan- och bygglagen respektive fas- tighetsbildningslagen tar när den första prövningsinstansen är en kommun. Vi har försökt att få fram sådan statistik, men detta har visat sig vara förenat med svårigheter avseende de beslut som prö- vas av kommunal nämnd och länsstyrelse som första instans. Skälet till det är att det rör sig om ett stort antal olika slags beslut där vissa beslut har lagstadgade handläggningstider, sådana exempel är bygg- lov och anmälningar enligt plan- och bygglagen samt ändringsanmäl- ningar och anmälan om C-verksamheter. För länsstyrelserna rör det sig exempelvis om ett trettiotal olika ärendeslag med inbördes olika förutsättningar vad gäller omfattning och komplexitet. Värdet 703 Bilaga 3 SOU 2025:122 av sådan statistik är därmed begränsat om det inte samtidigt finns möjlighet att detaljstudera vilka ärenden som tar längst tid och varför. När det gäller statistiken från mark- och miljödomstolarna och Mark- och miljööverdomstolen redovisar vi statistik som framför allt är hämtad från Sveriges Domstolars statistiksystem SIV. I domsto- larnas system benämns handläggningstiden för omloppstid (se tabel- lerna nedan). Statistiken i SIV bygger på uppgifter som har registre- rats i Sveriges Domstolars verksamhetsstöd för målhantering Vera. Tillförlitligheten är beroende av att de uppgifter som registrerats i målhanteringssystemen är riktiga. Domstolsverket ger ut föreskrifter för registrering av mål och ärenden i Domstolsverkets författnings- samling, DVFS. En föreskrift preciserar lagar och förordningar från riksdag och regering. Föreskrifter är bindande regler. Det förekom- mer dock att domstolarna inte alltid gör på exakt samma sätt vid registrering och rutiner kan också skilja mellan domstolstyperna. Det huvudsakliga tillförlitlighetsproblemet uppstår därför vid regi- streringen och sedan bearbetningen av uppgifterna. En rimlighets- bedömning görs av samtliga uppgifter. Makrogranskning görs och Domstolsverket bedömer att tillförlitligheten i domstolsstatistiken på det hela taget är god.15 När det gäller statistiken från Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen påverkas jämförbarheten av denna att det vid överklagande av dom till Mark- och miljööverdomstolen respek- tive Högsta domstolen alltid krävs prövningstillstånd för att målet ska tas upp till prövning i sak. Om prövningstillstånd inte beviljas blir mark- och miljödomstolens avgörande gällande. Mark- och miljööverdomstolens handläggningstid fram till ett beslut att inte bevilja prövningstillstånd kan antas vara kortare jämfört med hand- läggningstiden för en prövning i sak. I tillgänglig statistik vid Dom- stolsverket är det dock inte möjligt att utläsa huruvida Mark- och miljööverdomstolen har gjort en sakprövning eller om handlägg- ningen avslutats genom ett beslut att inte bevilja prövningstillstånd. Enligt Domstolsverket är det inte heller möjligt att urskilja olika måltyper i statistiken från Högsta domstolen.16 Handläggningstiden för de mål som prövas av Högsta domstolen sträcker sig därför endast till dagen för Mark- och miljööverdomstolens avgörande. 15 Se Domstolsverket, Kvalitetsdeklaration version 1, 2025-06-02, s. 5. 16 Se Domstolsverket (2024). Om kvalitetssäkring och möjliga felkällor, s. 3. 704 SOU 2025:122 Bilaga 3 Som vi har beskrivit ovan redovisar Domstolsverket och länssty- relserna i sina statistikunderlag uppgifter om överklaganden av mål och ärenden som har avgjorts i överinstans under året. Ett avgörande i mark- och miljödomstol kan överklagas tre veckor efter att det med- delades och enskilda har rätt att överklaga miljöprövningsdelegatio- nens beslut tre veckor efter att de tagit del av beslutet. Eftersom upp- gifterna från Domstolsverket och länsstyrelserna avser ett visst år kan överklaganden som har registrerats i början av året avse avgöran- den från slutet av året innan. Förskjutningen i tid mellan avgörande- datum och datum för överklagande medför även att överklaganden av avgöranden från slutet av året inte ingår i statistiken. Det innebär att det inte går att direkt relatera antal överklaganden till antal beslut för ett visst år och på så sätt utläsa exakt hur stor andel av avgöran- dena som överklagades.17 Särskilt om handläggningstider vid Högsta domstolen HD delar in mål i tre kategorier: B-mål, T-mål samt Ö-mål, dvs. brottmål, tvistemål och övriga mål. Överklagade mål från Mark- och miljööverdomstolen förekommer också i dessa kategorier varför det inte har varit möjligt att få del av utdrag från Domstolsverket som visar antalet mål och handläggningstider. Dessa uppgifter har i stället tagits fram och sammanställts till oss av Högsta domstolen. Det är få mål som kan överklagas till Högsta domstolen. Vi har fått del av uppgifter för en tioårsperiod, 2014-04-01–2024-12-31. Extraordinära mål och mål som avser frågan om prövningstillstånd ska meddelas av Mark- och miljööverdomstolen har exkluderats från statistiken. 17 Se Naturvårdsverkets (2024). Samlad statistik om miljöprövning för år 2024, s. 50. 705 Bilaga 3 SOU 2025:122 Mål och ärenden enligt miljöbalken Handläggningstiderna avseende överklagade kommunala beslut per länsstyrelse Tabell 38 Länsstyrelsernas handläggningstider för överklagade kommunala beslut enligt miljöbalken Län Genomsnittlig Andel överklagade beslut handläggningstid som avgjordes inom 180 dagar i procent 2022 2023 2024 2022 2023 2024 Blekinge 320 262 290 10 25 17 Dalarna 150 172 167 68 60 55 Gotland 167 104 104 60 88 88 Gävleborg 191 159 142 45 80 94 Halland 280 162 53 19 73 93 Jämtland 163 229 120 53 30 68 Jönköping 272 145 138 11 74 86 Kalmar 63 44 61 99 100 99 Kronoberg 54 64 64 98 98 100 Norrbotten 43,7 79 76,9 98,6 79,6 86,4 Skåne 95 106 116 94 86 86 Stockholm 311,3 131 101,9 43,7 68,3 80,9 Södermanland 146 146 131 61 72 76 Uppsala 123 76 95 84 98 98 Värmland 84,2 88 50,8 90,3 94,9 100 Västerbotten 108 92 127 98 97 84 Västernorrland 134 162 315 77 53 27 Västmanland 143 101 102 78 97 89 Västra Götaland 238 182 219 53 53 37 Örebro 283 252 172 20 22 67 Östergötland 709 600 295 10 15 52 Anm.: För överklagade kommunala beslut enligt miljöbalken var målet för handläggningstid under perioden 2022–2024 180 dagar. Källa: Länsstyrelsernas årsredovisningar för verksamhetsåret 2024. 706 SOU 2025:122 Bilaga 3 Handläggningstid avseende beslut per mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdomstolen Tabell 39 Samlad översikt över antalet avgjorda mål och omloppstider i mark- och miljödomstolar för miljömål som överklagats till mark- och miljödomstol Antal mål vald tidsperiod per mark- och miljödomstolarnas verksamhetsmål samt omloppstider i månader År Antal Antal Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid inkomna avgjorda genomsnittlig median 75 percentil 90 percentil mål mål 2012 1 586 1 639 5,1 4 7,5 10,7 2013 1 623 1 530 5,1 4 6,8 10,8 2014 1 734 1 771 5,4 4,4 7,8 10,9 2015 1 845 1 847 4,7 3,7 6,5 10,4 2016 1 865 1 781 5,4 4,2 7,1 10,6 2017 1 665 1 768 4,8 3,9 6,8 9,8 2018 1 772 1 742 4,8 4 6,3 9,8 2019 1 905 1 937 4,5 3,8 6,3 9,5 2020 1 988 1 947 4,5 3,7 6,3 9,6 2021 2 061 1 940 4,5 3,5 6,2 9,3 2022 2 223 2 194 4,4 3,5 5,9 9,2 2023 2 343 2 378 4,2 3,5 5,9 8,9 2024 2 480 2 476 3,9 3,1 5,4 8 Anm.: Mål om allmänna vattentjänster, elmål och miljöärenden ingår inte i statistiken. Källa: Domstolsverket. 707 Bilaga 3 SOU 2025:122 Tabell 40 Samlad översikt över antalet avgjorda mål och omloppstider i Mark- och miljööverdomstolen för miljömål som överklagats till mark- och miljödomstol Antal mål vald tidsperiod per Mark- och miljööverdomstolens verksamhetsmål samt omloppstider i månader År Antal Antal Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid inkomna avgjorda genomsnittlig median 75 percentil 90 percentil mål mål 2012 627 611 2,4 1,4 2,5 5,8 2013 585 589 2,8 1,7 2,7 6,4 2014 608 612 2,5 1,8 2,9 5,7 2015 674 636 2,4 1,6 2,5 6,1 2016 615 617 2,6 1,6 2,6 6,8 2017 709 663 3 1,9 3,1 8,3 2018 645 678 3,6 2,1 3,5 10,7 2019 744 628 3,5 2,3 3,6 7,5 2020 721 775 4,1 2,7 4,9 11 2021 702 714 4,3 2,8 5 9,9 2022 791 766 4,1 2,8 5 8,5 2023 736 785 3,9 2,8 4,3 8,5 2024 769 968 4,4 3,2 5,4 9,8 Källa: Domstolsverket och Mark- och miljööverdomstolen. Tabell 41 Omloppstid i månader för samtliga mark- och miljödomstolar 2022 Antal Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid avgjorda mål genomsnitt median 75-percentil 90-percentil Miljömål – Första instans 429 14,1 10,5 18,7 28,3 Utdömande av vite – miljö 361 4,3 3,6 5,9 8,4 Miljömål – överklagande 2 194 4,4 3,5 5,9 9,2 Allmänna vattentjänster 158 7,7 4,8 9,2 22,6 Källa: Domstolsverket. 708 SOU 2025:122 Bilaga 3 Tabell 42 Omloppstid i månader för samtliga mark- och miljödomstolar 2023 Antal Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid avgjorda mål genomsnitt median 75-percentil 90-percentil Miljömål – Första instans 399 11,9 10,1 15,7 23,2 Utdömande av vite – miljö 374 4 3,4 5,5 7,2 Miljömål – överklagade 2 378 4,2 3,5 5,9 8,9 Allmänna vattentjänster 158 5,8 4,4 8 12,6 Källa: Domstolsverket. Tabell 43 Omloppstid i månader för samtliga mark- och miljödomstolar 2024 Antal Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid avgjorda mål genomsnitt median 75-percentil 90-percentil Miljömål – Första instans 401 13,8 11,9 18,4 25,5 Utdömande av vite – miljö 432 3,8 3,2 5 7,3 Miljömål – överklagade 2 476 3,9 3,1 5,4 8 Allmänna vattentjänster 203 6,5 5,3 7,8 12,2 Källa: Domstolsverket. Handläggningstiden vid prövning i Högsta domstolen Mål som prövas av mark- och miljödomstol som första instans kan överklagas till Högsta domstolen som sista instans. För övriga mål är Mark- och miljööverdomstolen sista instans. När det gäller tillstånd till miljöfarlig verksamhet överklagades 23 mål från Mark- och miljööverdomstolen till Högsta domstolen under treårsperioden 2020–2022. Av dessa avser 22 mål hel tillstånds- prövning och 1 mål ändringstillstånd. De allra flesta målen avgjordes inom några månader. Medianvärdet för handläggningstiden hos Högsta domstolen var cirka fyra månader och alla förutom ett mål hade en handläggningstid på max sju månader. Endast ett mål tog längre tid, med en handläggningstid på cirka 1,2 år. 709 Bilaga 3 SOU 2025:122 Av de 19 överklagade mål avseende ansökan om tillstånd för miljöfarlig verksamhet som avgjordes av Mark- och miljööverdom- stolen 2023 överklagades tio mål till Högsta domstolen. Motsvarande siffra för de 41 överklagade mål avseende ansökan om tillstånd för vattenverksamhet som Mark- och miljööverdomstolen avgjorde 2023 var 14. För 2024 överklagades sex mål avseende ansökan om tillstånd för miljöfarlig verksamhet till Högsta domstolen varav inga pröv- ningstillstånd beviljades under samma år. Handläggningstiden upp- gick till i genomsnitt 4,7 månader. Mål enligt plan- och bygglagen Inledning I Boverkets sammanställning redovisas statistiken avseende hand- läggningstid för ärenden enligt plan- och bygglagen i månader. Redo- visningen är inte alltid, på sätt som Naturvårdsverkets statistik, upp- delad i median och percentiler. Det förekommer även att uppgifter skiljer sig åt mellan Boverket och Domstolsverket, i dessa fall har vi utgått från de uppgifter som redovisas av Boverket. Handläggningstid i kommuner för att ta fram en detaljplan Hur lång tid det tar att ta fram en detaljplan i en kommun varierar stort beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Som ett exempel redovisar Göteborgs stad att det ofta tar cirka 18–42 måna- der beroende på hur komplicerat ärendet är. Tiden kan bero på hur många beslut som måste fattas av stadsbyggnadsnämnden, hur prio- riterat arbetet är, hur många synpunkter som kommer in under sam- råd och granskning amt vilka resurser som kan utföra arbetet. Hand- läggningstiden varierar stort beroende på hur komplext arbetet är. En enkel plan kanske inte tar mer än cirka 250 timmar. En komplex plan kan ta mer än 3 000 timmar.18 Nacka och Danderyds kommuner 18 Se https://goteborg.se/wps/portal/start/goteborg-vaxer/sa-planeras- staden/detaljplanering/ta-fram-en-detaljplan (besökt 2025-10-10). 710 SOU 2025:122 Bilaga 3 uppger att handläggningstiden för att ta fram en detaljplan kraftigt varierar, från cirka två till fem år.19 Motsvarande siffror för en mindre kommun, i detta fall Borås kommun, uppges motsvara cirka 1,5 år för en enkel detaljplan med ett begränsat utredningsbehov från det att kommunen påbörjar arbetet till dess att planen blir antagen. En mer komplicerad detalj- plan beräknas ta cirka två till fyra år. I vissa fall tar planarbetet ännu längre tid för att andra frågor behöver klargöras innan planen kan bli godkänd.20 För en annan mindre kommun, Hultsfreds kommun uppger att en detaljplan oftast tar ett till två år, men att det även kan ta längre tid beroende på omständigheterna i det enskilda fallet.21 Handläggningstid i kommuner för bygglov och förhandsbesked samt anmälningsärenden Beslut i ärenden om lov eller förhandsbesked ska tas inom tio veckor. Tiden får förlängas en gång med högst tio veckor. I anmälningsären- den ska beslut om startbesked tas inom fyra veckor. Tiden får för- längas en gång med högst fyra veckor. Överskridande av tidsfrister var till en början inte förenat med några sanktioner i plan- och bygglagen. Från och med den 1 januari 2019 gäller dock att avgiften reduceras om de lagstadgade tidsfris- terna överskrids. I förarbetena till införandet av avgiftsreduktion anfördes vissa upp- gifter om handläggningstider baserat på Boverkets rapport 2017:4 om utvärdering av tidsfrister och förslag till sanktioner. Av rappor- ten framgick att byggnadsnämnderna i hög utsträckning höll tidsfris- terna för beslut om lov, förhandsbesked eller startbesked. Av rappor- ten framgick att fyra av fem kommuner (198 av 244) klarade att handlägga 90 procent eller mer av sina ärenden om lov och förhands- besked inom den föreskrivna tidsfristen om tio veckor, inklusive eventuell förlängning, och att var femte kommun (46 av 244) inte klarade detta. För anmälningsärenden framgick att fem av sex kom- 19 Se https://www.nacka.se/stadsutveckling-trafik/har-planerar-och-bygger-vi/att-soka- planbesked/ och https://www.danderyd.se/bygga-bo-och-miljo/planer-och- utveckling/detaljplanering/ansok-om-planbesked/ (besökta 2025-10-11). 20 Se https://www.boras.se/bobyggaochtrafik/byggprojektochsamhallsplanering/detaljplaner ing/fragorochsvaromdetaljplanering (besökt 2025-10-10). 21 Se https://www.hultsfred.se/artikel/sa-gar-det-till-att-ta-fram-en-detaljplan/ (besökt 2025-10-21). 711 Bilaga 3 SOU 2025:122 muner (203 av 242) klarade att handlägga 90 procent eller mer av sina anmälningsärenden inom den föreskrivna tidsfristen om fyra veckor, inklusive eventuell förlängning, och att var sjätte kommun (39 av 242) inte klarade detta. Enligt Boverket fanns det olika orsaker till att tidsfristerna inte hölls. Till de vanligaste orsakerna hörde ärendets komplexitet och hög arbetsbelastning. En annan orsak var att remissyttranden dröjer. I slutskedet av handläggningen kan också byggnadsnämndens sam- manträdesplanering vara en orsak till att tidsfristen överskrids. Det bör noteras att bestämmelserna om tidsfrister för anmälningsären- den endast hade varit i kraft ett halvår vid tidpunkten för undersök- ningen.22 Efter ikraftträdandet har Boverket följt upp handläggningstiderna 2023. Inom ramen för uppföljningen genomförde Boverket en inter- vjustudie med 30 utvalda kommuner, samt en enkätstudie där samt- liga landets kommuner hade möjlighet att delta. Resultatet av enkät- studien visade att en majoritet av ärendena om lov, förhandsbesked och anmälan beslutats inom tio respektive fyra veckor under åren 2019–2022. För de ärenden där handläggningstiden inte uppnåddes angav kommunerna att handläggningstiderna på tio veckor för ären- den om lov och förhandsbesked och fyra veckor för ärenden om anmälan i normalfallet är tillräckliga. Tiderna är dock inte helt tillräck- liga när det gäller ärenden som framför allt är komplexa eller som inte delegeras utan behöver beslutas på byggnadsnämndens samman- träden. När det gäller tolkning av reglerna ansåg de flesta kommu- ner att det är mest komplicerat att avgöra när tidsfristen för en an- sökan eller anmälan kan förlängas. Ett flertal kommuner angav även att det borde finnas en möjlighet att förlänga tidsfristen för handlägg- ning med hänsyn till tidpunkt för byggnadsnämndens sammanträden.23 Handläggningstid vid länsstyrelserna Samtliga beslut som en kommun fattar med stöd av plan- och bygg- lagen, med undantag för detaljplaner, överklagas till länsstyrelsen som första överprövande instans. Länsstyrelserna har i sin tur fast- ställda mål för handläggningstiderna för dessa ärenden. I reglerings- 22 Se prop. 2017/18:210 s. 11 och 12. 23 Boverket, Utvärdering av reglerna om handläggningstider och avgiftsreduktion, rapport 2024:11, 2024, s. 5 och 6. 712 SOU 2025:122 Bilaga 3 breven för 2019 sattes tidsmål innebärande att 75 procent skulle av- göras inom 80 dagar och att 90 procent skulle avgöras inom 120 dagar för överklagade bygglov för bostäder (dock inte fritidshus). För överklagade kommunala beslut om bygglov, marklov, riv- ningslov och förhandsbesked gällde följande inriktningsmål år 2023 75 procent avgjorda inom 105 dagar och 90 procent avgjorda inom 150 dagar. För överklagade kommunala beslut om bygglov för bostä- der, dock inte fritidshus, gällde följande inriktningsmål för år 2023: 75 procent avgjorda inom 80 dagar och 90 procent avgjorda inom 120 dagar. För 2025 gäller att för överklagade kommunala beslut om lov (bygglov, marklov, rivningslov och förhandsbesked) ska 80 procent av ärendena ska vara avgjorda inom 105 dagar och 90 procent inom 150 dagar. Handläggningen av överklagade bygglov för bostäder ska särskilt prioriteras, dock inte bygglov för fritidshus. Av de ärenden som avser bostäder ska 80 procent vara avgjorda inom 80 dagar och 90 procent inom 120 dagar. Hur väl dessa mål uppfylls redovisas år- ligen av länsstyrelserna i deras respektive årsredovisning. Boverket har i sin redovisning av tillämpningen av plan- och bygg- lagstiftningen 2023 särskilt undersökt länsstyrelsernas handläggnings- tider för överklagade bygglov. Som skäl för att målen inte nåddes 2023 uppgav ett flertal länsstyrelser att de under året har haft perso- nalomsättningar, vakanser, föräldraledigheter, tjänstledigheter och sjukfrånvaro som påverkat handläggningstiderna och gjort att de inte uppnått handläggningsmålen för överklagade ärenden generellt sett. En länsstyrelse nämner också att de jurister som jobbar med över- klagade ärenden under året har fått hjälpa andra delar av länsstyrel- sen internt, vilket påverkat handläggningstiderna. En annan nämner att de har fått bistå en annan länsstyrelse med handläggningen av deras överklagade ärenden.24 Ett flertal länsstyrelser nämner även att de under året har haft ett antal ärenden som varit komplicerade att handlägga eller som krävt omfattande kommunicering, vilket påverkat handläggningstiderna för dessa ärenden. En länsstyrelse nämner även att tiden hade över- skridits därför att klaganden hade yrkat syn, men att denna inte kunde hållas förrän till våren eftersom marken vid tidpunkten var snötäckt. En annan länsstyrelse nämner att de får in en hög ärendetillförsel 24 Se Boverket, Redovisning av tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen år 2023, s. 32 och 33. 713 Bilaga 3 SOU 2025:122 som de inte hinner med att handlägga på grund av att de inte har tillräckligt med finansiering. Några länsstyrelser nämner också att de under året har prioriterat att jobba bort de äldsta ärendena, vilket påverkat handläggningstiderna för de nyare ärendena som kommit in under året. Vad gäller det som särskilt nämns om handläggningen av ärenden om överklagade bygglov för bostäder så nämner en läns- styrelse att de under året har prioriterat dessa ärenden framför andra ärendegrupper. Den här prioriteringen gör att de klarar handlägg- ningstiderna för dessa typer av ärenden, men innebär samtidigt att de inte klarar handläggningstiderna för andra ärenden om överklagade lov och förhandsbesked25 Uppgifter finns tillgängliga för perioden 2022–2024. För tidigare år redovisas handläggningstider i procentsatser i förhållande till hur stor andel av besluten som beslutades inom de fastställda målen, vi redovisar därför inte 2020 och 2021 nedan. 25 Se Boverket, Redovisning av tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen år 2023, s. 32 och 33. 714 SOU 2025:122 Bilaga 3 Tabell 44 Respektive länsstyrelses genomsnittliga handläggningstid för överklagade beslut enligt plan- och bygglagen för åren 2022, 2023 och 2024 Överklagade lov och Överklagade bygglov Övriga överklagade förhandsbesked för bostäder, dock beslut enligt plan- och (150 dagar) ej fritidsbostäder bygglagen (180 dagar) (120 dagar) 2022 2023 2024 2022 2023 2024 2022 2023 2024 Blekinge 216 187 278 224 183 275 0 170 271 Dalarna 102 86 83 54 56 58 141 127 133 Gotland 113 75 62 83 81 69 102 64 64 Gävleborg 127 88 82 79 68 28 273 147 104 Halland 403 447 467 75 69 67 601 571 541 Jämtland 197 160 92 201 159 51- 214 195 183 Jönköping 129 73 90 59 54 52 225 134 95 Kalmar 61 63 62 70 41 45 63 44 61 Kronoberg 42 42 41 39 38 18 48 58 64 Norrbotten 28,9 53,8 39,5 – – – 30,1 62,1 36,1 Skåne 37 87 56 29 75 52 80 108 110 Stockholm 71 87,7 74 58,6 96,7 63,7 237,2 205,7 116,1 Söder- manland 97 101 101 67 66 44 147 145 121 Uppsala 47 34 57 42 24 58 100 56 61 Värmland 85,3 93,5 54,2 89,6 74,1 45,8 67,5 95 54,9 Västerbotten 83 75 84 60 80 99 173 119 143 Väster- norrland 71 160 253 – – – – – 216 Västmanland 83 59 56 79 42 43 106 106 80 Västra Götaland 160 158 111 65 49 48 247 170 122 Örebro 86 77 52 67 65 62 152 146 114 Östergötland 331 423 322 209 54 49 771 665 340 Källa: Länsstyrelsernas årsredovisningar. För ett antal beslut redovisas inte några siffror. Det beror på att siffrorna inte framgick av respektive länsstyrelses årsredovisning, något som i sin tur beror på att antalet beslut under året understiger tio. Som framgår ovan är handläggningstiderna för vissa länsstyrelser förhållandevis långa sett till verksamhetsmålen. Det förekommer att länsstyrelserna anger skälen till detta i sina respektive årsredovis- ningar. Länsstyrelsen i Blekinge län har angett att skälet för de långa handläggningstiderna, dvs. handläggningstider på närmare ett år, för 715 Bilaga 3 SOU 2025:122 beslut enligt plan- och bygglagen är att permanentbostäder prioriteras framför fritidsboenden och bryggor. Även om annan länsstyrelse- personal har lånats in har handläggningstiderna ökat. Det har dess- utom varit personalomsättning och svårigheter att rekrytera jurister. Även ärendeinflödet har påverkat. Trenden är negativ och bedöm- ningen var att resultatet var otillfredsställande26 För Länsstyrelsen i Västernorrlands län angavs att motsvarande negativa trend berodde på en vakant juristtjänst.27 Tabell 45 Samlad översikt över omloppstider i mark- och miljödomstolarna för överklagade mål enligt plan- och bygglagen Antal mål vald tidsperiod per mark- och miljödomstolarnas verksamhetsmål samt omloppstider i månader År Antal Antal Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid inkomna avgjorda genomsnittlig median 75 percentil 90 percentil mål mål 2012 1 668 1 665 4 3,5 5,9 8,4 2013 2 001 1 829 4,3 3,7 6,3 8,6 2014 1 542 1 697 5,1 4,5 7,3 10 2015 1 606 1 695 4,3 3,7 6,1 8,9 2016 1 876 1 751 4,1 3,4 5,7 8 2017 1 764 1 826 4 3,7 5,6 7,8 2018 1 747 1 725 3,9 3,5 5,6 7,5 2019 2 121 2 013 4 3,4 5,9 8,1 2020 2 121 2 091 4,2 3,8 6,1 8,6 2021 1 870 1 888 4,1 3,5 5,9 8,6 2022 2 247 2 163 4,2 3,9 6,1 8,1 2023 2 171 2 221 4,1 3,7 5,9 8,2 2024 1 901 2 008 4,4 3,8 6,1 9 Källa: Domstolsverket. 26 Länsstyrelsen i Blekinge läns årsredovisning 2024 s. 103. 27 Länsstyrelsen i Västernorrlands läns årsredovisning 2024 s. 156. 716 SOU 2025:122 Bilaga 3 Handläggningstiden per ärendetyp, instans och år i månader Tabell 46 Samlad översikt över omloppstider i Mark- och miljööverdomstolen för överklagade mål enligt plan- och bygglagen exklusive planärenden Antal mål samt omloppstider i månader År Antal Antal Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid inkomna avgjorda genomsnittlig median 75 percentil 90 percentil mål mål 2012 723 537 1,8 1,4 2,1 3,5 2013 856 719 2,4 1,6 2,6 6,1 2014 827 714 2,3 1,7 2,4 5,4 2015 848 700 2,5 1,6 2,6 6,8 2016 780 658 2,3 1,5 2,2 6,1 2017 984 755 2,7 1,8 3 6,8 2018 891 695 2,8 1,8 2,9 8,1 2019 1 057 759 3,2 2,2 3,5 7,5 2020 1 068 937 3,9 2,7 4,5 9,4 2021 1 038 871 4,5 3,1 5,1 11,9 2022 947 797 4,5 3,5 5,4 10,4 2023 982 828 4,7 3,6 5,1 11,1 2024 975 929 4,6 3,5 5,2 8,8 Källa: Domstolsverket. Tabell 47 Statistiken avser 2022 Ärendetyp Kommunen Länsstyrelsen MMD MÖD HD* Detaljplaner – X 6,1 5,5 5,5 Lov/förhandsbesked – 6 Start-/slutbesked – – Tillsyn – 2,9–6,62 5,22 4,42 6 Anm.: tiden anges i genomsnittlig omloppstid i månader, – uppgift saknas, 2 avser samtliga överklagade plan- och byggmål, X ingen prövning av länsstyrelse, * För Högsta domstolen avser uppgifterna, till följd av begränsat antal mål perioden 2014-04-01–2024-04-01. 717 Bilaga 3 SOU 2025:122 Tabell 48 Statistiken avser 2023 Ärendetyp Kommunen Länsstyrelsen MMD MÖD HD* Detaljplaner – X 6,1 6,6 5,5 Lov/förhandsbesked – 6 Start-/slutbesked – – Tillsyn – 2,4–5,62 4,32 4,52 6 Anm.: tiden anges i genomsnittlig omloppstid i månader, – uppgift saknas, 2 avser samtliga överklagade plan- och byggmål, X ingen prövning av länsstyrelse. * För Högsta domstolen avser uppgifterna, till följd av begränsat antal mål perioden 2014-04-01–2024-04-01. Tabell 49 Statistiken avser 2024 Ärendetyp Kommunen Länsstyrelsen MMD MÖD HD* Detaljplaner – X 6,3 6,3 5,5 Lov/förhandsbesked – 6 Start-/slutbesked – – Tillsyn – 2,1–4,82 4,42 4,42 6 Anm.: tiden anges i genomsnittlig omloppstid i månader, – uppgift saknas, 2 avser samtliga överklagade plan- och byggmål, X ingen prövning av länsstyrelse. * För Högsta domstolen avser uppgifterna, till följd av begränsat antal mål, perioden 2014-04-0–2024-04-01. Mål enligt fastighetsbildningslagen Bakgrund I Lantmäteriets statistik ingår delvis uppgifter från de kommunala lantmäterimyndigheterna. Lantmäteriets och de kommunala lant- mäteriernas handläggningstid för ärenden enligt fastighetsbildnings- lagen skiljer sig åt beroende på vilken slags åtgärd det är fråga om och om parterna är överens eller inte. På Lantmäteriets hemsida redovisar myndigheten uppskattade handläggningstider för olika slags lantmäteriförrättningar. Av redovisningen framgår att hand- läggningstiden varierar mellan cirka 6–17 månader beroende vilket slags ärende som är det fråga om. Kortast tid, sex månader, tar ären- den som avser lantmäteriförrättningar som avser privatpersoner som ska bygga bostadshus, öka eller minska storleken på privatägd fastig- het och för att utveckla eller avveckla jord- eller skogsbruk. Längst tid, cirka 17 månader, tar ärenden som handlar om att utveckla all- män infrastruktur.28 28 Se https://www.lantmateriet.se/sv/fastighet-och-mark/forandra-lagg-ihop-eller-dela/hur- lang-tid-tar-det/ (besökt 2025-10-03). 718 SOU 2025:122 Bilaga 3 Det finns skillnader mellan handläggningstider för de kommu- nala lantmäterimyndigheterna jämfört med Lantmäteriet. Såväl medel- som medianhandläggningstiden för de samlade kommunala lant- mäterimyndigheterna är längre än Lantmäteriets i alla kategorier, förutom i kategorin Samhällsservice. Det finns troligtvis flera orsa- ker till att handläggningstiderna är längre. Sådana faktorer kan vara arbetssätt, ärendeutjämning och organisering. Under 2024 påverkades även handläggningstiden av att de kommunala lantmäterierna inte längre hade digital direktåtkomst till lantmäteriakter som förvaras av Lantmäteriet. Dessa får i stället begäras ut från Lantmäteriet och det har under 2024 varit långa leveranstider vilket påverkar handlägg- ningstiderna negativt. De kommunala lantmäterierna har även få ärenden per myndighet. Det innebär att om äldre ärenden avslutats under året kan det få ett stort genomslag på medelvärdet, medan medianvärdet inte påverkas lika mycket av enstaka ärenden. 29 Handläggningstiden per ärendetyp, instans och år i månader Tabell 50 Statistiken avser 2020 Ärendetyp Lantmäteriet MMD MÖD tid MÖD tid med HD tid HD tid med till PT beviljat PT till PT beviljat PT Fastighets- bildningsbeslut 6–17* 3,3 3,2 13,1 7** 16** Fastighetsmål – första instans X 8 3,6 11,9 7** 16** Anm.: * Handläggningstiden beror på vad ärendet avser. ** För Högsta domstolen avser uppgifterna, till följd av begränsat antal mål, perioden 2014-04-01–2024-04-01. Tabell 51 Statistiken avser 2021 Ärendetyp Lantmäteriet MMD MÖD tid MÖD tid med HD tid HD tid med till PT beviljat PT till PT beviljat PT Fastighets- bildningsbeslut 6–17* 4,2 4,2 14,2 7** 16** Fastighetsmål – första instans X 8 3,6 11,2 7** 16** Anm.: * Handläggningstiden beror på vad ärendet avser. ** För Högsta domstolen avser uppgifterna, till följd av begränsat antal mål, perioden 2014-04-01–2024-04-01. 29 Se Sveriges Kommunala Lantmäterimyndigheters kommentar till nyckeltalsrapporten 2024, 2025, s. 1 och 2. 719 Bilaga 3 SOU 2025:122 Tabell 52 Statistiken avser 2022 Ärendetyp Lantmäteriet MMD MÖD tid MÖD tid med HD tid HD tid med till PT beviljat PT till PT beviljat PT Fastighets- bildningsbeslut 6–17* 4,1 4,1 15 7** 16** Fastighetsmål – första instans X 6 4,1 15,6 7** 16** Anm.: * Handläggningstiden beror på vad ärendet avser. ** För Högsta domstolen avser uppgifterna, till följd av begränsat antal mål, perioden 2014-04-01–2024-04-01. Tabell 53 Statistiken avser 2023 Ärendetyp Lantmäteriet MMD MÖD tid MÖD tid med HD tid HD tid med till PT beviljat PT till PT beviljat PT Fastighets- bildningsbeslut 6–17* 5 2,8 11,5 7** 16** Fastighetsmål – första instans X 9,7 12,2 7** 16** Anm.: * Handläggningstiden beror på vad ärendet avser. ** För Högsta domstolen avser uppgifterna, till följd av begränsat antal mål, perioden 2014-04-01–2024-04-01. Tabell 54 Statistiken avser 2024 Ärendetyp Lantmäteriet MMD MÖD tid MÖD tid med HD tid HD tid med till PT beviljat PT till PT beviljat PT Fastighets- bildningsbeslut 6–17* 4,8 2,8 11,5 7** 16** Fastighetsmål – första instans X 5,6 4,3 15,1 7** 16** Anm.: Under 2024 handlades inga fastighetsmål vid Högsta domstolen. ** För Högsta domstolen avser uppgifterna, till följd av begränsat antal mål, perioden 2014-04-01–2024-04-01. 720 SOU 2025:122 Bilaga 3 Handläggningstider för samtliga måltyper Mark- och miljödomstolarna Tabell 55 Omloppstid i månader för samtliga mark- och miljödomstolar 2022 Antal Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid avgjorda mål genomsnitt median 75-percentil 90-percentil Miljömål – Första instans 429 14,1 10,5 18,7 28,3 Utdömande av vite – miljö 361 4,3 3,6 5,9 8,4 Miljömål – överklagade 2 194 4,4 3,5 5,9 9,2 Allmänna vattentjänster 158 7,7 4,8 9,2 22,6 Fastighetsmål – Första instans 359 6 3,1 8,3 16,5 Fastighetsmål – Överklagade 1 029 5 3,3 6,8 11,5 Planmål 321 6,1 5,5 8,4 11,7 PBL – Stämningsmål 6 27,4 27,4 27,4 27,4 Utdömande av vite – PBL 115 4,7 3,9 6,1 9,2 Övriga PBL-mål 2 165 4,2 3,6 5,9 8,1 Totalvärde 7 137 5,2 3,8 6,6 10,8 Källa: Domstolsverket. Tabell 56 Omloppstid i månader för samtliga mark- och miljödomstolar 2023 Antal Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid avgjorda mål genomsnitt median 75-percentil 90-percentil Miljömål – Första instans 399 11,9 10,1 15,7 23,2 Utdömande av vite – miljö 374 4 3,4 5,5 7,2 Miljömål – överklagade 2 378 4,2 3,5 5,9 8,9 Allmänna vattentjänster 158 5,8 4,4 8 12,6 Fastighetsmål – Första instans 314 9,7 5,2 14,2 24,7 721 Bilaga 3 SOU 2025:122 Antal Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid avgjorda mål genomsnitt median 75-percentil 90-percentil Fastighetsmål – Överklagade 1 111 5 3,3 7,1 11,6 Planmål 283 6,1 5 8,2 12,2 PBL – Stämningsmål 3 16,7 3,9 24,1 36,2 Utdömande av vite – PBL 106 5,1 4,4 7 10 Övriga PBL-mål 2 221 4,1 3,7 8,2 Totalvärde 7 347 5,1 3,8 6,6 10,6 Källa: Domstolsverket. Tabell 57 Omloppstid i månader för samtliga mark- och miljödomstolar 2024 Antal Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid avgjorda mål genomsnitt median 75-percentil 90-percentil Miljömål – Första instans 401 13,8 11,9 18,4 25,5 Utdömande av vite – miljö 432 3,8 3,2 5 7,3 Miljömål – överklagade 2 476 3,9 3,1 5,4 8 Allmänna vattentjänster 203 6,5 5,3 7,8 12,2 Fastighetsmål – Första instans 262 5,6 2,4 6,2 16 Fastighetsmål – Överklagade 1 155 4,8 3,2 6,3 11 Planmål 262 6,3 5,3 8,4 12,2 PBL – Stämningsmål 5 8,6 5,7 9,4 16,6 Utdömande av vite – PBL 127 4,1 3,5 5,4 7,4 Övriga PBL-mål 2 008 4,4 3,8 6,1 9 Totalvärde 7 331 4,9 3,6 6,3 10,4 Källa: Domstolsverket. 722 SOU 2025:122 Bilaga 3 Mark- och miljööverdomstolen Tabell 58 Handläggningstider i Mark- och miljööverdomstolen för mål enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen som har överklagats till mark- och miljödomstol Samtliga tider avser genomsnittlig handläggningstid Antal PT- Antal mål Antal mål med Omloppstid Omloppstid Omloppstid prövningar med PT PT beviljat i till PT med alla mål beviljat procent beviljat PT oavsett PT Överklagade mål enligt plan- och bygglagen* 2020 885 137 15,5 2,7 11,4 3,8 2021 770 110 14,3 3,1 12,8 4,5 2022 774 108 14 3,3 12,3 4,4 2023 854 132 15,5 3,3 11,5 4,5 2024 993 124 12,5 3,4 12,5 4,4 Överklagade mål enligt miljöbalken 2020 753 136 18,1 2,7 11,7 4,1 2021 656 76 11,6 2,9 12,6 4,3 2022 741 101 13,6 3,1 13,5 4,1 2023 766 127 16,6 2,9 10,9 3,9 2024 949 172 18,1 3,4 11,5 4,4 Överklagade mål enligt fastighetsbildningslagen 2020 269 62 23 3,2 13,1 4,5 2021 263 56 21,3 4,2 14,2 6 2022 228 42 18,4 4,1 15 6,4 2023 255 47 18,4 2,8 11,5 4,3 2024 249 51 20,5 2,8 11,5 4,2 Anm.: * överklagade detaljplaner ingår inte i statistiken. Dessa redovisas särskilt nedan. Källa: Mark- och miljööverdomstolen. 723 Bilaga 3 SOU 2025:122 Tabell 59 Oloppstider för frågan om prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen 2020 Tagit Antal Antal Andel mål Omloppstid Omloppstid Omlopps- Omlopps- ställning i mål mål med PT genomsnitt median tid 75-per- tid 90-per- PT-frågan med PT med PT beviljat i centil centil beviljat vägrat procent Fastighets- mål 293 70 223 23,90 3,3 3,4 4,6 5,4 Miljömål 926 203 723 21,90 2,8 2,6 4 5,3 PBL-mål 1 00 176 924 16,00 2,8 2,6 3,9 5,1 Totalvärde 2 319 449 1 870 19,40 2,8 2,7 4 5,2 Anm.: Tabellen visar antal mål som för vald tidsperiod beviljats dispens (PT) eller ej beviljats PT samt andel mål som beviljats PT. Omloppstider anges i månader och beräknas på tiden från det att mål kommer in tills dess ett beslut om PT fattas. Källa: Mark- och miljööverdomstolen. Tabell 60 Omloppstider för frågan om prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen 2021 Tabellen visar antal mål som för vald tidsperiod beviljats dispens (PT) eller ej beviljats PT samt andel mål som beviljats PT. Omloppstider anges i månader och beräknas på tiden från det att mål kommer in tills dess ett beslut om PT fattas Tagit Antal Antal Andel mål Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid ställning i mål mål med PT genomsnitt median 75-percentil 90-percentil PT-frågan med PT med PT beviljat i beviljat vägrat procent Fastighets- mål 297 66 231 22,20 4,2 3,9 5,2 7,1 Miljömål 827 115 712 13,90 3,1 2,8 4,5 5,8 PBL-mål 980 134 846 13,70 3,1 2,9 4,4 4,4 Totalvärde 2 104 315 1 789 15,00 3,3 3 4,6 5,8 Källa: Mark- och miljööverdomstolen. Tabell 61 Omloppstider för frågan om prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen 2022 Tagit Antal Antal Andel Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid ställning mål mål mål genomsnitt median 75-percentil 90-percentil i PT- med PT med PT med PT frågan beviljat vägrat beviljat Fastighets- mål 267 60 207 22,50 4,1 4 5,5 6,9 Miljömål 933 163 770 17,50 3,3 3,1 4,7 6,1 PBL-mål 953 142 811 14,90 3,5 3,4 4,8 6,1 Totalvärde 2 153 365 1 788 17,00 3,5 3,3 4,8 6,2 Anm.: Tabellen visar antal mål som för vald tidsperiod beviljats dispens (PT) eller ej beviljats PT samt andel mål som beviljats PT. Omloppstider anges i månader och beräknas på tiden från det att mål kommer in tills dess ett beslut om PT fattas. Källa: Mark- och miljööverdomstolen. 724 SOU 2025:122 Bilaga 3 Tabell 62 Omloppstider för frågan om prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen 2023 Tagit Antal Antal Andel Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid ställning mål mål mål genomsnitt median 75-percentil 90-percentil i PT- med PT med PT med PT frågan beviljat vägrat beviljat i procent Fastighets- mål 278 57 221 20,50 2,9 2,6 4,1 5,4 Miljömål 930 180 750 19,40 3,1 2,8 4 5,6 PBL-mål 999 165 834 16,50 3,4 3,3 4,3 5,6 Totalvärde 2 207 402 1 805 18,20 3,2 3,1 4,2 5,6 Anm.: Tabellen visar antal mål som för vald tidsperiod beviljats dispens (PT) eller ej beviljats PT samt andel mål som beviljats PT. Omloppstider anges i månader och beräknas på tiden från det att mål kommer in tills dess ett beslut om PT fattas. Källa: Mark- och miljööverdomstolen. Tabell 63 Omloppstider för frågan om prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen 2024 Tagit Antal Antal Andel Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid ställning i mål mål mål genomsnitt median 75-percentil 90-percentil PT-frågan med PT med PT med PT beviljat vägrat beviljat Fastighets- 263 53 210 20,20 2,9 2,6 4,2 5,5 mål Miljömål 1 115 238 877 21,30 3,5 3,3 4,8 6,3 PBL-mål 1 135 153 982 13,50 3,5 3,3 4,8 6 Totalvärde 2 513 444 2 069 17,70 3,4 3,2 4,7 6,1 Anm.: Tabellen visar antal mål som för vald tidsperiod beviljats dispens (PT) eller ej beviljats PT samt andel mål som beviljats PT. Omloppstider anges i månader och beräknas på tiden från det att mål kommer in tills dess ett beslut om PT fattas. Källa: Mark- och miljööverdomstolen. Tabell 64 Omloppstider för avgjorda mål med beviljat prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen 2020 Antal avgjorda Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid mål med PT genomsnitt median 75-percentil 90-percentil beviljat Fastighetsmål 47 12,9 12,5 16,1 19,8 Miljömål 201 12,1 12,2 15,1 18,1 PBL-mål 164 11,6 11,5 14,6 18,4 Totalvärde 412 12 11,8 15 18,3 Anm.: Tabellen visar antal slutligt avgjorda mål för vald tidsperiod med beviljat prövningstillstånd (PT) samt omloppstider i månader från det att målen inkom tills dess att målen avgörs. Källa: Domstolsverket. 725 Bilaga 3 SOU 2025:122 Tabell 65 Omloppstider för avgjorda mål med beviljat prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen 2021 Antal avgjorda Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid mål med PT genomsnitt median 75-percentil 90-percentil beviljat Fastighetsmål 60 13,9 13,6 17,1 19,4 Miljömål 168 13,8 13,6 18,3 22,4 PBL-mål 169 12,7 13,5 16,1 18,4 Totalvärde 397 13,5 13,5 17,1 20,5 Anm.: Tabellen visar antal slutligt avgjorda mål för vald tidsperiod med beviljat prövningstillstånd (PT) samt omloppstider i månader från det att målen inkom tills dess att målen avgörs. Källa: Domstolsverket. Tabell 66 Omloppstider för avgjorda mål med beviljat prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen 2022 Antal avgjorda Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid mål med PT genomsnitt median 75-percentil 90-percentil beviljat Fastighetsmål 74 15,1 14,3 18,3 24,7 Miljömål 143 14 13,3 17,4 20,7 PBL-mål 129 12,5 12,8 14,5 17,7 Totalvärde 346 13,7 13,2 16,4 20,1 Anm.: Tabellen visar antal slutligt avgjorda mål för vald tidsperiod med beviljat prövningstillstånd (PT) samt omloppstider i månader från det att målen inkom tills dess att målen avgörs. Källa: Domstolsverket. Tabell 67 Omloppstider för avgjorda mål med beviljat prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen 2023 Antal avgjorda Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid mål med PT genomsnitt median 75-percentil 90-percentil beviljat Fastighetsmål 65 11,7 11,8 15 18 Miljömål 168 11,8 12,5 15,1 17,1 PBL-mål 171 12 13 15,2 17,4 Totalvärde 404 11,9 12,5 15,1 17,3 Anm.: Tabellen visar antal slutligt avgjorda mål för vald tidsperiod med beviljat prövningstillstånd (PT) samt omloppstider i månader från det att målen inkom tills dess att målen avgörs. Källa: Domstolsverket. 726 SOU 2025:122 Bilaga 3 Tabell 68 Omloppstider för avgjorda mål med beviljat prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen 2024 Antal avgjorda Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid mål med PT genomsnitt median 75-percentil 90-percentil beviljat Fastighetsmål 53 11,9 12,5 15,2 17,8 Miljömål 220 12,4 12 16,5 19,1 PBL-mål 156 13 13,8 16,2 18,1 Totalvärde 429 12,6 12,8 16,4 18,3 Anm.: Tabellen visar antal slutligt avgjorda mål för vald tidsperiod med beviljat prövningstillstånd (PT) samt omloppstider i månader från det att målen inkom tills dess att målen avgörs. Källa: Domstolsverket. Vid en jämförelse mellan 2022, 2023 och 2024 noterar vi att huvud- delen (75 procent) av målen i Mark- och miljööverdomstolen under 2024 avgjordes inom 5,6 månader, vilket var en försämring jämfört med 2023 då omloppstiden var 5,2 månader. År 2022 var motsva- rande siffra 5,7 månader.30 I dessa siffror ingår samtliga mål varför handläggningstiden får antas variera stort beroende på dels om pröv- ningstillstånd meddelas, dels måltyp. Utvärdering av reformen att korta instansordningen för detaljplaner Bakgrund Genom propositionen En kortare instanskedja för detaljplaner och områdesbestämmelser31 kortades instansordningen för överklagade detaljplanebeslut 2016 genom att länsstyrelsen togs bort som första instans. Inom ramen för det lagstiftningsarbete som föregick slopan- det av länsstyrelsen som överprövande instans för detaljplaner tog PBL-överklagandeutredningen 2013 fram vissa statistiska uppgifter för 2012 och 2013 genom utskick av enkäter till berörda instanser.32 Nedan redovisar vi resultatet av de uppgifter utredningen tog fram. Därefter redovisar vi motsvarande statistik för perioden 2020–2024 30 Se Sveriges Domstolar, Årsredovisning 2024 s. 37. 31 Se prop. 2015/16:55. 32 Se SOU 2014:14. 727 Bilaga 3 SOU 2025:122 tillsammans med vår utvärdering av reformen från 2016. I den mån äldre uppgifter varit tillgängliga redovisar vi dem. PBL-överklagandeutredningens undersökning Inledningsvis finns skäl för att redovisa de uppgifter som låg till grund för PBL-överklagandeutredningens bedömningar. Enligt ut- redningens enkätundersökning överklagades 275 beslut om detalj- planer och områdesbestämmelser till mark- och miljödomstolarna under 2012. Denna uppgift har vi även fått bekräftat är korrekt enligt statistik från Domstolsverket. Den genomsnittliga genomströmningstiden för samtliga läns- styrelsers hantering av överklagade planbeslut uppgick under 2012 till cirka 3,5 månader. En jämförelse mellan inkomna ärenden till läns- styrelserna och till mark- och miljödomstolarna under 2012 gav att 67 procent av länsstyrelsernas beslut överklagades till mark- och miljödomstolarna under det året. Till Mark- och miljööverdomstolen överklagades cirka 53 procent vidare från mark- och miljödomstolarna. Till Mark- och miljööver- domstolen kom det in 146 mål om planer under 2012. Det innebar att cirka 8 procent av alla planbeslut överklagades till Mark- och miljööverdomstolen.33 Av Boverkets rapport och den inhämtade statistiken framgår att handläggningstiderna vid de olika länsstyrelserna uppvisade mycket stora skillnader. Den kortaste genomsnittliga genomströmningstiden uppgick till cirka tre veckor och den längsta tiden till cirka åtta måna- der. Motsvarande tider hos mark- och miljödomstolarna var 3,3 måna- der första halvåret 2012 och 3,7 månader första halvåret 2013. De genomsnittliga tiderna för Mark- och miljööverdomstolens avgö- rande om prövningstillstånd uppgick under första halvåret 2012 till 1,3 månad och under första halvåret 2013 till 1,4 månad.34 Under perioden 2008 till 2012 upphävde länsstyrelserna mellan 7 och 8 procent av de överklagade besluten om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan. Under första halvåret 2013 avgjorde länssty- relserna totalt 333 överklagade ärenden om detaljplaner och områdes- bestämmelser, varav 32 ändrades helt eller delvis. Ändringsfrekven- 33 Se SOU 2014:14 s. 38 och 39. 34 Se SOU 2014:14 s. 39. 728 SOU 2025:122 Bilaga 3 sen hos länsstyrelserna var alltså 9,6 procent under den perioden. Av totalt 265 avgjorda mål om överklagade planer hos mark- och miljödomstolarna under 2012 ändrades 27 helt eller delvis, vilket motsvarar 10,2 procent. Ändringsfrekvensen hos mark- och miljö- domstolarna var cirka 8 procent under första halvåret 2013. Under 2012 meddelade Mark- och miljööverdomstolen prövningstillstånd i 27 planmål, vilket utgjorde cirka 18 procent av de dit överklagade avgörandena. I Mark- och miljööverdomstolen låg bifallsfrekvensen under 2012 på 30 procent i förhållande till mål där prövningstillstånd meddelats och på 6 procent totalt sett.35 Studie om handläggningstiderna 2018 Sveriges Kommuner och Landsting publicerade i april 2019 en studie av mark- och miljödomstolarnas handläggningstider under 2018 i mål om överklagade planer och bygglov. 36 I studien redo- visas att handläggningstiden för överklagade detaljplaner var lång. De 387 detaljplaneärenden som avgjordes i mark- och miljödom- stolarna under 2018 tog i genomsnitt 5,3 månader, det vill säga cirka 23 veckor att handlägga. Det är nästan dubbelt så lång hand- läggningstid som genomsnittet för länsstyrelserna innan de togs bort som första instans för överklagade detaljplaner 2016. Deras genomsnittliga handläggningstid var då 86 dagar, det vill säga cirka tolv veckor, enligt uppgifter från Boverket. Handläggningstiderna varierar också kraftigt mellan domstolarna. Mark- och miljödom- stolen i Östersund hade den längsta handläggningstiden med ett genomsnitt på över 40 veckor och här tar vart fjärde ärende nästan ett år eller längre att avgöra. Mark- och miljödomstolen i Växjö hade den kortaste handläggningstiden med 18 veckor i genomsnitt. År 2018 avgjordes 184 detaljplaneärenden i Mark- och miljööver- domstolen. För ärenden som överklagas hit fattas först beslut om ärendet ska få prövningstillstånd, det vill säga om det ska prövas i sak eller om Mark- och miljödomstolens dom står fast. En majoritet av ärendena får aldrig prövningstillstånd men den initiala prövningen tar ändå i genomsnitt åtta veckor. 35 Se SOU 2014:14 s. 38 och 39. 36 Se Sveriges Kommuner och Landsting, Mark- och miljödomstolarnas handläggningstider – en studie av överklagade planer och bygglov, 2019. 729 Bilaga 3 SOU 2025:122 Den genomsnittliga handläggningstiden för de detaljplaner som beviljades prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen var betydligt längre, nämligen 41,6 veckor, eller nästan tio månader. Mer än vart fjärde detaljplaneärende som fick prövningstillstånd tog över ett år att avgöra.37 Vår undersökning av omloppstiderna för överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser Boverket redovisar årligen hur plan- och bygglagstiftningen tillämpas i Sverige. Av den senaste redovisningen, som avser 2024, framgår att antalet beslutade detaljplaner fortfarande är på en låg nivå historiskt sett och antalet beslutade detaljplaner per år har halverats under de senaste 20 åren.38 Utifrån tillgängliga uppgifter vid Boverket och Domstolsverket har vi fått fram följande information om antalet avgjorda mål om detaljplaner under perioden 2012–2024. Statistiken innefattar både detaljplaner och områdesbestämmelser. Med hänsyn till hur få om- rådesbestämmelser som årligen antas av kommunerna kan dessa ären- den antas vara få. 37 Se Sveriges Kommuner och Landsting, Mark- och miljödomstolarnas handläggningstider – en studie av överklagade planer och bygglov, 2019, s. 7–9. 38 Se Boverket, Redovisning av tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen 2024, s. 14. 730 SOU 2025:122 Bilaga 3 Tabell 69 Antal antagna detaljplaner som har överklagats till länsstyrelserna, MMD och MÖD Siffrorna nedan avser avgjorda mål under respektive år 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Antagna planer* – 1 770 1 839 1 521 1 610 1 518 1 553 1 270 1 393 1 239 1 084 968 959 Läns- styrelserna – 381 358 359 259 X X X X X X X X MMD Nacka – – – – 53 135 150 110 120 114 111 95 92 MMD Umeå – – – – 17 – – 24 29 23 18 22 18 MMD Vänersborg – – – – 30 – 91 101 96 85 68 54 65 MMD Växjö – – – – 51 101 128 117 115 79 107 77 77 MMD Östersund – – – – 13 31 21 20 14 25 18 13 14 Summa MMD 275 288 152 194 231 21 390* 372 374 326 322 261 266 MÖD 146 162 145 145 104 215 203 205 171 211 141 119 114 Meddelade prövnings- tillstånd 27 – – – 16 27 41 33 29 28 30 28 24 Anm.: Från och med 1 juni 2016 blev MMD första instans för överklagade detaljplaner. * Avser nya, ändrade och upphävda detaljplaner. Antalet ändrade detaljplaner per år har under perioden 2015–2024 varierat mellan 212–337. Antalet beslut om upphävande av detaljplan under perioden 2015–2024 varierar mellan 36–77, – uppgift saknas. Källa: Boverket. Som framgår av tabell 69 ovan fortsätter många detaljplaner att över- klagas till mark- och miljödomstolarna, trots en fortsatt minskning gällande antalet beslutade detaljplaner. Vidare får omkring 25 pro- cent av alla meddelade detaljplaner prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen. Tabell 70 Länsstyrelsernas handläggningstider för överklagade detaljplaner för åren 2014, 2015 och 2016 Län Genomsnittlig Medianvärde Andel överklagade Andel överklagade handläggningstid för för avgjorda planer som planer som avgjordes avgjorda överklagade överklagade planer avgjordes inom inom 150 dagar planer i dagar i dagar 90 dagar i procent i procent 2014 2015 2016 2014 2015 2016 2014 2015 2016 2014 2015 2016 Blekinge 143 144 153 103,5 84 153 33 57 50 67 71 50 Dalarna 57,6 76,1 52,8 52 89 51 88,9 100 100 100 100 100 Gotland 131 68 0 90 65 0 50 80 100 75 100 100 Gävleborg 94,3 69,6 74 81,5 80 70 57,1 90 100 83,3 100 100 Halland 77 75,5 102 77 81,5 98 84 86 80 100 100 80 Jämtland 158 68,3 67 147 78,5 41 10 83,3 88 50 100 88 Jönköping 89 69 124 57 69 62 82 88 92 91 100 92 Kalmar 58,6 223 210 44 180 183 100 0 0 100 0 0 731 Bilaga 3 SOU 2025:122 Län Genomsnittlig Medianvärde Andel överklagade Andel överklagade handläggningstid för för avgjorda planer som planer som avgjordes avgjorda överklagade överklagade planer avgjordes inom inom 150 dagar planer i dagar i dagar 90 dagar i procent i procent Kronoberg 106 26 104 105 22 104 46 100 100 90 100 100 Norrbotten 84 44 43 86 52 45 64 100 100 93 100 100 Skåne 76 74,8 120,6 71 70 90 78 86,6 90,5 94 96,5 90,5 Stockholm 68 77 132 61 65 85 88 81 85 98 90 85 Södermanland 30 31 21 24 29 22 100 100 100 100 100 100 Uppsala 79,3 87,2 78,5 85,5 78 69,5 61,1 66,7 80 83,3 86,7 80 Värmland 29,2 53,8 56,7 21 50 47,5 100 100 100 100 100 100 Västerbotten 85 45 41 66 37 29 62,5 93 100 87,5 100 100 Västernorrland 53 9 73 53 88 85 50 63 100 100 100 100 Västmanland 45 79 37 45 79 37 100 100 100 100 100 100 Västra Götaland 77,9 77,3 107,6 81 65 88 81,2 91,5 86,7 95,7 94,9 86,7 Örebro 58 101 42 53 66 50 100 79 100 100 93 100 Östergötland 66 84 84 71 88 73 73 54 92,3 100 100 92,3 Källa: Boverket. Av tabell 70 ovan framgår att länsstyrelsernas genomsnittliga hand- läggningstid för överklagade detaljplaner uppvisade mycket stora skillnader vid de olika länsstyrelserna. Under 2016 ökade handlägg- ningstiden, något som enligt länsstyrelserna berodde på minskade resurser som en följd av lagändringen den 1 juni 2016 när länsstyrel- serna inte längre var överprövande instans för detaljplaner. Tabell 71 Genomsnittlig omloppstid för överklagade detaljplaner i månader från det att målet inkom till dess att det avgjordes uppdelat på domstol Domstol 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Månader MMD Nacka 6,2 6,5 4,9 4,9 5,4 5,0 MMD Umeå 7,2 7,5 7,3 7,5 5,6 6,2 MMD Vänersborg 5,4 6,5 7,1 8,1 7,2 7,9 MMD Växjö 5,1 6,7 6,8 6,8 5,8 6,4 MMD Östersund 8,2 6,1 6,2 5,5 8,9 4,7 Genomsnitt MMD 6,1 6,6 6,1 6,1 6,1 6,3 MÖD 3,3 4,4 4,6 5,5 6,6 6,3 Källa: Boverket. 732 SOU 2025:122 Bilaga 3 För 2018 rapporterade SKR att det tog i genomsnitt 5,3 månader att avgöra 387 detaljplaner.39 Motsvarande tider hos mark- och miljö- domstolarna var 3,3 månader första halvåret 2012 och 3,7 månader första halvåret 2013.40 Det innebär att handläggningstiden i mark- och miljödomstol ökade med 1,6 månader under en femårsperiod. Som framgår av tabell 71 ovan har handläggningstiden därefter ökat ytterligare till dagens 6,3 månader, dvs. cirka tre månader längre än den genomsnittliga handläggningstiden 2012. Tabell 72 Median i månader för överklagade detaljplaner från det att målet inkom till dess det avgjordes Domstol 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Månader MMD Nacka 5,8 5,4 4,4 4,4 5,1 4,9 MMD Umeå 7,1 7 7,8 7,5 4,2 5,4 MMD Vänersborg 5,5 5,3 6,5 7,9 5,9 7,0 MMD Växjö 4,7 5,3 6 5,8 4,7 5,5 MMD Östersund 7,6 5,8 4,8 4,2 6,4 4,9 Genomsnitt MMD 5,5 5,8 5,6 5,5 5 5,3 MÖD 2,3 3,1 3,7 4,5 4,6 4,5 Källa: Boverket. Tabell 73 75-percentil i månader för överklagade detaljplaner från det att målet inkom till dess det avgjordes Domstol 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Månader MMD Nacka 8,4 8,2 6,5 6,5 7,6 6,6 MMD Umeå 10,1 8,8 9,1 9,1 9,3 6,3 MMD Vänersborg 7,5 7,7 9,5 10,3 10,8 11,0 MMD Växjö 6,8 9,1 7,5 8,3 6,8 9,1 MMD Östersund 10,2 10,2 9,4 6,3 11,7 7,1 Genomsnitt MMD 8,7 8,0 8,4 8,2 8,4 MÖD 3,5 5,2 5,4 6,4 7,8 6,4 Källa: Boverket. 39 Se Sveriges Kommuner och Landsting, Mark- och miljödomstolarnas handläggningstider – en studie av överklagade planer och bygglov, 2019, s. 9. 40 Se SOU 2014:14 s. 38 och 39. 733 Bilaga 3 SOU 2025:122 Tabell 74 Samlad översikt över omloppstider i mark- och miljödomstolar för överklagade detaljplaner och områdesbestämmelser Antal mål vald tidsperiod per mark- och miljödomstolarnas verksamhetsmål samt omloppstider i månader År Antal Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid avgjorda mål genomsnittlig median 75 percentil 90 percentil 2012 265 3,7 2,9 5,6 7,5 2013 304 4,1 3,1 5,8 9,1 2014 237 4,6 3,6 6,4 10,4 2015 258 4,5 3,5 6,2 8,8 2016 255 4,1 3,5 5,6 7,6 2017 414 5,1 4,9 6,6 8,6 2018 387 5,3 4,8 7,2 10,4 2019 386 6,1 5,5 8 10,9 2020 387 6,6 5,4 8,7 11,6 2021 366 6,1 5,6 8 11,3 2022 321 6,1 5,5 8,4 11,7 2023 283 6,1 5 8,2 12,2 2024 262 6,3 5,3 8,4 12,2 Källa: Domstolsverket. För åren 2016 och 2017 innehåller antalet avgjorda mål både mål som har överklagats till mark- och miljödomstolen från länsstyrelsen som mål som överklagats direkt till mark- och miljödomstolen från kommunen. Tabell 75 Samlad översikt över omloppstider i Mark- och miljööverdomstolen för överklagade detaljplaner och områdesbestämmelser Antal avgjorda mål vald tidsperiod och omloppstider i månader År Antal Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid avgjorda mål genomsnittlig median 75 percentil 90 percentil 2012 136 1,9 1,4 2,1 3,3 2013 155 2,6 1,7 2,7 6,5 2014 152 2,5 1,5 2,4 7,2 2015 145 2,5 1,8 2,6 5,2 2016 114 2,8 1,6 2,5 8 2017 215 2,5 2 2,6 4,7 2018 185 3,1 1,9 3,1 8,8 2019 198 3,4 2,3 3,5 7,5 2020 190 4,4 3,1 5,2 10,8 2021 182 4,6 3,7 5,4 12,6 2022 149 5,5 4,5 6,4 13,1 2023 128 6,6 4,6 7,8 15,6 2024 137 6,3 4,5 6,4 15 Källa: Domstolsverket. 734 SOU 2025:122 Bilaga 3 Tabell 76 Omloppstider i Mark- och miljööverdomstolen för beslut om prövningstillstånd Tabellen visar antal mål som för vald tidsperiod beviljats dispens (PT) eller ej beviljats PT samt andel mål som beviljats PT. Omloppstider anges i månader och beräknas på tiden från det att mål kommer in tills dess ett beslut om PT fattas År Inkomna Antal mål Andel mål Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid överklaganden med PT med PT genomsnittlig median 75 percentil 90 percentil där ställning har beviljat beviljat tagits i PT-frågan 2020 183 29 15,8 % 2,9 2,8 4 5,4 2021 173 23 13,3 % 3,2 3,3 4,8 5,8 2022 147 30 20,4 % 4,4 4,2 5,9 7 2023 119 28 23,5 % 4,2 4 5,5 6,5 2024 121 24 19,8 % 4,3 4,1 5,6 6,3 Källa: Mark- och miljööverdomstolen. Tabell 77 Omloppstider i Mark- och miljööverdomstolen för avgjorda mål med beviljat PT om detaljplaner eller områdesbestämmelser Tabellen visar antal slutligt avgjorda mål för vald tidsperiod med beviljat prövningstillstånd (PT) samt omloppstider i månader från det att målen inkom tills dess att målen avgörs År Antal avgjorda Omloppstid Omloppstid Omloppstid Omloppstid mål i vilka genomsnittlig median 75 percentil 90 percentil PT har beviljats 2020 31 11,9 11 14,6 19,2 2021 28 12,9 13,8 15,5 18,2 2022 22 13,8 14 16,1 17,6 2023 32 14,2 14 17,5 18,4 2024 29 15,2 14,8 16,7 21,4 Källa: Mark- och miljööverdomstolen. Statistiken visar att den genomsnittliga omloppstiden för mål om detaljplaner eller områdesbestämmelser under perioden 2020–2024 var 6,1 månader medan medianen låg på 5,2 månader. Vid en jäm- förelse med uppgifterna från 2012–2013 kan vi konstatera att både den genomsnittliga omloppstiden och medianen nu är längre vid handläggningen av mål om detaljplaner och områdesbestämmelser i mark- och miljödomstolarna än under motsvarande 2012 och 2013. Motsvarande tider hos mark- och miljödomstolarna var 3,3 månader första halvåret 2012 och 3,7 månader första halvåret 2013. Samtidigt ser vi att den genomsnittliga handläggningstiden i mark- och miljö- 735 Bilaga 3 SOU 2025:122 domstolar för överklagade detaljplaner uppgick till 4 cirka 4,5 måna- der under 2014 och 2015. De genomsnittliga tiderna för Mark- och miljööverdomstolens avgörande om prövningstillstånd uppgick under första halvåret 2012 till 1,3 månad och under första halvåret 2013 till 1,4 månad. Det ska jämföras med genomsnittet för 2024 som uppgick till 4,3 månader. Dessa tider avser samtliga måltyper. Om de förlängda omloppstiderna endast är en följd av den änd- rade instansordningen för detaljplaner och områdesbestämmelser eller om detta också är en följd av andra faktorer, såsom exempelvis det faktum att antalet mål i mark- och miljödomstolarna rent gene- rellt har ökat med cirka 2 000 mål sedan 2013 (se tabell 35) eller att prövningen blivit mer komplex till följd av nya unionsrättsliga krav, är svårt att svara på. Det är även svårt att bedöma om handläggnings- tiderna hos länsstyrelserna fortsatt skulle ha uppgått till cirka tre må- nader i dag. För att kunna uppskatta ovanstående går det att jämföra med motsvarande handläggningstider för andra måltyper och för mark- och miljödomstolarna som sådana. Handläggningstiderna för över- klagade bygglovsärenden i mark- och miljödomstolarna långa. Under 2012 avgjordes 1 283 bygglov av mark- och miljödomstolarna. Målen tog i genomsnitt 3,8 månader att handlägga. Motsvarande handlägg- ningstid i dag uppgår till i genomsnitt 4,5 månader. Vi drar slutsatsen att det sannolikt tillkom en inledande tillkom- mande handläggningstid vid mark- och miljödomstolarna som ett resultat av att länsstyrelsernas slopades i instansordningen för beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser. Samtidigt som vi konstaterar att den genomsnittliga handlägg- ningstiden för mål om detaljplaner och områdesbestämmelser nu är längre än tidigare i mark- och miljödomstol och Mark- och miljö- överdomstolen kan vi konstatera att den nuvarande totala genom- snittliga handläggningstiden för sådana mål vid mark- och miljödom- stol är kortare än den tidigare sammantagna handläggningstiden vid länsstyrelsen och mark- och miljödomstol. Den totala handläggnings- tiden har således minskat som en följd av den ändrade instansord- ningen 2016. Totalt handlar det om en minskning med mellan 0,9 och 1,8 månader beroende på om utgångspunkten är den genom- snittliga tiden eller medianen. Även om handläggningstiderna ännu inte har minskat i den storleksordning som PBL-överklagandeutred- 736 SOU 2025:122 Bilaga 3 ningen uppskattade, dvs. tre till fyra månader kan vi se att omlopps- tiden för prövningen av dessa ärenden vid mark- och miljödomsto- larna har minskat ytterligare under första halvåret 2025. En jämförelse mellan våren 2013 och våren 2025 ger en total minskning av den totala genomsnittliga omloppstiden med 1,7 månader. Underlag för ekvationer och beräkningar till kapitel 10 Konsekvenser länsstyrelserna I detta avsnitt redovisar vi de beräkningar som ligger till grund för de konsekvenser som beskrivs i avsnitt 10.5.2. Figur 1 Ekvation konsekvenser länsstyrelserna Tabell 78 Beräkningar av konsekvenser för länsstyrelserna av förslaget om ändrad instansordning Länsstyrelsen 2024 Ärenden (PBL) 3 600 Ärenden (Miljö) 3 100 Ärenden totalt 6 700 Handläggningskostnad min/max (kr) 7 000 12 000 Kostnad/årsarbetskraft (kr) 800 000 Total kostnad (kr) 46 900 000 80 400 000 Total årsarbetskraft 58,63 100,50 737 Bilaga 3 SOU 2025:122 Konsekvenser mark- och miljödomstolarna I detta avsnitt redovisar vi de beräkningar som ligger till grund för de konsekvenser som beskrivs i avsnitt 10.5.3. Figur 2 Ekvation konsekvenser ny instansordning för mark- och miljödomstolarna 738 SOU 2025:122 Bilaga 3 Tabell 79 Beräkning av konsekvenser av ny instansordning Mark- och miljödomstol 2024 Mål (PBL) 2 167 Mål (Miljö) 2 477 BAS min/max (%) 50 70 Handläggningskostnad min/max (kr) 30 000 40 000 Kostnad/årsarbetskraft (kr) 1 180 000 Mål (PBL) 2 167 Mål (Miljö) 2 477 Mål – Totalt 4 644 BAS (antal miljömål oberoende av Länsstyrelsen) (min/max) 1 239 1 734 Nya ärenden från Länsstyrelsen (PBL) 3 600 Nya ärenden från Länsstyrelsen (Miljö) 3 100 Totalt 7 939 8 434 Ökning (min./max.) 3 295 3 790 Ökning i procent (min./max.) 70,94 81,61 Kostnad 2024 (min./max) (kr) 139 320 000 185 760 000 Ny kostnad (min./max.) ärenden (min./max.) (kr) 238 155 000 317 540 000 253 017 000 337 356 000 Kostnadsökningsspann (kr) 98 835 000 151 596 000 Ökade årsarbetskrafter 83,76 128,47 739 Bilaga 3 SOU 2025:122 Figur 3 Ekvation konsekvenser av överklagandeavgift för mark- och miljödomstolarna på 2024 års värden 740 SOU 2025:122 Bilaga 3 Tabell 80 Beräkning av konsekvenserna av överklagandeavgift Mark- och miljödomstol – effekt av ny avgift på 2024 års värden Bortfall (myndighet) (%) 7 Bortfall (ingen avgift) (%) 15 Bortfall (Överklagandeavgift) (%) 5 Inkomna mål (PBL) 2 167 Inkomna mål (Miljö) 2 477 Total 4 644 Bortfall (myndighet) 325,08 Bortfall (övriga ej avgiftsbelagda) 696,60 Avgiftspåverkade mål 3 622,32 Minskning p.g.a. avgift 181,12 Besparing min. (kr) 5 433 480 Besparing max. (kr) 7 244 640 Sparade årsarbetskrafter min. 4,60 Sparade årsarbetskrafter max. 6,14 Osäkerhetsspann Spann min. Spann max. 153,95 208,28 4 618 458 kr 6 248 502 kr 6 157 944 kr 8 331 336 kr 3,91 5,30 5,22 7,06 Figur 4 Ekvation för de kumulativa effekterna av våra förslag och redan genomförda ändringar av bygglovsreglerna 741 Bilaga 3 SOU 2025:122 742 SOU 2025:122 Bilaga 3 Tabell 81 Beräkning av de kumulativa effekterna av våra förslag och genomförda ändringar av bygglovsreglerna Mark- och miljödomstolarna – kumulativa effekter inkl. ny lag och effekt av ny avgift Mål (PBL) 2 167 Mål (Miljö) 2 477 Mål totalt 4 644 BAS (antal miljömål oberoende av Länsstyrelsen) (min/max) 1 239 1 734 Nya ärenden från Länsstyrelsen (PBL + lag) 2 800 3 200 Nya ärenden från Länsstyrelsen (Miljö) 3 100 Totalt 7 138,50 8 033,90 Bortfall (myndighet) 499,70 562,37 Bortfall (ingen avgift) 1 070,78 1 205,09 Avgiftspåverkade mål 5 568,03 6 266,44 Minskning p.g.a. avgift 278,40 313,32 Mål totalt efter avgiftsavdrag 6 860,10 7 720,58 Ökning 2 216,10 3 076,58 Ökning i procent (%) 47,72 66,25 Kostnad 2024 (kr) 139 320 000 185 760 000 Ny kostnad ärenden (kr) 205 802 955 308 823 116 Kostnadsökning (kr) 66 482 955 123 063 116 Ökning av årsarbetskrafter 56,34 104,29 Konsekvenser Mark- och miljööverdomstolen I detta avsnitt redovisar vi de beräkningar som ligger till grund för de konsekvenser som beskrivs i avsnitt 10.5.4. Figur 5 Ekvation för de kumulativa effekterna av förslagen för Mark och miljööverdomstolen 743 Bilaga 3 SOU 2025:122 744 SOU 2025:122 Bilaga 3 Tabell 82 Beräkning av de kumulativa effekterna för Mark- och miljööverdomstolen Kostnad per ärende (helhet) 54 000 kr Dispensgrunder i dag (%) 17 Dispensgrunder nytt (%) 4 Andel MMD-ärenden som överklagas till MÖD (%) 38 MÖD 2024 2 289 Kvarvarande mål efter dispensgrunder (2024) 389,13 Ärenden till MMD 7 938,50 8 433,90 Överklaganden till MÖD 3 016,63 3 204,88 Kostnad (utan avgiftsbeläggning, Min Max utan dispensgrunder) Ökning MÖD 727,63 915,88 Ökning (%) 31,79 40,01 Ökad kostnad (kr) 39 292 020 49 457 628 Ökad kostnad (årsarbetskraft) 33,30 41,91 Kostnad (utan avgiftsbeläggning, Min Max med gamla dispensgrunder) Bortfall p.g.a. dispensgrunder (gamla) 2 503,80 2 660,05 Kvarvarande mål efter dispensgrunder (gamla) 512,83 544,83 Ökning MÖD 123,70 155,70 Ökning (%) 31,79 40,01 Ökad kostnad (kr) 6 679 643,40 8 407 796,76 Ökad kostnad (årsarbetskraft) 5,66 7,13 Besparing (med avgiftsbeläggning, Min Max med nya dispensgrunder) Ärenden till MMD 6 860,10 7 720,58 Överklaganden till MÖD 2 606,84 2 933,82 Bortfall (myndighet) 182,48 205,37 Bortfall (övriga ej avgiftsbelagda) 391,03 440,07 Avgiftspåverkade mål 2 033,33 2 288,38 Bortfall p.g.a. avgift 101,67 114,42 Ärenden efter överklagandeavgift 1 931,67 2 173,96 Bortfall p.g.a. dispensgrunder (efter reform) 1 854,40 2 087,00 Kvarvarande mål efter dispensgrunder (efter reform) 77,27 86,96 Minskade ärenden jämfört med 2024 311,86 302,17 Besparing (kr) 16 840 620 16 317 266 Sparad årsarbetskraft 14,27 13,83 745 St at e ns off e ntli g a utr e d ni n g ar 2 0 2 5 Kronologisk förteckning 1. Skärpta krav för svenskt medborgar- 20. Ko m munal anslutning till Utbetal - skap. Ju. nings myndighetens verksa mhet. Fi. 2. Några frågor o m grundläggande 21. Miljö målsberedningens förslag o m en fri- och rättigheter. Ju. strategi för hur Sverige ska leva upp 3. Skatteincita ment för forskning till E U:s åtaganden ino m biologisk och utveckling. En översyn av mångfald respektive nettoupptag av Fo U-avdraget och expertskatte- växthusgaser från markanvändnings- reglerna. Fi. sektorn (L UL U CF). K N. 4. Moderna och enklare skatteregler 22. Förbättrad konkurrens i offentlig och för arbetslivet. Fi. privat verksa mhet. K N. 5. Avgift för o mrådessa mverkan 23. Ersättningsregler med brottsoffret – och andra åtgärder för trygghet i fokus. Ju. i byggd miljö. LI. 24. Publiken i fokus 6. Plikten kallar! En modern personal- – refor mer för ett starkare fil mland. Ku. försörjning av det civila försvaret. Fö. 25. Arbetslivskri minalitet – upplägg, 7. Ny kärnkraft i Sverige – effektivare verktyg och åtgärder, fortsatt arbete. A. tillståndsprövning och ända målsenliga 26. Tid för undervisningsuppdraget – avgifter. K N. åtgärder för god undervisning och 8. Bättre förutsättningar för trygghet läraryrkenas attraktivitet. U. och studiero i skolan. U. 27. En sociono mutbildning i tiden. U. 9. På språklig grund. U. 28. Frihet från våld, förtryck och utnytt- 10. En förändrad abortlag – för en god, jande. En jä mställdhetspolitisk strategi säker och tillgänglig abortvård. S. mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter. A. 11. Straffbarhetsåldern. Ju. 29. Ökad kvalitet hos Sa mhall 12. AI-ko m missionens och fler vägar till skyddat arbete. A. Färdplan för Sverige. Fi. 30. Enklare mervärdesskatteregler vid 13. En effektivare organisering av mindre försäljning av begagnade varor och myndigheter – analys och förslag. Fi. donation av livs medel. Fi. 14. En skärpt miljöstraffrätt och 31. Ut mönstring av per manent uppehålls - ett effektivt sanktionssyste m. K N. tillstånd och vissa anpassningar till 15. Stärkta drivkrafter och möjligheter för mini minivån enligt E U:s migrations- bistånds mottagare. Voly m 1 och 2. S. och asylpakt. Ju. 16. Ett nytt regelverk för uppsikt och 32. Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. förvar. Ju. LI. 17. Anpassning av svensk rätt till E U:s 33. Skärpta och tydligare krav på vandel avskogningsförordning. LI. för uppehållstillstånd. Ju. 18. Ett likvärdigt betygssyste m. 34. Ett modernare konsu mentskydd vid Voly m 1 och 2. U. distansavtal. Ju. 19. Kunskap för alla – nya läroplaner med 35. Etableringsboendelagen fokus på undervisning och lärande. U. – ett nytt syste m för bosättning för vissa nyanlända. A. 36.Skydd för biologisk mångfald i havs- 60.En starkare fondmarknad. Fi. områden utanför nationell jurisdiktion. 61.Sveriges internationella adoptionsverk- UD. samhet − lärdomar och vägen framåt. 37.Skärpta villkor för friskolesektorn. U. Volym 1 och 2. S. 38.Att omhänderta barn och unga. S. 62.Ansvaret för hälso- och sjukvården. 39.Digital teknik på lika villkor. Volym 1 Bedömningar och förslag. En reglering för socialtjänsten och Volym 2 Underlagsrapporter. S. verksamhet enligt LSS. S. 63.Stärkt patientsäkerhet genom rätt 40.Säkrare tivoli. Ju. kompetens − utifrån hälso- och sjukvårdens och tandvårdens behov. S. 41.Pensionsnivåer och pensionsavgiften – analyser på hundra års sikt. S. 64.En ny kontrollorganisation i livs- medelskedjan – för ökad effektivitet, 42.Säkerhetsskyddslagen – ytterligare likvärdighet och konkurrenskraft. LI. kompletteringar. Ju. 65.En mer flexibel hyresmarknad. Ju. 43.Säkerställ tillgången till läkemedel – förordnande och utlämnande 66.En straffreform. Volym 1, 2, 3 och 4. Ju. i bristsituationer. S. 67.Arlanda – en viktig port för det svenska 44.Förbättrat stöd i skolan. U. välståndet. Åtgärder som stärker konkurrenskraften för Arlanda 45.Ökat informationsutbyte mellan flygplats. LI. myndigheter – några anslutande frågor. Ju. 68.Nya samverkansformer, modern bygg- nads- och reparationsberedskap – för 46.Tryggare idrottsarrangemang. Ju. ökad försörjningsberedskap. KN. 47.Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår 69.Effektivare samverkan för djur- och framtida elförsörjning? KN. folkhälsa. LI. 48.Stärkt pandemiberedskap. S. 70.Längre liv, längre arbetsliv – förlängd 49.Säkerhetspolisens behandling rätt att kvarstå i anställningen. A. av personuppgifter. Ju. 71.Fortsatt utveckling av en nationell 50.En ny nationell myndighet för läkemedelslista – en del i en ny nationell viltförvaltning. LI. infrastruktur för datadelning. 51.Bättre förutsättningar för Del 1 och 2. S. klimatanpassning. KN. 72.Verktyg för en mer likvärdig 52.Ökad insyn i politiska processer. Ju. resursfördelning till skolan. U. 53.Kvalificering till socialförsäkring 73.En arbetsmiljöstrategi för ett förändrat och ekonomiskt bistånd arbetsliv. A. för vissa grupper. S. 74.Ny reglering för den arbetsmarknads- 54.Ett skärpt regelverk om utvisning politiska verksamheten. A. på grund av brott. Ju. 75.Folkbokföringsverksamhet, biometri 55.En reformerad samhällsorientering och brottsbekämpning. Fi. för bättre integration. A. 76.Det handlar om oss 56.Stärkt skydd för domstolarnas – så bryter vi utanförskapet och domarnas oberoende. Ju. och bygger en starkare gemenskap. A. 57.Polisiär beredskap i fred, kris och krig. 77.En översyn av den statliga löne- Ju. garantin. A. 58.En stärkt hästnäring – för företagande, 78.En reformerad underrättelse- jämställdhet, jämlikhet och folkhälsa. verksamhet. Fö. LI. 79.Samlade förmågor för ökad 59.Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat cybersäkerhet. Fö. våld och förtryck. Ju. 80.Koordinatbestämda fastighetsgränser. Ju. 81.En ny organisation av ekobrotts- 104.Ny kärnkraft i Sverige – ett samlat bekämpningen. Ju. system för omhändertagande av 82.Sysselsättning och boende på lands- radioaktivt avfall. KN. bygden – Juridiska personers förvärv 105.Om överföring av Första AP-fondens av jordbruksmark och en effektiv verksamhet och tillgångar till Tredje tillämpning av glesbygdsbestämmel- och Fjärde AP-fonderna. Fi. serna. LI. 106.Om överföring av Sjätte AP-fondens 83.Ett nationellt förbud mot tiggeri. Ju. verksamhet och tillgångar till Andra 84.Hem för barn och unga. För en trygg, AP-fonden. Fi. säker och meningsfull vård. S. 107.Sveriges nationella klimatmål 85.Ökad tydlighet, stärkt samverkan – uppdaterat etappmål till 2030. KN. – förutsättningar för framtidens utveck- 108.Ett datalyft mot fel, fusk lingspolitik. LI. och frånvaro. S. 86.Redo! En utredning om personalför- 109.Särskilda provokativa åtgärder. Ju. sörjningen av det militära försvaret. Fö. 110.Snabbare bredband i hela landet 87.Straffrättsliga åtgärder mot – åtgärder för effektivare utbyggnad korruption och tjänstefel. Ju. av gigabitinfrastruktur. Fi. 88.Tidigt besked om lämplig användning 111.Rättssäkerhetens pris. Ju. av mark och vatten. KN. 112.Verktyg för skydd av EU-medel. 89.En moderniserad fiskelagstiftning. Rättsliga förutsättningar för svenska Volym 1 och 2. LI. myndigheter att använda Arachne 90.Förmedling av post till personer med och Edes. Fi. skydd i folkbokföringen. Fi. 113.En förbättrad elevhälsa. U. 91.Nya regler om arv och testamente 114.Skärpningar i lagen om särskild – bland annat ett testamentsregister kontroll av vissa utlänningar och i offentlig regi och ett stärkt skydd utlänningslagen. Volym 1 och 2. Ju. för efterlevande sambor. Ju. 115.Kompletterande bestämmelser till 92.En kulturkanon för Sverige. Ku. EU:s cyberresiliensförordning. Fi. 93.En robust skogspolitik för aktivt 116.Distribution av radio och tv skogsbruk. Del 1 och 2. LI. i det nya medielandskapet. Ku. 94.En säkrare utrikesförvaltning. UD. 117.Fondandelsbolag – för en mer 95.Skärpta villkor för anhöriginvandring. konkurrenskraftig fondmarknad. Ju. Volym 1 och 2. Fi. 96.Fler möjligheter till ökat välstånd. Fi. 118.Ökad och rättvis tillgång till data – kompletterande bestämmelser 97.Krishantering och ändrade till EU:s dataförordning. Fi. rörelseregler för försäkringsföretag. Volym I, II, III & IV. Fi. 119.Ett nytt brott och andra åtgärder mot människohandel. Ju. 98.En bättre organisering av fastighetsbildningsverksamheten. LI. 120.Effektivare organisering och genom- förande av statlig väg och järnväg. LI. 99.Ändring av permanent uppehålls- tillstånd för vissa utlänningar. Ju. 121.Bodelning och betänketid – en effektivare process. Ju. 100.Åtgärder mot illegal ip-tv. Ku. 122.En kortare instanskedja för mark- och 101.Anpassningar till AI-förordningen – miljöärenden. KN. säker användning, effektiv kontroll och stöd för innovation. Fi. 102.Bättre ansvarsfördelning. Ju. 103.En ny produktansvarslag. Ju. St at e ns off e ntli g a utr e d ni n g ar 2 0 2 5 Syste matisk förteckning Arbets marknadsdeparte mentet Folkbokföringsverksa mhet, bio metri och Arbetslivskri minalitet – upplägg, verktyg brottsbekä mpning. [75] och åtgärder, fortsatt arbete. [25] För medling av post till personer med skydd Frihet från våld, förtryck och utnyttjande. i folkbokföringen. [90] En jä mställdhetspolitisk strategi mot Fler möjligheter till ökat välstånd. [96] våld och en stärkt styrning av centrala Krishantering och ändrade myndigheter. [28] rörelseregler för försäkringsföretag. Ökad kvalitet hos Sa mhall och fler vägar Voly m I, II, III & I V. [97] till skyddat arbete. [29] Anpassningar till AI-förordningen – säker Etableringsboendelagen – ett nytt syste m användning, effektiv kontroll och stöd för bosättning för vissa nyanlända. [35] för innovation. [101] En refor merad sa mhällsorientering O m överföring av Första AP-fondens för bättre integration. [55] verksa mhet och tillgångar till Tredje Längre liv, längre arbetsliv – förlängd rätt och Fjärde AP-fonderna. [105] att kvarstå i anställningen. [70] O m överföring av Sjätte AP-fondens En arbets miljöstrategi för ett förändrat verksa mhet och tillgångar till Andra arbetsliv. [73] AP-fonden. [106] Ny reglering för den arbets marknads- Snabbare bredband i hela landet politiska verksa mheten. [74] – åtgärder för effektivare utbyggnad av gigabitinfrastruktur. [110] Det handlar o m oss – så bryter vi utanförskapet Verktyg för skydd av E U- medel. Rättsliga och bygger en starkare ge menskap. [76] förutsättningar för svenska myndig- heter att använda Arachne och Edes. En översyn av den statliga löne- [112] garantin. [77] Ko mpletterande bestä m melser till E U:s cyberresiliensförordning. [115] Finansdeparte mentet Fondandelsbolag – för en mer konkurrens- Skatteincita ment för forskning kraftig fond marknad. Voly m 1 och 2. och utveckling. En översyn av [117] Fo U-avdraget och expertskatte- Ökad och rättvis tillgång till data reglerna. [3] – ko mpletterande bestä m melser Moderna och enklare skatteregler till E U:s dataförordning. [118]. för arbetslivet. [4] AI-ko m missionens Färdplan för Sverige. [12] Försvarsdeparte mentet En effektivare organisering av mindre Plikten kallar! En modern personal- myndigheter – analys och förslag. [13] försörjning av det civila försvaret. [6] Ko m munal anslutning till Utbetalnings - En refor merad underrättelse- myndighetens verksa mhet. [20] verksa mhet. [78] Enklare mervärdesskatteregler vid Sa mlade för mågor för ökad försäljning av begagnade varor cybersäkerhet. [79] och donation av livs medel. [30] Redo! En utredning o m personal försörj- En starkare fond marknad. [60] ningen av det militära försvaret. [86] Justitiedeparte mentet Skärpta villkor för anhöriginvandring. [95] Skärpta krav för svenskt medborgarskap. Ändring av per manent uppehållstillstånd [1] för vissa utlänningar. [99] Några frågor o m grundläggande Bättre ansvarsfördelning. [102] fri- och rättigheter. [2] En ny produktansvarslag. [103] Straffbarhetsåldern. [11] Särskilda provokativa åtgärder. [109] Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. Rättssäkerhetens pris. [111] [16] Skärpningar i lagen o m särskild kontroll av Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. vissa utlänningar och utlänningslagen. [23] Voly m 1 och 2. [114] Ut mönstring av per manent uppehålls - Ett nytt brott och andra åtgärder mot tillstånd och vissa anpassningar till människohandel. [119] mini minivån enligt E U:s migrations- Bodelning och betänketid och asylpakt. [31] – en effektivare process. [121] Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd. [33] Kli mat- och näringslivsdeparte mentet Ett modernare konsu mentskydd Ny kärnkraft i Sverige – effektivare vid distansavtal. [34] tillståndsprövning och ända målsenliga Säkrare tivoli. [40] avgifter. [7] Säkerhetsskyddslagen – ytterligare En skärpt miljöstraffrätt och ko mpletteringar. [42] ett effektivt sanktionssyste m. [14] Ökat infor mationsutbyte mellan Miljö målsberedningens förslag o m en myndigheter – några anslutande strategi för hur Sverige ska leva upp frågor. [45] till E U:s åtaganden ino m biologisk Tryggare idrottsarrange mang. [46] mångfald respektive nettoupptag av Säkerhetspolisens behandling växthusgaser från markanvändnings- av personuppgifter. [49] sektorn (L UL U CF). [21] Ökad insyn i politiska processer. [52] Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksa mhet. [22] Ett skärpt regelverk o m utvisning på grund av brott. [54] Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår fra mtida elförsörjning? [47] Stärkt skydd för do mstolarnas och do marnas oberoende. [56] Bättre förutsättningar för kli matanpassning. [51] Polisiär beredskap i fred, kris och krig. [57] Nya sa mverkansfor mer, modern bygg- nads- och reparationsberedskap – för Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat ökad försörjningsberedskap. [68] våld och förtryck. [59] Tidigt besked o m lä mplig användning av En mer flexibel hyres marknad. [65] mark och vatten. [88] En straffrefor m. Voly m 1, 2, 3 och 4. [66] Ny kärnkraft i Sverige – ett sa mlat syste m Koordinatbestä mda fastighetsgränser. [80] för o mhändertagande av radioaktivt En ny organisation av ekobrotts- avfall. [104] bekä mpningen. [81] Sveriges nationella kli mat mål – uppdaterat Ett nationellt förbud mot tiggeri. [83] etapp mål till 2030. [107] Straffrättsliga åtgärder mot korruption En kortare instanskedja för mark- och och tjänstefel. [87] miljöärenden. [122] Nya regler o m arv och testa mente – bland annat ett testa mentsregister i offentlig regi och ett stärkt skydd för efterlevande sa mbor. [91] Kulturdeparte mentet Socialdeparte mentet Publiken i fokus – refor mer för ett En förändrad abortlag starkare fil mland. [24] – för en god, säker och tillgänglig En kulturkanon för Sverige. [92] abortvård. [10] Åtgärder mot illegal ip-tv. [100] Stärkta drivkrafter och möjligheter för Distribution av radio och tv bistånds mottagare Voly m 1 och 2. [15] i det nya medielandskapet. [116] Att o mhänderta barn och unga. [38] Digital teknik på lika villkor. Landsbygds- och En reglering för socialtjänsten infrastrukturdeparte mentet och verksa mhet enligt LSS. [39] Avgift för o mrådessa mverkan Pensionsnivåer och pensionsavgiften – och andra åtgärder för trygghet – analyser på hundra års sikt. [41] i byggd miljö. [5] Säkerställ tillgången till läke medel Anpassning av svensk rätt till E U:s – förordnande och utlä mnande avskogningsförordning. [17] i bristsituationer. [43] Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. Stärkt pande miberedskap. [48] [32] Kvalificering till socialförsäkring En ny nationell myndighet och ekono miskt bistånd för viltförvaltning. [50] för vissa grupper. [53] En stärkt hästnäring – för företagande, Sveriges internationella adoptionsverk- jä mställdhet, jä mlikhet och folkhälsa. sa mhet − lärdo mar och vägen fra måt. [58] Voly m 1 och 2. [61] En ny kontrollorganisation i livs medels- Ansvaret för hälso- och sjukvården. kedjan – för ökad effektivitet, lik- Voly m 1 Bedö mningar och förslag. värdighet och konkurrenskraft. [64] Voly m 2 Underlagsrapporter. [62] Arlanda – en viktig port för det svenska Stärkt patientsäkerhet geno m rätt välståndet. Åtgärder so m stärker ko mpetens − utifrån hälso- konkurrenskraften för Arlanda och sjukvårdens och tandvårdens flygplats. [67] behov. [63] Effektivare sa mverkan för djur- och folk- Fortsatt utveckling av en nationell läke- hälsa. [69] medelslista – en del i en ny nationell infrastruktur för datadelning. Sysselsättning och boende på landsbygden Del 1 och 2. [71] – Juridiska personers förvärv av jord- bruks mark och en effektiv tillä mpning He m för barn och unga. För en trygg, av glesbygdsbestä m melserna. [82] säker och meningsfull vård. [84] Ökad tydlighet, stärkt sa mverkan Ett datalyft mot fel, fusk – förutsättningar för fra mtidens och frånvaro. [108] utvecklingspolitik. [85] En moderniserad fiskelagstiftning. Utbildningsdeparte mentet Voly m 1 och 2. [89] Bättre förutsättningar för trygghet En robust skogspolitik för aktivt och studiero i skolan. [8] skogsbruk. Del 1 och 2. [93] På språklig grund. [9] En bättre organisering av Ett likvärdigt betygssyste m fastighetsbildningsverksa mheten. [98] Voly m 1 och 2. [18] Effektivare organisering och geno m- Kunskap för alla – nya läroplaner med förande av statlig väg och järnväg. fokus på undervisning och lärande. [19] [120] Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och läraryrkenas attraktivitet. [26] En sociono mutbildning i tiden. [27] Skärpta villkor för friskolesektorn. [37] Förbättrat stöd i skolan. [44] Verktyg för en mer likvärdig resursfördelning till skolan. [72] En förbättrad elevhälsa. [113] Utrikesdeparte mentet Skydd för biologisk mångfald i havso mråden utanför nationell jurisdiktion. [36] En säkrare utrikesförvaltning. [94]

14 § FBL). I övrigt ska 18 kap. rättegångsbalken tillämpas i fråga om rättegångskostnaderna. I mål där en sakägare vinner mot staten i egenskap av företrädare för ett allmänt intresse kan domstolen, en- ligt bestämmelsens fjärde stycke, bestämma att sakägaren ska få er- sättning för rättegångskostnad om det finns synnerliga skäl. 179 Se NJA 2015 s. 374 (”RF och rättegångskostnaderna”) och MÖD:s avgörande den 9 juni 2025 i mål nr M 3455-25. 180 Se t.ex. NJA 2018 s. 49 (”Upprättelseersättningen), NJA 2020 s. 908 (”Bilen i Borås ”) och NJA 2021 s. 235 (”Den pantsatta bostadsrätten”). 181 Se HFD 2022 ref. 10. 324 SOU 2025:122 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. Vidare utgår ersättning för rättegångskostnader till vattenrätts- liga sakägare och myndigheter i mål som avser tillstånd till vatten- verksamhet (25 kap. MB). Sammantaget finns således begränsade möjligheter att få ersättning för rättegångskostnader i de nu aktu- ella måltyperna. Vi gör bedömningen att de överväganden som ligger bakom ut- formningen av bestämmelserna i lagen om domstolsärenden och rätte- gångsbalken inte är helt anpassade till de måltyper som överklagas till mark- och miljödomstolarna eller Mark- och miljööverdomstolen. Vi har därför övervägt om det skulle införas en bestämmelse med krav den klagande att ange på vilket sätt han eller hon är berörd av ett beslut eller en dom. Sådan information i överklagandet skulle kunna underlätta den överprövande domstolens bedömning i klago- rättsfrågan – särskilt om det handlar om flera klaganden. Ovanstå- ende utmaning är inte begränsad till vissa måltyper utan även mål av mer begränsad omfattning kan ha många klagande.182 Samtidigt är den typen av information mindre relevant om den klagande exem- pelvis har överklagat ett föreläggande i vilket denne är ensam adressat eller om den klagande är den som har ansökt om exempelvis ett till- stånd eller ett bygglov. Mot denna bakgrund och med hänsyn tagen till att frågan om hur den klagande ska anses berörd av ett beslut eller en dom inte alltid är enkel för den klagande att bedöma på egen hand gör vi be- dömningen att ett sådant krav inte bör införas. Vi bedömer vidare att skillnaderna mellan de mål som handläggs i mark- och miljödom- stolarna, inklusive möjligheten att få ersättning för rättegångskost- nader för att anlita ombud, innebär att det inte är lämpligt att ställa ökade krav på det formella innehållet i ett överklagande till mark- och miljödomstol. Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att bestämmelserna om överklagandets innehåll inte bör ändras. Hänvisningen till förvaltningslagen i 13 kap. 16 § plan- och bygglagen bör justeras I 13 kap. 16 § första stycket plan- och bygglagen finns en upplys- ningsbestämmelse som hänvisar till 43–47 §§ förvaltningslagen. Innehållet i paragrafen är i huvudsak detsamma som i 13 kap. 3 § i 182 Se t.ex. MÖD:s avgörande den 15 februari 2021 i mål nr M 346-21. 325 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. SOU 2025:122 den äldre plan- och bygglagen med vissa språkliga ändringar. Den ändring som gjordes vid införandet av den nuvarande lagen innebar att hänvisningen till förvaltningslagen i första stycket inte bara skulle avse kommunala beslut (3 §) som går att överklaga till länsstyrelsen utan också beslut som fattas av länsstyrelsen (5 och 6 §§) respektive av annan statlig förvaltningsmyndighet (6 §). Ändringen innebar alltså att 23–25 §§ förvaltningslagen (numera 43–47 §§) skulle vara tillämpliga på samtliga dessa beslut.183 Paragrafen första stycke ändrades med verkan från den l juni 2016 genom att en hänvisning till 2 a § lades till, med verkan från den 1 juli 2017 genom att en hänvisning till 5 a § lades till och med verkan från den 1 juli 2018 som en följd av den nya förvaltningslagen.184 Vi kan konstatera att vårt förslag i avsnitt 3.7.3 om en ändrad instansordning för de aktuella besluten medför att 47 § förvaltnings- lagen, som avser överinstansens prövning av frågor om avvisning på någon annan grund än att det har kommit in för sent samt bestäm- melser och överlämnande av överklaganden som felaktigt har getts in till överinstansen, i stället för till beslutsmyndigheten, inte längre blir aktuell eftersom den paragrafen inte ska tillämpas vid överpröv- ning i mark- och miljödomstol. Handläggningsbestämmelserna för mark- och miljödomstolarna regleras i stället i lagen om mark- och miljödomstolar vari det av 5 kap. 1 § följer att lagen om domstols- ärenden ska tillämpas. Den bestämmelse i lagen om domstolsären- den som motsvarar 47 § förvaltningslagen finns i 8 § lagen om dom- stolsärenden. Som en följd av förslaget till ändrad instansordning för vissa ärenden enligt plan- och bygglagen gör vi således bedömningen att hänvisningarna till 47 § förvaltningslagen i 13 kap. 16 § plan- och bygglagen bör slopas. Författningsförslag Bestämmelsen finns i 13 kap. 16 § plan- och bygglagen. 183 Se Adolfsson m.fl., Plan- och bygglagen (den 12 december 2024, Version 13, JUNO) kommentaren till 13 kap. 16 §. 184 Se Adolfsson m.fl., Plan- och bygglagen (den 12 december 2024, Version 13, JUNO) kommentaren till 13 kap. 16 §. 326 SOU 2025:122 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. 5.8 Ytterligare utredningsbehov 5.8.1 Utredning av ideella organisationers klagorätt Bedömning Ideella organisationers klagorätt bör utredas i syfte att få regler- ingen i överensstämmelse med internationell rätt och praxis. I avsnitten 5.3.2, 5.3.3 och 5.5.3 har vi redogjort för internationell respektive nationell rätt och praxis avseende ideella organisationers klagorätt över beslut som påverkar miljön. Vi har kunnat konstatera att nuvarande reglering i 16 kap. 13 och 13 a §§ miljöbalken inte fullt ut är i överensstämmelse med varken internationell rätt eller praxis. Under utredningsarbetet har från miljöorganisationshåll förts fram att särskilt rätten att överklaga tillsynsbeslut enligt 26 kap. miljö- balken vore bra att få tillagd i regleringen i 16 kap. miljöbalken. Vi kan konstatera att ett sådant förslag lämnades av Industriutsläpps- utredningen år 2011 och av Miljö- och energidepartementet år 2016. Dessa förslag har ännu inte genomförts. Mot bakgrund dels av att vi endast har i uppdrag att utreda möj- ligheterna att begränsa klagorätten, dels av att vi har identifierat att det finns fler utmaningar i den svenska regleringen om ideella orga- nisationers klagorätt än rätten att överklaga ytterligare tillsynsbeslut gör vi bedömningen att behovet av översyn av regleringen om ideella organisationers klagorätt i 16 kap. miljöbalken bör göras samlat och i särskild ordning. En motsvarande undersökning som Miljöbalks- kommittén genomförde 2005 till sitt slutbetänkande vore således värdefull för att underbygga författningsförslag på området. En så- dan undersökning skulle även utförligt kunna beskriva den roll som ideella organisationer på mark- och miljöområdet har i miljöprocessen i dag (se avsnitt 5.6.2). 327 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. SOU 2025:122 5.8.2 En ökad digitaliserad av överklaganden kan underlätta handläggningen Bedömning Möjligheten till en ökad digitalisering av överklaganden bör ut- redas i syfte att effektivisera handläggningen. Som vi har redogjort för i avsnitt 5.7.3 är dagens regelverk ändamåls- enligt utformat vad gäller dels kraven på innehållet i överklaganden, dels möjligheterna att läka eventuella brister i utformningen av över- klagandet. De utmaningar som har identifierats handlar delvis om att identifiera klagandena i mål med många enskilda och om kommu- nikationen med dessa. Utmaningarna inkluderar även möjligheten att på ett effektivt och rättssäkert sätt kunna delge klaganden hand- lingar. Dagens förfarande med delgivning kan ske med e-post, men det förutsätter att parten tydligt har anvisat ett sådant kommunika- tionssätt. Om så inte har skett saknas förutsättningar för att delge ett föreläggande genom att använda e-post.185 Det svenska regelverket kan i denna del jämföras med det danska, där all kommunicering mellan parter och överprövande instans sker digitalt och där digital e-legitimation används för identifiering av enskilda och för fortsatt kommunicering i ärenden. Vi bedömer att en mer digitaliserad verksamhet skulle under- lätta handläggningen av överklagade mål och ärenden, inte minst med hänsyn till behovet av att säkerställa att det inte uppstår oklar- heter i frågan om vem som är klagande och att motverka svårigheter med att delge information och förelägganden med enskilda parter. Därutöver skulle en digitaliserad plattform möjliggöra ett webb- diarium, i likhet med det som i dag finns för länsstyrelserna. Ett nästa steg skulle kunna vara att även tillhandahålla handlingarna i målet i webbdiariet så att allmänheten enkelt kunde ta del av de handlingar som är offentliga. Att utreda en sådan utveckling bedömer vi inte ingår i våra direk- tiv då en sådan digitalisering av verksamheten rimligen borde avse samtliga svenska domstolar. I det fortsatta lagstiftningsarbetet bör dock övervägas om inte en sådan utveckling får anses angelägen. 185 Se HD:s avgörande den 18 oktober 2022 i mål nr Ö 8001-21. 328 SOU 2025:122 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. Under 2024 gav regeringen Domstolsverket i uppdrag att genom- föra åtgärder som ska göra tillståndsprövningen enligt miljöbalken mer effektiv och förutsebar. Syftet är att korta handläggningstiderna. I arbetet ingår att Domstolsverket ska utveckla e-tjänster för till- ståndsansökningar enligt miljöbalken och att bidra med information till Naturvårdsverket i deras arbete med att ta fram och utveckla sta- tistik inom området. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Klimat- och näringslivsdepartementet) senast den 29 december 2026.186 I syfte att säkerställa en stabil drift av Sveriges Domstolars system och infrastruktur sker även löpande uppdateringar till en mer fram- tidssäker plattform. Databasen för Vera, som är en central del av driftmiljön behöver, enligt Domstolsverket, bytas ut senast 2026. Under 2025 kommer förberedande arbete att genomföras. I syfte att öka tillgängligheten till Sveriges Domstolar för parter, profes- sionella aktörer och medborgare samt för en effektiv hantering av ärendeinflödet till domstolarna utvecklas kontinuerligt e-tjänsterna och de digitala flödena mellan domstolarna och myndigheter (s.k. e-skick).187 Vi gör bedömningen att det skulle vara lämpligt att utöka nuvar- ande uppdrag till Domstolsverket i syfte att utveckla digitala lösningar inte bara för tillståndsansökningar, eftersom dessa framöver kom- mer att hanteras helt av den nya miljöprövningsmyndigheten om förslagen i vårt första betänkande genomförs, utan för att digitali- sera processen för överklagande och kommunicering med parterna i överprövningsprocessen. 186 Se JU2025/010124. 187 Se Domstolsverket, Verksamhetsplan 2025–2027 s. 8. 329 6 Avgift för överklagande 6.1 Kapitlets innehåll I det här kapitlet beskriver vi inledningsvis vårt uppdrag i relation till frågan om avgift för överklagande till mark- och miljödomstol. Därefter redogör vi för nuvarande bestämmelser med koppling till frågan om avgift samt ger en kort historisk tillbakablick. Vi beskriver också hur motsvarande regelverk ser ut i Danmark och Finland. Där- efter beskriver vi de utmaningar vi har identifierat i relation till frågan. Vi beskriver också förslag som har lämnats av tidigare utredningar. Avslutningsvis redogör vi för våra överväganden och förslag. 6.2 Vårt uppdrag i denna del Av våra tilläggsdirektiv framgår att vi ska utreda förutsättningarna för att införa en avgift för överklagande av ärenden enligt plan- och bygglagen. När det gäller mål och ärenden enligt miljöbalken nämns inte specifikt frågan om avgift för överklagande, men denna fråga skulle kunna omfattas av den del av uppdraget som handlar om att utreda om det på annat sätt än att minska kretsen klagoberättigade går att minska antalet överklagande.1 I avsnitt 2.2.2 har vi redogjort för våra skäl för att avgränsa upp- draget så att det omfattar mål och ärenden enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen som prövas och över- prövas i mark- och miljödomstol. Även om fastighetsbildningslagen inte anges specifikt i direktiven i denna del kommer vår analys därför även att omfatta förutsättningarna för att införa en avgift vid över- klagande av beslut om fastighetsbildning. 1 Se dir. 2025:2 s. 3 och 5. 331 Avgift för överklagande SOU 2025:122 6.3 Gällande rätt och kort historisk tillbakablick 6.3.1 Inledning I detta avsnitt beskriver vi de bestämmelser i internationell och svensk rätt som vi bedömer är relevanta i förhållande till uppdraget i frågan om avgift för överklagande. 6.3.2 Internationell rätt I artikel 6.1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna regleras rätten till en rättvis och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol för prövning av en enskilds civila rättigheter och skyldigheter. Rätten till domstolstolsprövning får vara föremål för vissa begränsningar, såsom exempelvis överklagande- avgifter. En avgift får dock inte vara så hög eller oproportionerlig att den enskilde i praktiken hindras från att ha tillgång till domstols- prövning. Av betydelse för bedömningen av om ett system med avgifter för prövning i domstol är förenligt med artikel 6.1 i Europa- konventionen är således domstolsavgifternas storlek och möjlighe- terna till befrielse eller nedsättning av avgifterna för personer som inte har möjlighet att betala dem.2 Även i artikel 9.1–9.3 i Århuskonventionen finns bestämmelser om tillgång till rättslig prövning av miljöbeslut. Av artikel 9.4 i Århus- konventionen framgår att de förfaranden för rättslig prövning som avses i punkterna 1–3 inte får vara oöverkomligt kostsamma. I ett tillkännagivande från EU kommissionen avseende tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor anger kommissionen att medlems- staterna måste säkerställa att förfaranden för domstolsprövning för att överklaga beslut, handlingar och underlåtelser i samband med EU:s miljölagstiftning inte är oöverkomligt kostsamma.3 Vidare anges i tillkännagivandet vissa kriterier för hur bedömningen avseende om kostnaderna är oöverkomliga eller inte ska göras. Kostnaderna får exempelvis inte vara objektivt orimliga eller så höga att de hindrar de som har rätt att överklaga att göra så på grund av det kostnadsan- 2 Se exv. Europadomstolens avgörande den 28 oktober 1998 i mål nr 103/1997/887/1099, Aït- Mouhoub mot Frankrike och Europadomstolens avgörande den 8 juni 2006, i mål nr 45723/99, V.M. mot Bulgarien. 3 Se Kommissionens tillkännagivande om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (2017/C 275/01), s. 33. 332 SOU 2025:122 Avgift för överklagande svar som det kan medföra. Därtill måste förfarandena avseende kost- naderna vara rättvisa och likvärdiga samt att kostnaderna ska kunna förutses i alla instanser. I kommissionens tillkännagivande hänvisas vidare till ett antal rättsfall som beskriver EU-domstolens praxis avse- ende kostnadsbestämmelserna.4 Domstolens praxis bekräftar bl.a. att kostnadsbestämmelser inte utgör hinder mot att domstolarna för- pliktar en part att ersätta rättegångskostnaderna. Domstolen har också slagit fast att kostnadsbestämmelserna är tillämpliga på alla instanser, dvs. inte bara i första instans, utan även i andra eller tredje instans5 Vidare framgår av rättspraxis att tolkningen av uttrycket ”oöverkomliga kostnader” inte kan göras endast utifrån nationell rätt utan att bestämmelsen i enlighet med likvärdighetsprincipen ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela Europeiska unionen.6 Sökanden ska även i rimlig utsträckning kunna förutse kostnaden för det domstolsförfarande som vederbörande medverkar i samt belopp.7 Liknande formuleringar som de som finns i Europakonventionen och Århuskonventionen kan man också hitta i exempelvis Industriut- släppsdirektivet8. I artikel 25.1 i industriutsläppsdirektivet anges bl.a. att … prövningsförfarandet ska vara objektivt, rättvist, snabbt och inte oöverkomligt kostsamt, och ska omfatta lämpliga och effektiva rätts- medel som innefattar förbudsföreläggande enligt vad som är lämpligt. 6.3.3 Svensk rätt Av bestämmelserna i 1–4 §§ förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna följer att en ansökningsavgift ska betalas i majoriteten av mål och ärenden, som inte är brottmål, vid allmän domstol. Avgiften, som tillfaller staten, ska betalas till domstolen enligt det belopp som anges i förordningens bilaga. Avgiften ska 4 Se kommissionens tillkännagivande om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (2017/C 275/01). 5 Se EU-domstolens dom den 16 september 2009 i mål C-427/07, kommissionen mot Irland p. 92. 6 Se EU-domstolens dom den 11 april 2013 i mål C-260/11, Edwards och Pallikaropoulos p. 29, 30, 45 och 48. 7 Se EU-domstolens dom den 13 februari 2014 i mål C-530/11, kommissionen mot Förenade kungariket Storbritannien och Nordirland p. 58. 8 Se Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industri- utsläpp och utsläpp från djuruppfödning (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar). 333 Avgift för överklagande SOU 2025:122 betalas av den som inleder ett mål eller ett ärende och ska betalas när målet eller ärendet inleds. I förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken finns särskilda bestämmelser om avgifter för den prövning som mark- och miljödomstolarna gör som första instans i ansökningsmål enligt miljöbalken. Vid en ansökan om miljöfarlig verksamhet ska en kombinerad prövnings- och tillsynsavgift betalas från och med det kalenderår som följer efter det att tillstånd till verk- samheten gavs, eller om verksamheten bedrivs utan tillstånd, det kalenderår som följer efter det att verksamheten påbörjades (2 kap.

15 §§ endast ske om prövningen om planen kan antas medföra en i det andra ärendet är avslutad och betydande miljöpåverkan och sam- råd enligt 11–15 §§ endast ske om prövningen av det andra ärendet är avslutad och 1. den utredning som finns i det ärendet inte är tillräcklig eller inte längre är aktuell för detaljplaneärendet, eller 2. samråd inte har skett i det 2. samråd inte har skett i det andra ärendet med alla dem som andra ärendet med alla dem som ska omfattas av samråd enligt 11 §. ska omfattas av samråd enligt 11 b §. I ett fall som avses i första stycket 2 är det tillräckligt att kom- plettera detaljplaneärendet så att samråd sker med dem som inte om- fattades av samrådet i det andra ärendet. 11 Senaste lydelse 2014:900. 50 SOU 2025:122 Författningsförslag 18 §12 När samrådet enligt 11–17 §§ När samrådet enligt 11–17 §§ är klart ska kommunen i en är klart ska kommunen i en underrättelse informera om sitt underrättelse informera om sitt planförslag och låta det granskas planförslag och låta det granskas under en viss tid (gransknings- under en viss tid (gransknings- tid). Om de som kommunen har tid). Om de som kommunen har samrått med enligt 11 § har god- samrått med enligt 11 b § har god- känt planförslaget, behöver under- känt planförslaget, behöver under- rättelse inte lämnas. rättelse inte lämnas. Granskningstiden ska vara minst två veckor, men den får göras kortare, om alla berörda är överens om det. För ett sådant planförslag som avses i 7 § första stycket 1 och 2 ska granskningstiden dock vara minst tre veckor och för ett sådant planförslag som avses i 7 § första stycket 3 minst 30 dagar. Om kommunen när samrådet är klart bedömer att planförslaget är ett sådant som avses i 7 §, ska kommunen dessutom kungöra för- slaget på det sätt som anges i 11 d §, om förslaget inte har kungjorts tidigare eller det har ändrats väsentligt. Det som sägs om samrådstid i 11 d § ska då i stället avse granskningstid. 20 §13 Kommunen ska senast den dag då underrättelsen anslås på kommu- nens anslagstavla skicka 1. ett meddelande om inne- 1. ett meddelande om inne- hållet i underrättelsen till kända hållet i underrättelsen till dem sakägare och dem som avses i 11 § som avses i 11 b § första stycket 2 första stycket 3 och 4, och och 3, och 2. förslaget och den samrådsredogörelse som avses i 17 § till läns- styrelsen, lantmäterimyndigheten och de kommuner som berörs. 21 a § Om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska miljökonsekvensbeskrivningen all- tid ingå i det underlag som avses i

16 § Bestämmelser om överklagande av ett beslut som avses i 3, 5, 5 a och 6 §§ finns i 43–46 §§ förvaltningslagen (2017:900). Tiden för överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser räknas dock från den dag då beslutet eller justeringen av protokollet över beslutet har tillkännagetts på kommu- nens anslagstavla. När beslutet har fattats av kommunfullmäktige, ska det som enligt 43–46 §§ förvaltningslagen gäller i fråga om den myndighet som har meddelat beslutet i stället gälla kommunstyrelsen. Tiden för överklagande av ett beslut om lov eller förhandsbesked räk- nas, för alla som inte ska delges beslutet enligt 9 kap. 108 §, från den dag som infaller en vecka efter att beslutet har kungjorts på kommunens an- slagstavla. Paragrafen innehåller bestämmelser om formerna för ett överklag- ande av vissa beslut enligt plan- och bygglagen. Paragrafen har ändrats i första och andra styckena. I första stycket har två ändringar gjorts. För det första har stycket ändrats som en följd av att 13 kap. 2 a § plan- och bygglagen har upp- hävts. Ändringen innebär att paragrafhänvisningen till 13 kap. 2 a § 627 Författningskommentar SOU 2025:122 har slopats. För det andra har hänvisningen till förvaltningslagen justerats genom att den tidigare hänvisningen till 47 § förvaltnings- lagen har strukits. Skälet för strykningen är att 47 § förvaltningslagen inte är tillämplig vid överprövning av den typ av beslut som avses i paragrafen. Paragrafen behandlas i avsnitten 3.7.3 och 5.7.3. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028. 2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. Punkten 1 föreskriver att lagen träder i kraft den 1 januari 2028. Av punkten 2 framgår att äldre bestämmelser fortfarande gäller för mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. Övergångsbestämmelsen bör både avse mål och ärenden samt både processuella och materiella be- stämmelser. Vid prövning inleds ärendet ofta med en ansökan. Vid kommunal planläggning får ärendet anses inlett om det finns ett pro- tokollfört beslut som visar att frågan har väckts. Om sådant beslut saknas bör det krävas att kommunen kan peka på någon konkret åtgärd som har vidtagits av något kommunalt organ i form av utred- ning, förslag till program eller liknande. Punkterna behandlas i avsnitten 9.2 och 9.3. 11.3 Förslaget till lag om ändring i lagen om mark- och miljödomstolar 2 kap.

18 § När samrådet enligt 11–17 §§ är klart ska kommunen i en underrättelse informera om sitt planförslag och låta det granskas under en viss tid (gransk- ningstid). Om de som kommunen har samrått med enligt 11 b § har god- känt planförslaget, behöver underrättelse inte lämnas. Granskningstiden ska vara minst två veckor, men den får göras kortare, om alla berörda är överens om det. För ett sådant planförslag som avses i 7 § första stycket 1 och 2 ska granskningstiden dock vara minst tre veckor och för ett sådant planförslag som avses i 7 § första stycket 3 minst 30 dagar. Om kommunen när samrådet är klart bedömer att planförslaget är ett sådant som avses i 7 §, ska kommunen dessutom kungöra förslaget på det sätt som anges i 11 d §, om förslaget inte har kungjorts tidigare eller det har ändrats väsentligt. Det som sägs om samrådstid i 11 d § ska då i stället avse granskningstid. Paragrafen innehåller bestämmelser om granskning av ett planför- slag i vissa fall. En paragrafhänvisning har ändrats i paragrafens första stycke som en följd av att bestämmelserna om samråd om planför- slaget har flyttats från 5 kap. 11 § plan- och bygglagen till 5 kap. 11 b § plan- och bygglagen. Paragrafen behandlas i avsnitt 8.7.4.

19 § plan- och bygglagen motsvarar den som räknades upp ovan och som återfinns i 5 kap. 11 d § plan- och bygglagen förutom tionde punkten. Enligt 5 kap. 19 § 10 plan- och bygglagen framgår att den som inte senast under granskningstiden har lämnat någon skriftlig synpunkt på förslaget kan förlora rätten att överklaga ett beslut att anta planen. Kommunen ska senast den dag då underrättelsen anslås på kom- munens anslagstavla skicka ett meddelande om innehållet i under- rättelsen till kända sakägare och bl.a. organisationer av hyresgäster som har avtal om förhandlingsordning och de myndigheter, sam- manslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget. Om planförslaget exempelvis kan antas medföra bety- dande miljöpåverkan eller inte överensstämma med översiktsplanen ska samrådsredogörelse också skickas till länsstyrelsen, lantmäteri- myndigheten och de kommuner som berörs (5 kap. 20 § PBL). Under granskningstiden ska kommunen hålla förslaget tillgängligt för alla som vill granska det (5 kap. 21 § PBL). Efter granskningstiden ska kommunen göra ett granskningsut- låtande. Det ska innehålla 1. en sammanställning av de skriftliga synpunkter som har kommit in under granskningstiden, 2. en redovisning av kommunens förslag med anledning av synpunk- terna, och 3. information om på vilket sätt allmänheten har beretts tillfälle att delta under planförfarandet (5 kap. 23 § PBL). Kommunen ska så snart som möjligt anslå en underrättelse om var granskningsutlåtandet finns tillgängligt och skicka utlåtandet eller ett meddelande om var det finns tillgängligt till dem som inte har fått sina synpunkter tillgodosedda. Granskningsutlåtandet ska dels 418 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen finnas tillgängligt tillsammans med övriga handlingar i ärendet, dels hållas tillgängligt på kommunens webbplats under minst tre veckor (5 kap. 24 § PBL). När detaljplanen har antagits ska kommunen på sin anslagstavla anslå en underrättelse med information om antagandet tillsammans med upplysningar om var beslutet finns tillgängligt och vad den som vill överklaga beslutet måste göra och under minst tre veckor hålla planen, planbeskrivningen, samrådsredogörelsen, granskningsutlåtan- det och ett protokollsutdrag med beslutet tillgängliga på sin webb- plats. Underrättelsen ska anslås och informationen göras tillgänglig samma dag som justeringen av det protokoll som innehåller beslutet tillkännages på kommunens anslagstavla (5 kap. 29 § PBL). När en detaljplan har antagits är kommunen skyldig att informera ett antal aktörer. Meddelande ska skickas till länsstyrelsen, lantmäteri- myndigheten, berörda kommuner samt regionen om planering enligt 7 kap. plan- och bygglagen ska ske i länet. Dessutom ska ett medde- lande skickas till bl.a. sakägarna, bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs, organisationer av hyresgäster och ideella organisa- tioner som uppfyller kraven i 16 kap. 13–14 § miljöbalken. Detta gäller särskilt personer som under granskningstiden har lämnat skrift- liga synpunkter som inte har tillgodosetts, eller som har rätt att över- klaga på grund av att beslutet har gått emot sakägaren genom att förslaget ändrats efter granskningstiden (5 kap. 30 § PBL). När beslutet att anta detaljplanen har fått laga kraft ska kommu- nen bl.a. anteckna på planhandlingarna det datum då planen fick laga kraft och inom två veckor skicka bl.a. planen, till exempelvis läns- styrelsen och lantmäterimyndigheten (5 kap. 32 § PBL). Om ett meddelande om underrättelse ska skickas till ett stort antal personer som inte är samfälligheter eller bostadsrättshavare om gransk- ning av en detaljplan, ett granskningsutlåtande eller en detaljplan har antagits, och detta skulle medföra orimliga kostnader eller besvär, får kommunen avstå från att underrätta enskilda om att förslag till detaljplanen nu kan granskas (5 kap. 35 § första stycket 1 PBL). Om det rör granskningsutlåtande eller antagande av detaljplan får kommu- nen i stället för att skicka det, kungöra det genom att anslå det på kommunens anslagstavla och föra in det i en ortstidning, eller sprida ett informationsblad om kungörelsen till berörda boende (5 kap.

20 § Kommunen ska senast den dag då underrättelsen anslås på kommunens anslagstavla skicka 1. ett meddelande om innehållet i underrättelsen till dem som avses i 11 b § första stycket 2 och 3, och 2. förslaget och den samrådsredogörelse som avses i 17 § till länssty- relsen, lantmäterimyndigheten och de kommuner som berörs. Paragrafen har ändrats som en följd av att samrådsbestämmelsen om planförslaget har flyttats från 5 kap. 11 § plan- och bygglagen till 5 kap. 11 b § plan- och bygglagen och bestämmelserna i 5 kap. 11 § plan- och bygglagen har ändrats. Ändringarna innebär att paragraf- hänvisningen i första punkten har justerats samtidigt som begreppet ”kända sakägare” slopats. Paragrafen behandlas i avsnitten 8.7.4 och 8.7.5. 617 Författningskommentar SOU 2025:122 21 a § Om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska miljökonse- kvensbeskrivningen alltid ingå i det planeringsunderlag som avses i 21 § första stycket i enlighet med bestämmelserna i 6 kap. 11 och 12 §§ miljöbalken. Om planområdet får tas i anspråk för att anlägga sådana verksamheter och åtgärder som avses i 4 kap. 34 § andra stycket ska även bestämmelserna i 6 kap. 35 § 1–7, 36 och 37 §§ miljöbalken tillämpas. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser som tydliggör att om planen är en sådan som kan antas medföra en betydande miljö- påverkan och en miljökonsekvensbeskrivning därför har tagits fram, ska miljökonsekvensbeskrivningen alltid ingå i det planeringsunder- lag till detaljplanen som kommunen ska informera om och hålla tillgänglig under granskningstiden enligt 5 kap. 21 § första stycket plan- och bygglagen. Förtydligandet är en följd av de krav som finns i 6 kap. 11 och 12 §§ miljöbalken samt 6 kap. 35 § 1–7, 36 och 37 §§ miljöbalken och som i sin tur följer av krav i SMB- respektive MKB- direktivet. Paragrafen behandlas i avsnitt 8.7.4. 25 a § Inför antagandet av en detaljplan som medför en betydande miljöpåverkan ska kommunen se till att planbeskrivningen innehåller en redovisning enligt 6 kap. 16 § miljöbalken. Om planområdet får tas i anspråk på sådant sätt som avses i 4 kap. 34 § andra stycket ska också en slutlig och samlad bedömning av miljöeffekterna enligt 6 kap. 43 § miljöbalken göras. Paragrafen, som är ny, tydliggör i första stycket att den redovisning som avses i 6 kap. 16 § miljöbalken behöver finnas i planbeskriv- ningen inför antagandet av planen. Redovisningen behöver således inte finnas i planbeskrivningen innan dess, exempelvis inför samrådet eller granskningen. Bestämmelsen är endast tillämplig när planen bedöms medföra en betydande miljöpåverkan och en sådan beskriv- ning av miljöpåverkan därför behövs. I andra stycket tydliggörs att kommunen också ska göra en slut- lig och samlad bedömning av miljöeffekterna enligt 6 kap. 43 § miljö- balken innan planen antas om planområdet får tas i anspråk på sådant 618 SOU 2025:122 Författningskommentar sätt som avses i 4 kap. 34 § andra stycket plan- och bygglagen, exem- pelvis för industriområde eller köpcentrum. Med en slutlig och samlad bedömning av miljöeffekterna (en s.k. motiverad slutsats som utgör ett formellt samt obligatoriskt steg i miljötillståndsprocessen enligt MKB-direktivet) avses att kommu- nen ska bedöma om planbeskrivningen uppfyller de formella krav som anges i 6 kap. 35 § miljöbalken samt 16–19 §§ miljöbedömnings- förordningen, med beaktande av bilaga 4 till MKB-direktivet. Bedöm- ningen ska även inkludera en bedömning av om beskrivningen har tillräcklig kvalitet och ändamålsenlighet för att möjliggöra en slutlig och samlad prövning av förutsättningarna för att anta planen, samt om den ger ett tillräckligt underlag för att dra slutsatser om planens miljöpåverkan. Detta medför att det behövs en redogörelse för de angreppssätt och metoder som kommunen har använt vid utarbetandet av plan- beskrivningen i denna del, samt en granskning av den information och de underlag som tillhandahållits i beskrivningen och inkommit under samråden. Planbeskrivningen ska innehålla utgångspunkterna för beskrivningen, de betydande effekterna och deras omfattning, föreslagna övervakningsåtgärder, samt åtgärder för att minska på- verkan och andra relevanta aspekter (se EU Kommissionen [2017], Environmental Impact Assessment of Projects. Guidance on the preparation of the Environmental Impact Assessment Report [Directive 2011/92/EU as amended by 2014/52/EU] s. 78–81). Avslutningsvis ska det finnas en utförlig motivering av om plan- beskrivningen i miljökonsekvensdelen är tillräcklig för att besluta i ärendet, inklusive eventuella invändningar som har framkommit vid myndighetens granskning eller under samrådsprocessen (se prop. 2016/17:200 s. 142, 143, 155 och 156). Paragrafen behandlas i avsnitt 8.7.4.

21 § andra stycket miljöbalken upphävas. 52 Se https://www.domstol.se/mark--och-miljooverdomstolen/om-handlaggningen/sa- handlaggs-ett-mal-efter-provningstillstand/ (besökt 2025-08-24). 53 Se SOU 2024:98 s. 61 och 129. 388 SOU 2025:122 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden Författningsförslag Bestämmelserna finns i 3 kap. 6 a § lagen om mark- och miljödom- stolar. 7.7.3 Det bör inte införas tidsfrister för handläggningen i domstol i övrigt Bedömning Det bör inte införas en tidsfrist för den totala handläggnings- tiden i överprövande instans eller för tiden från det att överklagan- det har inkommit till dess beslut i frågan om prövningstillstånd ska fattas. När det gäller övriga processteg i handläggningen av ett överklagande har vi övervägt att införa en lagstadgad tidsfrist inom vilken Mark- och miljööverdomstolen ska ha handlagt den inledande frågan om huruvida prövningstillstånd ska ges eller inte. Samtidigt kan vi kon- statera att Mark- och miljööverdomstolen på sin hemsida informerar om att frågan om prövningstillstånd normalt beslutas inom tre måna- der.54 Vi kan också konstatera att statistiken visar att Mark- och miljö- överdomstolen i genomsnitt normalt klarar den tidsfrist som domsto- len har angett för denna prövning på hemsidan även om det för en del mål kan ta över sex månader innan frågan om prövningstillstånd avgörs, se mer i avsnitt 7.5.4. Då tre månader får anses vara en skälig tid för prövningen av frågan om prövningstillstånd och då Mark- och miljööverdomstolens målsättning är att hålla denna handläggningstid ser vi inte att det i nuläget finns behov av att reglera en sådan tidsfrist. Vi gör också bedömningen att en sådan reglering skulle kunna med- föra flera risker, såsom att tränga undan domstolens handläggning av sådana mål i vilka prövningstillstånd redan har meddelats eller att kvaliteten på prövningen skulle sänkas. Detta skulle i sin tur riskera att påverka rättssäkerheten och skada förtroendet för domstolarna. Slutligen vore en tidsfrist endast för Mark- och miljööverdomstolens 54 Se https://www.domstol.se/mark--och-miljooverdomstolen/om- handlaggningen/overklaga-och-begar- provningstillstand/#:~:text=S%C3%A5%20l%C3%A5ng%20tid%20tar%20det.%20Det %20tar,det%20att%20%C3%B6verklagandet%20kom%20in%20till%20domstolen (besökt 2025-07-04). 389 Tidsfrister för handläggningen av överklaganden SOU 2025:122 handläggning av frågan om prövningstillstånd systemfrämmande i förhållande till andra domstolar som prövar frågor om prövningstill- stånd. För att införa en sådan tidsfrist skulle förslaget därför behöva grunda sig exempelvis på krav i internationell rätt. Så är inte fallet. Nuvarande generella reglering om skyndsam handläggning av frågan om prövningstillstånd får i detta avseende i stället anses tillräcklig. Slutligen gör vi bedömningen att det inte bör införas en tidsfrist för den totala handläggningstiden av ett mål i överprövande instans även om vi har konstaterat att det finns ett behov av att korta hand- läggningstiderna. I denna del delar vi de bedömningar som har gjorts av tidigare utredningar om att den totala handläggningstiden i stor utsträckning är avhängig av vad parterna lägger fram dvs. om det blir skriftväxling mellan parterna, om parterna svarar i tid vid kommuni- cering etc. Även årstidsbundna omständigheter kan påverka tidsut- dräkten i denna typ av mål. Mot bakgrund av det vi angett ovan om skälen mot att införa en tidsfrist vid mark- och miljööverdomstolens handläggning av frågan om prövningstillstånd och på motsvarande sätt som i övriga studerade länder gör vi således bedömningen att det inte är lämpligt att införa lagstadgade tidsfrister för domstolarnas totala handläggningstid för överprövning i olika måltyper. Däremot gör vi bedömningen att det fortsatt är lämpligt att domstolarna sätter upp mål inom vilken tid olika mål- och ärendetyper ska avgöras samt att dessa mål regelbundet följs upp. Det kan dock övervägas om inte regeringen borde fastställa dessa mål för mark- och miljödomstolarna samt Mark- och miljööverdomstolen på liknande sätt som sker för andra domstolar och måltyper. Om målen inte nås kan olika åtgärder behöva vidtas för att effektivisera arbetet vid domstolen. När det gäller den totala handläggningstiden för målen kan vi sam- tidigt konstatera att denna bör minska för de måltyper som omfattas av våra förslag om en kortad instanskedja i avsnitten 3.7.3 och 3.7.4. Förutsättningarna för att säkerställa att sådana måltyper handläggs inom skälig tid ökar därmed. 390 8 Detaljplaneprocessen 8.1 Kapitlets innehåll I det här kapitlet beskriver vi inledningsvis vårt uppdrag i relation till frågan om utredningsbördan och samråds- och kungörelsekrav i detaljplaneprocessen. Därefter redogör vi för nuvarande bestämmel- ser samt ger en kort historisk tillbakablick. Vi beskriver också hur motsvarande regelverk ser ut i Danmark, Finland, Nederländerna och Tyskland. Därefter beskriver vi de utmaningar vi har identifierat i relation till regelverket. Vi beskriver också förslag som har lämnats av tidigare utredningar. Avslutningsvis redogör vi för våra övervägan- den och förslag. 8.2 Vårt uppdrag i denna del Av våra tilläggsdirektiv framgår att vi ska utreda om den totala hand- läggningstiden i plan- och byggprocessen kan förkortas. Med utgångs- punkt i fortsatt rättssäkerhet för såväl enskilda som andra aktörer anges att det bör finnas utrymme för effektivisering av processerna. Förutsättningarna bör ses över ur ett brett perspektiv. Gällande detalj- planeprocessen bör det övervägas om det offentligas behov av utred- ningar inom ramen för planprocessen kan begränsas och förtydligas, vilken krets samråd ska ske med, hur kungörelseförfarandena ska ut- formas och vilken krets som ska få ett meddelande om beslut skickat till sig. Vi ska också analysera förslaget från Initiativet Bygg i tids reformagenda som rör incitament för kommuner att korta ledtider för planprocesser och bedöma om en sådan ändring kan korta led- tiderna. I denna del ska vi undersöka dels om den i agendan före- slagna ändringen skulle riskera att göra kommunerna mindre benägna att ta fram nya detaljplaner, dels om den i agendan föreslagna änd- ringen är lämplig i övrigt. Slutligen ska vi analysera och lämna sådana 391 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 förslag som har ett nära samband med uppdraget och föreslå de ytter- ligare förenklingar som bedöms lämpliga.1 8.3 Gällande rätt och kort historisk tillbakablick 8.3.1 Inledning I detta avsnitt redogör vi för de bestämmelser som vi bedömer är relevanta i förhållande till uppdraget så som vi har beskrivit det i avsnitt 8.2. Vi redogör både för bestämmelser i internationell och nationell rätt. I den internationella delen bedömer vi att de viktigaste rättsakterna avseende planprocessen är SMB-direktivet, SMB-proto- kollet och Århuskonventionen. När det gäller frågan om krav på ut- redningar vid utarbetande av en detaljplan bedömer vi att även art- och habitatdirektivet, fågeldirektivet och vattendirektivet är av intresse. I den nationella delen redogör vi i första hand för bestämmelserna om planläggning i detaljplan i plan- och bygglagen. Dessutom kommer frågan om interaktionen mellan plan- och bygg- lagen och miljöbalken avseende frågor relaterade till detaljplanelägg- ning att beskrivas. Avslutningsvis gör vi en kort historisk tillbaka- blick på regelverket avseende planläggning. Vi kommer att begränsa beskrivningen till vad som gäller vid plan- läggning i detaljplan. Samma bestämmelser gäller dock i stor utsträck- ning även för områdesbestämmelser och planprogram. 8.3.2 Århuskonventionen I avsnitt 5.3.2 beskriver vi Århuskonventionens bestämmelser avse- ende rätten att överklaga. I samma avsnitt beskriver vi också hur Århuskonventionen utgör en integrerad del av EU:s rättsordning. I detta avsnitt beskriver vi konventionens bestämmelser med krav på samråd om planer, program och riktlinjer som rör miljön i bred mening och som kompletterar bestämmelserna i exempelvis SMB- direktivet. I artikel 7 i Århuskonventionen regleras allmänhetens deltagande i utarbetandet av planer, program och riktlinjer som har betydelse för miljön. Århuskonventionens krav skiljer sig från SMB-direktivets 1 Se dir. 2025:2 s. 3–5. 392 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen och SMB-protokollets krav på deltagande i utarbetande av planer, pro- gram och riktlinjer som har betydelse för miljön. Syftet med direk- tivet och protokollet är säkerställa att miljöbedömning och samråd genomförs för planer som kan antas medföra en betydande miljö- påverkan. Århuskonventionen har en bredare ingång till rätten att delta i exempelvis samrådsförfarande vid utarbetandet av en detalj- plan i och med att artikel 7 aktualiseras om planen har betydelse för miljön och det spelar därmed ingen roll om planen kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller inte. Artikel 7 i Århuskonventionen innehåller alltså inget krav på prövning av om planens påverkan på miljön och föreskriver inte heller någon undersökning om en sådan påverkan kan antas. På så sätt omfattas planprocesser som ”rör miljön” av artikelns tillämpningsområde. Vad som också skiljer artikel 7 i konventionen från kraven i SMB-direktivet och SMB-protokollet är att bestämmelserna också omfattar alla planer och program utan uttryckliga undantag för mindre ändringar eller lokal påverkan. Vi beskriver vad som avses med ”miljö” enligt Århuskonventionen i avsnitt 5.3.2. Enligt artikel 7 ska varje part, efter att ha tillhandahållit allmän- heten nödvändig information, vidta praktiska eller andra åtgärder för att säkerställa att allmänheten ges möjlighet att delta i utarbetan- det av planer som rör miljön, inom öppna och rimliga ramar. Vid denna bedömning ska artikel 6.3, 6.4 och 6.8 i Århuskonventionen tillämpas. Bestämmelserna medför att allmänheten ska ges möjlighet att delta på ett tidigt stadium, när alla alternativ fortfarande är öppna. Det innebär att samråd inte får ske först när beslutet i praktiken redan är fattat, utan när det fortfarande finns en reell möjlighet att påverka innehållet i planen eller programmet. Vid samrådet ska allmänheten sedan ges rimlig tid att ta del av informationen och lämna synpunk- ter. Det innebär att tidsfristen för samråd måste vara tillräckligt lång för att möjliggöra ett meningsfullt deltagande, och att den ska vara anpassad efter ärendets komplexitet. Sedan ska myndigheten ta hänsyn till de synpunkter som har inkommit från allmänheten innan beslut fattas. I artikel 6.9 i Århuskonventionen ställs krav på att varje part ska se till att allmänheten informeras på föreskrivet sätt om beslutet så snart det har fattats av myndigheten. Varje part ska göra beslutstex- ten tillgänglig för allmänheten tillsammans med de skäl och över- väganden som beslutet är grundat på. Bestämmelsen avser verksam- 393 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 heter och åtgärder. Eftersom det saknas en hänvisning till artikel 6.9 i artikel 7 finns det inget krav på att beslutstexten avseende en plan eller ett program ska göras tillgänglig för allmänheten. Trots detta anges det i artikel 3.3 i Århuskonventionen att varje part ska främja allmänhetens utbildning och medvetenhet i miljö- frågor, med särskilt fokus på hur allmänheten får tillgång till infor- mation, deltar i beslutsprocesser samt får tillgång till rättslig pröv- ning i miljörelaterade ärenden. Dessutom finns det i artikel 5.7 (b) i Århuskonventionen en bestämmelse om att varje part ska offent- liggöra, eller på annat sätt göra tillgängligt, material som förklarar hur parten kommunicerar med allmänheten i frågor som omfattas av konventionen. På så sätt finns det allmänna bestämmelser i kon- ventionen som ställer krav på att parterna ska kommunicera även beslut som innehåller miljöinformation på exempelvis planområdet. 8.3.3 SMB-direktivet Direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåver- kan, det s.k. SMB-direktivet är från 2001. Syftet med direktivet är att säkerställa att ”planer och program” som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan blir föremål för en miljöbedömning (arti- kel 1). En plan eller ett program som utarbetas och/eller antas av en myndighet på nationell, regional eller lokal nivå eller som utarbetas av en myndighet för att antas av parlamentet eller regeringen genom ett lagstiftningsförfarande och som krävs i lagar och andra författ- ningar faller under direktivet (artikel 2 a). EU-domstolen har avse- enden detta kriterium fastställt att det inte endast är planer vars an- tagande är obligatoriskt som omfattas av skyldigheten att genomföra en miljöbedömning enligt SMB-direktivet.2 Domstolen har även varit tydlig med att planer och program där exempelvis en myndighet på eget initiativ beslutar att ta fram en plan eller genomföra en ändring av en plan utan att vara skyldig att göra det också omfattas av SMB- direktivet. Det behöver på så sätt inte finnas ett allmänt krav på exem- pelvis planläggning eller ändringar av en plan för att förfarandet ska omfattas av direktivet.3 2 Se EU-domstolens domar den 7 juni 2018 i målen C-671/16 p. 62 och 63 samt C-160/17 p. 61 och 62. 3 Se EU-domstolens dom den 25 juni 2020 i mål C-24/19 p. 40–44 och 48. 394 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen Som utgångspunkt ska en miljöbedömning genomföras för planer och program som utarbetas för sektorer som jord- och skogsbruk, fiske, energi, industri, transporter, avfallshantering, vattenförvalt- ning, telekommunikationer, turism samt fysisk planering eller mark- användning om dessa planer och program anger förutsättningar för kommande tillstånd för projekt som omfattas av bilagorna 1 och 2 till MKB-direktivet (artikel 3.2 a). Medlemsstaterna ska också avgöra om andra planer och program än de som nämns ovan kan antas med- föra betydande miljöpåverkan (artikel 3.4). För att säkerställa att alla relevanta planer och program omfattas av SMB-direktivet, ska med- lemsstaterna enligt artikel 3.5 ta hänsyn till kriterierna i bilaga 2 till direktivet. Enligt kriterierna ska hänsyn särskilt till • i vilken utsträckning planen eller programmet anger förutsättning- arna för projekt och andra verksamheter när det gäller plats, art, storlek och driftsförhållanden eller genom att fördela resurser, • i vilken utsträckning planen eller programmet påverkar andra planer eller program, inklusive sådana som ingår i ett hierarkiskt system, och • planens eller programmets betydelse för integreringen av miljö- aspekter särskilt för att främja en hållbar utveckling. När en undersökning av varje enskilt fall görs ska samråd äga rum med de myndigheter som har utsetts i enlighet med artikel 6.3 i SMB- direktivet. Medlemsstaterna ska också se till att slutsatserna från dessa undersökningar, inklusive skälen till att inte kräva en miljöbe- dömning, görs tillgängliga för allmänheten (artikel 3.6). En miljö- bedömning ska utföras under utarbetandet av en plan eller ett pro- gram och innan de antas eller överlämnas till lagstiftningsförfarande ska ett samråd äga rum för att på så sätt säkerställa bl.a. allmänhetens deltagande i processen (artikel 6.1 och 6.2). SMB-direktivet har vi även beskrivit i vårt tidigare betänkande Tidigt besked om lämplig användning av mark och vatten avseende bl.a. termerna plan och program och hur dessa termer skiljer sig från de- finitionen av termen projekt i MKB-direktivet. Definitionerna, som har tolkats av EU-domstolen, avgör om ett besked om lämplig an- vändning av mark och vatten faller under SMB- eller MKB-direkti- 395 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 vet och vilka krav som därmed gäller för att kunna besluta i ett ärende som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.4 I detta betänkande kommer vi att fokusera på SMB-direktivets krav på samråd och kungörelse av planer, såsom detaljplaner, som kan antas medföra betydande miljöpåverkan (se tabell 8.1 för alla stegen i processen). Vid bedömningen av om en strategisk miljöbedömning ska genom- föras enligt artikel 3.5, ska samråd ske med de myndigheter som avses i artikel 6.3. Beslutet om huruvida en miljöbedömning måste göras ska göras tillgängligt för allmänheten. Om beslutet innebär att någon miljöbedömning inte ska genomföras ska även skälen göras offent- liggöras. Vid offentliggörandet kan myndigheterna enligt EU-kom- missionen finna det vara till gagn att ange hur bilaga II har beaktats i ärendet.5 En sådan redovisning visar på ett transparent sätt hur arti- kel 3.5 har tillämpats i och med att det uttryckligen sägs i bestämmel- sen att medlemsstaterna ska ta hänsyn till relevanta kriterier i bilaga II när de avgör huruvida planer och program kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan. Enligt EU-kommissionen innebär formuler- ingen i direktivet att vid tillämpning av bestämmelsen måste samtliga kriterier i bilaga II gås igenom för att därefter kunna tillämpa de kri- terier som är relevanta i sammanhanget.6 I bilaga II finns kriterierna för att bedöma om betydande miljöpåverkan kan antas. Särskild hän- syn ska tas till bl.a. följande. • I vilken utsträckning planen eller programmet anger förutsätt- ningar för projekt eller verksamheter avseende plats, art, storlek och driftsförhållanden, eller genom resursfördelning. • I vilken utsträckning planen eller programmet påverkar andra planer eller program, särskilt inom hierarkiska planeringssystem. • Relevanta miljöproblem: Förekomst av miljöproblem som är relevanta för det aktuella planeringsområdet eller sektorn. • Planens eller programmets betydelse för genomförandet av EU:s miljölagstiftning, exempelvis inom områden som avfallshantering eller vattenförvaltning. 4 Se SOU 2025:88 s. 166–167, 258–263 och 348–378. 5 Se EU Kommissionen, Genomförande av direktiv 2001/42 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (2022) s. 40. 6 Se EU Kommissionen, Genomförande av direktiv 2001/42 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (2022) s. 16. 396 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen • Särdrag hos påverkan och det berörda området, såsom om på- verkan samverkar med annan befintlig eller planerad påverkan. • Områdets känslighet avseende exempelvis överskridna miljökvali- tetsnormer eller gränsvärden. • Förekomst av skyddade områden. Enligt artikel 5.4 i direktivet ska samråd genomföras med de myndig- heter som avses i artikel 6.3 när beslut fattas om omfattningen och detaljeringsgraden av de uppgifter som ska ingå i miljörapporten (miljökonsekvensbeskrivning i det svenska genomförandet). Dessa myndigheter bör även ges möjlighet att medverka i hela processen, från utarbetandet av miljörapporten till antagandet av planen. Om planen kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska utkas- tet till plan eller program och den miljörapport som utarbetats enligt artikel 5 ska göras tillgängliga för de myndigheter som avses i arti- kel 6.3 samt för den allmänhet som definieras i artikel 6.4 (artikel 6.1). Ett självständigt krav som underlaget behöver belysa är hur planens miljöpåverkan ska övervakas under dess genomförande. Detta krav syftar till att, bl.a. visa hur eventuell oförutsedd negativ påverkan i ett tidigt skede ska kunna identifieras och lämpliga avhjälpande åt- gärder vidtas (artikel 10.1). Direktivet anger inte exakt hur informationen ska tillhandahållas, men det ska ske på ett sätt som möjliggör att berörda aktörer kan yttra sig i enlighet med artikel 6.2. Kungörelse ska ske och informationen ska vara lättillgänglig. Om någon ur allmänheten har framfört invänd- ningar mot ett förslag kan det vara lämpligt att denne informeras sär- skilt om beslutet, vilket enligt Europeiska kommissionen utgör eta- blerad rättspraxis i vissa medlemsstater.7 Berörda myndigheter och allmänheten ska ges möjlighet att yttra sig över utkastet till plan eller program samt miljörapporten på ett tidigt stadium och inom rimlig tid innan planen eller programmet antas. Tidsfristerna för samråd ska fastställas i nationell lagstiftning och anpassas efter planens eller programmets komplexitet, omfatt- ning och potentiella miljöpåverkan (artikel 6.2). Tidsfristen ska vara tillräckligt lång för att aktörerna ska kunna ta del av materialet, bilda sig en uppfattning och inkomma med syn- 7 Se EU Kommissionen, Genomförande av direktiv 2001/42 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (2022) s. 37. 397 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 punkter. I de fall det görs en begäran om ytterligare information från en myndighet eller allmänheten kan tidsfristen för samråd behöva an- passas så att den ansvariga myndigheten ska kunna besvara begäran.8 Medlemsstaterna ska utse de myndigheter med vilka samråd ska ske. Dessa myndigheter ska ha särskilt miljöansvar och kunna antas bli berörda av den miljöpåverkan som följer av genomförandet av planen eller programmet (artikel 6.3). Det kan enligt vägledningen exempelvis röra sig om: • tillsynsmyndigheter på central, regional eller lokal nivå, • miljöforskningsinstitut med offentliga uppdrag, eller • regeringsorgan med miljörelaterad kompetens. Utpekandet kan ske generellt eller från fall till fall, beroende på pla- nens eller programmets innehåll och geografiska räckvidd.9 En flexibel modell kan tillämpas där exempelvis angränsande lokala myndigheter konsulteras vid behov (artikel 6.3). Medlemsstaterna ska definiera vilken del av allmänheten som har rätt att delta i samrådet. Denna grupp ska enligt artikel 6.4 omfatta: • allmänheten som berörs eller kan antas bli berörd, • allmänheten med intresse av beslutsfattandet, eller • relevanta icke-statliga organisationer, t.ex. miljöorganisationer. Bedömningen för att avgöra om en organisation är relevant ska ta hänsyn till planens eller programmets karaktär samt organisationer- nas verksamhetsområde. En lokal miljöorganisation kan vara rele- vant även för planer utanför dess direkta geografiska verksamhets- område, om organisationens intresse berörs (artikel 6.4). Enligt artikel 6.5 ska medlemsstaterna själva fastställa de närmare bestämmelserna för hur samråd med myndigheter och allmänheten ska genomföras. Dessa genomförandebestämmelser bör innehålla övergripande riktlinjer för informationsspridning, samrådsmetoder och dokumentation av synpunkter. 8 Se EU Kommissionen, Genomförande av direktiv 2001/42 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (2022) s. 37. 9 Se EU Kommissionen, Genomförande av direktiv 2001/42 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (2022) s. 17. 398 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen Medlemsstaterna har möjlighet att tillämpa digitala samrådsformer, exempelvis via webbaserade plattformar, under förutsättning att dessa inte utestänger delar av allmänheten från deltagande. Samråd kan genomföras på olika sätt, beroende på planens eller programmets om- fattning och komplexitet. Exempel på samrådsformer inkluderar: • skriftliga yttranden, • offentliga utfrågningar, • intervjuer, eller • arbetsgrupper, styrgrupper eller kommittéer. Valet av samrådsform bör anpassas till det aktuella ärendet för att säkerställa ett effektivt och inkluderande deltagande.10 Artikel 7 reglerar förfarandet vid strategiska miljöbedömningar av planer och program som kan medföra en betydande miljöpåverkan i andra medlemsstater. Om en medlemsstat bedömer att en plan eller ett program som utarbetas för dess territorium kan medföra en betydande miljöpåverkan i en annan medlemsstat, eller om en annan medlemsstat begär det, ska den ansvariga staten över- sända en kopia av utkastet till plan eller program samt tillhörande miljörapport till den berörda medlemsstaten. Detta ska ske innan planen eller programmet antas eller överlämnas till lagstiftningsför- farande (artikel 7.1). Om en medlemsstat mottar dokumentation enligt artikel 7.1 och önskar samråda, ska den meddela detta till den ansvariga staten. Sam- rådet ska då omfatta den gränsöverskridande miljöpåverkan som pla- nen eller programmet kan medföra. De berörda medlemsstaterna ska komma överens om de praktiska arrangemangen för samrådet, inklusive hur berörda myndigheter (en- ligt artikel 6.3) och den berörda allmänheten (enligt artikel 6.4) ska informeras och ges möjlighet att yttra sig inom en rimlig tidsram (artikel 7.2). Enligt artikel 8 ska miljörapporten, de yttranden som kommer in under de nationella och gränsöverskridande samråden beaktas under utarbetandet och innan planen antas. 10 Se EU Kommissionen, Genomförande av direktiv 2001/42 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (2022) s. 39 och 40. 399 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 När en plan antas ska de myndigheter som utsetts av medlems- staten, allmänheten och alla medlemsstater med vilka samråd har ägt rum informeras och få tillgång till • planen såsom den antagits, • ett utlåtande med en sammanfattning av hur miljöaspekterna har integrerats i planen eller programmet och hur den miljörapporten samt yttranden som inkommit under samråden har beaktats i en- lighet och skälen till att den plan som antagits valts mot bakgrund av andra rimliga alternativ som diskuterats, och • de åtgärder som fastställts beträffande övervakning av oförutsedd negativ påverkan (artikel 9.1). Hur kungörelse och kommunikation av att planen antagits ska ske beslutas av medlemsstaterna (artikel 9.2). Tabell 8.1 Beslutssteg för en plan som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt direktivet11 Beslutssteg Nationellt processteg Processteg vid gränsöverskridande samråd Beslut om huruvida Samråd med myndigheter om en strategisk planen kan antas medföra miljöbedömning ska betydande miljöpåverkan och genomföras information till allmänheten om beslutet Fastställande av Samråd med myndigheter bedömningens omfattning och detaljeringsgrad Miljörapport och utkast Information till allmänheten Samråd med myndigheter och till plan eller program myndigheter och sedan samråd allmänheten i berörda medlemsstater Utarbetande av planen Hänsyn till miljörapporten Hänsyn till resultat från eller programmet och samrådsresultat gränsöverskridande samråd Antagande av planen Information till myndigheter Information till berörda eller programmet och allmänheten medlemsstaters myndigheter och allmänheten 11 Se EU Kommissionen, Genomförande av direktiv 2001/42 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (2022) s. 35. 400 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen I svensk rätt kommer direktivets krav till uttryck genom bestäm- melser i 6 kap. miljöbalken och 4 och 5 kap. plan- och bygglagen. Se mer om detta i avsnitten 8.3.8 och 8.3.9. 8.3.4 SMB-protokollet SMB-protokollet (Kiev-protokollet eller Protokollet om strategisk miljöbedömning till konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang), antogs 2003 under FN:s ekonomiska kommission för Europa (UNECE). Protokollet syftar till att integrera miljöhänsyn i planering och programutveckling på ett tidigt stadium, särskilt när miljöpåverkan kan sträcka sig över nationsgränser. Varje part ska avgöra om en plan som omfattas av protokollet kan antas medföra en betydande påverkan på miljön antingen genom att undersöka varje enskilt fall eller genom att specificera typer av planer och program eller genom att kombinera båda dessa tillvägagångssätt (artikel 5.1). Vid detta förfarande ska de av parten utsedda miljö- och hälsomyndigheterna konsulteras (artikel 5.2). Dessutom ska det i lämplig utsträckning eftersträvas att ge den berörda allmänheten till- fälle att delta i bedömningen om planen kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan (artikel 5.3). Oavsett om allmänheten deltar ska varje part se till att allmänheten via offentliga meddelanden eller på annat lämpligt sätt, t.ex. på elektronisk väg, i ett lämpligt skede kan få tillgång till slutsatserna från bedömningen om plan kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (artikel 5.4). Om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska varje part inrätta förfaranden för fastställande av vilka relevanta upp- gifter en miljörapport ska innehålla (artikel 6.1). Samråd ska i detta skede ske med de miljö- och hälsomyndigheter som parten utsett (artikel 6.2). Dessutom ska varje part i lämplig utsträckning sträva efter att ge den berörda allmänheten tillfälle att delta vid fastställan- det av vilka relevanta uppgifter en miljörapport ska innehålla (arti- kel 6.3). När miljörapporten har sammanställts i enlighet med artikel 7 ska varje part se till att allmänheten i ett tidigt och lämpligt skede, när alla alternativ fortfarande är möjliga, få tillfällen att delta på ett meningsfullt sätt i miljöbedömningen av planen (artikel 8.1). I detta 401 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 syfte ska utkastet till planen, programmet eller miljörapporten görs allmänt tillgänglig i ett lämpligt skede på elektronisk väg eller på annat lämpligt sätt (artikel 8.2). Allmänheten, såsom enskilda och organi- sationer, ska få tillfälle att framföra sina synpunkter på utkastet till plan och miljörapporten inom en rimlig tidsfrist (artikel 8.4). Närmare bestämmelserna för hur allmänheten ska informeras och hur sam- rådet med allmänheten ska ske fastställs och görs allmänt tillgängliga bestäms av varje part (artikel 8.5). Artikel 10 i SMB-protokollet reglerar det förfarande som ska tilläm- pas när en plan eller ett program kan antas medföra en betydande gränsöverskridande miljöpåverkan. Enligt artikel 10.1 ska den stat som avser att anta en plan eller ett program (den s.k. upphovsparten), underrätta den s.k. utsatta parten (dvs. det andra landet) så tidigt som möjligt i den strategiska miljöbedömningsprocessen. Under- rättelsen ska innehålla tillräcklig information för att den utsatta par- ten ska kunna avgöra om den önskar delta i samrådet. Detta inklu- derar en beskrivning av den föreslagna planen eller programmet samt preliminär information om potentiell gränsöverskridande miljöpå- verkan (artikel 10.2). Om den utsatta parten väljer att delta, ska ett formellt samråd inledas. Upphovsparten ska då tillhandahålla ett utkast till plan eller program samt en miljörapport som innehåller detaljerad information om den förväntade gränsöverskridande påverkan. Samrådet ska ge den utsatta parten möjlighet att lämna synpunkter på både innehållet i planen eller programmet och miljörapporten (artikel 10.2). Vid antagandet av planen ska varje part se till att vederbörlig hän- syn tas till slutsatserna från miljörapporten, de åtgärder som har vid- tagits för att förebygga, minska eller mildra negativ påverkan som anges i miljörapporten, och de synpunkter som inkommit vid sam- råden (artikel 11.1). När en plan eller ett program antas ska varje part se till att allmänheten, relevanta myndigheter och de parter med vilka samråd har ägt rum med informeras och får tillgång till planen, ett utlåtande som sammanfattar hur miljöaspekterna har integrerats, hur de synpunkter som inkommit under samråden, samt skälen till att planen eller programmet valts mot bakgrund av rimliga alternativ som diskuterats (artikel 11.2). Den betydande påverkan som genom- förandet av planen kan medföra ska övervakas för att bl.a. på ett tidigt skede kunna identifiera oförutsedd negativ påverkan och kunna vidta lämpliga avhjälpande åtgärder (artikel 12.1) Resultaten från övervak- 402 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen ningen ska hållas tillgängliga i enlighet med nationell lagstiftning för utsedda myndigheter och allmänheten (artikel 12.2). 8.3.5 Art- och habitatdirektivet I art- och habitatdirektivet finns bestämmelser om bevarande av livs- miljöer samt vilda djur och växter. Syftet med direktivet är att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium. Åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet ska dels syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse, dels vidtas på ett sätt som tar hänsyn till ekonomiska, sociala och kul- turella behov och till regionala och lokala särdrag (artikel 2). Av artikel 3.1 framgår att ett sammanhängande europeiskt eko- logiskt nät av särskilda bevarandeområden ska inrättas under beteck- ningen Natura 2000. Vilka livsmiljötyper som ska bevaras framgår av bilaga 1 till direktivet och vilka arter som ingår framgår av bilaga 2. Nätet omfattar också skyddsområden enligt fågeldirektivet. Varje medlemsstat ska utse sina Natura 2000-områden (artikel 3.2). Detta ska göras utifrån de kriterier som anges i bilaga 3 och relevant vetenskaplig information. Medlemsstaterna får föreslå att listan an- passas mot bakgrund av resultaten av den övervakning av områdena och arterna som avses i artikel 11. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett sådant område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, ska på lämpligt sätt be- dömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedöm- ningen av konsekvenserna för området ska de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha för- säkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt (artikel 5.3). Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, ska på lämpligt sätt bedömas med av- 403 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 seende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av kon- sekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, ska de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kom- mer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmän- hetens åsikt (artikel 6.3). Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmän- intresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, ska medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Med- lemsstaten ska underrätta kommissionen om de kompensationsåtgär- der som har vidtagits. Om det berörda området innehåller en priori- terad livstypsmiljö eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas sådana som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har allt överskuggande allmänintresse (artikel 6.4). Art- och habitatdirektivet ställer vidare krav på medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förteck- nade i bilaga 4 a till direktivet. Detta innebär förbud bl.a. mot att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser (artikel 12.1 d). På motsvarande sätt ska medlemsstaterna införa ett strikt skyddssy- stem för de växtarter som finns förtecknade i bilaga 4 b till direktivet (artikel 13.1). Förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde får medlemsstaterna, under vissa förutsättningar, göra undantag från dessa förbud. Det gäller bl.a. om det behövs av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller av andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konse- kvenser för miljön (artikel 16.1 c). I Sverige har art- och habitatdirektivet i första hand genomförts genom bestämmelserna i 7 kap. 27–29 b §§ miljöbalken och 15–20 b §§ förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken. 404 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen Bestämmelser om skydd av djur och växter finns också i artskydds- förordningen (2007:845). I 7 kap. 27 § första stycket 2 miljöbalken finns bestämmelser om särskilt områdesskydd. Av 7 kap. 28 § andra stycket miljöbalken fram- går att det är regeringen som förklarar området som ett bevarande- område. Av 7 kap. 28 a § första stycket miljöbalken framgår vidare att det krävs tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-om- råde. Förutsättningarna för att få lämna tillstånd för en verksamhet eller åtgärd i ett Natura 2000-område framgår av bestämmelserna i 7 kap. 28 b och 29 §§ miljöbalken. I 7 kap. 29 a § miljöbalken finns bestämmelser med krav på kompensationsåtgärder och i 7 kap. 29 b § miljöbalken finns bestämmelser om vilken myndighet som ska pröva åtgärden. En upplysning om kravet på Natura 2000-tillstånd har in- förts i 4 kap. 8 § miljöbalken. I flera andra lagar, bl.a. plan- och bygg- lagen, finns krav på tillämpning av bestämmelserna i 4 kap. miljöbal- ken och därigenom bestämmelserna om krav på Natura 2000-tillstånd. 8.3.6 Fågeldirektivet I fågeldirektivet från 2009 finns bestämmelser om bevarande av vilda fåglar som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium. Bestämmelserna omfattar skydd, skötsel, förvaltning och kontroll av dessa arter och fastställer regler för exploatering av dem. Direktivet gäller för fåglar samt för deras ägg, bon och livs- miljöer (artikel 1). Medlemsstaterna ska, med beaktande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av fågelarterna på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att åter- upprätta populationen av dessa arter till denna nivå (artikel 2). Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skydda, bevara och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för samtliga dessa fågelarter. Skyddet avser i första hand att avsätta skyddade områden, att vidta underhålls- och skötselåtgärder inom och utanför de skyddade områdena, att återställa förstörda biotoper och att skapa nya biotoper (artikel 3). 405 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 För de arter som anges i bilaga I till direktivet ska särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras över- levnad och fortplantning inom det område där de förekommer (arti- kel 4). Medlemsstaterna ska också vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga de fågelarter som naturligt finns inom territoriet (artikel 5). Om det inte finns någon annan lämplig lösning får medlemsstaterna dock, under vissa förutsättningar, medge undantag från detta krav. Detta gäller exempelvis av hänsyn till flygsäkerheten (artikel 9). Den 1 augusti 2025 kom ett förhandsavgörande från EU-dom- stolen som rör skogsbruk och fågelskydd. Bakgrunden är ett fall i Estland, där myndigheterna stoppade avverkning under häcknings- perioden med hänvisning till att flera fågelarter häckade i området.12 Högsta domstolen i Estland begärde därefter ett förtydligande av hur artikel 5 a–b och d i fågeldirektivet ska tolkas. EU-domstolen slog fast att förbuden i artikel 5 a–b (att döda, fånga eller förstöra bon och ägg) gäller generellt för alla arter, oberoende av bevarande- status eller påverkan på populationen. Förbudet i artikel 5 d (att störa fåglar under häcknings- eller uppfödningsperiod) gäller däremot endast när störningen riskerar att motverka direktivets övergripande syfte – att bevara eller återställa populationer till en tillfredsställande nivå. I Sverige har fågeldirektivet i första hand genomförts genom be- stämmelser om särskilt områdesskydd i 7 kap. 27 § första stycket 1 miljöbalken. Av 7 kap. 28 § första stycket miljöbalken framgår att det är regeringen som förklarar området som ett särskilt skyddsom- råde. Av 7 kap. 28 a § första stycket miljöbalken framgår vidare att det krävs tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett sådant särskilt skyddsområde. Förutsättningarna för att få lämna tillstånd för en verksamhet eller åtgärd i ett sådant särskilt skyddsområde framgår av bestämmelserna i 7 kap. 28 b och 29 §§ miljöbalken. I 7 kap. 29 a § miljöbalken finns bestämmelser med krav på kompensationsåtgärder och i 7 kap. 29 b § miljöbalken finns bestäm- melser om vilken myndighet som ska pröva åtgärden. Bestämmelser om skydd av fåglar finns också i artskyddsförord- ningen (2007:845). 12 Se EU-domstolen dom den 1 augusti 2025 i mål C-784/23. 406 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen Enligt 4 kap. 8 § miljöbalken får en användning av mark och vatten som kan påverka ett naturområde som har förtecknats enligt 7 kap.

26 § MB). I 7 kap. 27–29 b §§ miljöbalken finns bestämmelser om bl.a. s.k. särskilda skydds- och bevarandeområden. Bestämmelserna har införts som en del i genomförandet av kraven i art- och habitat- direktivet och fågeldirektivet. Syftet med bestämmelserna är att skydda arter och livsmiljöer som förekommer i ett europeiskt ekologiskt sammanhängande nät av områden (Natura 2000). Kapitlet avslutas med en allmän bestämmelse om ordningsföreskrifter (7 kap. 30 § MB). Alla beslutade Natura 2000 områden har status av riksintresse enligt 4 kap. miljöbalken vilket får betydelse för beslut om använd- ning av mark- och vatten som påverkar Natura 2000-områden på ett betydande sätt. Alla åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område kräver ett särskilt Natura 2000-till- stånd. Till en sådan ansökan ska det finnas en miljökonsekvensbeskriv- ning. Tillstånd får endast lämnas om skada eller betydande störning inte uppkommer i en bedömning av åtgärden tillsammans med andra pågående eller planerade åtgärder. Under särskilda förutsättningar kan regeringen lämna sin tillåtelse till att tillstånd lämnas trots en be- dömning om att åtgärden medför skada eller en betydande störning. Närmare bestämmelser om tillämpningen av 7 kap. miljöbalken finns i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbal- ken m.m. I förordningen återfinns bl.a. allmänna regler om förfaran- det i ärenden enligt 7 kap. miljöbalken. Kommunerna ska tillämpa 3 och 4 kap. 1–8 §§ miljöbalken vid planläggning enligt plan- och bygglagen och i ärenden om bygg- och rivningslov samt förhandsbesked. Detta innebär att skyddet för Natura 2000-områden ska beaktas vid beslut enligt plan- och bygglagen. Även miljöbalkens bestämmelser om strandskydd ska tillämpas vid upp- hävande av strandskydd inom detaljplan (4 kap. 17 och 17 a § PBL). Bestämmelser om skydd för biologisk mångfald Bestämmelserna om skydd för biologisk mångfald i 8 kap. miljöbalken avser både vilda djurarter och vilda växter. Bestämmelserna kan ses som ett komplement till bl.a. jakt- och fiskelagstiftningen och innebär ett genomförande av art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet i svensk rätt. 430 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen Bestämmelserna i 8 kap. miljöbalken innehåller inte några direkt tillämpliga materiella bestämmelser om artskydd utan bemyndigar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att med- dela olika föreskrifter om artskydd. Det närmare artskyddet regleras i artskyddsförordningen (2007:845). Bestämmelserna i artskydds- förordningen har nära samband med bestämmelserna om skyddade områden i 7 kap. 27–29 §§ miljöbalken och kan ses som en precisering av hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken i detta hänseende. Artskyddsförordningens fridlysningsbestämmelser innebär ett förbud mot att genomföra vissa åtgärder. Kommunen behöver därför kunna säkerställa att detaljplanen är förenlig med artskyddsförord- ningen för att inte riskera att planen i ett senare skede inte kan genom- föras. Miljöbalken gäller parallellt med plan- och bygglagen. Pröv- ningen av markens lämplighet utifrån 2 kap. plan- och bygglagen och prövning enligt miljöbalken är olika processer. Detta innebär att även en lagakraftvunnen detaljplan kan komma i konflikt med artskyddsförordningen om det vid genomförandet av detaljplanen visar sig förekomma fridlysta arter som påverkas negativt av planen. En detaljplan ger således i sig ingen rätt att vidta några åtgärder i strid med bestämmelserna om artskydd. Det finns mot denna bak- grund inte något formellt krav på att en dispensprövning som behövs enligt artskyddsförordningen ska ha utförts innan beslut om att anta detaljplan fattas. Vid planläggning ska dock bebyggelse och byggnads- verk utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bland annat naturvärdena på platsen (2 kap.

27 § första stycket 1 eller 2 och som omfattar verksamheter eller åt- gärder som kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a § komma till stånd endast om sådant tillstånd har lämnats. Kommuner ska enligt 2 kap. 2 § plan- och bygglagen tillämpa dessa bestämmelser vid planläggning och pröv- ning i ärenden om lov eller förhandsbesked. 8.3.7 Vattendirektivet I vattendirektivet från 2000 finns bestämmelser om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. Syftet med bestämmelserna är att upprätta en ram för skyddet av inlands- ytvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten. Detta görs bl.a. för att hindra ytterligare försämringar och skydda och för- bättra statusen hos akvatiska ekosystem, främja en hållbar vattenan- vändning baserad på ett långsiktigt skydd av tillgängliga vattenresur- ser, eftersträva ökat skydd och förbättring av vattenmiljön, säkerställa en gradvis minskning av förorening av grundvattnet och förhindra ytterligare förorening och bidra till att mildra effekterna av översväm- ning och torka (artikel 1). Direktivet innehåller bestämmelser om samordning av administra- tiva arrangemang inom avrinningsdistrikt (artikel 3) och mål som ska nås för vattenförekomster inom ramen för särskilda åtgärdspro- gram (artikel 4). I artikel 6 finns bestämmelser med krav på medlemsstaterna att se till att det upprättas ett eller flera register över alla områden inom varje avrinningsdistrikt som har förklarats kräva särskilt skydd enligt viss gemenskapslagstiftning för skyddet av deras yt- och grundvatten eller för bevarandet av livsmiljöer och arter som är direkt beroende av vatten. Enligt artikel 7 ska medlemsstaterna också, för varje avrin- ningsdistrikt, identifiera alla vattenförekomster som används för uttag av vatten som är avsett att användas som dricksvatten och som ger mer än 10 kubikmeter per dag i genomsnitt eller betjänar mer än femtio personer och de vattenförekomster som är avsedda för sådan framtida användning. För sådana vattenförekomster ska medlems- staterna säkerställa erforderligt skydd. 407 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 Till vattendirektivet finns flera dotterdirektiv exempelvis grund- vattendirektivet och dricksvattendirektivet. I Sverige har vattendirektivet i första hand genomförts genom bestämmelser i 5 kap. miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen (2004:660). Av 2 kap. 10 § plan- och bygglagen framgår att kommunen ansvarar för att miljökvalitetsnor- merna i 5 kap. miljöbalken följs vid planläggning och i andra ärenden enligt plan- och bygglagen. Det innebär bl.a. att en detaljplan inte får antas om beslutet kan antas innebära att en sådan norm inte följs. 8.3.8 Plan- och bygglagen Inledning Flera kapitel i plan- och bygglagen innehåller bestämmelser om plan- läggning inom ramen för olika planinstrument såsom exempelvis regionplan, översiktsplan, detaljplan och områdesbestämmelser. Med utgångspunkt i våra direktiv kommer vi i detta avsnitt att fördjupa beskrivningen av i första hand regleringen om detaljplaneprocessen i 5 kap. plan- och bygglagen. En kommunal angelägenhet I 1 kap. 2 § plan- och bygglagen (2010:900) anges att det är en kom- munal angelägenhet att planlägga mark och vatten. Detta s.k. kommu- nala planmonopol innebär att det är kommunen som antar planer enligt plan- och bygglagen, men också att det ankommer på kom- munen att ensam bestämma om en planläggning ska komma till stånd eller inte.13 Regeringen kan dock enligt 11 kap. 15 § plan- och bygg- lagen förelägga en kommun att t.ex. anta en detaljplan om det behövs för att bl.a. tillgodose ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken (ett s.k. planföreläggande). Kärnan i det kommunala planmonopolet är att det är kommu- nen som ensam avgör både om, när och hur mark- och vattenområden ska användas och bebyggas (detaljplaneläggas). Initiativ till att ta fram en detaljplan kan tas av kommunen själv eller av någon annan, t.ex. en fastighetsägare, exploatör eller byggare. Arbetet med att utarbeta 13 Se prop. 2020/21:131 s. 11. 408 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen detaljplanen med planhandlingar, underlag och utredningar kan an- tingen utföras av kommunen eller av en annan aktör, på uppdrag av kommunen (se mer om detta under rubriken Planbesked). Det är bara kommunen som har befogenhet att bestämma om och när ett område ska detaljplaneläggas och det är alltid kommunen som antar detaljplanen. Allmänna och enskilda intressen Planläggningen ska ske med utgångspunkt i allmänna och enskilda intressen som ska beaktas vid planläggning och lokalisering av be- byggelse. Dessa bestämmelser har samlats i 2 kap. plan- och bygg- lagen. Bestämmelserna i 2 kap. är allmänt hållna och ger därigenom ett stort spelrum för kommunens lokala bedömningar. Av 2 kap. 1 § plan- och bygglagen framgår att vid prövningen av frågor enligt lagen ska hänsyn tas både till allmänna och enskilda in- tressen. Kommunernas avvägning av motstående intressen, både all- männa och enskilda, kan sägas utgöra själva kärnan i plan- och bygg- lagstiftningen.14 Mark som tas i anspråk ska vara lämplig för ändamålet Av 2 kap. 2 § plan- och bygglagen framgår att planläggning ska syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Enligt denna bestämmelse ska även hushållningsbestämmel- serna i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§ miljöbalken tillämpas vid planlägg- ningen. Dessa bestämmelser innehåller bl.a. krav på att mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras natur- eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Dessutom ska mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för bl.a. industriell produk- tion, energiproduktion och kommunikationer så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan 14 Se prop. 2009/10:170 del 1, s. 159 och 160. 409 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 påtagligt motverka totalförsvarets intressen. Områden och anlägg- ningar som är av riksintresse ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada värdena eller försvåra utnyttjandet av anläggningarna. Enligt 2 kap. 3 § plan- och bygglagen ska planläggning med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellan- kommunala och regionala förhållanden främja en ändamålsenlig struk- tur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområ- den och kommunikationsleder, en från social synpunkt god livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper, en långsik- tigt god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror samt goda miljöförhållanden i övrigt, en god ekonomisk tillväxt och en effektiv konkurrens, och bostadsbyggande och utveckling av bostadsbe- ståndet. I 2 kap. 4 § plan- och bygglagen anges den grundläggande förut- sättningen för ianspråktagande av mark, nämligen att den mark som tas i anspråk för bebyggelse ska vara lämplig för ändamålet. Lämp- ligheten kan prövas genom detaljplan, förhandsbesked eller bygg- lov (2 kap. 4 § PBL). Vid planläggning blir även miljöbalkens bestämmelser om miljö- kvalitetsnormer (5 kap. MB) tillämpliga, liksom miljöbalkens bestäm- melser om miljöbedömningar (6 kap. MB). Se mer om dessa bestäm- melser i avsnitt 8.3.9. De olika planformerna Med planläggning avses arbetet med att ta fram en regionplan, en över- siktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser (1 kap. 4 § PBL). Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen (3 kap. 1 § PBL). Genom översiktsplanen anger kommu- nen grunddragen i hur mark- och vattenområden bör användas och sin syn på hur den bebyggda miljön är avsedd att användas, utvecklas och bevaras. Planen är inte juridisk bindande, men ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas (3 kap. 2 och 3 §§ PBL). Genom detaljplanen kan kommunen åstadkomma en bindande reglering av markens användning och hur denna kan bebyggas (4 kap.

29 §, ska mark- och miljödomstolen med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning. Detsamma gäller om regeringen ska pröva tillåtligheten enligt 17 kap. 1 § eller om regeringen har förbehållit sig pröv- ningen av tillåtligheten enligt 17 kap. 3 §. Om mark- och miljödomstolen finner att ett mål hos domstolen rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap.

30 § När detaljplanen har antagits ska kommunen skicka ett meddelande om detta till 1. länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten, 2. de kommuner som är berörda och till regionen om det i länet ska ske planering enligt 7 kap., och 3. dem som anges i 11 b § första stycket 2 och 3 och dem som får över- klaga enligt 13 kap. 12 eller 13 § och 619 Författningskommentar SOU 2025:122 a) senast under granskningstiden har lämnat skriftliga synpunkter som inte blivit tillgodosedda, eller b) har rätt att överklaga beslutet enligt 13 kap. 11 § andra stycket 1. Meddelandet ska innehålla ett protokollsutdrag med beslutet och upp- lysningar om vad den som vill överklaga beslutet måste göra. Kommunen ska till länsstyrelsen skicka det granskningsutlåtande som avses i 23 § tillsammans med meddelandet om att planen har antagits, om kommunen inte redan har skickat utlåtandet enligt 24 §. Paragrafen har ändrats som en följd av att samrådsbestämmelsen om planförslaget har flyttats från 5 kap. 11 § plan- och bygglagen till 5 kap. 11 b § plan- och bygglagen. Ändringen innebär att paragraf- hänvisningen i första stycket tredje punkten har justerats. Paragrafen behandlas i avsnitt 8.7.4. 38 a § Vid förlängning av genomförandetiden enligt 4 kap. 24 § behöver 18 § första och andra styckena samt 19–25 §§ inte tillämpas. Samråd enligt 11 b § krävs endast med lantmäterimyndigheten och de som avses i 11 b § första stycket 2 inom det berörda området. Paragrafen har ändrats som en följd dels av att samrådsbestämmel- sen om planförslaget har flyttats från 5 kap. 11 § plan- och bygglagen till 5 kap. 11 b § plan- och bygglagen, dels av att 5 kap. 11 § plan- och bygglagen har ändrats. Ändringarna innebär att paragrafhänvisningen i andra meningen har justerats. Samtidigt har begreppet ”kända sak- ägare” slopats. Paragrafen behandlas i avsnitt 8.7.4. 38 c § Bestämmelserna i 38 b § tillämpas också i fråga om förslag till att upphäva en detaljplanebestämmelse enligt 4 kap. 18 § andra stycket 1 eller 2 eller motsvarande åtgärder enligt äldre bestämmelser behöver samråd enligt 11 b § inte ske med andra kommuner eller sakägare utanför det berörda området. Paragrafen har ändrats som en följd dels av att samrådsbestämmel- sen om planförslaget har flyttats från 5 kap. 11 § plan- och bygg- lagen till 5 kap. 11 b § plan- och bygglagen, dels av att 5 kap. 11 § 620 SOU 2025:122 Författningskommentar plan- och bygglagen har ändrats. Ändringarna innebär att den av- slutande paragrafhänvisningen har justerats. Samtidigt har termen sakägare slopats. Paragrafen behandlas i avsnitt 8.7.4.

31 § och 34 § första stycket plan- och bygglagen som att den situa- tion som avses är den när planen har antagits. En sådan tolkning för- stärks av att det endast är i 5 kap. 29 § plan- och bygglagen som plan- beskrivningen ingår som en obligatorisk del. Enligt förarbetena till nuvarande 6 kap. miljöbalken anges att när samrådet om planförslaget är klart ska kommunen genomföra ett granskningssamråd och det är i detta skede av planprocessen som ett planförslag och en miljökonsekvensbeskrivning ska vara slutligt framtagna. Genom granskningsförfarandet bör det säkerställas att miljökonsekvensbeskrivningen görs tillgänglig för bl.a. allmänheten och att synpunkter kan lämnas på ett sätt som också uppfyller kraven enligt 6 kap. 15 § miljöbalken, vilket för s.k. MKB-planer ska äga rum under minst 30 dagar.198 Översiktsplaneutredningen övervägde om det borde tydliggöras att ett utkast till miljökonsekvensbeskrivning ska finnas med redan 196 Se prop. 2016/17:200 s. 159–164 och 229. 197 Se prop. 2009/10:170 s. 215. 198 Se prop. 2016/17:200 s. 163. 523 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 vid samrådet om planförslaget. Ett sådant förtydligande bedömdes säkerställa att allmänheten och myndigheterna skulle ges möjlighet att yttra sig på ett tidigt stadium över beskrivningen. Utredningen bedömde dock att det redan av nuvarande bestämmelser följer att kommunen ska redovisa bl.a. förslagets innebörd, skälen för förslaget och förslagets konsekvenser. Kravet omfattar även sådana konsekven- ser som ska redovisas i en miljökonsekvensbeskrivning. Utredningen bedömde därför att bestämmelserna om samråd av planförslaget i plan- och bygglagen bör förstås så att ett utkast till miljökonsekvens- beskrivning ska tas fram redan under samrådet.199 På motsvarande sätt som Översiktsplaneutredningen gör vi be- dömningen att regleringen om vilket underlag som ska finnas med inför samrådet om planförslaget får anses tillräcklig. För att säkerställa att ett samråd verkligen sker om beskrivningen av planens miljökonse- kvenser i planbeskrivningen senast vid granskningen gör vi dock bedömningen att det av en ny bestämmelser i anslutning till 5 kap.

34 § andra stycket plan- och bygglagen ska kommunen även tillämpa 10 § 1–3 och 11–13 §§ miljöbedömningsförordningen inom ramen för undersökningen av om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (2 kap. 5 § andra stycket PBF). Om så inte sker och planen antas av kommunen är det skäl för upphävande.114 Vi har gått igenom samtliga mål där Mark- och miljööverdom- stolen har upphävt en detaljplan mellan den 1 januari 2024 och den 7 november 2025. Det handlar om 13 avgöranden. Vi kan notera att anledningarna till att planerna upphävs är flera. Sammanfattningsvis handlar bristerna om att kommunerna inte har säkerställt att plan- bestämmelserna är tydligt formulerade, att miljöbedömningar har genomförts på ett korrekt sätt och att artskyddet har beaktats genom systematiska inventeringar och dokumenterade konsekvensanalyser. Det har exempelvis inte varit tillräckligt med generella antaganden om att en plan inte medför betydande miljöpåverkan utan kommunen måste visa att de följer kraven i bl.a. miljöbalken om att identifierar omständigheter som talar för eller emot en betydande miljöpåver- kan.115 Detta är särskilt viktigt i de fall där omfattande markanvänd- ning eller skyddade arter har varit aktuella.116 Andra exempel där dom- stolen har upphävt detaljplaner är där bestämmelser om trädfällnings- förbud varit otydliga117, där utredningar om förekomst av fladdermöss saknats118 och där hänsyn till befintliga äganderätts- och fastighetsför- hållanden inte tagits119. I andra situationer har planhandlingarna inte möjliggjort en bedömning av hur enskildas rättigheter, såsom gemen- samhetsanläggningar, påverkas vilket lett till ett upphävande av pla- 113 Se Boverket, Redovisning av tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen år 2024, rap- port 2025:11, s. 17. 114 Se MÖD: dom den 14 juni 2024 i mål nr P 2742-23. 115 Se MÖD:s domar den 28 mars 2024 i mål nr P 15408-22 och den 14 juni 2024 i mål nr P 2742-23. 116 Se MÖD:s dom den 11 juli 2024 i mål nr P 1715-23. 117 Se MÖD:s dom den 22 januari 2024 i mål nr P 15308-22. 118 Se MÖD:s dom den 5 februari 2024 i mål nr P 14048-22. 119 Se MÖD:s dom den 27 mars 2024 i mål nr P 3157-23. 480 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen nen120. Domstolen har även upphävt detaljplaner på grund av bristande hänsyn till kulturvärden121 och strandskydd122. I flera mål har dom- stolen konstaterat att det har saknats systematiska inventeringar och beslutsunderlag för att bedöma påverkan på skyddare arters, i detta fall fladdermössens, fortplantningsområden och viloplatser123. Även exploatering av jordbruksmark har underkänts när kommunen inte tillräckligt har utrett alternativa lokaliseringar och inte visat att ett väsentligt samhällsintresse föreligger124. Avgörandena understryker vikten av noggranna och transparenta planeringsunderlag, särskilt vid påverkan på miljöintressen såsom skyddade arter, kulturmiljöer och andra allmänna intressen. Kompetensbristen inom branschen driver på utredningsbehovet Det har vid våra samtal med kommuner, myndigheter och byggföre- tag förts fram att det inte sällan saknas tillräcklig kompetens hos inblandade aktörer i planprocessen. Det handlar både om bristande kompetens avseende sakfrågorna som behöver utredas inom plan- och byggprocessen och bristande kompetens avseende planprocessen. Den bristande kompetensen bidrar till att driva på utredningsbehovet inom plan- och byggprocessen. Ofta är kommunerna därför helt eller delvis beroende av externa konsulter för att kunna genomföra planarbetet. Samtidigt har det framförts att det ofta saknas beställarkompeten- sen i kommunen i arbetet med att beställa olika utredningar i plan- processen. Det handlar både om kompetensen att beställa utredningar vid rätt tid på året (artskyddsinventeringar) och att beställa utred- ningar med rätt nivå och kvalitet på innehållet. Slutligen har det fram- förts att det ofta finns brister i de utredningar som beställs. 120 Se MÖD:s dom den 12 december 2024 i mål nr P 15142-23. 121 Se MÖD:s dom den 17 december 2024 i mål nr P 5964-23. 122 Se MÖD:s dom den 12 mars 2025 i mål nr P 1629-24. 123 Se MÖD:s domar den 1 april 2025 i mål nr P 11895-24; den 9 maj 2025 i mål nr P 4389-24; den 22 maj 2025 i mål nr P 12885-23. 124 Se MÖD:s dom den 2 april 2025 i mål nr P 11397-23. 481 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 Dagens begränsningar i digitala verktyg driver på utredningsbehovet Slutligen har det under våra samtal med kommuner, myndigheter och byggföretag framkommit att de upplever brister i de digitala verktyg som finns som stöd i arbetet med planläggning. I de digitala verktyg som används går det ofta inte, på sätt som i Danmark, att söka och hitta tidigare utredningsmaterial för samma eller närliggande planområde. I de fall det går att få fram tidigare utredningsunderlag är detta inte sällan i ett format som inte går att återanvända. När tidigare framtaget utredningsmaterial inte går att återanvända leder detta till ett behov av att ta fram nya utredningar. Vi kan konstatera att de utredningar som en kommun gör inom ramen för en detaljplaneprocess finns redovisade i planbeskrivningen och de externa utredningarna som görs finns ofta som bilagor, som ibland läggs ut på kommunens hemsida. Huruvida materialet har åter- använts efter tidigare planläggningsarbete eller tillståndsprövning framgår inte. Traditionellt har en detaljplan utgjorts av en plankarta med plan- bestämmelser på papper eller som en ”papperslik” pdf-fil med till- hörande planbeskrivning. Som vi har beskrivit i avsnitt 8.3.8 gäller dock att detaljplaner som har påbörjats från och med den 1 januari 2022 ska utformas så att uppgifterna i dem kan tillgängliggöras och behandlas digitalt. Samtidigt pågår ett större arbete med att digitalisera samhälls- byggnadsprocessen. Inom ramen för detta gav regeringen 2019 Lantmäteriet i uppdrag att etablera en digital infrastruktur. Syftet med infrastrukturen är att den ska underlätta informationsutbytet i samhällsbyggnadsprocessen.125 Som en följd av uppdraget har Lant- mäteriet utvecklat den nationella geodataplattformen (NGP). Den nationella geodataplattformen ger tillgång till standardiserade data- mängder via maskin-till-maskingränssnitt (API:er). Lantmäteriet är samordnare för den nationella geodataplattformen och ansvarar för att ta fram ett nationellt ramverk för utbyte av geodata, nationella specifikationer för geodata samt för avtal, förvaltning och support av den nationella geodataplattformen. Datamängderna som finns inom den nationella geodataplattformen tillgängliggörs av kommu- ner och statliga myndigheter. I dagsläget är sammanlagt 26 data- mängder tillgängliga eller under utveckling för att tillgängliggöras 125 Se regeringens beslut i ärende Fi2019/01291/SPN. 482 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen via den nationella geodataplattformen. Dessa datamängder är i olika utvecklingsfaser. Nu gällande datamängder är byggnad, detaljplan, gräns för fjällnära skog, kulturhistoriska lämningar, planbeskrivning och strandskydd. I test och utveckling finns bl.a. geotekniska mark- undersökningar och översiktsplan. Datamängden riksintressen är under utveckling i en förstudie.126 Lantmäteriet har på uppdrag av regeringen också tagit fram ett förslag på färdplan för att fortsätta digitalisera samhällsbyggnads- processen. I färdplanen föreslår Lantmäteriet en fortsatt utveckling av den nationella geodataplattformen i tre steg. I det första steget, åren 2024–2027, fortsätter arbetet med att standardisera och tillgäng- liggöra datamängder. I det andra steget, åren 2027–2030, anpassar myndigheter och kommuner sin verksamhet till att hantera den digi- tala informationen. Hela den digitala transformationen till en digital samhällsbyggnadsprocess, som beskrivs i färdplanen, kan genom- föras under perioden 2035–2040.127 Vi kan alltså konstatera att det finns standarder för digitala detalj- planer och översiktsplaner, och att arbetet med att tillgodose till- gången till standardiserade datamängder har påbörjats och är under utveckling. Vi kan också konstatera att mycket arbete återstår för att helt tillgodose tillgången till digitala planer och datamängder som behövs inom plan- och byggprocessen. En del i detta är att det saknas en digital tillgång till allt det utredningsmaterial som produceras inom ramen för plan- och byggprocessen. Det pågår dock forsknings- och utvecklingsförsök för att utveckla och testa verktyg för att tidigare gjorda utredningar ska kunna till- gängliggöras digitalt och vara i ett sådant format att de går att åter- använda. Ett exempel är projektet Tekniska utredningar inom samhälls- byggnadsprocessen som öppen data, med finansiering från Smart Built Environment, där Östersunds kommun försöker att tillgängliggöra sina tekniska utredningar inom samhällsbyggnadsprocessen. I dagsläget finns alla tekniska utredningar inom kommunens samhällsbyggnads- process sökbara via ett internt kartverktyg på kommunen. Exempel på tekniska utredningar är geotekniska undersökningar, markföro- reningar, naturvärdesinventering, bullerutredning m.m. Inom ramen för projektet utreder kommunen möjligheten att publicera aktuell 126 Se https://www.lantmateriet.se/sv/nationella-geodataplattformen/datamangder/#category= (besökt 2025-10-16). 127 Se Lantmäteriet, Förslag till färdplan för att fortsätta digitalisera samhällsbyggnadsprocessen, rapport LM2023/060342 s. 7. 483 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 data externt som öppen data. Att uppgifterna blir öppna data innebär att även externa aktörer får möjlighet att använda, sprida, göra om, modifiera och bygga vidare på kommunens data, även i kommersiella sammanhang utan restriktioner.128 8.5.5 Svaga incitament för kommuner att korta ledtider i planprocessen Initiativet Bygg i tids reformagenda Den 8 november 2022 lanserade Initiativet Bygg i tid en reformagenda med 16 förslag för att påskynda byggandet av bostäder. Reformagen- dan handlar både om att se över befintlig lagstiftning och förord- ningar, men också om att effektivisera berörda myndigheters arbets- sätt och främja en ökad samverkan.129 Enligt Initiativets problem- beskrivning har bl.a. utredningsbördan i planärenden ökat väsentligt under de senaste åren. Det beror enligt Initiativet på en tendens till allt fler och alltmer komplicerade utredningar, utan att planerings- förutsättningarna väsentligt har ändrats. En bakgrund till detta är enligt Initiativet bl.a. inbyggda målkonflikter i lagstiftningen och intressekonflikter mellan olika aktörer som ställer höga krav på age- rande och kompetens hos planhandläggare på kommunerna, länssty- relsernas handläggare och medarbetare och byggaktörer.130 I reform- agendan presenteras dock inte någon statistik eller andra uppgifter som stödjer påståendet om att utredningsbördan väsentligt har ökat de senaste åren, utan att planeringsförutsättningarna har förändrats. Som vi har beskrivit i avsnitt 8.5.4 är många kommuners och andra myndigheters uppfattning att planeringsförutsättningarna har för- ändrats. Initiativet presenterar inte något enskilt förslag på reform som skulle kunna komma till rätta med det beskrivna problemet. I stället lämnas flera olika lösningar respektive krav på utredningar. Som vi har tolkat vårt uppdrag ska vi specifikt utreda det förslag som i agen- dan har nummer 16. Detta förslag handlar om incitament för kom- munen att korta ledtider för planprocessen. 128 Se https://smartbuilt.se/projekt/informationsinfrastruktur/processen-oppen-data/ (besökt 2025-08-28). 129 Se https://www.initiativetbyggitid.se/reformagenda (besökt 2025-10-20). 130 Se Initiativet Bygg i tid, Reformagenda: 16 förslag för kortare ledtider i plan- och bygg- processer, rapport i november 2022, s. 6–8. 484 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen Enligt Initiativet har möjligheten att införa tidsfrister för olika delar av planprocessen som ett incitament för att korta ledtiderna, på sätt som redan finns för bygglovsprocessen, diskuterats och ana- lyserats i olika sammanhang. Initiativet menar dock att det inte skulle vara en framkomlig väg att införa tidsfrister för upprättandet av detalj- planer, eftersom planmyndigheten inte till fullo råder över tidsåt- gången. Detta gäller särskilt de delar som avser remisshantering och yttrande från andra myndigheter. Initiativet för i stället fram att ett annat incitament för att korta ledtiden i planprocessen skulle kunna vara att kommunen inte får ta ut en planavgift i förskott eller på annat sätt kräva ersättning för upp- komna kostnader för planarbetet förrän planen har fått laga kraft. Det skulle enligt Initiativet innebära att kommunen då skulle vara mer försiktig med krav på ytterligare utredningar som förlänger plan- processen eftersom kommunen får ligga ute med sina kostnader under hela planarbetets gång. Som vi har beskrivit i avsnitt 8.3.8 gäller i dag att byggnadsnämn- den får ta ut en planavgift för att täcka programkostnader och kost- nader för andra åtgärder som behövs för att upprätta eller ändra detalj- planer eller områdesbestämmelser (12 kap. 9 § PBL). Avgiften får tas ut i förskott (12 kap. 11 § PBL). Vinner detaljplanen inte laga kraft ska planavgiften återbetalas. Enligt Initiativet regleras kommunens kostnader för ett planarbete med professionella byggaktörer ofta genom ett civilrättsligt avtal, ett s.k. planavtal. Förfarandet är inte reglerat i lag, men innebär enligt Initiativet i praktiken ofta att kommunens nedlagda tid faktureras byggaktören i förskott, och ibland också löpande. Det leder enligt Initiativet till att det för kommunen, till skillnad för byggaktören saknas reella konsekvenser av såväl förskjutningar i tidplan som för- ändringar i kostnader. Avsaknaden av författningsreglering leder också till att det är oklart vilka åtgärder som kan anses vara nödvän- diga respektive lämpliga i förhållande till byggherrens nytta. Skulle kommunen däremot inte få ta ut kostnader i förskott, dvs. att kommunen skulle få ligga ute med pengarna till dess att detalj- planen får laga kraft skulle läget enligt Initiativet bli ett annat. Initia- tivet gör bedömningen att en begränsning av rätten att ta ut plankost- nader i förskott skulle kunna vara ett incitament att korta ledtiderna. Enligt Initiativet skulle en sådan begränsning av rätten att ta ut plan- 485 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 avgift i förskott också kunna medföra att kommunen överväger be- hovet av utredningar mer noga.131 I rapporten Nationellt ledtidsindex 2025, som även Initiativet står bakom, presenteras ett delvis nytt och modifierat förslag. För att mot- verka ineffektivitet och främja kortare ledtider krävs incitamentsstruk- turer som ger kommunerna tydliga drivkrafter att arbeta kostnads- medvetet och målinriktat. Utöver tidigare nämnda åtgärder, som ökad samverkan och dialog, transparens samt väl avvägda utredningskrav, kan konkreta incitamentsmodeller få stor effekt. Kommuner kan exempelvis erbjuda ett fast pris för hela detaljplaneprocessen utifrån projektets storlek eller komplexitet, tilldelas bonusmedel vid upp- fyllda ledtidsmål, eller avtala med exploatörer om att delar av plankost- naden endast utgår vid antagande, alternativt som delbetalningar efter varje genomfört formellt planskede (samråd och granskning) eller vid uppnådd tidsgräns. Vidare, om kommunen kan hålla genom- snittliga ledtider på 2,5 år, bör den totala plankostnaden – inklusive kommunens interna handläggningstid och externa utredningar – rim- ligen inte överstiga tre miljoner kronor. Denna nivå klaras redan av de mest effektiva kommunerna och kan fungera som en tydlig driv- kraft för att effektivisera arbetssätt och identifiera hinder.132 Olika namn på avtal om fördelning av plankostnader Som Initiativet Bygg i tid (se ovan) påpekar är det vanligt att kom- muner reglerar kostnader för ett planarbete med en byggaktör genom ett civilrättsligt avtal. Vi har tittat närmare på denna typ av avtal och kan identifiera flera utmaningar. För det första är en utmaning att avtalen saknar uttryckligt lagstöd. För det andra är en utmaning att avtalen kan se olika ut i olika kommuner, i olika planarbeten och be- roende på olika lokala förutsättningar. Gemensamt är att de reglerar vilken part som ska göra vad i planarbetet och hur kostnaderna för arbetet ska fördelas. Inom ramen för avtalet finns ofta en gemensam avsikt att planlägga mark för byggande eller annan utveckling. De avtal som används för att reglera ersättning för plankostnader benämns olika i olika kommuner. Ett exempel är planavtal, som också 131 Se Initiativet Bygg i tid, Reformagenda: 16 förslag för kortare ledtider i plan- och bygg- processer, rapport i november 2022, s. 41 och 42. 132 Se Initiativet Bygg i tid, Nationellt ledtidsindex – kommuner med effektiva plan- och byggprocesser, rapport 2025, s. 32. 486 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen är det namn som Initiativet Bygg i tid använder. Andra namn är ram- avtal, samarbetsavtal, detaljplaneavtal, avtal om planersättning eller plankostnadsavtal. Sveriges Kommuner och Regioner använder i sin vägledning och i sin avtalsmall namnet plankostnadsavtal (se nedan). I detta betänkande har vi också valt att benämna avtalen plankost- nadsavtal. En utbredd användning av plankostnadsavtal Vi har inte kunnat hitta några aktuella och tillförlitliga statistiska upp- gifter avseende användningen av plankostnadsavtal i landets kommu- ner. Vi har dock utifrån tillgängliga uppgifter på kommuners hem- sidor försökt få en generell bild över användningen av sådana avtal. Den generella bilden är att de är vanligt förekommande och att de flesta kommuner har någon form av avtalsmall eller uppgifter om att de tar ut vissa plankostnader via avtal. De kommuner som inte använder sig av plankostnadsavtal är generellt sett mindre sett till antalet invånare. Ofta framgår det inte av tillgänglig information på kommuner- nas hemsidor i vilka situationer de använder plankostnadsavtal och när de i stället väljer att finansiera planarbetet genom planavgifter. Flera kommuner redovisar dock att de eftersträvar plankostnadsavtal i större projekt, men samtidigt att det kan vara problematiskt att använda plankostnadsavtal för planer som berör många fastighets- ägare. Det bedöms ofta vara enklare att ta ut en planavgift vid bygg- lovsbeslutet i sådana situationer. Ett delvis oklart samband mellan vilka kostnader för planarbete som tas ut via planavgifter och plankostnadsavtal Som vi har beskrivit i avsnitt 8.3.8 har kommuner rätt att ta ut en avgift för sina planrelaterade kostnader genom planavgift, men det finns också begränsningar i när och hur det får göras. Ett plankost- nadsavtal (se ovan) kan därför blir ett instrument som kommuner använder för att komplettera möjligheten att få ersatt sådana kost- nader som uppkommer vid planarbetet. Plankostnadsavtal används också för att få ersättning för kostnaderna för planarbetet löpande. 487 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 Frågan är dock hur relationen mellan planavgift och plankostnadsavtal ser ut. Vi kan konstatera att frågan om planavgift har prövats i rätts- praxis. I ett fall hade ett fastighetsbolag ålagts att betala planavgift om 55 267 kronor i anslutning till planläggning och bygglov under åren 1988 och 1989. Bolaget hävdade att planavgiften borde jämkas till 25 procent av det nämnda beloppet bl.a. av det skälet att bolaget – i enlighet med en överenskommelse med byggnadsnämnden – på egen bekostnad hade låtit en konsult upprätta det aktuella planför- slaget. Bolaget överklagade kommunens beslut om planavgift hela vägen till dåvarande Regeringsrätten. Byggnadsnämnden invände att vad nämnden hade debiterat som planavgift var kostnaden för den myndighetshantering av planärendet som helt hade ombesörjts av nämnden. Regeringsrätten lämnade byggnadsnämndens överklagande utan bifall. Kammarrättens dom, som innebar en jämkning av planav- giften till 25 procent, blev därför gällande. Regeringsrätten fann klar- lagt att bolaget hade svarat för kostnader om drygt 140 000 kronor för utarbetandet av detaljplaneförslaget och ändå fått betala en lika stor planavgift som andra byggherrar i motsvarande situation, vilka inte själva behövt stå för några kostnader. Detta stred mot den lik- ställighetsprincip som ska ligga till grund för tillämpningen av den taxa enligt vilken planavgift ska utgå. Det fanns därför grund för en reducering av den taxeenliga planavgiften.133 Delvis avsaknad av vägledning om plankostnadsavtal Boverket har i PBL kunskapsbanken – en handbok publicerat informa- tion kring planavgifter och kommunens möjlighet att finansiera detalj- planearbete genom att ta ut planavgift i samband med beviljande av bygglov. Det som finns i Boverkets vägledning är bl.a. grundläggande information om vad en planavgift är, när en sådan avgift får tas ut, grunder för beräkning av planavgift, vad det innebär att en avgift får tas ut, vad en planavgift får täcka, vilken taxa som ska användas för att beräkna planavgiften, hur många gånger planavgift får tas ut, samt om planavgiften får överklagas.134 133 Se RÅ 1997 ref. 66. 134 Se https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/lov--byggande/roller-och- ansvar/byggnadsnamnden/byggnadsnamndens-avgifter/planavgift/ (besökt 2025-08-15). 488 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen Vidare anger Boverket i 2 kap. 10 § föreskrifter och allmänna råd (2020:8) om planbeskrivning, gällande detaljplanens genomförande, att kommunen i planbeskrivningen ska redovisa om kommunen avser att ta ut planavgift i samband med bygglov. Vi kan konstatera att även om Boverket vägleder kommunerna i arbetet med att tillämpa regleringen om planavgift saknas vägledning om när och hur kommunen får teckna ett plankostnadsavtal med en eller flera byggherrar avseende hur kostnaderna för planarbetet ska fördelas och betalas. Det saknas också vägledning om hur ett sådant avtal i så fall förhåller sig till möjligheten att ta ut en avgift för samma kostnad i samband med beslutet om bygglov. Däremot kan vi konstatera att Sveriges Kommuner och Regioner på sin hemsida har lagt in ett underlag om plankostnadsavtal som är avsett att vara ett stöd till kommunerna i arbetet med att specificera betalningsvillkor och övriga åtaganden inom ramen för ett detaljplane- arbete.135 I plankostnadsavtalsmallen anges bl.a. följande avseende planavgift och betalningsvillkor (§ 7). Byggherren står för samtliga kostnader för framtagandet av detalj- planen och bekostar därmed bland annat upprättandet av plan- handlingar, samtliga utredningar som erfordras för detaljplanens fram- tagande, grundkarta, fastighetsförteckning och andra för detaljplanen nödvändiga åtgärder. Nämnden äger rätt att fakturera upparbetade kostnader löpande månadsvis. Betalning sker mot faktura som ska betalas inom 30 dagar från fakturadatum. För det fall fakturan inte betalas vid angiven tidpunkt ska ränta enligt 6 § räntelagen (1975:635) utgå från förfallodagen och fram till dess att betalning sker. Om byggherren fullgör sina skyldigheter enligt detta avtal uttas ingen planavgift i samband med bygglov för den bebyggelse som ska ske på (fastigheten/erna) enligt den detaljplan som avtalet avser. Paragrafen kan vid behov specificeras med en lista kring vilka hand- lingar, utredningar etc. som byggherren ska ta fram. Betalningsvillkoren är endast ett förslag och kan justeras. Exempelvis kan upparbetade kostnader faktureras kvartalsvis/halvårsvis. 135 Se https://skr.se/trafikochinfrastruktur/markochexploatering.8312.html (besökt 2025-10-16). 489 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 Samtal med berörda aktörer Vi har anordnat två temadagar med byggaktörer, kommuner och andra myndighetsföreträdare för att diskutera bl.a. utmaningarna i förhållande till frågan om kommunala incitament för att begränsa kostnaderna för planarbete samt Initiativet Bygg i tids förslag i rappor- ten från 2024. Det har vid samtalen framkommit att det finns flera utmaningar med nuvarande reglering om planavgifter och avsaknad av reglering om de plankostnadsavtal som ofta används för att hantera dessa frå- gor. En problematik består i att det faktum att frågan om fördelning av plankostnaderna i avtal inte är närmare reglerad medför att landets kommuner löser frågan på olika sätt. Från byggbranschen har det framförts att en utmaning är att kommuner inte sällan fakturerar byggaktörerna löpande för plankostnader som uppgår till höga be- lopp utan närmare specificering om vad kostnaden avser. Detta är särskilt utmanande för mindre byggaktörer, men också för större byggaktörer i tider med lågt byggande. Byggaktörernas beroendeför- hållande till de kommuner i vilka de önskar exploatera mark gör att de uppfattar det som svårt att ställa krav på tydlighet både avseende uppskattade plankostnader inför att avtalet tecknas och uppföljning av kostnaderna i samband med fakturering. Vi kan också konstatera att just denna problematik inte heller är omhändertagen i den mall för plankostnadsavtal som Sveriges Kom- muner och Regioner har tagit fram. Den låga förutsebarheten både avseende vad ett planarbete i sin helhet kan komma att kosta och frågan om planarbetet överhuvud- taget kommer att leda fram till en plan riskerar att medföra att bygg- aktörer avstår från exploatering i vissa kommuner. Samtidigt har kommunföreträdare angett att möjligheten att fak- turera byggherrar för kostnader i planarbetet löpande är en förutsätt- ning för att planarbetet överhuvudtaget ska äga rum. De kommu- nala företrädarna vidgår dock att specificeringen av de uppkomna kostnaderna i samband med fakturering skulle kunna förbättras. Våra överväganden och förslag i frågan finns i avsnitt 8.7.6. 490 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen 8.6 Tidigare utredningsförslag 8.6.1 Inledning I detta avsnitt beskriver vi ett urval utredningar och uppdrag som vi bedömer har koppling till frågeställningarna i detta kapitel om plan- läggning i detaljplan, om utredningsbehovet i plan- och byggproces- sen samt frågan om fördelning av kostnaderna för planarbetet. Några av de tidigare utredningsförslagen har genomförts. I dessa delar är det intressant att redovisa bakgrunden till förslagen och i förhållande till gällande rätt utvärdera om förslagen har fått avsedd effekt, dvs. om de har lett till en minskning av utredningsbehovet. Andra utredningsförslag har inte genomförts. I dessa delar kan det vara intressant att överväga om förutsättningarna nu har föränd- rats på något sätt som gör förslagen mer aktuella eller om förslagen går att justera för att lösa identifierade utmaningar. 8.6.2 Plan- och byggutredningen Regeringen beslutade den 26 november 1992 kommittédirektiven Översyn av plan- och bygglagen m.m. och en särskild utredare tillsattes för att se över vissa frågor i den numera äldre plan- och bygglagen. En av frågorna gällde reglerna om planavgifter.136 Utredningen tog namnet Plan- och byggutredningen. Utredningen lämnade flera be- tänkanden. I utredningens första delbetänkande Anpassad kontroll av byggandet konstaterades att kommunerna har rätt att täcka sina kostnader för detaljplaner genom avgifter. Denna rätt har utnyttjats i varierad om- fattning. Avgiftsuttaget har varit vida varierande mellan olika kommu- ner, men att en allmän försämring i kommunernas ekonomi har ökat behovet av kostnadstäckande avgifter överlag.137 I det andra delbetänkandet Miljö och fysisk planering diskuterades om planavgiftsreglerna behöver anpassas för att de ska kunna täcka kostnader för miljökonsekvensbeskrivningar.138 I det tredje delbetänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggärenden konstaterade utredningen att reglerna om planavgifter 136 Se dir. 1992:104 s. 15. 137 Se SOU 1993:94 s. 123. 138 Se SOU 1994:36 s. 203. 491 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 mött kritik från kommunalt håll. Kommunerna menade bl.a. att det gick för lång tid mellan deras arbete med planen och ersättningen vid bygglovet, samt att det var problematiskt att det inte alltid är den som får bygglov som faktiskt har nytta av planen. Detta föranledde en önskan om att frikoppla planavgiften från bygglovsbeslutet. Kom- munerna var även kritiska mot att avgiften högst får motsvara deras genomsnittliga kostnad, då det gjorde det svårt att få täckning för arbetet med mindre planer.139 Utredningen bemötte den kritik som kommit från kommunalt håll och lämnade förslag på ändring av bestämmelserna. Det lagförslag som utredningen presenterade innebar två skillnader mot gällande planavgiftsreglering. För det första föreslogs att begränsningen av planavgiftens storlek skulle ändras från att högst få motsvara kom- munens genomsnittliga kostnad till att högst få motsvara kommu- nens självkostnad för åtgärderna. För det andra föreslogs ett förtyd- ligande om att miljökonsekvensbeskrivningar skulle få täckas med planavgift. Kommunernas önskan om att få frikoppla planavgiften från bygglovsbeslutet vann inte gehör. Det motiverades med att det alltid kan finnas fastighetsägare som är motståndare till planen eller av annan anledning inte kommer att nyttja den byggrätt som planen medger. Det nämndes också att möjligheten att ta ut planavgift som ett förskott i samband med bygglovsansökan redan fanns.140 Utred- ningens förslag i plankostnadsdelen genomfördes inte. 8.6.3 PBL-kommittén Regeringen beslutade den 27 juni 2002 kommittédirektiven Översyn av plan- och bygglagstiftningen141. Utredningen tog namnet PBL-kom- mittén. I betänkandet Miljöbedömningar avseende vissa planer och program142 lämnade utredningen förslag på genomförandet av SMB- direktivet. Utredningen föreslog att bestämmelserna i direktivet skulle införas i 6 kap. miljöbalken snarare än i plan- och bygglagen, för att uppnå en samlad och effektiv reglering av miljöbedömningar i svensk rätt. 139 Se SOU 1994:134 s. 175. 140 Se SOU 1994:134 s. 176. 141 Se dir. 2002:97. 142 Se SOU 2003:70. 492 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen Kommittén analyserade fyra huvudsakliga alternativ för hur SMB- direktivet skulle kunna införlivas i svensk rätt. • Miljöbalksalternativet – att införa bestämmelserna i 6 kap. miljö- balken. • PBL-alternativet – att placera reglerna i plan- och bygglagen. • Direktivets krav in i respektive berörd författning – att sprida bestämmelserna över flera lagar. • Fristående författning – att skapa en ny lag enbart för miljöbedöm- ningar av planer och program. Kommittén valde miljöbalksalternativet som den mest ändamålsenliga lösningen. Denna väg ansågs vara mest praktisk ur ett tillämpnings- perspektiv, särskilt med tanke på att miljöbedömningar redan regleras i miljöbalken för projekt och verksamheter. Genom att placera även reglerna om strategisk miljöbedömning där, uppnås systematisk sam- ordning och en enhetlig rättstillämpning. Detta skulle minska risken för parallella och motstridiga regler i olika lagar. En samlad regler- ing i miljöbalken skulle ge bättre överblick och underlätta tillämp- ningen för både myndigheter och verksamhetsutövare. Att sprida re- glerna över flera lagar (t.ex. PBL, väg- eller energilagstiftning) skulle skapa fragmentering och försvåra rättssäkerheten. Kommittén be- dömde att det var administrativt enklare att samla miljöbedömnings- reglerna i miljöbalken, särskilt eftersom många myndigheter redan arbetar med miljöbalkens bestämmelser. Detta skulle minska behovet av utbildning och omställning, och bidra till ett effektiv genomförande av direktivet. Genom att samla reglerna i 6 kap. miljöbalken skulle en tydlig och enhetlig struktur för miljöbedömningar skapas, vilket skulleunderlätta både tillämpning och kontroll.143 Kommittén konstaterade att detaljplaner enligt plan- och bygg- lagen i vissa fall skulle omfattas av direktivets tillämpningsområde. Avgörande var om genomförandet av planen kunde antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det föreslogs därför att en förhands- bedömning skulle göras av kommunen i varje enskilt fall, för att avgöra om en miljöbedömning krävs. I betänkandet framhölls att många detaljplaner är av begränsad omfattning och därmed normalt inte medför en betydande miljöpå- 143 Se SOU 2003:70 s. 85 och 86. 493 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 verkan. Detta gäller exempelvis för kompletteringsbebyggelse eller mindre infrastrukturella åtgärder. Samtidigt betonades att varje plan måste bedömas individuellt, och att det inte är möjligt att generellt undanta detaljplaner från kravet. Kommittén föreslog ingen informationsbestämmelse i plan- och bygglagen. I propositionen Miljöbedömningar av planer och program instämde regeringen i stort i kommitténs bedömning.144 Dock före- slogs ett tillägg i 4 kap. 2 a § och 5 kap. 18 § plan- och bygglagen. Tillägget innebar att det vid upprättandet av en översiktsplan eller detaljplan ska bestämmelserna i 6 kap. 11–18 och 22 §§ miljöbalken tillämpas, om planen kan antas medföra en sådan miljöpåverkan som avses i 6 kap. 11 § miljöbalken. 8.6.4 Planprocessutredningen Regeringen beslutade den 27 februari 2014 kommittédirektiven Ökad kommunal planläggning för bostadsbyggande och ökat utbud av mark- anvisningar145. Utredningen tog namnet Planprocessutredningen. I be- tänkandet Bättre samarbete mellan stat och kommun – vid planering för byggande146 lämnade utredningen förslag på införande av den möj- lighet för kommuner att söka ett planeringsbesked av länsstyrelsen som i dag finns i 5 kap. 10 a § plan- och bygglagen.147 Bakgrunden till förslaget om planeringsbesked var att vissa kom- muner hade påpekat att de inte kunde få besked i de frågor de be- hövde under detaljplaneprocessen från länsstyrelsen. Av enkätsvar framkom att kommunerna ansåg att länsstyrelserna gav otydliga be- sked i fråga om ingripandegrunderna (riksintressen, hälsa och säker- het etc.) i 11 kap. 10 § plan- och bygglagen. Vidare angav kommu- nerna att länsstyrelserna inte sällan frångår bedömningar som har lämnats tidigare under planprocessen. Det angavs också att länsstyrel- serna ger otydliga besked i fråga om avvägningar mellan konkurre- rande statliga intressen. Mot den bakgrunden ansåg utredningen att det fanns behov av att länsstyrelsen ska yttra sig på ett bindande sätt under planarbetets gång. I vissa fall kan det t.ex. visa sig tidigt i planprocessen att en 144 Se prop. 2003/04:116. 145 Se dir. 2014:29. 146 Se SOU 2015:109. 147 Se prop. 2026/17:151. 494 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen enskild fråga är avgörande för tillkomsten av en detaljplan. I sådana fall är det inte ändamålsenligt att arbeta vidare med planeringen förrän denna fråga är avgjord. Det är då viktigt att kommunen snabbt kan få besked om länsstyrelsens inställning till den aktuella frågan. Utredningen föreslog att planeringsbeskedet ska klargöra hur planförslaget förhåller sig till en eller flera av ingripandegrunderna i 11 kap. 10 § plan- och bygglagen och vara ett komplement till samråd och granskning. En kommun ska kunna välja att begära ett planer- ingsbesked från länsstyrelsen inför och/eller under arbetet med detalj- planeläggning. Ett positivt planeringsbesked skulle vara bindande för länsstyrelsen på så vis att överprövning efter detaljplanens anta- gande inte skulle kunna ske med stöd av 11 kap. 10 § plan- och bygg- lagen i det eller de avseenden som beskedet avser. Detta skulle dock inte gälla om planen eller förutsättningarna för planeringen hade änd- rats väsentligt efter beslutet om planeringsbesked. Utredningen föreslog också att kommunen skulle kunna begränsa en begäran om planeringsbesked till en fråga om vilket planerings- underlag länsstyrelsen behöver för att kunna pröva kraven i 11kap.

35 § första stycket 2 PBL). 419 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 Samråd och kungörelse vid strategisk miljöbedömning En kommun som upprättar eller ändrar en detaljplan ska genomföra en strategisk miljöbedömning, om genomförandet av planen eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap.

38 §§. Vid tillämpningen ska det 38 §§. Vid tillämpningen ska det som sägs om detaljplan avse om- som sägs om detaljplan avse om- rådesbestämmelserna. rådesbestämmelserna. 11 kap. 10 a §18 Om länsstyrelsen har gett ett Om länsstyrelsen har gett ett planeringsbesked enligt 5 kap. planeringsbesked enligt 5 kap. 10 f § om att en åtgärd inte har 10 b § om att en åtgärd inte har en sådan innebörd som anges i en sådan innebörd som anges i

39 § I fråga om förslag till och beslut om att anta, ändra eller upphäva områdes- bestämmelser ska kommunen tillämpa bestämmelserna om förslag till och antagande av en detaljplan i 7 §, 8 § förutom i den del som avser grundkartor, 9, 10 och 11 b §§, 11 c § första stycket, 11 d–15, 17, 18, 19 och 20 §§, 21 § första och andra styckena, 22 och 22 a §§, 23 § första stycket, 24, 25, 27, 29–31 §§, 32 § 1 och 2, 33–35 och 38 §§. Vid tillämpningen ska det som sägs om detaljplan avse områdesbestämmelserna. Paragrafen har ändrats som en följd av att samrådsbestämmelsen om planförslaget har flyttats från 5 kap. 11 § plan- och bygglagen till 5 kap. 11 b § plan- och bygglagen. Ändringen innebär att den avslutande paragrafhänvisningen har justerats. Paragrafen behandlas i avsnitt 8.7.4. 11 kap. 10 a § Om länsstyrelsen har gett ett planeringsbesked enligt 5 kap. 10 b § om att en åtgärd inte har en sådan innebörd som anges i 10 § andra stycket, får överprövning enligt 10 § eller upphävande enligt 11 § inte ske med hänvis- ning till den fråga som beskedet avser. Om ett planeringsbesked förenats med villkor och villkoret har iakttagits, får inte heller sådan överprövning eller sådant upphävande ske med hänvisning till den fråga som beskedet avser. Första stycket gäller inte om åtgärden eller förutsättningarna för pla- neringen har ändrats väsentligt i förhållande till den eller de frågor som planeringsbeskedet avser. Paragrafens första stycke har ändrats som en följd av den ändrade regleringen om planeringsbesked i 5 kap. plan- och bygglagen. Änd- ringen innebär att paragrafhänvisningen till 5 kap. plan- och bygg- lagen har justerats. Paragrafen behandlas i avsnitt 8.7.3. 621 Författningskommentar SOU 2025:122 12 kap. Plankostnadsavtal

40 § PBL). Bestämmelser om vad exploateringsavtal får och inte får innehålla finns i 6 kap. 39–42 §§ plan- och bygglagen. Bestämmelser om mark- anvisningar finns i lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala m arkanvisningar. 26 Se https://www.naturvardsverket.se/vagledning-och-stod/miljobalken/gransoverskridande- miljopaverkan-av-planer-och-program/(besökt 2025-12-09). 423 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 Planavgift Enligt 12 kap. 9 § plan- och bygglagen får byggnadsnämnden ta ut en planavgift för att täcka programkostnader och kostnader för andra åtgärder som behövs för att upprätta eller ändra detaljplaner eller om- rådesbestämmelser, om nämnden ger bygglov för nybyggnad eller ändring av en byggnad, och den fastighet som bygglovet avser har nytta av planen eller områdesbestämmelserna. Bestämmelsen, som ger byggnadsnämnden en rätt att ta ut en planavgift är öppet formulerad. Formuleringen medför att det inte finns några begränsningar avseende vilka program- respektive plan- kostnader som kommunen får täcka genom avgiften. Programkost- nader hänförs till planens programskede, där idéer arbetas fram till illustrationer eller program som förankras politiskt. Kostnader för åtgärder som behövs för att upprätta eller ändra planer hänförs till planarbetets andra skede, detaljplaneskedet. De kostnader som upp- kommer i planarbetets detaljplaneskede är enligt förarbetena till lagen sådana kostnader som erfordras för att upprätta själva planförslagen eller förslagen till planändring. Det handlar om kostnader för att upp- rätta formella planhandlingar och för att föra fram planförslagen till antagande. I förarbetena listas även exempel på moment i planarbetet såsom administration, personal- och kontorskostnader, grundunder- sökning, mätning, kartframställning, annan projektering, samråd och utställning.27 Utgångspunkten är att planavgiften ska finansiera kommunens arbete med att ta fram detaljplaner rent generellt, inte enskilda detalj- planer. Avgiften relateras därför till kommunens kostnader för arbete med detaljplaner i allmänhet och inte till just den detaljplan som är tillämplig i det bygglovsärende där avgiften tas ut. Det innebär i prak- tiken att planavgift får tas ut flera gånger av samma byggherre, på samma fastighet och inom samma detaljplan.28 Detta kan också vara rimligt när olika byggrätter nyttjas. Planavgift får bara tas ut om den fastighet som bygglovet avser har nytta av planen. I förarbetena till lagen anges att kravet på nytta av planen som regel torde vara uppfyllt om bygglov lämnas för ny-, om eller tillbyggnad.29 En utgångspunkt är att en fastighet anses ha 27 Se prop. 1985/86:1 s. 797. 28 Se HD:s dom den 21 oktober i mål nr P 7559-21, MÖD:s dom den 17 november 2021 i mål nr P 5630-20 och MÖD:s dom den 17 november 2021 i mål nr P 2169-20. 29 Se prop. 1985/86:1 s. 797. 424 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen nytta av planen varje gång bygglov beviljas. Det innebär att planavgift får tas ut även om det tidigare har beviljats bygglov på samma fastig- het med stöd av samma detaljplan och att planavgift då togs ut. Det krävs inte att byggherren faktiskt utför den åtgärd som bygglovet beviljas för, för att nyttokravet ska vara uppfyllt.30 En planavgift får inte överstiga kommunens genomsnittliga kost- nad för den typ av besked, beslut eller handläggning som avgiften avser (12 kap. 10 § PBL). Grunderna för hur avgifterna ska beräknas ska anges i en taxa som beslutas av kommunfullmäktige. När taxan tas fram ska kommunen tillämpa självkostnadsprincipen och likställig- hetsprincipen.31 Självkostnadsprincipen innebär att kommunens totala intäkter från avgifter för en viss tjänst som kommunen erbjuder inte får överstiga kommunens kostnader för tjänsten. Kostnaderna i det enskilda fallet saknar betydelse. Det innebär att kommunens totala intäkter från plan- avgifter inte får överskrida kommunens totala kostnader för arbete med detaljplaneläggning. Kostnaderna för att ta fram en enskild detalj- plan har ingen betydelse.32 När planavgift tas ut i ett enskilt ärende om bygglov ska byggnadsnämnden beräkna avgiften utifrån taxan. Nämnden får inte beakta omständigheter som inte beskrivs i taxan eller räkna på ett annat sätt än vad som anges där. Planavgiften måste alltså ha stöd i taxan. Enligt rättspraxis får byggnadsnämnden dock ta ut en lägre planavgift av en byggherre som själv finansierat delar av planarbetet. Nedsättning sker då med motsvarande belopp som byggherren bidragit med.33 I en dom från Högsta domstolen bedömde domstolen att byggnadsnämnden hade gjort rätt när de tillämpade den taxa som gällde när bygglovet beviljades. Enligt domstolen låg detta väl i linje med den allmänna förvaltningsrättsliga grundsatsen att en förvaltningsmyndighet vid prövningen av ett ärende normalt ska tillämpa de förvaltningsrättsliga föreskrifter som gäller när pröv- ningen sker.34 Likställighetsprincipen innebär att kommunmedlemmar i samma situation ska behandlas lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Lika avgift ska utgå för lika prestation och kommunmedlemmar 30 Se HD:s dom den 21 oktober 2022 i mål nr P 7559-21. 31 Se prop. 1985/86:1 s. 797. 32 Se https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/roller-och- ansvar/byggnadsnamnden/byggnadsnamndens-avgifter/planavgift/ (besökt 2025-11-14). 33 Se RÅ 1997 ref. 66. 34 Se HD:s dom den 21 oktober 2022 i mål nr P 7559-21. 425 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 som befinner sig i samma situation ska betala lika avgift. Bygglovs- sökande som i relevanta hänseenden befinner sig i samma situation ska betala samma avgift. Omvänt följer det av principen att bygglovs- sökande som befinner sig i olika situationer normalt ska betala olika avgifter.35 Det är möjligt att ta ut olika stor planavgift baserat på typ av åtgärd. Till exempel kan en lägre avgift tas vid bygglov för enklare åtgärder, som plank, och högre avgift för nybyggnad av ett flerbo- stadshus. Detta är rimligt eftersom nyttan med detaljplaneläggning skiftar beroende på hur omfattande och kostsam åtgärd som utförs.36 Av 12 kap. 11 § plan- och bygglagen framgår att en avgift ska betalas av den som är sökande eller har gjort anmälan i det ärende som beskedet, beslutet eller handläggningen avser. Avgiften får tas ut i förskott. Ett beslut att ta ut planavgift får överklagas till länsstyrelsen (13 kap. 3 § PBL). Antagande och överprövning av en detaljplan En detaljplan ska antas av kommunfullmäktige, men fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta en plan som inte är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt (5 kap.

41 § plan- och bygglagen, dvs. att beslutet om lov eller förhands- besked ska få laga kraft, delvis hade satts ur spel. Om underrättelse skulle ske till personer som inte alls berördes av den åtgärd som an- sökan avsåg fanns det också en risk att byggnadsnämnden inte fullt ut skulle tillämpa skyldigheten. Det kunde i sin tur leda till att be- slutet i ett senare skede upphävdes på formella grunder, trots att in- tresset hos mottagarna av en underrättelse i sådana fall var begränsat eller t.o.m. obefintligt.91 Den fråga som uppkommer i vårt utredningsarbete är om vem som är sakägare och därmed bör ingå i samrådskretsen borde tydlig- göras även vid planläggning i detaljplan. Vid våra avstämningar med 88 Se prop. 1985/86:1 s. 80. 89 Se SOU 2021:47 s. 753. 90 Se prop. 2024/25:169 s. 290–300. 91 Se SOU 2021:47 s. 761 och 762. 466 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen berörda aktörer om samrådskretsen vid planläggning har förts fram att det i dag ofta är tidskrävande att försöka få in svar från alla i sam- rådskretsen om de har godkänt ett planförslag efter samråd. Om det inte lyckas behöver kommunen formellt meddela samrådskretsen om planförslaget i en underrättelse inför granskningen. Vidare har förts fram att det kan ifrågasättas varför hyresgästorganisationer sär- behandlas när det också finns andra organisationer som tar tillvara boendens intressen. Våra överväganden och förslag i frågan om möjligheten att tydlig- göra respektive begränsa samrådkretsen vid planläggning i detaljplan finns i avsnitt 8.7.5. 8.5.4 Otydligheter avseende utredningsbehovet vid planläggning i detaljplan Otydligt vilka utredningar som behövs I avsnitt 8.3.8 har vi beskrivit det regelverk som finns för planläggning i detaljplan och områdesbestämmelser. I korthet anges i 5 kap. 8 § plan- och bygglagen att det i planarbetet, utöver grundkarta och en fastighetsförteckning, ska finnas det planeringsunderlag som behövs (jfr också 4 kap. 33 § PBL). Vidare framgår att utredningen ska vara tillräcklig och aktuell (5 kap. 16 § PBL). För detaljplaneärenden som påbörjas efter den 1 januari 2022 gäller dessutom att planen och plan- beskrivningen ska utformas så att uppgifterna i dem kan tillgänglig- göras och behandlas digitalt (2 kap. 5 a § PBF). Det vi kan konstatera är att det i regelverket således inte finns reglerat vilken typ eller hur många utredningar som behövs för plan- läggning i detaljplan eller områdesbestämmelser. Skälet är att det i praktiken har ansetts vara en självklarhet att kommunen vid plan- läggning behöver tillämpa befintliga planeringsunderlag eller ta fram det underlag som krävs för att planeringsförutsättningarna ska kunna klarläggas.92 Vad är det då för planeringsunderlag som behövs? För att kunna besvara denna fråga behöver vi gå tillbaka till syftet med planläggning i detaljplan. Av 2 kap. 4 § plan- och bygglagen framgår att mark vid planläggning får tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet. Till grund för lämplighets- 92 Se prop. 1985/86:1 s. 611 och prop. 2020/21:131 s. 53. 467 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 bedömningen ligger bestämmelserna om allmänna och enskilda in- tressen i 2 kap. plan- och bygglagen.93 Dessa ställer exempelvis krav på viss lokalisering och placering av byggnader i förhållande till olika kriterier såsom människors hälsa och säkerhet, jord-, berg- och vatten- förhållandena, möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning, avlopp, avfallshantering, elektronisk kommunikation samt samhälls- service i övrigt, möjligheterna att förebygga vatten- och luftföro- reningar samt bullerstörningar, och risken för olyckor, översvämning och erosion (2 kap. 5 och 6 §§ PBL). För att säkerställa att marken är lämplig för det avsedda ändamålet behövs således kunskap om förutsättningarna på platsen. Uppgifter om olika planeringsförutsätt- ningar dokumenteras i planeringsunderlag. Med detta avses faktabeto- nat material såsom inventeringar, uppgifter om mark- och grund- förhållanden, ägostruktur, befintliga planförhållanden och statistiska uppgifter.94 Planeringsunderlag är en sammanfattande benämning på utred- ningar, inventeringar och sammanställningar som sinsemellan kan ta sig olika uttryck. Det kan handla om regionala eller nationella samman- ställningar av olika aspekter, t.ex. inventeringar av vissa arter eller naturtyper, fornlämningar, jordbruksmark eller karteringar som visar markföroreningar, grundvattenförekomster eller nationalparker. Andra exempel är statistik som visar pendlingsmönster, vattenstånd, fordonsrörelser eller hushållssammansättning. Flera olika planerings- underlag finns samlade på webbplatsen www.planeringskatalogen.se. Planeringsunderlag kan även vara platsspecifika. Det kan exem- pelvis handla om hur berggrunden ser ut på platsen, vilket buller en verksamhet ger upphov till i närområdet eller möjligheten att ta emot dagvatten i det kommunala va-nätet. Ofta behöver det platsspecifika underlaget tas fram särskilt för en viss plan, men uppgifterna kan även ha tagits fram tidigare, t.ex. vid en tidigare planläggning eller vid tillståndsprövningen av en miljöfarlig verksamhet. När kommunen utreder planeringsförutsättningarna på platsen behöver den alltså kartlägga både vilka uppgifter som finns tillgängliga i befintliga planeringsunderlag och vilka uppgifter som saknas och som därmed behöver tillföras genom nya underlag. Hur omfattande planeringsunderlag som behövs i det enskilda planärendet får i första hand bedömas utifrån kommunens utrednings- 93 Se prop. 1985/86:1 s. 465. 94 Se prop. 1985/86:1 s. 611. 468 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen ansvar enligt 23 § första stycket förvaltningslagen, som anger att en myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver.95 Behovet av planeringsunderlag i förhållande till olika frågor har bedömts i rättspraxis. När det gäller frågan om hur omfattande under- lag som krävs i ett planarbete för bedömningen av om genomföran- det av detaljplanen kan komma i konflikt med artskyddsreglerna, har Mark- och miljööverdomstolen exempelvis uttalat att det får avgöras från fall till fall, beroende på hur starka indikationer det finns på en sådan konflikt. Att kommunen inledningsvis låter undersöka områ- det mer översiktligt för att sedan ta ställning till om ytterligare utred- ning är motiverad bedöms ofta vara ett lämpligt tillvägagångssätt.96 Om det har kommit till kommunens kännedom att ett område används av en skyddad art och det av planeringsunderlaget ändå inte framgår om kommunen har undersökt på vilket sätt området nyttjas av arten och därmed inte heller planens eventuella effekter för arten anses det saknas tillräckligt underlag för bedömningen av om detalj- planen kan genomföras utan hinder av bestämmelser i artskyddsför- ordningen. Ett sådant beslut strider således mot kravet på att plan- beskrivningen ska innehålla en redovisning av de överväganden som har legat till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser.97 En gemensam bild av vilket planeringsunderlag som behövs saknas Även om det finns en hel del rättspraxis till vägledning för utred- ningsbehovet har det framförts till oss att det både hos landets kom- muner och landets länsstyrelser saknas en gemensam bild av vad som avses med att en utredning ska tas fram, dvs. vad den ska inne- hålla, hur omfattande den behöver vara och vem som ska ta fram den. Särskilt frågan om hur planeringsunderlaget bör tas fram upp- ges vara oklar. Det handlar då om huruvida det är tillräckligt att kom- munen på egen hand gör en bedömning av frågan i planeringsunder- laget eller om det krävs en specifik extern rapport i frågan. 95 Se Adolfsson m.fl., Plan- och bygglagen (12 dec. 2024, Version 13, JUNO) kommentaren till 5 kap. 8 §. 96 Se MÖD:s dom den 2 oktober 2023 i mål nr P 9870-22. 97 Se MÖD:s dom den 22 maj 2025 i mål nr P 12885-23. 469 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 Vi har i utredningsarbetet identifierat att det i vissa kommuner som regel inte tas fram någon extern utredning alls inom ramen för detaljplaneprocessen. I samtalen med kommuner, myndigheter och byggföretag har det framkommit att det i mindre kommuner på gles-/ landsbygden är ovanligt med externa utredningar utöver planbeskriv- ningen. Samtidigt har det framkommit att det i större kommuner, särskilt i storstadskommuner, utöver planbeskrivningen kan handla om uppemot 50 externa utredningar inom ramen för en detaljplane- process. Sveriges kommuner och regioner har under vintern 2024/2025 undersökt antalet externa utredningar i pågående detaljplaner över hela landet. Sammanlagt var det vid undersökningstillfället 158 kom- muner som hade detaljplaneprojekt i rätt skede för att kunna ingå i undersökningen. Urvalet av kommuner var baserat på målet att nå en så stor geografisk spridning som möjligt och samtidigt få ett under- lag som representerade kommuner av alla olika typer och storlekar. Den enda begränsningen som fanns var ett tak på tre detaljplaner per kommun. Denna gräns sattes för att en enskild kommun med oproportionerligt många pågående detaljplaneprojekt inte skulle få för stort genomslag i studien. Urvalet av detaljplaner gjordes genom att gå igenom de uppgifter som kommunerna själva hade redovisat på sin hemsida. Detaljplanerna befann sig vid studiens tidpunkt i sam- råds- eller granskningsskedet. Bland de undersökta planerna fanns planer som togs fram både enligt det normala och det utökade plan- förfarandet representerade. Sveriges kommuner och regioner kunde konstatera att det i de 202 detaljplaner som ingick i studien fanns 1 550 externa utredningar. Det genomsnittliga antalet externa utredningar per detaljplan var 7,7 stycken. I en detaljplan ingick 29 externa utredningar, medan det i tolv detaljplaner inte fanns någon extern utredning alls. Även om det var svårt att se något tydligt mönster som kunde förklara skillna- derna när det gällde antalet utredningar i olika kommuner och i olika detaljplaneprocesser föreföll det vara så att antalet externa utred- ningar är flest i de större städerna och i andra tätbebyggda områden.98 Vid våra samtal med myndighetsföreträdare och byggaktörer be- kräftas bilden av att utredningsbördan generellt är större i storstads- områden jämfört med i gles-/landsbygdsområden. Det kan finnas 98 Se https://skr.se/trafikochinfrastruktur/utredningskollenutredningaridetaljplaneringen.8334. html (besökt 2025-10-23). 470 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen flera förklaringar till detta. En kan vara att planeringssituationen i tätbebyggda områden ofta är mer komplex. I tätbebyggda områden finns det också potentiellt fler motstående intressen vilket medför att det kan behöva göras fler avvägningar. Sådana avvägningar kan bl.a. behöva göras i relation till länsstyrelsens ingripandegrunder enligt 11 kap. 10–11 §§ plan- och bygglagen. Samtidigt har det förts fram att den större risken för ett överklagande av detaljplanen i storstads- områdena och därmed också risken för upphävande av planen kan bidra till att det både ställs krav på fler utredningar från länsstyrel- serna i sådana län och att berörda kommuner väljer att göra fler ut- redningar. Vid våra samtal med berörda aktörer har också förts fram att frågan om behovet av utredningar är nära kopplad till frågan om vad som är en acceptabel risk, dvs. när en utredning behöver tas fram och när en utredning bedöms vara tillräckligt detaljerad. Avsaknaden av en gemensam syn i denna fråga bedömdes i sin tur leda till fler utred- ningar och fler kompletteringar av befintliga utredningar än vad som annars hade varit fallet. Vi kan konstatera att viss vägledning om utredningsbehov vid planläggning finns i Boverkets handbok PBL-kunskapsbanken. Väg- ledningen är dock generellt hållen samtidigt som den är upplagd på ett tematiskt sätt. En mer konkret checklista om vilka utredningar som rimligen kan krävas i olika delar av planprocessen och hur utred- ningarna bör vara utformade för att uppfylla författningskraven saknas. Vilka utredningar är vanligast i planprocessen? Sveriges Kommuner och Regioner har under vintern 2024/2025 undersökt vilka utredningar som är vanligast vid planläggning i detalj- plan. Av den totala mängden utredningar gick det i undersökningen att utskilja 281 olika typer av dokument med skilda undersöknings- områden. Några exempel på utredningar som kan illustrera bredden i utredningsmaterialet är utredningar av föroreningar, hästallergen- utredningar, rotkarteringar, massbalansutredningar och historiska in- venteringar. De tio vanligast förekommande utredningarna rör geo- teknik, dagvatten, naturvärdesinventering, trafik, buller, markteknik, arkeologi, kulturmiljö, solstudier och miljökonsekvensbeskrivning. Andra vanliga utredningar är barnkonsekvensanalyser, vibrations- 471 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 utredningar, lokaliseringsutredningar, luftutredningar och antikva- riska utredningar. Av undersökningen framgår att utredningar av geoteknik och markförhållanden är flest i antal, följt av utredningar i förhållande till miljö och natur. Därefter följer utredningar om vattenförhållan- den och trafik och buller. Tillsammans utgör dessa utredningar de vanligaste inom detaljplaneprocessen eller 74 procent av alla utred- ningar. Av alla utredningar som ingick i undersökningen är nästan 40 procent kopplade till natur, miljö och klimat och vatten. Det kan t.ex. handla om klimatutredningar, ekosystemtjänstanalyser, skyfalls- karteringar och inventeringar av olika typer av djur och växter.99 Det har under våra samtal med kommuner, myndigheter och bygg- företag lyfts fram att utredningar kopplade till natur- och artskydds- inventeringar respektive vatten innebär särskilda utmaningar. Natur- och artskyddsinventeringarna innebär utmaningar eftersom de ofta är årstidsberoende och därför kan försena planarbetet med upp till ett år. Vattenutredningarna innebär utmaningar dels eftersom dessa utredningar är mycket komplexa med många faktorer att ta hänsyn till, dels eftersom påverkan på vatten ofta sker inom ett större geo- grafiskt område än planområdet. Det finns också andra utmaningar i förhållande till frågor om vatten vid planläggning. Dessa beskrivs exempelvis i betänkandet En enklare hantering av vattenfrågor vid planläggning och byggande.100 Otydliga besked från länsstyrelsen Det har vid våra samtal med kommuner, myndigheter och byggföre- tag framkommit att det ibland kan uppfattas som oklart om läns- styrelser eller andra myndigheter kräver en särskild utredning, eller om det som framförs från länsstyrelsen till kommunen endast är råd i det fortsatta arbetet med detaljplanen. Kommuner kan exempelvis uppfatta det som oklart om de synpunkter som länsstyrelsen framför i samrådsyttrandet endast är kopplade till länsstyrelsens ingripande- grunder och risken för överprövning av planen enligt 11 kap. plan- och bygglagen eller om det som länsstyrelsen framför i yttrandet enbart är råd till kommunen i det fortsatta planarbetet. Vi bedömer 99 Se https://skr.se/trafikochinfrastruktur/utredningskollenutredningaridetaljplaneringen.8334. html (besökt 2025-11-25). 100 Se SOU 2023:72. 472 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen att denna osäkerhet kan bidra till att driva på utredningsbehovet i plan- och byggprocessen. Sveriges Kommuner och Regioner och länsstyrelserna tog 2017 gemensamt fram skriften Tidig dialog ökar bostadsbyggandet. I skriften beskrivs att en tidig dialog mellan kommunen och länsstyrelsen skapar ett smidigare och effektivare arbete med översiktsplaner och detalj- planeläggning. Samverkan i tidiga dialoger bidrar till en hållbar sam- hällsplanering och ett effektivare bostadsbyggande. I skriften berättar två kommuner och två länsstyrelser om erfarenheter från olika projekt och vad som har varit framgångsfaktorer. Samtliga framhåller fördelen med en tidig dialog innan den formella delen av planprocessen inleds. Sådan dialog skapar en ömsesidig förståelse och ger förutsättningar för ett smidigare planarbete.101 Länsstyrelsens medverkan i planprocessen har utretts tidigare. År 2015 genomförde Planprocessutredningen en enkätstudie av 155 av landets kommuner. I svaren uppgav två tredjedelar av kommu- nerna att kontakterna med länsstyrelsen fungerade bra under plan- processen. Av den tredjedel som inte ansåg att samarbetet fungerade väl uppgav ungefär hälften att länsstyrelsen gav otydliga besked i fråga om ingripandegrunderna, att länsstyrelsen frångick den bedömning som lämnats tidigare under planprocessen samt att länsstyrelsen gav otydliga besked i frågan om avvägning mellan konkurrerande statliga intressen.102 Planprocessutredningens förslag på lösning när det gällde frågan om otydliga besked från länsstyrelserna var möjligheten att begära planeringsbesked. Som vi har beskrivit i avsnitt 8.3.8 har Planprocessutredningens förslag om planeringsbesked genomförts. Sedan 2017 finns således en möjlighet för kommunen att begära ett planeringsbesked från länsstyrelsen för att få besked om en åtgärd som kommunen avser att planera för i en detaljplan kommer att påverka ingripandegrun- derna i 11 kap. 10 § andra stycket plan- och bygglagen. Kommunen har således möjlighet att i ett tidigt skede av planprocessen få besked om vilket utredningsbehov som kan behövas för att tillgodose läns- styrelsens prövningsgrunder. Som vi har redovisat i vårt delbetänkande Tidigt besked om lämplig användning av mark och vatten103 används planeringsbeskeden dock 101 Se Länsstyrelserna och Sveriges Kommuner och Regioner, Tidig dialog ökar bostads- byggandet – samverkan mellan kommun och länsstyrelse, rapport i april 2017, s. 3. 102 Se SOU 2015:109 s. 137. 103 Se SOU 2025:88. 473 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 i en mycket begränsad omfattning av kommunerna. Sedan möjlig- heten infördes 2017 fram till 2023 har endast 61 planeringsbesked begärts.104 Skälet för detta uppges vara att kommunerna föredrar en tidig dialog med länsstyrelsen i stället för att begära planeringsbesked. Planeringsförutsättningar som kan ha avgörande betydelse för en plans genomförbarhet har därför kunnat redas ut i ett tidigt skede, och något behov av att begära planeringsbesked har därför inte funnits. Processen med planeringsbesked upplevs som ofördelaktig med tanke på det omfattande arbete och den detaljeringsgrad på begäran som ofta krävs av länsstyrelsen för att myndigheten ska kunna ta ställning i frågan. Kommunerna upplever att det är bättre och mer effektivt att gå direkt på samråd. Ett vanligt samråd fångar upp fler frågor och ger snabbare svar från länsstyrelsen, utan att innebära större arbetsbelastning för kommunen. Dessutom har undersök- ningssamråd i miljöbedömningsprocessen en funktion, där utred- ningskrav och potentiella hinder för plangenomförande kan identi- fieras. En kommun lyfter att en nackdel med planeringsbesked är att endast ett avgränsat antal frågor prövas och att det enbart är läns- styrelsens synpunkter på dessa frågor som prövas. Planprocessens samråd och granskning ger en helhetsbild av samtliga frågor som planprocessen berör, dessutom från samtliga instanser och sakägare. Enligt länsstyrelsernas rapporteringar är majoriteten av kommu- nerna eniga om att det är en tidskrävande process att använda sig av planeringsbesked. Att söka planeringsbesked kräver ytterligare en arbetsinsats i en process som redan är mycket tids-, resurs- och kun- skapskrävande hos kommunerna. Processen för planeringsbesked innebär dels att det tar tid att ta fram underlagsmaterial för begäran, dels att samrådsförfarandet inför begäran tar tid. Utöver det finns en risk för att länsstyrelsen förelägger om kompletteringar med krav på ännu mer underlag för att kunna ta ställning i frågan, med en ännu större tidsåtgång som följd. Majoriteten av länsstyrelserna tar i sina rapporter upp problemet med underlagsmaterial och utredningar. Flera kommuner uppger att det är svårt att göra så omfattande utredningar som länsstyrelsen kräver i ett så tidigt skede av planprocessen och att de därför har valt att avstå från att begära planeringsbesked. Kommu- nerna efterfrågar tydlig kommunikation från länsstyrelsen kring pla- neringsbesked och vilka underlag som krävs, eftersom det tar tid och 104 Se tidsserie planeringsbesked: https://www.boverket.se/sv/om-boverket/oppna- data/plan-och-byggenkaten/oppna-data-detaljplanering/ (besökt 2025-10-03). 474 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen är dyrt att ta fram utredningar. En kommun pekar också på att det är svårt att veta vem som ska betala för utredningar som tas fram i ett så tidigt skede. Syftet med planeringsbesked är att bidra till ett effektivt detaljplanearbete. En majoritet av kommunerna svarar dock att möjligheten att begära planeringsbesked inte har effektiviserat planprocessen i någon betydande omfattning, i stället uppfattas pro- cessen med planeringsbesked som ett ytterligare, omständligt moment i planarbetet.105 Under 2021 gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att utveckla och införa enhetliga digitala processtöd och gemensamma rutiner för medverkan i samhällsplaneringen. Uppdraget resulterade i att länssty- relserna tog fram det digitala process- och kunskapsstödet Prozesso. Avsikten är att Prozesso ska underlätta en rättssäker och effektiv handläggning av planärenden både för nya handläggare och mer er- farna. Genom Prozesso ska arbetet bli mer transparent och enhet- ligt över landet. I den mall som har utvecklats i systemet framgår tydligt vad som faller under rådgivning och vad som är kopplat till länsstyrelsernas ingripandegrunder. I vilken utsträckning det digitala process- och kunskapsstödet har underlättat ett rättssäkert och en- hetligt arbete i landet har ännu inte utvärderats. Krav på utredningar kommer sent i planprocessen Det har under samtal med kommuner, myndigheter och bransch- företag framkommit att det upplevs som en utmaning när kommu- ner och länsstyrelser ställer nya krav på utredningar i ett sent skede av plan- och byggprocessen – oavsett skälet för sådana krav. Sådana sena krav innebär utmaningar och kan naturligtvis bidra till att ett planprojekt försenas – inte bara för att en eller flera utredningar be- höver tas fram eller kompletteras utan också för att sena utrednings- krav kan medföra att inledande ställningstaganden kan behöva över- vägas på nytt. Samtidigt framhålls från myndighetshåll att behovet av kompletterande underlag ofta är en följd av brister i utförda utred- ningar. En undermålig eller ofullständig utredning som bara delvis besvarar en fråga eller som kan ifrågasättas utifrån t.ex. valda ingångs- 105 Se Boverket, Redovisning av tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen år 2022, rap- port 2023, s. 102–108. 475 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 värden kan behöva göras om eller kompletteras. Det kan leda till krav på kompletteringar i ett sent skede, efter samråd eller granskning. Regeringen beslutade den 20 april 2023 kommittédirektiven Högre produktivitetstillväxt.106 Kommittén tog namnet Produktivitetskom- missionen. Kommissionens uppdrag var att analysera vilka faktorer som påverkar produktivitetstillväxten och lämna förslag för att höja produktivitetstillväxten i näringslivet och öka produktiviteten i den offentliga sektorn. Syftet var att uppnå en högre tillväxt och en mer kostnadseffektiv offentlig sektor.107 I delbetänkandet Goda möjligheter till ökat välstånd108 lyfte kom- mittén bl.a. att det är ett problem att kommuner har möjlighet att ställa krav på nya utredningar i senare delar av planeringsprocessen och att kostnaden för dessa utredningar kan föras över på företag och enskilda. Detta innebär att företag och enskilda drabbas både av en försenad process under den tid som den nya utredningen görs och en kostnad för själva utredningen. Samtidigt är kostnaden för en hand- läggare hos kommunen eller myndigheten att efterfråga ytterligare underlag liten då denne i dagsläget inte har starka incitament för att avsluta ärendet eftersom kostnaden inte belastar den egna organisa- tionen. Detta skapar en asymmetrisk relation som riskerar att dra ut på processen och orsaka både osäkerhet och kostnader för företag och enskilda. Produktivitetskommissionen lämnade inte några författningsför- slag, men framhöll att kommuners och andra aktörers möjligheter att sent i planeringsprocessen ställa krav på nya utredningar borde begränsas. Kommissionens uppfattning var att det tidigt i planerings- processen bör vara klart vilka underlag som kommunen, länsstyrelsen och andra berörda myndigheter kräver, t.ex. i form av utredningar. Kommissionen pekade på möjligheten som infördes i plan- och bygg- lagen 2021, dvs. möjligheten för den som begär ett planbesked från kommunen att också inhämta ett yttrande från länsstyrelsen om vilket underlag som sannolikt kommer att behövas i den fortsatta planpro- cessen. Ett sådant yttrande skulle ge förutsättningar för att det tidigt i planprocessen skulle vara tydligt vilka utredningar som länsstyrel- sen eller andra myndigheter avser att kräva.109 Kommissionen konsta- 106 Se dir. 2023:58. 107 Se dir. 2023:58 s. 1. 108 Se SOU 2024:29. 109 Se SOU 2024:29 s. 330. 476 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen terade samtidigt att möjligheten att begära ett sådant yttrande från länsstyrelsen inte hade nyttjats i någon större omfattning. En ökad komplexitet i planprojekt driver på utredningsbehovet Det har under våra samtal med kommuner, myndigheter och bygg- företag framförts flera olika förklaringar till att utredningsbehovet i planprocessen har ökat. En sådan förklaring är föreställningen om att det på många ställen i Sverige, särskilt i storstadsområdena, börjar bli ont om byggbar mark i attraktiva lägen, vilket gör att planeringen för ny bebyggelse ofta sker på komplicerade platser med många mot- stående intressen. Vi har tidigare påpekat att kommunernas avvägning av motstående intressen, både allmänna och enskilda, kan sägas utgöra själva kärnan i plan- och bygglagstiftningen. Det är svårt att se någon enskild eller given tidpunkt för när komplexiteten i planprocessen skulle ha ökat eller när planeringsförutsättningarna i grunden skulle ha förändrats. Det har i viss mån alltid funnits många motstående intressen att be- vaka och komplexa planeringsförutsättningar i respektive planprocess – särskilt i storstadsområdena. En förändring som dock har skett över tid är de allt högre kraven på utredningar som har sin grund i EU-rätten. Historiskt sett har kommunens avvägningar bestått mer av rena intresseavvägningar av allmänna och enskilda intressen. I och med EU-rättens inträde, finns det numera förbudsbestämmelser som anger de yttre ramarna. Det handlar exempelvis om mer långtgående utredningskrav till följd av skärpta miljökvalitetsnormer och förändringar i artskyddsförord- ningen. De nya kraven innebär bl.a. att högre krav ställs på utredningar som ligger till grund för bedömningen av om en plats är lämplig för byggande. Även om det också tidigare har gjorts en bedömning av platsens lämplighet är det inte längre bara en bedömningsfråga om ett icke-exploaterat område får tas i anspråk. Om man ser till de vanligaste kategorierna av utredningar (se be- skrivningen ovan), dvs. geoteknik och markförhållanden, miljö och natur, samt utredningar om vattenförhållanden, är ett rimligt anta- gande att planeringsförutsättningar också har förändrats till följd av ökade krav på klimat- och miljöhänsyn i planprocessen. Sådana krav är dels en följd av nya krav i internationell rätt, dels nationella krav. 477 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 En annan faktor som har ändrats över tid och som påverkar antalet utredningar i ett planärende är utbredningen av områden av riks- intresse. Vi kunde i vårt delbetänkande Tidigt besked om lämplig an- vändning av mark och vatten110 konstatera att utbredningen av ansprå- ken på områden av riksintresse både är stor och ökande i Sverige. Enligt en uppskattning gjord 2014 motsvarar den drygt hälften av Sveriges land- och vattenareal (46 procent omfattades av riksintresse enligt 3 kap. 5–9 §§ MB och 13 procent omfattades av riksintresse enligt 4 kap. 2–8 §§ MB).111 Detta är således en faktor som har för- ändrats över tid och som skulle kunna bidra till att komplexiteten i planläggningsarbetet ökar i flera delar av landet. Överklaganden och ny rättspraxis driver på utredningsbehovet En annan förklaring som har framkommit vid våra samtal med kom- muner, myndigheter och byggföretag är att risken för överklagande och tolkning av rättspraxis bidrar till att ytterligare driva på utred- ningsbehovet i planprocessen. Boverket har i uppföljningen av plan- och bygglagstiftningen för år 2024 redovisat hur många detaljplaner som överklagades till mark- och miljödomstolarna. Enligt Boverket var det fortsatt ett stort antal planer som överklagades sett till hur många planer som årligen be- slutas. Statistiken visar att totalt 266 planer överklagades till mark- och miljödomstolarna under år 2024. Totalt överklagades 114 domar vidare till Mark- och miljööverdomstolen och 24 av överklagandena beviljades prövningstillstånd. Boverket konstaterade att trots att an- talet beslutade detaljplaner låg kvar på en mycket låg nivå och trots att antalet överklagade planer till mark- och miljödomstolarna i stort sett var oförändrad, ökade antalet upphävda planer av mark- och miljö- domstolarna under 2024. Totalt upphävdes 50 planer helt eller till viss del av mark- och miljödomstolarna eller Mark- och miljööver- domstolen (se tabell 8.2). Den vanligaste orsaken till upphävande var brister i kommunens planeringsunderlag och planhandlingar. Dessa brister har till exempel bedömts innebära att det inte varit möjligt att bedöma planens genomförande, hantering eller konsekvenser avse- ende olika områden. Det har inte heller varit möjligt att bedöma om 110 Se SOU 2025:88. 111 Se SOU 2025:88 s. 221. 478 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen planen har utformats med skälig hänsyn till befintliga förhållanden. I några fall har planen upphävts eftersom en planbestämmelse har saknat rättsligt stöd eller att tydlighetskravet för planhandlingarna inte har varit uppfyllt. En annan vanlig orsak till att detaljplanerna upphävdes var att kommunen brustit i handläggningen av planen. Det har då exempelvis varit fråga om att kommunen inte har under- sökt frågan om betydande miljöpåverkan i enlighet med gällande be- stämmelser, att en sådan väsentlig ändring av planförslaget har gjorts efter granskningen så att en ny granskning borde har gjorts, att planen borde ha antagits av kommunfullmäktige eller att ett utökat planför- farande skulle ha tillämpats.112 Tabell 8.2 Skäl för upphävda planer i mark- och miljödomstolarna 2024 Skäl för upphävande MMD Brister i utredning/underlag/handlingar 19 Brister i handläggningen kopplat till planprocessen 15 Brister i förhållande till miljöbalken (brukningsvärd jordbruksmark, 14 riksintressen, strandskydd, artskydd och biotopskydd) Lämplighet; mark, lokalisering, utformning och placering 6 Betydande olägenhet för enskilda 4 Befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden 3 Huvudmannaskap för allmän plats 2 Omgivningsbuller (bostäder) 2 Källa: Boverket, Redovisning av tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen år 2024, rapport 2025:11, s. 17. Boverket lyfter att reglerna för miljöbedömning kopplat till detalj- planeprocessen både av kommuner och berörda statliga myndigheter upplevs som snåriga och processen för miljöbedömning beskrivs emellanåt som tungrodd och kostnadskrävande. I situationer där det inte är exakt klarlagt vilken verksamhet som ska etableras inom ramen för en detaljplan kan det vara svårt att tillämpa de nationella bestäm- melserna för miljöbedömning. Det beror på att bestämmelserna i miljöbedömningsförordningen, som tillsammans med reglerna i miljö- balken anger vad som ska ingå i en miljöbedömning, är genomförda 112 Se Boverket, Redovisning av tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen år 2024, rap- port 2025:11, s. 16 och 17. 479 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 inte bara för att fungera vid planläggning enligt plan- och bygglagen utan för olika planerings- och tillståndsförfaranden enligt olika lagar.113 Samtidigt framgår av rättspraxis att det är av stor vikt att kommu- nerna i arbetet med att ta fram en plan följer bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken och kan motivera om och på vilket sätt som planen kan medföra en betydande miljöpåverkan. Om en åtgärd i planen omfattas av bestämmelserna om miljöbedömning för MKB-projekt enligt 4 kap.

42 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. Rätten att överklaga enligt förvaltningslagen förutsätter att beslutet antingen påverkar personens rättsliga ställning eller rör ett intresse som på något sätt erkänts av rättsordningen. Det kan exempelvis vara fråga om att den beslutande myndigheten ska ta hänsyn till intresset vid sin materi- ella prövning av ärendet. I vissa fall har även den som har ett beak- tansvärt intresse i saken fått överklaga beslutet. Avgörande för rätten att överklaga är med andra ord den effekt som beslutet får för kla- ganden.58 Det är självklart att den som ansöker om lov har rätt att över- klaga ett beslut från nämnden som innebär avslag. Enligt praxis har sökanden även rätt att överklaga ett beslut från länsstyrelsen som upphäver nämndens beslut att avvisa ett sent inkommit överklagande av ett beviljat lov.59 Huvudregeln medför också att den som uppträder som anmälare i ett tillsynsärende och begär att en myndighet ska ingripa mot på- talade förhållanden inte enbart av det skälet är klagoberättigad. Skulle anmälarens personliga eller ekonomiska situation klart påverkas av att myndigheten inte ingriper kan klagorätt föreligga under förutsätt- ning att rättsordningen på något sätt erkänt anmälarens intresse i saken.60 Därutöver anses beslut enligt plan- och bygglagen angå ägare till fastigheter i nära grannskap, om de är särskilt berörda med hänsyn 57 Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (22 maj 2025, Version 24, JUNO), kommentaren till 16 kap. 13 §. 58 Se exv. NJA 2015 s. 976 (”Detaljplanen för Läraren 1”), NJA 2017 s. 421 (”Vägen till Sandviken”), HFD 2013 ref. 74 och HFD 2014 ref. 8. 59 Se MÖD:s beslut den 22 oktober 2024 i mål nr ÖP 8336-23. 60 Se HFD 2011 not. 93. 267 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. SOU 2025:122 till arten och omfattningen av den aktuella åtgärden, natur- eller trafikförhållandena på platsen m.m.61 Även andra boende på en fastighet än ägaren har, om de berörs av beslutet, samma rätt som fastighetsägare att överklaga.62 I dessa fall är det dock inte ett tillräckligt skäl att den boende kommer att se byggnadsverket från bostaden.63 En annan viktig utgångspunkt för vilka som har rätt att över- klaga är att de avgränsas på huvudsakligen samma sätt i såväl plan- ärenden som ärenden om bygglov och marklov. Som framgår av kommentaren till 13 kap. 8 § plan- och bygglagen64 har grundtanken genomgående varit att den krets som har rätt att föra plan- och lov- ärenden vidare till överprövning bör vara väl avgränsad och att den innefattar långt ifrån alla enskilda och sammanslutningar som bör ha möjlighet att utöva inflytande på den kommunala hanteringen av planfrågorna. Man skulle kort kunna uttrycka sig så att ”samråds- kretsen” vid planläggning är större än ”överklagandekretsen”. Sammanfattningsvis kan sägas att enligt fast praxis anses beslut avseende detaljplan angå ägare och vissa nyttjanderättshavare till de fastigheter som ligger inom planområdet eller som gränsar direkt till detta, medan beslut i fråga om lov anses beröra ägare till fastig- het som direkt angränsar den fastighet som avses med lovet. Även om en gata eller väg skiljer klagandens fastighet från den i ärendet aktuella eller från planområdets gräns brukar en rätt att överklaga anses föreligga. I 13 kap. 9 § plan- och bygglagen tydliggörs att enbart det för- hållandet att någon har underrättats eller ska ha underrättats om ett beslut enligt plan- och bygglagen inte ger denne rätt att överklaga ett beslut. Vidare framgår av 13 kap. 10 § plan- och bygglagen att ett be- slut som gäller staten i egenskap av fastighetsägare eller innehavare av en särskild rätt till en fastighet får överklagas av den statliga myn- dighet som förvaltar fastigheten. Av 13 kap. 14 § plan- och bygglagen framgår att beslut om lov eller förhandsbesked inom sådana skydds- eller säkerhetsområden som avses i 9 kap. 13 § plan- och bygglagen får överklagas av Transportstyrelsen, om beslutet rör en civil flyg- plats, Strålsäkerhetsmyndigheten, om beslutet rör en kärnkrafts- 61 Se bl.a. NJA 2017 s. 421 (”Vägen till Sandviken”) och MÖD 2018:7. 62 Se MÖD:s dom den 12 november 2013 i mål nr P 4489-13. 63 Se MÖD:s beslut den 19 juni 2025 i mål nr P 14857-24. 64 Se Adolfsson m.fl., Plan- och bygglagen (12 dec. 2024, Version 13, JUNO) kommentaren till 13 kap. 8 §. 268 SOU 2025:122 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. reaktor eller annan kärnteknisk anläggning, och i andra fall av För- svarsmakten eller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Startbesked får enligt 13 kap. 15 § plan- och bygglagen endast över- klagas av sökanden eller anmälaren i ärendet. Enligt plan- och bygglagen har vissa ideella föreningar och andra juridiska personer rätt att överklaga beslut som kan medföra betyd- ande miljöpåverkan. Enligt 13 kap. 12 och 13 §§ plan- och bygglagen får de organisationer som enligt 16 kap. 13 § miljöbalken har rätt att överklaga vissa beslut. Det gäller • beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, om genom- förandet av planen kan antas medföra betydande miljöpåverkan enligt 4 kap. 34 § andra stycket, och • beslut om bygglov eller positivt förhandsbesked för åtgärder som omfattas av 4 kap. 2 § första stycket 3 a, där en miljöbedömning krävs. Klagorätten gäller i dessa fall inte beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radio- anstalt. Dessutom har enligt 13 kap. 13 § plan- och bygglagen ideella för- eningar och andra juridiska personer som omfattas av 16 kap. 13 § miljöbalken, samt ideella föreningar enligt 16 kap. 14 § miljöbalken, rätt att överklaga beslut om att anta, ändra eller upphäva en detalj- plan som innebär att ett område inte längre omfattas av strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken Även om bestämmelserna om miljöorganisationers talerätt vid plan- och byggbeslut i 13 kap. 12 och 13 §§ plan- och bygglagen verkar uttömmande ska de inte förstås så.65 Organisationer på mark- och miljöområdet kan också ha klagorätt enligt 13 kap. 8 § plan- och bygglagen och 42 § förvaltningslagen. Enligt praxis har de organisa- tioner som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § miljöbalken klagorätt i fråga om beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, om be- slutet aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till miljön i bred bemärkelse.66 Högsta domstolen har i de mål där frågan prövats hänvisat till artikel 9.3 i Århuskonventionen. 65 Se exv. NJA 2020 s. 190 (”Bygglovet i Svartrå”) och prop. 2020/21:174 s. 145. 66 Se NJA 2023 s. 883 (”Liljeholmsbadet”). 269 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. SOU 2025:122 Bygglovsutredningen har analyserat klagorätten enligt plan- och bygglagen avseende beslut om lov.67 Vi noterar att utredningen inte föreslog några ändringar av bestämmelserna i 13 kap. plan- och bygg- lagen om vem som har rätt att överklaga lov och förhandsbesked. Däremot ansåg utredningen att bestämmelserna bör bli föremål för framtida översyn med syftet att utreda hur artikel 9.3 i Århuskonven- tionen bör genomföras i plan- och bygglagen och även i svensk rätt i övrigt.68 Fastighetsbildningslagen Möjligheten att överklaga beslut i fastighetsmål regleras i 15 kap. fas- tighetsbildningslagen. Enligt exempelvis 15 kap. 3 § tredje stycket fas- tighetsbildningslagen får sakägare överklaga tillståndsbeslut och lik- nande beslut till mark- och miljödomstolen (se även 15 kap. 1 § FBL). Den centrala termen i fastighetsbildningslagen för att ha rätt att överklaga är sakägare. Termen definieras inte, men återfinns på 112 ställen. Den centrala bestämmelsen återfinns i 4 kap. 11 § första stycket fastighetsbildningslagen. Enligt denna ska lantmäterimyn- digheten utreda vilka som i egenskap av ägare till fastighet eller på annan grund är sakägare. Vid utredningen ska hänsyn tas till fastig- hetsbildningens art och förhållandena i övrigt. Förarbetena till fastig- hetsbildningslagen beskriver, precis som förarbetena till miljöbalken, att ärenden enligt lagen är komplexa och med tanke på de stora mång- fald av ärenden som prövas enligt lagen är det inte möjligt att i lag- texten precisera sakägarbegreppets närmare innebörd utan det får utvecklas i praxis.69 Att vara sakägare innebär främst en rätt att föra talan vid förrätt- ning och att använda sig av ordinära rättsmedel. Det medför även skyldigheter, såsom att svara för förrättningskostnader. Frågan om vem som är sakägare enligt fastighetsbildningslagen har varit föremål för rättspraxis under lång tid. I ett sådant fall be- dömdes Lantmäterimyndigheten inte tillräckligt ha utrett sakägar- frågan i en förrättning rörande fastighetsreglering. Detta ledde till att mark överfördes från en ovetande markägare. Beslutet undan- 67 Se SOU 2021:47 s. 440–457. 68 Se SOU 2021:47 s. 832–837. 69 Se prop. 1969:128 s. B 225. 270 SOU 2025:122 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. röjdes efter klagan över domvilla mer än 15 år senare, och förrätt- ningen visades åter.70 Preklusion inom och utanför mark- och miljörätten Preklusion är en juridisk princip (kan även benämnas rättsligt institut) som innebär att man förlorar rätten att åberopa vissa omständigheter, grunder eller anspråk om detta inte görs inom en viss tidsfrist. Sy- stemet med preklusion syftar till att skapa en tydlig och effektiv pro- cess genom att fastställa processramen definitivt. I svensk rätt finns i princip två former av preklusion: materiell respektive processuell preklusion. Materiell preklusion innebär att en rättighet inte längre kan göras gällande om den inte anmäls eller görs föremål för en talan i domstol inom en viss närmare föreskri- ven tid (6 § lagen [1981:131] om kallelse på okända borgenärer). Processuell preklusion tar däremot sikte på förfarandet i domstol. Processuell preklusion kan exempelvis innebära att en ny omstän- dighet inte får åberopas i ett mål efter det att en viss tidpunkt har passerats (8 kap. 24 § andra stycket lagen [2003:389] om elektronisk kommunikation). I hovrätten får en klagande inte ändra sin talan att avse en annan del av tingsrättens dom än den som har uppgetts vid överklagandet. I dispositiva tvistemål får nya omständigheter eller ny bevisning som åberopas först i hovrätten som huvudregel anses prekluderade om inte parten gör sannolikt att hon eller han inte kunnat åberopa om- ständigheten eller beviset vid tingsrätten eller hon eller han annars haft giltig ursäkt att inte göra det (50 kap. 25 § RB). Avsikten med bestämmelsen är att förmå parterna att lägga ned tillräcklig omsorg på processen redan i första instans, så att de redan där åberopar allt som de bedömer ha betydelse för att vinna proces- sen. Bestämmelsen syftar till att prövningens tyngdpunkt bör ligga i första instans och att överinstansens funktion så långt möjligt bör vara en överprövning på samma underlag som i underinstansen. Sådana inskränkningar innebär å andra sidan en ökad risk för att överinstansens avgöranden blir materiellt felaktiga.71 70 Se MÖD:s dom den 2 september 2019 i mål nr F 9122-18. 71 Se prop. 1988/89:95 s. 40 och 44. 271 Rätten att överklaga beslut och domar inom mark- och miljörättsområdet m.m. SOU 2025:122 I tillägg till ovan redovisade bestämmelser finns möjlighet för tingsrätten att under förberedelsen av dispositiva tvistemål förelägga parterna att inom en viss tid ange slutgiltiga grunder och bevisning (42 kap. 15 § RB). Efter det att tiden för sådant yttrande har gått ut, får parten inte åberopa någon ny omständighet eller något nytt bevis, om han inte gör sannolikt att han har haft giltig ursäkt för sin under- låtenhet att åberopa omständigheten eller beviset tidigare. Vidare får tingsrätten, i dispositiva mål, meddela parterna att för- beredelsen vid en viss senare tidpunkt ska anses vara avslutad. I så- dant fall får efter den tidpunkten en part åberopa en ny omständighet eller ett nytt bevis endast om • parten gör sannolikt att han har haft en giltig ursäkt att inte åbe- ropa omständigheten eller beviset tidigare, eller • målets prövning inte fördröjs i någon väsentlig mån, om åbero- pandet tillåts (42 kap. 15 a § RB). Bestämmelserna ovan är tillämpliga för samtliga dispositiva mål som handläggs i mark- och miljödomstolen som första instans (4 kap.

43 §§ miljöbalken och föreskrifter som har meddelats i anslutning till dessa bestämmelser, om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för att anlägga 1. ett industriområde, 2. ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat stads- byggnadsprojekt, 3. en skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar, 4. en hamn för fritidsbåtar, 5. ett hotellkomplex eller en fritidsby med tillhörande anläggningar, utanför sammanhållen bebyggelse, 6. en campingplats, 7. en nöjespark, 8. en djurpark, 610 SOU 2025:122 Författningskommentar 9. en spårväg, eller 10. en tunnelbana. Paragrafen har ändrats som en följd av den nya placeringen av be- stämmelserna om bedömningen av en plans betydande miljöpåver- kan i 5 kap. plan- och bygglagen. Paragrafen behandlas i avsnitt 8.7.4. 5 kap.

59 § i markanvändnings- och bygglagen (132/1999). Om en general- plan som gäller stränder i huvudsak utarbetas för att reglera fritids- bebyggelse, kan högst hälften av kostnaderna för utarbetandet av generalplanen uppbäras hos markägarna i förhållande till den nytta de har av planen. Kommunen godkänner principerna för avgiften och sättet och tidpunkten för uppbörden av avgiften särskilt för varje planområde vilket framgår av 76 § i markanvändnings- och bygg- lagen (132/1999). 8.4.3 Nederländerna Inledning I Nederländerna regleras användningen av mark- och vattenområden i miljö- och planlagen (Omgevingswet) som fastställer ramarna för hur mark- och vattenanvändning ska planeras och genomföras. Miljö- och planlagen trädde i kraft den 1 januari 2024 och innebär att 26 regel- verk har samlats till en gemensam lag som reglerar all fysisk planer- ing inklusive tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter. Nederländerna är indelade i tolv provinser och 342 kommuner samt 21 vattendistrikt. Syftet med den nya lagen är att samla och 446 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen förenkla regelverket för nationell, regional, provinsiell och kommu- nal planering samt miljöskydd. Som exempel hade vissa kommuner över 100 olika planer för markanvändning. Enligt den nya lagen får en kommun enbart ha en plan som gäller för hela kommunen. Planeringen för användning av mark- och vattenområden Enligt miljö- och planlagen ska statliga myndigheter, provinser och kommuner ta fram en gemensam plan för användningen av mark- och vattenområden (Omgevingsvisie) i Nederländerna och som därefter är styrande för de planer och program som tas fram på regional och kommunal nivå. På nationell nivå finns det ett nationellt regelverk avseende genom- förandet av den nationella lagstiftningen (Omgevingsregeling) som fastställer vad som får regleras på provinsiell respektive statlig nivå. De nationella reglerna kan handla om exempelvis digitalisering, tek- niska egenskapskrav för byggnader, vad en tillståndsansökan ska inne- hålla, tillsyn och nationell övervakning av utsläpp till luft. En kom- munal plan får vare sig lägga till nya krav eller på annat sätt stå i strid med beslut eller regelverk som är meddelade på nationell eller regio- nal nivå (art. 2.11 miljö- och planlagen). Regelverket gör det möjligt att från nationell nivå styra den kommunala planeringen. Nederländerna består, som nämnts ovan, av tolv provinser. Pro- vinserna utvecklar strategiska planer och samordnar regionala intres- sen avseende användning av mark- och vattenområden. Frågor om infrastruktur regleras vanligtvis på provinsiell nivå då dessa ofta berör flera kommuner. På kommunal nivå regleras användningen av mark- och vatten i s.k. miljöplaner (Omgevingsplan) (art. 2.4 miljö- och planlagen). Dessa är juridiskt bindande. Vad en miljöplan närmare ska innehålla regleras i fyra rättsakter (exempelvis i beslut om livsmiljökvalité [Besluit kwaliteit leefomgeving]) som fastställer vissa krav på hur de kommunala planerna ska tas fram och vad de ska innehålla. I miljöplanen får kommunen reglera exempelvis luftkvalité, buller, vibrationer, jord och lukt. Det kan ske genom krav på tillstånds- prövning eller genom generella regler. Kommunerna får dock inte reglera gränser för emissioner. Detta då kommunerna inte ansvarar för sådan reglering. Eftersom kommunerna saknar rådighet över 447 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 nationell infrastruktur får de inte heller reglera exempelvis buller- nivåer som är acceptabla från större vägar i miljöplanen. De flesta verksamheter och åtgärder som påverkar miljön kräver antingen en anmälan eller ett miljö- och plantillstånd (Omgevings- vergunning). Tillstånd krävs för åtgärder och verksamheter som påverkar miljön, byggnationer, renoveringsåtgärder, avverkningar av träd, anläggande av vägar m.m.65 Vilka åtgärder och verksamheter som kräver anmälan respektive tillstånd skiljer sig åt mellan olika kommuner. En verksamhet eller åtgärd som riskerar att påverka ett Natura 2000-område är alltid tillståndspliktig. För att undersöka om en verksamhet eller åtgärd kräver tillstånd är det möjligt att besöka en digital plattform (Omgevingsloket) där kommunala, provinsiella och regionala regelverk är samlade. På platt- formen kan en verksamhetsutövare även anmäla eller ansöka om tillstånd. På plattformen går det att ansöka om bygglov, men också få information om vilka nationella och lokala regler som gäller för en viss plats.66 Samrådsprocessen vid planläggning på kommunal nivå Processen för att ändra en miljöplan börjar med ett utkast till beslut. I detta beslut specificerar kommunen de ändringar som den vill göra. Ett förslag till miljöplan ska offentliggöras för allmänheten genom en granskning. Som huvudregel ska granskningstiden bestämmas till minst fyra veckor (art. 23.4 miljö- och planlagen), om inte gransk- ningen har uppfyllts på något annat sätt enligt artikel 8 i Århus- konventionen. Allmänheten ges möjlighet att granska utkastet till beslut och möjlighet att lämna in ett yttrande (zienswijze). Möjlig- heter för allmänheten att lämna synpunkter på förslaget ges digitalt. I detta yttrande kan allmänheten framföra sina synpunkter på för- slaget. När kommunen tar fram det slutgiltiga beslutet måste de bemöta de yttranden som har kommit in. Kommunen behöver då förklara om de håller med inkomna yttranden eller inte. Den som inte håller med om kommunens svar kan lämna in en invändning till domstol. 65 Se https://business.gov.nl/regulation/environment-and-planning-permit/ (besökt 2025-02-28). 66 Se https://www.government.nl/topics/environment-and-planning-act/the-environment- and-planning-portal (besökt 2025-08-29). 448 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen Krav på utredningar Med den nya miljö- och planlagen får kommunerna en plan som om- fattar hela kommunen. Det nya planverktyget täcker hela den fysiska miljön, medan den tidigare planen fokuserade på specifika bestäm- melser för ett visst område. Tidigare kunde en kommun ha ett hundra- tal planer för olika avgränsade områden. Det tidigare planverktyget har ersatts med ett nytt planverktyg, miljöplan eller omgevingsplan, som inte bara omfattar bestämmelser om markanvändning utan även innehåller omfattande miljöregler. Kommunerna har fram till år 2032 på sig att ersätta alla befintliga planer med den nya miljöplanen. Miljöplanen innehåller bestämmelser om hur kommunen vill ut- veckla och skydda sin fysiska livsmiljö. Miljöplanen innehåller inte bara bestämmelser för markanvändning utan även lokala bestämmel- ser om exempelvis buller och markkvalitet. Miljöplanen innehåller också bestämmelser om byggnader, infrastruktur, vatten, mark, luft, landskap, natur, kulturarv och världsarv. Finansiering av planläggning I Nederländerna har kommunerna ett övergripande ansvar för både planläggning och finansiering av planläggning. Kommunerna tar fram översiktlig planering för markanvändningen i den egna kommunen, men förvärvar också mark som kommunen utvecklar för olika ända- mål och säljer vidare. Enligt den nya miljö- och planlagen har kom- munen endast en plan som omfattar hela kommunen. Nederländerna har dock ett system för kostnadstäckning vid planläggning. Systemet innebär att kommunen i samband med en områdesutveckling i efter- hand kan kräva att initiativtagaren betalar för kostnaderna för inve- steringar i offentliga anläggningar. Det kan t.ex. gälla byggande av gatubelysning, vägar, avlopp eller grönområden, men också mark- sanering. Eftersom initiativtagaren drar nytta av uppförandet av an- läggningarna anses det således motiverat att denne ersätter kommu- nen för de uppkomna kostnaderna. 449 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 8.4.4 Tyskland Som en federation är Tyskland en union av delvis självstyrande delsta- ter vilka är förenade under den centrala förbundsregeringen. Tysklands administration utgör på så sätt en tre-nivåstruktur, bestående av den federala nivån, delstatsnivån och den kommunala nivån. På federal nivå fastställer förbundet (Bund) de grundläggande målen och principerna för planläggning i Tyskland, med särskilt fokus på sektoriell planering och offentliga investeringar ur ett nationellt och regionalt strukturpolitiskt perspektiv. Den federala planlag- stiftningen Raumordnungsgesetz (ROG) fastställer villkor, uppgif- ter och riktlinjer för delstats och regional planläggning. En central aspekt av den federala planeringen är att formulera vägledande prin- ciper och handlingsplaner för utveckling i samverkan med delstaterna. Framtagande av federala planer har blivit alltmer ovanligt och i praktiken begränsar sig förbundsregeringen till att utarbeta och genomföra allmänna principer. Dessa riktlinjer och principer är bin- dande för delstaterna, men är generellt formulerade för att ge del- staterna stort utrymme i sin planläggning. Ett undantag är att den federala regeringen har nyttjat möjligheten att skapa strategier för samordning över delstatsgränser, och planer för den exklusiva eko- nomiska zonen i Nordsjön och Östersjön. Ansvaret för den federala planläggningen ligger hos förbundsministeriet för transport och digi- tal infrastruktur. Delstaterna har befogenhet att avvika från federala planeringsföreskrifter i sin lagstiftning, särskilt när det gäller pro- cessuella bestämmelser för territoriell planering. Planläggning i Tyskland är på så sätt i huvudsak en delstatlig upp- gift. Delstaterna ansvarar för omfattande och bindande planerings- åtgärder inom sina respektive områden, vilket också är bindande för underordnade myndigheter, såsom kommuner. Den regionala pla- neringen organiseras olika beroende på delstat. Sammanlagt finns 83 organisatoriska enheter i Tyskland som arbetar med (del)statlig planering: en federal planeringsmyndighet, 14 delstatliga planerings- avdelningar och 68 regionala planeringsinstitutioner. För att säker- ställa att samordning mellan delstaterna och federala myndigheter sker finns ett lagkrav på att det ska finnas en kommitté för samord- ning av planering mellan nämnda myndigheter (Ministerkonferenz für Raumordnung, 24 § ROG). 450 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen Planeringen för användning av mark- och vattenområden Det federala ministeriet för transport, byggnation och stadsutveckling (Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung) upp- rättar, i samråd med berörda federala ministerier, en fysisk planer- ingsplan för den exklusiva ekonomiska zonen. Ministeriet kan även upprätta transnationella planeringsåtgärder inom ramen för den federala transportinfrastrukturplaneringen (17.2 § ROG). Syftet med sådana planeringsåtgärder är att hantera översvämningar och skapa lokaliseringsförutsättningar för hamnar och flygplatser. Vid framtagandet av federala planer ska relevanta offentliga organ ges möjlighet att delta. Planerna offentliggörs via myndighetens webb- plats och i officiella kungörelser (18 § ROG). Federala planerings- planer publiceras även i den federala officiella tidningen. Om en planeringsåtgärd på regional nivå avviker från de federala planeringsmålen ska detta prövas av relevant myndighet utifrån plane- ringens omfattning och betydelse. Om en avvikelse beviljas inom ramen för en annan beslutsprocess ska samråd ske med det federala ministeriet för bostäder, stadsutveckling och byggande (19 § ROG). Planläggning sker som utgångspunkt i regionala planer, en del- statlig plan och en eller flera regionala planer. Planerna syftar till att samordna markanvändning (1.1 § ROG). Planeringen utgår från prin- cipen om hållbar utveckling, där sociala och ekonomiska behov balan- seras mot ekologiska hänsynstaganden för att uppnå en varaktig och jämlik rumslig ordning (1.2 § ROG). Förenklat går det att säga att planerna innehåller olika nivåer av rättsligt bindande element. Planerna ska bl.a. innehålla förslag på bebyggelseutveckling som ska eftersträ- vas samt infrastrukturutveckling som ska säkras. Samrådsprocessen vid planläggning på kommunal nivå Den formella planprocessen inleds med att kommunen fattar beslut om att upprätta en plan, Aufstellungsbeschluß. Därefter informeras allmänheten om beslutet. För att pröva planens inverkan på miljö, natur och landskapsbild ska normalt en miljöutredning, Umwelt- prüfung, genomföras. I denna ska verkningar på omgivningen beskri- vas och värderas. Tidigt i planprocessen genomförs ett samråd, Frühzeitige Be- teiligung, med myndigheter och allmänhet. Samrådet med myndig- 451 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 heter ska bl.a. klargöra vilka frågor som ska prövas och hur detaljerad miljöutredningen behöver vara. Samrådet med allmänheten sker van- ligtvis på ett preliminärt utkast av planen. När och var samråd med allmänheten sker ska tillkännages i dagspressen. När planförslaget är färdigt ska det ställas ut offentligt under en månad innan kommu- nen kan anta planen. Krav på utredningar En Bebauungsplan, som är en byggnadsplan på kommunal nivå som enkelt översatt motsvarar den svenska detaljplanen, kan, bero- ende på innehållet i planen, klassificeras som antingen ”kvalificerad” (qualifiziert) eller ”enkel” (einfach). Oavsett typ måste kommunen i Bebauungsplan reglera de områden vars bebyggelse kräver skydd mot naturkrafter eller som orsakar externa påverkningar samt om- råden som ska användas för gruvdrift eller är förorenade (§ 9 BauGB). I Bebauungsplan kan kommunen också reglera grunderna för stads- byggande i form av markanvändning, placering, typ och omfattning av byggnader och konstruktioner, tomtstorlek, lokalisering av infra- struktur, antal tillåtna bostäder i bostadshus, områden för hus be- kostade av sociala myndigheter, områden som ska bevaras eller inte får bebyggas på grund av risk för föroreningar (§ 9 BauGB). För att pröva planens inverkan på miljö, natur och landskapsbild ska normalt en miljöutredning, Umweltprüfung, genomföras. I denna ska verk- ningar på omgivningen beskrivas och värderas (§ 2 BauGB). Finansiering av planläggning Det är i regel kommunen som fattar beslut om att upprätta en plan. Det finns dock en form av projektbaserade planer som initieras av en byggherre. En projektbaserad plan består av en projekt- och infra- strukturplan som beskriver projektet, enligt vad som har överens- kommits mellan byggherren och kommunen, en genomförandeplan på vilket bygglovet ska baseras och exploateringsavtal som samman- fattar alla överenskommelser mellan byggherren och kommunen. Av- talet kan innehålla mer detaljerade regleringar än vad som normalt är tillåtet i en detaljplan. En tidsgräns fastställs inom vilken byggherren ska färdigställa projektet enligt planen och avtalet. Exploaterings- 452 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen avtalet anger normalt vilka kostnader som byggherren kan förvänta sig, exempelvis för infrastruktur eller naturvårdsåtgärder. Kostnaden för planeringen bärs helt eller delvis av byggherren (§ 11 BauGB och § 12 BauGB). 8.5 Identifierade utmaningar 8.5.1 Inledning Som vi har beskrivit i avsnitt 8.2 har vi i uppdrag att överväga om det offentligas behov av utredningar inom ramen för planprocessen kan begränsas och förtydligas, vilken krets samråd ska ske med, hur kun- görelseförfarandena ska utformas och vilken krets som ska få ett med- delande om beslut skickat till sig. Vi ska också analysera förslaget från Initiativet Bygg i tids reformagenda som rör incitament för kom- muner att korta ledtider för planprocesser och bedöma om en sådan ändring kan korta ledtiderna (förslag 16). Att det finns ett behov av att korta den totala tiden för plan- och byggprocesserna framgår av våra utredningsdirektiv. För bygglovs- processen har den 1 december 2025 ett nytt regelverk trätt i kraft.67 Mot bakgrund av detta och med hänsyn tagen till utformningen av vårt uppdrag i utredningsdirektiven avgränsar vi här vår översyn till processen för planläggning i detaljplan och områdesbestämmelser. I det följande beskriver vi de utmaningar som vi har identifierat i förhållande till planläggning i detaljplan. I huvudsak gäller dock samma utmaningar i förhållande till planläggning i områdesbestämmelser. 8.5.2 Lång och resurskrävande detaljplaneprocess Den första frågan som har uppkommit är hur lång tid detaljplane- processen tar. Vi kan konstatera att Boverkets årliga enkät till lan- dets kommuner inte innefattar frågor om detta. Myndigheten har således inte någon återkommande statistik om detta. Olika mätningar av ledtiderna i detaljplaneprocessen har i stället gjorts av olika aktörer och med olika syften, urval och metoder. Nedan redovisar vi kortfattat tre av mätningarna. 67 Se prop. 2024/25:169. 453 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 SKR:s undersökningar avseende planarbetet Sveriges Kommuner och Regioner har vid fem tillfällen undersökt kommunernas arbete med planläggning av bostäder i detaljplan. Undersökningarna har bl.a. avsett hur många sådana planer som har antagits under de senaste två åren och hur många bostäder som har planlagts under de senaste två åren, samt hur lång tid planarbetet har tagit både från planuppdrag till antagande och från samrådsstart till antagande. För att få ett bra underlag har Sveriges Kommuner och Regioner valt att mätperioderna ska omfatta två år. Skälet för det är att det i många kommuner antas relativt få detaljplaner under ett år och att planläggningsaktiviteten kan variera mellan åren. Den senaste undersökningen, som redovisades 2024, avser perioden 2022–2023. Tidigare undersökningar har gjorts för åren 2014–2015, åren 2016– 2017, åren 2018–2019 och för åren 2020–2021. Sammantaget visar undersökningarna att den genomsnittliga tids- åtgången från samrådsstart till antagande av detaljplanen för alla kom- muner var cirka 8 månader 2014–2015, med en marginell ökning till 8,6 månader 2016–2017. Fram till 2018–2019 ökade tidsåtgången med nästan två månader, och mellan 2018–2019 och 2022–2023 med drygt 3,5 månader. Utvecklingen av tidsåtgång för hela planprocessen (från planuppdrag till antagande) har utvecklats på liknande sätt, med små förändringar mellan de två första tidsperioderna, men desto större ökningar från 2018–2019 och framåt. I den senaste undersökningen som avsåg åren 2022 och 2023 var mediantiden för planläggning i detaljplan för bostadsändamål 30 månader från planuppdrag till anta- gande och 14 månader från samrådsstart till antagande. Strax under hälften av de kommuner som svarade hade en mediantid från planupp- drag till antagande som var två år eller kortare. Den andel kommu- ner som angav längre handläggningstider än två år hade ökat sedan förra mätningen som avsåg perioden 2020 och 2021. Drygt hälften av kommunerna uppgav att de hade en mediantid från samrådsstart till antagande på under ett år. En jämförelse av olika kommungrupper visade att den genom- snittliga tidsåtgången hade ökat mest och tidigast i storstäder och storstadsnära kommuner, som haft längst tid från samrådsstart till antagande under hela perioden. Den totala ökningen var drygt 8 måna- der (från drygt 11 till drygt 19 månader). I övriga kommungrupper påbörjades ökningen 2018–2019. Mindre städer med pendlingskom- 454 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen muner hade ökat sin tidsåtgång minst, med drygt 2,5 månader (från knappt 8 till 10,5 månader). Kommuner med underskott på bostäder hade längre genomsnittliga samråd-antagande-tider, och skillnaderna hade också ökat, från 2018–2019. Sammanfattningsvis kunde Sveriges Kommuner och Regioner konstatera att antalet detaljplaner för bostadsändamål har minskat samtidigt som tidsåtgången för planläggningsarbetet under den tioårsperiod som undersökningarna har genomförts har ökat. Tiden för planläggning i detaljplan för bostadsändamål hade ökat med 14 månader när det gäller tiden från planuppdrag till antagande och med 6 månader när det gäller tiden från samrådsstart till antagande. Enligt Sveriges Kommuner och Regioner beror minskningen i antalet detaljplaner för bostadsändamål på en allmän nedgång i bygg- branschen och den allmänna konjunkturnedgången. Samtidigt anger Sveriges Kommuner och Regioner att det finns en god beredskap i landet i stort med planlagda, icke utnyttjade byggrätter. När det gäller frågan om orsakerna bakom den ökande tidsåtgången för planlägg- ningsarbetet anger Sveriges Kommuner och Regioner att dessa sanno- likt är flera, men att frågan behöver analyseras vidare i efterföljande arbete. Enligt Sveriges Kommuner och Regioner bör kommunerna tillsammans med byggaktörer och andra intressenter i den fysiska planeringen kunna arbeta för att hitta bra processer. Samtidigt finns det mycket som staten kan göra för att effektivisera sin roll. Staten är en viktig planeringsaktör, och har i sina många roller ett stort in- flytande över både effektivitet och tidsutdräkt när det gäller den fysiska planeringen.68 Stadsbyggnadsbenchen Stadsbyggnadsbenchen är ett samarbete mellan tio kommuner i Stockholms län: Botkyrka, Haninge, Huddinge, Järfälla, Nacka, Sollentuna, Stockholm, Södertälje, Täby och Upplands Väsby. Inom Stadsbyggnadsbenchen genomförs bl.a. insamling och utvärdering av statistik för planprocessens olika delar. Med utgångspunkt i en gemensam definition av samhällsbygg- nadsprocessen registreras ett antal tidpunkter som sedan kan använ- 68 Se https://extra.skr.se/skr/jamforelserinomdetaljplaneomradet2024.82109.html (besökt 2025-10-10). 455 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 das för att beräkna ledtider i planprocessen och angränsande skeden. Det urval eller definition av planer som inrapporteras är projekt som rör nybyggnation av bostäder, verksamheter eller infrastruktur, alla typer av planförfaranden (standard, utökat, samordnat, enkelt), samt planer som i huvudsak avser bostäder eller verksamheter som omfattar minst 500 kvm bruttoarea. Under 2023 inrapporterades totalt 64 planer som hade fått laga kraft. Resultatet visade att ledtiden för dessa planer var 4,3 år till antagande och 5 år till laga kraft. Ledtiderna hade i genomsnitt ökat med 1,5 år till antagande och med 1,6 år till laga kraft sedan år 2020. År 2020 var ledtiden i genomsnitt 2,8 år till antagande och 3,4 år till laga kraft.69 Nationellt ledtidsindex Initiativet Bygg i tid, Byggföretagen och Fastighetsägarna har tagit fram ett nationellt ledtidsindex för att mäta ledtiderna i plan- och byggprocessen. En utgångspunkt för indexet är att skapa ett relevant och jämförbart dataunderlag, som ger förutsättningar för systema- tiskt förbättringsarbete på lokal nivå. De detaljplaner som valde ut avser nybyggnation av flerbostadshus med fem eller fler lägenheter. Detaljplanerna skulle dessutom ha fått laga kraft under den senaste sju-årsperioden. Urvalet av kommuner har baserats på kriterier som ska ge en representativ förståelse för ledtider på ett nationellt plan. Urvalet av kommuner baseras på att urvalet tillsammans har en stor geografisk spridning, att kommunen har ett förhållandevis högt ny- byggande, att kommunen har en befolkningstillväxt och behov av bostäder, att kommunen har många arbetstillfällen, samt att det finns en underliggande tillväxt i bruttoregionprodukt.70 Hittills har tre årsuppföljningar genomförts, och resultatet från dessa uppföljningar har redovisats 2023, 2024 och 2025. Resultatet i uppföljningen som redovisades 2023 visade på en genomsnittlig total ledtid för detaljplaner från beslut om planupp- drag till laga kraft på 3,6 år. Uppföljningen visade också att olika stadier av detaljplaner tar olika lång tid. Den längsta genomsnittliga ledtiden är mellan beslut om planuppdrag och samråd, som är genom- 69 Se https://stadsbyggnadsbenchen.se/ (besökt 2025-10-03). 70 Se Initiativet Bygg i tid, Nationellt ledtidsindex – kommuner med effektiva plan- och bygg- processer, rapport 2023, s. 7–9. 456 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen snitt 1,7 år. Det finns enligt undersökningen flera aspekter som dri- ver ledtider. Det kan t.ex. bero på att kapaciteten hos handläggarna är för låg, men även att politikerna i kommunen väljer att avvakta arbete med och beslut om vissa detaljplaner om ambitionen är att inte bygga för mycket samtidigt. Även exploatören kan i vissa fall dra ut på denna ledtid genom att pausa sitt nybyggnationsprojekt, vilket brukar ske i samband med lågkonjunktur och räntehöjningar. Innan samråd kan också utredningar behöva genomföras. Beroende på komplexiteten i planprojektet varierar mängden utredningar. I undersökningen som redovisades 2023 gjordes en jämförelse med en mätning från juni 2023 som utfördes av Sveriges Kommuner och Regioner. Jämförelsen visade att antalet utredningar skiljer sig stort mellan olika län. Från i genomsnitt 2,5 till i genomsnitt tio utredningar per detaljplan. Genom att jämföra med Sveriges Kommuner och Regioners mätning med data över ledtider i detaljplaner kunde Natio- nellt ledtidsindex visa på ett samband som innebar att detaljplaneled- tiden är längre i län där det i genomsnitt krävs många utredningar.71 Resultatet i uppföljningen som redovisades 2024, som är baserad på samma urvalsmetod som 2023, visade på en ökad ledtid jämfört med 2023, trots färre antal ärenden hos kommunerna jämfört med mätningen år 2023. När det gäller ledtider för detaljplanerna visade mätningen för 2024 att ledtiderna varierade mellan 2,4–5,5 år, med ett genomsnitt på 3,8 år. Medelstora kommuner var i genomsnitt snabbast på 3,4 år, därefter följde stora kommuner på 3,9 år. I små kommuner var ledtiden i genomsnitt 4,1 år. Mätningen visade att det rådde en stor spridning mellan kommuner av liknande storlek inom samma län, exempelvis skiljde medianledtiderna uppemot 3,7 år bland små kommuner i Skåne och 2,5 år bland mellanstora kommuner i Stockholms län.72 Resultatet i uppföljningen som redovisades 2025 visar på en trend, där antalet ärenden minskar, men att ledtiderna fortsätter att öka. De genomsnittliga ledtiderna för detaljplaner sträcker sig från som minst till 2,5 år till som mest 5,9 år, med ett genomsnitt på 3,9 år. De medel- stora kommunerna uppvisade de kortaste ledtiderna, med ett genom- 71 Se Initiativet Bygg i tid, Nationellt ledtidsindex – kommuner med effektiva plan- och bygg- processer, rapport 2023, s. 19–23. 72 Se Initiativet Bygg i tid, Nationellt ledtidsindex – kommuner med effektiva plan- och bygg- processer, rapport 2024, s. 11–13. 457 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 snitt på 3,5 år, följt av de stora kommunerna (4,0 år) och därefter de små kommunerna (4,2 år).73 Vid mätningarna har intervjuer genomförts med företrädare från kommuner för att få en djupare förståelse för resultatet i mätningarna. I 2024 års mätning gjordes intervjuer som fokuserade på orsakerna till de långa ledtiderna i detaljplaneprocessen. Vid dessa intervjuer nämns flera skäl till de långa ledtiderna. Trots att 89 procent av de tillfrågade kommunerna angav att effektiva handläggningsprocesser är högt prioriterade inom kommunen har ledtiderna fortsatt att öka under perioden (2016–2023). Kommunerna uppgav flera skäl för detta. Det inledande skedet uppgavs vara det mest tidskrävande skedet i detaljplaneprocessen, dvs. tiden från beslut om planuppdrag till sam- råd. Under detta skede finns en lång rad oklarheter eller förändringar i politisk strategi, bristande samsyn i ingripandefrågor mellan kom- mun och länsstyrelse, tvetydigheter i hur länsstyrelsens rekommen- dationer ska tolkas, diskrepans mellan kommunens och byggaktörens syn rörande genomförandefrågor, eller att exploatören pausar pro- cessen av exempelvis ekonomiska skäl. Den absolut främsta orsaken till tidsutdräkt uppgavs, enligt samt- liga tillfrågade kommuner, vara ökade krav på utredningar till följd av alltmer komplexa markförhållanden, där samtliga tillfrågade kom- muner upplever att detaljplanearbetet blivit mer komplext de senaste 5–10 åren. I mätningen angavs att kraven på utredningar är beroende av projektets komplexitet och kan handla om exempelvis artskydd, riskbedömningar, miljökvalitetsnormer för vatten eller att särskild hänsyn ska tas till befintlig bebyggelse. Ledtiderna påverkas särskilt när behov finns av tidsbundna utredningar med korta tidsfönster, såsom exempelvis vid krav på inventering av fåglar under häcknings- säsong. Denna typ av utredningskrav kan förlänga ledtiderna med upp till ett år. Slutsatsen i studien är att de ständigt ökade utredningskraven medför att kostnaderna för planläggning drivs upp på ett sätt som blir ett hinder för bostadsbyggande. Nationellt ledtidsindex har gjort en ungefärlig beräkning av vad utredningsbördan får för konsekven- ser för bostadsbyggandet. Genom att beräkna hur många detaljplaner som görs per län, oavsett typ av byggprojekt, multiplicerat med hur många utredningar det länet i snitt kräver, så får man fram att det har 73 Se Initiativet Bygg i tid, Nationellt ledtidsindex – kommuner med effektiva plan- och bygg- processer, rapport 2025, s. 11–14. 458 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen gjorts ungefär 25 000 utredningar de senaste fyra åren (2020–2023) i Sverige. Utöver att dessa utredningar bidrar till längre ledtider så genererar de också kostnader för exploatörer, kommuner, och i slut- ändan bostadsköpare. Kostnaden för en utredning beror på många faktorer, såsom utredningens omfattning, geografiskt läge och kon- sultarvoden, men kan variera allt ifrån några tiotusen till över flera miljoner. Ingen statistiskt validerad datapunkt kring vad en snitt- utredning kostar har identifierats, däremot är ett bra erfarenhetstal efter diskussion med Sveriges Kommuner och Regioner, exploatörer och kommuner att en snittutredning kostar minst 100 000 kronor, en siffra som dessutom har ökat de senaste åren. Vid antagande om ett snittpris per utredning på 100 000 kronor så innebär det att bara utredningar har kostat över 2,5 miljarder kronor de senaste fyra åren, eller 630 miljoner kronor per år. Under samma period påbörjades ungefär 160 000 bostäder. Implicit innebär det att varje bostads- köpare betalar över 15 000 kronor för utredningar. De omfattande kostnaderna är dessutom konkurrenshämmande för byggaktörer där endast de som har tillräckligt stor kassa kan projektutveckla, vilket medför att färre bostäder byggs.74 I 2025 års mätning tittade Nationellt ledtidsindex närmare på bl.a. det tidiga detaljplaneskedet och planköernas inverkan på ledtider, som kan förlänga den totala tidsåtgången för en genomsnittlig detaljplan med 2 år, utöver de genomsnittliga ledtiderna i de formella stegen av planprocessen.75 Sammanfattande slutsatser Vi kan konstatera att planprocessens tidsåtgång har ökat över tid, särskilt i storstäder och storstadsnära kommuner. Den genomsnitt- liga tiden från samråd till antagande har sedan 2015 ökat från 8 till nästan 15 månader trots att användningen av det enklare planförfa- randet (standardförfarandet) har ökat. Vi kan också konstatera att kommunerna uppger flera skäl till att planläggningsarbetet tar längre tid. Den främsta orsaken uppges vara ökade krav på utredningar. Dessa ökade krav anges i sin tur vara en följd av i första hand nya 74 Se Initiativet Bygg i tid, Nationellt ledtidsindex – kommuner med effektiva plan- och bygg- processer, rapport 2024, s. 13–16. 75 Se Initiativet Bygg i tid, Nationellt ledtidsindex – kommuner med effektiva plan- och bygg- processer, rapport 2025, s. 23–26. 459 Detaljplaneprocessen SOU 2025:122 miljökrav och ny rättspraxis, men också det faktum att länsstyrelsen inte sällan underkänner kommunens egna utredningar. Konsekven- sen av höjda utredningskrav blir således att planprocesserna blir dyra, långdragna och resurskrävande. Se mer om orsaken till att detaljplane- processen tar tid i avsnitten 8.5.3 och 8.5.4. 8.5.3 Otydligheter i detaljplaneprocessen Samrådsprocessen I avsnitt 8.3 har vi beskrivit gällande rätt internationellt och natio- nellt för planläggning. Vi har också beskrivit de ändringar som har gjorts i bl.a. plan- och bygglagen för överensstämmelse med inter- nationell rätt avseende bl.a. frågan om samråd vid planläggning (se avsnitt 8.3.10). Utifrån våra samtal med kommuner framkommer att de senaste årens ändringar i regelverket för planprocessen inte har gjort förfaran- det enklare. Flera menar att det tidigare enkla planförfarandet var mindre komplicerat och gick snabbare än nuvarande standardför- farande. Det har också förts fram att det finns oklarheter avseende samordningen mellan kraven och miljöbedömningsprocessen i miljö- balken och planprocesserna i plan- och bygglagen. Motsvarande problembild framträder i Civilutskottets nyligen lämnade rapport.76 När det gäller regleringen om strategisk miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken kan vi inledningsvis konstatera att den i hög utsträckning motsvarar de krav som ställs i internationell rätt. Vid vår genomgång av regleringen i 6 kap. miljöbalken har vi endast identifierat en mindre otydlighet i förhållande till internationell rätt. Den finns i rubriken innan 6 kap. 15 § miljöbalken. Rubriken lyder ”Synpunkter på besluts- underlaget för en plan eller ett program”. Samtidigt kan vi konsta- tera att bestämmelsen i 6 kap. 15 § miljöbalken genomför den del- process i SMB-direktivet som enligt artikel 6 betecknas som samråd. Detta har dock inte kommit till uttryck i rubriken. Vid vår översyn av bestämmelserna om planläggning i detaljplan enligt 5 kap. plan- och bygglagen kan vi dock konstatera att det, trots alla författningsändringar som har gjorts, fortfarande finns flera otyd- ligheter i relation till internationell rätt och därmed också i relation till regleringen om strategisk miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken. 76 Se Civilutskottets rapport 2025/26:RFR2 s. 37–69. 460 SOU 2025:122 Detaljplaneprocessen Vi kan konstatera att det överhuvudtaget är otydligt hur detaljplane- processen följer den modell som anges i SMB-direktivet (och SMB- protokollet) och som återspeglas i 6 kap. miljöbalken. Otydligheterna består framför allt i regleringen om hur processen för bedömning av en plans betydande miljöpåverkan ska gå till. Som vi har beskrivit i avsnitt 8.3.8 ska samrådet enligt 5 kap. 11 § plan- och bygglagen uppfylla de krav som finns om undersöknings- samråd enligt 6 kap. 6 § miljöbalken (5 kap. 11 a § första stycket PBL). Enligt 5 kap. 11 b § första stycket plan- och bygglagen ska sedan samma samråd också uppfylla de krav som ställs avseende avgräns- ningssamråd enligt 6 kap. 9 och 10 §§ miljöbalken om en betydande miljöpåverkan kan antas för detaljplanen. Enligt Naturvårdsverkets vägledning för gränsöverskridande samråd ska samrådet enligt 5 kap.